I. INTRODUCTION
Depuis deux ans, le Comité permanent des opérations gouvernementales se penche sur divers aspects des marchés publics par le gouvernement fédéral pour l'acquisition de biens et de services. En tant que comité permanent de la Chambre, nous avons senti le besoin d'assurer au Parlement que les marchés publics sont concurrentiels, sont accessibles à des entreprises de toutes les tailles dans toutes les régions du Canada et sont gérés avec un souci d'économie, d'efficacité et d'efficience. Cela signifie par conséquent que lorsque le gouvernement du Canada se tourne vers les entreprises canadiennes de toutes les régions du pays pour obtenir des biens et des services au moyen de marchés publics, il doit viser, entre autres choses, le prix le plus économique, l'optimisation des ressources, la fourniture efficace des services et la réalisation de ses objectifs financiers et budgétaires.Le Comité a remarqué que, selon un récent rapport du Conseil du Trésor, le gouvernement du Canada a dépensé environ 8,6 milliards de dollars en marchés publics durant l'exercice 1994-1995. De cette somme, plus de 3,2 milliards de dollars (ou 37 p. 100) ont servi à des contrats à fournisseurs uniques ou non concurrentiels. Ce phénomène préoccupe tant le Conseil du Trésor que le Comité et est contraire à la politique d'adjudication des marchés du gouvernement qui veut favoriser la concurrence, faciliter l'accès aux marchés publics et assurer l'équité et la transparence du processus contractuel. Le Comité a donc entrepris d'étudier la question.
À cette fin, le Comité a invité à comparaître des spécialistes de ministères et d'organismes gouvernementaux, de l'entreprise, des syndicats et du milieu universitaire. Au cours d'une période de deux ans, il a tenu 39 séances et reçu plus de 68 mémoires et documents.
L'étude a comporté trois étapes : au cours de la première, le Comité s'est penché sur la vaste portée et la définition de la passation de marchés dans le secteur public; il a ainsi cerné plusieurs problèmes et préoccupations touchant les marchés publics dans le système fédéral. Lors de la deuxième étape, le Comité a étudié le caractère concurrentiel ou non concurrentiel des marchés publics, les marchés à fournisseurs uniques, le Service des invitations ouvertes à soumissionner (SIOS), et les problèmes de marchés pour les petites et les moyennes entreprises (PME). Lors de la troisième étape, le Comité a mis le gouvernement devant certaines constatations et recommandations et a par la suite reçu des réactions favorables et positives. En conséquence, le gouvernement a considérablement amélioré le processus d'adjudication de marchés et a établi de nouvelles mesures dans les ministères et les organismes afin de contrôler et de réduire les dépenses de ce type.
Dans le présent rapport, le Comité recommande que le gouvernement poursuive ses efforts pour améliorer le processus d'adjudication des marchés publics.
II. RÉSUMÉ DES PRINCIPALES CONCLUSIONS
1. Au cours des deux dernières années, l'action du Comité et une plus grande sensibilisation du public ont poussé le gouvernement à améliorer considérablement ses procédures et systèmes d'attribution des marchés. Toutefois, il reste encore beaucoup à faire, comme en témoignent les conclusions qui suivent.2. Le Conseil du Trésor ne veille pas à ce que les ministères, organismes et sociétés de la Couronne qui relèvent de sa compétence appliquent ses politiques, directives et lignes de conduite pour l'approbation et l'exécution de contrats.
3. De façon générale, de nombreux secteurs de l'économie canadienne, notamment les petites et les moyennes entreprises, connaissent mal le processus de passation des marchés du gouvernement fédéral et ne savent pas comment y avoir accès.
4. Le Service des invitations ouvertes à soumissionner ne répond pas aux besoins des secteurs tant privé que public; de nombreuses entreprises ont des difficultés sur le plan de l'accès, des coûts, de la transparence et de l'équité : nombre de ministères et d'organismes trouvent plus économique et efficient de lancer des appels d'offres aux entrepreneurs et fournisseurs spécialisés inscrits sur leurs listes respectives.
5. Il y a usage abusif par les ministères et organismes des contrats à fournisseurs uniques qui réduisent la concurrence dans le secteur privé pour les contrats gouvernementaux.
6. Le recours accru aux modifications de marchés dans la plupart des ministères et organismes entraîne des dépassements de coût.
7. Le gouvernement n'est pas doté d'une base de données adéquate en matière de marchés publics pouvant répondre aux besoins de gestion de la fonction publique et aux besoins du Parlement.
8. Les rapports annuels élaborés par le Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) sur l'adjudication de marchés publics par les ministères laisse à désirer sur le plan du contenu et des délais de présentation, étant donné les besoins de l'examen parlementaire.
III. RÉSUMÉ DES RECOMMANDATIONS
1. Le Comité permanent des opérations gouvernementales recommande que les mesures suivantes soient prises pour renforcer et mettre en oeuvre les politiques du Conseil du Trésor en matière de marchés publics :
- a) les entrepreneurs/fournisseurs doivent être payés au plus tard 30 jours après la
facturation (déjà mise en oeuvre);
- b) le plafond pour les contrats non concurrentiels devrait être ramené de 30 000 $ à
25 000 $ (déjà mise en oeuvre);
- c) tous les contrats de plus de 25 000 $ devraient obligatoirement faire l'objet
d'appels d'offres au moyen du SIOS, sous réserve des exceptions déjà prévues
par la politique du CT;
- d) il convient de revoir les exceptions afin de réduire le nombre de fois où elles
servent à court-circuiter le processus concurrentiel;
- e) de fortes sanctions doivent être imposées interdisant le «fractionnement de
marché»;
- f) le Secrétariat du Conseil du Trésor doit veiller à ce que tous les gestionnaires et
les employés compétents des ministères aient les connaissances et la formation
nécessaires en matière d'administration de marchés afin que tous comprennent
bien et exécutent comme il se doit les politiques et pratiques touchant les
marchés publics;
- g) il faut éviter de rédiger des contrats «taillés sur mesure»;
- h) les fonctionnaires du Conseil du Trésor et du ministère des Travaux publics et des
Services gouvernementaux devraient élaborer un code déontologique ou un
code d'usage pour les marchés publics et établir dans chaque organisme des
mécanismes et des conseils d'examen des marchés.
- a) aider les petites entreprises qui veulent traiter avec le gouvernement fédéral à
mieux connaître les processus et à y avoir accès;
- b) accueillir les demandes de renseignements des entreprises qui éprouvent des
difficultés avec le processus de soumission ou ont besoin de renseignements
plus détaillés sur les marchés publics;
- c) étudier la possibilité de se doter d'un ombudsman (comme l'a fait l'industrie
bancaire) qui serait chargé de faire des enquêtes internes et indépendantes sur
les difficultés éprouvées par les entreprises privées et les organismes du
gouvernement dans l'adjudication des contrats du gouvernement;
- d) lancer une campagne de sensibilisation publique à l'échelle du Canada pour
informer les entreprises (y compris les PME) de la façon de participer aux
marchés publics;
- e) faire connaître le système de roulement afin que toutes les entreprises sachent
comment s'inscrire sur les listes de fournisseurs tenues par les ministères et
organismes fédéraux;
- f) simplifier ou réduire la paperasserie liée aux procédures de passation de
marchés.
- a) il faut continuellement réduire les coûts et les frais d'adhésion pour les
entreprises (particulièrement les PME) afin qu'elles puissent soumissionner pour
les marchés publics;
- b) l'information sur l'appel d'offres doit être présentée de façon plus concise et
efficace pour éviter de faire perdre du temps et des ressources précieuses aux
soumissionnaires;
- c) il convient d'augmenter le choix des niveaux de service en améliorant les
documents de soumission et les logiciels de recherche dans les bases de
données et en réduisant les coûts de télécommunication;
- d) il convient d'établir des partenariats avec d'autres services donnant accès à des
bases de données afin que les fournisseurs aient accès à tout un choix de
services à valeur ajoutée;
- e) il convient d'améliorer continuellement les modes électroniques moins coûteux
utilisés pour annoncer les marchés publics à une plus vaste clientèle afin de
profiter des améliorations technologiques et de réduire les coûts.
- a) que le Conseil du Trésor veille à ce que tous les marchés à fournisseurs uniques,
avant d'être approuvés, soient examinés par un mécanisme ou un conseil
d'examen des marchés établi dans chaque ministère et organisme, afin de
s'assurer que les principes de la concurrence, de l'accessibilité, de la
transparence et de l'équité ont été respectés;
- b) que tous les cas d'exception ou de non-conformité au Règlement sur les
marchés de l'État soient signalés au Secrétariat du Conseil du Trésor et au
vérificateur général;
- c) que le vérificateur général effectue des vérifications périodiques dans les
ministères et organismes où des marchés à fournisseurs uniques sont passés
régulièrement pour des cas d'exception ou chez lesquels il y a eu non-conformité
au Règlement sur les marchés de l'État.
- a) que le Conseil du Trésor prie tous les gestionnaires ministériels d'établir un
comité de gestion supérieur pour examiner les modifications aux marchés
relevant de leurs compétences et pour surveiller de plus près les activités
donnant lieu à ces modifications;
- b) que les modifications de marchés soient réparties en sous-catégories - p. ex.
les dépassements de coût, les ajouts légitimes, etc. - afin de réduire de façon
considérable les dépassements de coût inutiles;
- c) que le Conseil du Trésor établisse un niveau de tolérance pour chacune de ces
sous-catégories. Un niveau de 10 p. 100 est recommandé pour les
dépassements de coût.
- a) de concert avec TPSG Canada et d'autres ministères, continue d'améliorer le
cadre hiérarchique normalisé afin d'établir une base de données exacte sur
l'adjudication de marchés publics dans l'ensemble du gouvernement;
- b) cherche, en priorité, à combler les lacunes en matière d'information sur la
passation de marchés, c'est-à-dire qu'il exige que les ministères fournissent des
données sur les contrats concurrentiels et non concurrentiels, les marchés à
fournisseurs uniques, les modifications de marchés et les justifications;
- c) accorde une grande priorité à la préparation opportune et régulière de rapports
annuels, à l'intention du Parlement, sur l'adjudication de marchés publics par le
gouvernement.
RECOMMANDATION FINALE
Le Comité recommande que le gouvernement mette en application toutes les recommandations susmentionnées et fasse rapport de l'état d'avancement de leur application au président du Comité avant le 31 mars 1998.
IV. CONSTATATIONS
A. Progrès jusqu'à maintenant
1. Au cours des deux dernières années, l'action du Comité et une plus grande sensibilisation du public ont poussé le gouvernement à améliorer considérablement ses politiques et procédures d'attribution des marchés. Les fonctionnaires du Conseil du Trésor et du ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux ont été des plus réceptifs aux recommandations visant à donner plus de rigueur au processus d'adjudication des contrats du gouvernement que le Comité avait faites en décembre 1995 et en avril 1996 et ont adopté la plupart d'entre elles.2. Deux déclarations publiques d'anciens présidents du Comité ont aidé à concentrer l'attention sur les éléments où le processus d'adjudication de marchés publics nécessitait une action immédiate, soit : les marchés gouvernementaux passés avec des ex-fonctionnaires ou des employés excédentaires, et l'accessibilité des marchés gouvernementaux pour les PME.
3. En ce qui concerne le premier élément, le Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) a publié en juillet 1995 des directives précises et des lignes directrices exhaustives sur l'après-mandat afin d'éviter que des ex-fonctionnaires ou des employés déclarés excédentaires (en raison de la réduction des effectifs) n'abusent du processus d'adjudication de marchés publics. Le SCT a assuré au Comité que, depuis juillet 1995, les ministères et organismes suivent de près l'application de ces directives. Pour ce qui est du deuxième élément, le SCT a baissé le plafond des marchés non concurrentiels à 25 000 $ afin de favoriser la compétitivité dans les soumissions pour les marchés gouvernementaux. De plus, les comptes fournisseurs sont maintenant payés au plus tard 30 jours après la facturation, afin de répondre aux souhaits des petites entreprises qui se sont plaintes du temps que mettait le gouvernement à les payer.
4. Depuis deux ans, le SCT présente sur l'Internet les politiques d'adjudication de marchés publics du gouvernement et les circulaires du CT, afin que tous puissent les examiner. Il reste encore beaucoup à faire pour consolider la version électronique des politiques d'adjudication des marchés du CT; mais les mesures qui seront prises permettront de mieux informer ceux qui veulent traiter avec le gouvernement fédéral ainsi que les gestionnaires investis du pouvoir de conclure des marchés, afin qu'ils soient tout à fait au courant des dernières politiques et lignes directrices du SCT.
B. Nécessité de renforcer les politiques d'adjudication de contrats du Conseil du Trésor
5. Selon des témoins qui ont comparu devant le Comité, le SCT n'applique pas de façon suffisamment rigoureuse ses politiques, directives et lignes de conduite touchant l'approbation et l'exécution de contrats par les ministères, organismes et sociétés de la Couronne qui relèvent de sa compétence.6. En 1995, le Comité n'a constaté dans les ministères aucune mesure ou procédé officiels permettant d'évaluer la nécessité ou les coûts-avantages des marchés passés avec le secteur privé. Il ne semblait pas exister non plus de processus permettant aux ministères, au SCT ou au vérificateur général d'assurer une surveillance régulière et indépendante des marchés.
7. Depuis, le SCT a assuré au Comité que les compressions budgétaires et l'amélioration des rapports et des vérifications sur le rendement ont fait que les responsables de la passation de marchés dans les ministères sont mieux informés du Règlement sur les marchés de l'État, des directives du CT sur les marchés et des politiques fédérales d'approvisionnement. En outre, les ministères sont assujettis à une surveillance beaucoup plus étroite, à des vérifications et à d'autres mécanismes de contrôle afin de s'assurer que tous les contrats donnent le meilleur rendement possible.
8. Outre l'assurance offerte par le SCT, le Comité ne dispose d'aucune preuve, provenant soit des vérifications internes ou des vérifications législatives réalisées par le vérificateur général, indiquant une amélioration du rendement ou une plus grande économie de coût attribuable au processus d'adjudication de marchés publics. Le SCT doit resserrer sa surveillance dans ce domaine pour assurer le Parlement que ses politiques à cet égard sont mises en application et que la politique sur la concurrence du gouvernement est mise en oeuvre de façon efficace et efficiente.
9. De plus, fort des critères du vérificateur général et des lignes directrices qu'il a présentées au SCT en avril 1996, le Comité estime que la nécessité de confier des services en sous-traitance au secteur privé doit être justifiée adéquatement par une analyse des coûts et avantages et prouvée par les responsables de la passation des marchés dans les ministères, avant que les fonds publics nécessaires ne soient engagés.
C. Processus d'adjudication de marchés publics mal connu du public
10. Le processus d'adjudication de marchés publics du gouvernement fédéral est mal connu dans de nombreux secteurs de l'économie canadienne, y compris les PME et la construction. De façon générale, on ne sait pas comment y avoir accès.11. Plusieurs témoins du secteur privé ont affirmé avoir de la difficulté à obtenir l'information voulue sur la construction ou l'approvisionnement au fédéral afin de pouvoir soumissionner. De nombreuses petites entreprises ignorent l'existence du Service des invitations ouvertes à soumissionner (SIOS) et estiment que l'accès au processus d'approvisionnement fédéral est complexe, coûteux et improductif. Nombre de ministères fédéraux qui n'utilisent pas beaucoup le SIOS possèdent leurs propres listes de fournisseurs ou d'entrepreneurs, et il est difficile pour les petites entreprises d'obtenir auprès d'eux l'information nécessaire pour pouvoir faire concurrence aux fournisseurs et entrepreneurs en place.
12. Certains témoins du secteur privé suggèrent la création d'une direction centrale au sein de TPSG Canada qui répondrait aux demandes de renseignements de toutes les entreprises éprouvant des difficultés particulières avec le processus d'adjudication des contrats du gouvernement et qui ont besoin d'information plus détaillée à ce sujet. Il y aurait lieu d'étudier la possibilité de créer le poste d'ombudsman des marchés publics. Cette mesure contribuerait beaucoup à aider les entreprises et organismes aux prises avec ce genre de difficultés.
13. Le Comité estime qu'il faudrait établir au sein de cet organisme un groupe proactif chargé d'annoncer plus efficacement l'adjudication des marchés au gouvernement, et améliorer le mode de commercialisation afin de favoriser la concurrence.
D. Service des invitations ouvertes à soumissionner
14. Le Comité a entendu plusieurs témoins des secteurs privé et public parler du Service des invitations ouvertes à soumissionner. À quelques exceptions près, il a constaté que plusieurs ministères et organismes ont recours au SIOS pour moins de10 p. 100 des marchés passés à l'extérieur de TPSG Canada. Il est vrai que le nombre d'abonnés au SIOS a augmenté considérablement au cours des trois dernières années, mais le principal utilisateur continue d'être l'organisme d'achat du gouvernement, soit TPSG Canada, qui a tout intérêt à utiliser le SIOS puisqu'il a confié son exploitation en sous-traitance à un fournisseur du secteur privé.15. Le Comité a remarqué qu'un certain nombre de témoins représentant des ministères et organismes, comme Santé Canada, Revenu Canada, l'ACDI, le CNRC et les Services correctionnels, ont déclaré qu'ils n'ont pas besoin de recourir au SIOS, car chacun a une liste d'entrepreneurs et de fournisseurs spécialisés qui répondent à leurs besoins particuliers. Le Comité croit qu'il y aurait lieu de rendre ces listes publiques afin d'accroître la concurrence entre les fournisseurs des biens et services visés.
16. De plus, des témoins du secteur privé ont affirmé ne pas utiliser le SIOS : il prend trop de temps et est trop coûteux; il n'est pas assez «convivial» pour les PME; il n'offre pas suffisamment de transparence, de rétroaction et de réponses aux soumissionnaires non retenus; il ne répond pas aux besoins de l'industrie de la construction; dans certains secteurs d'affaires, il n'est ni facilement ni directement accessible. En résumé, d'après les résultats provenant du secteur privé, le niveau d'abonnement de 54 p. 100 et les coûts annuels de 400 ou 500 $ cités à l'époque par les partisans du SIOS ne correspondent pas du tout à la réalité.
17. Plusieurs spécialistes qui ont témoigné devant le Comité ont formulé des suggestions pour améliorer le SIOS. Des cadres supérieurs de TPSG Canada ont pris bonne note de ces recommandations et en tiendront compte lors de l'établissement du cahier des charges pour le nouveau service électronique d'invitation à soumissionner qui remplacera le SIOS en mai 1997. Le Comité recommande vivement une mise à l'essai auprès non seulement des abonnés actuels mais également des secteurs de l'économie qui, pour diverses raisons, n'ont pas encore utilisé le SIOS.
18. Le Comité en vient à la conclusion que l'actuel SIOS ne répond aux besoins ni du secteur privé ni du secteur public; de nombreuses entreprises éprouvent des difficultés d'accès, de coût, de manque de transparence et d'équité. De toute évidence, des modifications à l'actuel système des invitations ouvertes à soumissionner s'imposent afin d'assurer son application universelle et de veiller à ce qu'il obtienne pour l'État la meilleure valeur possible.
E. Concurrence et marchés à fournisseurs uniques
19. La politique du gouvernement voulant que la concurrence constitue la meilleure solution est confirmée par les témoignages qu'a entendus le Comité à l'effet que l'adjudication de marchés publics par voie de concurrence est la méthode qui offre la meilleure valeur aux prix les plus faibles. Néanmoins, selon un récent rapport du Conseil du Trésor, au cours de l'exercice 1994-1995 plus de 3,2 milliards de dollars, soit 37 p. 100 des contrats fédéraux, ont été consacrés à des contrats non concurrentiels ou à des fournisseurs uniques, contrats que justifiaient les critères établis par le Règlement sur les marchés de l'État. De l'avis du Comité, les critères énoncés dans ce règlement sont trop généraux et créent un risque d'abus.20. Le Comité s'inquiète vivement de ce que le pourcentage des marchés à fournisseurs uniques est resté trop élevé pendant trop longtemps. Par exemple, il était encore plus élevé pendant l'exercice 1993-1994, quand il a atteint 3,5 milliards de dollars, soit 39 p. 100 de toutes les activités d'attribution de marchés du gouvernement fédéral. Le Comité estime que le SCT et les ministères doivent surveiller de plus près la passation de marchés non concurrentiels afin de s'assurer qu'ils respectent rigoureusement les critères pour les fournisseurs uniques prévus par le Règlement. De plus, le Comité suggère que dans les cas où des marchés à fournisseurs uniques sont passés régulièrement, un mécanisme supérieur d'examen s'applique.
21. Le Comité en vient à la conclusion que les ministères et organismes fédérauxpassent un nombre disproportionné de marchés à fournisseurs uniques, ce qui a pour effet de réduire la concurrence dans le secteur privé à l'égard des marchés gouvernementaux. La situation doit être corrigée.
F. Augmentation du nombre de modifications de marchés
22. Le Comité s'inquiète également de voir que la plupart des ministères et organismes ont de plus en plus recours à la modification de marchés. Le SCT a signalé qu'en 1994-1995, le nombre de modifications apportées aux contrats de 25 000 $ n'avait pas beaucoup diminué par rapport à l'exercice précédent, et que la valeur de ces modifications n'avait que très peu baissé, passant de 1,83 milliard à 1,15 milliard de dollars, ce qui correspond à environ 21 p. 100 de la valeur totale (5,6 milliards de dollars) des contrats originaux.23. Le Comité, comme le Conseil du Trésor, se soucie du grand nombre de modifications de marchés. Dans de nombreux cas, ces modifications sont nécessaires et se justifient; dans d'autres, la mauvaise gestion du projet et les contrôles financiers défaillants ont entraîné des dépassements de coût. Selon le Comité, le Conseil du Trésor et le responsable de l'adjudication de contrats au sein de chaque ministère et organisme devraient surveiller de plus près le rendement des marchés.
G. Nécessité d'une base de données exacte sur l'adjudication de contrats
24. Tout au long de ses audiences, le Comité a constamment fait face à un manque de données statistiques sur les activités d'adjudication de contrats au gouvernement. Des témoins des secteurs privé et public ont exprimé les mêmes préoccupations. Les hauts fonctionnaires du SCT et de TPSG Canada ont convenu qu'il faudrait améliorer l'actuel cadre hiérarchique normalisé de chaque ministère afin que soit établie dans un délai acceptable une base de données vérifiée et exacte pour toutes les activités d'attribution de marchés au gouvernement. Selon le Comité, le Conseil du Trésor devrait faire de cette mesure une priorité.
H. Amélioration des rapports annuels au Parlement
25. Selon le Comité, le rapport annuel d'activités d'adjudication de contrats que produit le Conseil du Trésor constitue un outil d'information utile pour le Parlement concernant une part appréciable des dépenses publiques annuelles (plus de 7 milliards de dollars en 1994-1995). Ce rapport a permis aux ministres et hauts fonctionnaires du Conseil du Trésor d'évaluer les tendances en matière d'adjudication de contrats au gouvernement, de compétitivité et de conformité avec les politiques et règlements du Conseil du Trésor en ce domaine.26. Pour que ce rapport annuel soit encore plus utile aux fins de l'examen en comité parlementaire, le Comité demande respectueusement que l'on envisage d'améliorer la présentation des données afin que les parlementaires puissent mieux comprendre pourquoi les activités d'adjudication de marchés varient d'un ministère ou d'un organisme à l'autre. De brèves explications touchant les marchés non concurrentiels de plus de 25 000 $, les modifications de marchés et d'autres divergences importantes auraient pour effet d'améliorer la transparence et d'aider considérablement le Comité. En outre, le rapport des activités d'adjudication de marchés publics devrait être déposé régulièrement à l'automne de chaque année, comme c'est le cas pour les rapports de rendement du CT.