Rien ne laissait prévoir les attentats terroristes perpétrés en septembre 2001 aux États-Unis et les conséquences dramatiques qu’ils auront pendant longtemps. On ne peut pas dire aujourd’hui que plus rien n’a été pareil après, comme beaucoup le prédisaient, mais une chose est certaine: en ce début de XXIe siècle, on ne voit plus du même œil le monde et son évolution géopolitique depuis la fin de la guerre froide. Dans l’onde de choc qui a suivi cet événement tragique, toutes sortes de mesures, notamment législatives, ont été prises par la communauté internationale et par de nombreux pays. À l’époque, on ne saisissait pas bien toutes les incidences et conséquences de cet attentat.
C’est dans ce contexte et en réponse aux exigences des États membres de l’ONU que le Parlement a adopté la Loi antiterroriste et l’a fait entrer en vigueur, pour la majeure partie, à la fin de décembre 2001. Bien que ce texte de Loi complexe ait franchi tout le processus législatif en moins de trois mois, on a quand même eu droit, au Canada, dans les deux chambres du Parlement et dans les comités qui ont étudié le projet de Loi, à un débat vigoureux et ramifié. Tous les protagonistes ressentaient le climat d’incertitude généralisé qui régnait.
L’ampleur et la complexité du projet de Loi suscitaient de sérieuses préoccupations. Certes, tous étaient d’avis qu’il fallait agir pour protéger le Canada et les Canadiens devant la menace et l’incertitude, mais tous n’étaient pas convaincus du bien-fondé du projet de Loi ni qu’il permettait un bon équilibre entre la sécurité de la population et les droits et libertés de la personne. D’aucuns craignaient que la nouvelle Loi soit invoquée à tort et qu’on greffe certains de ses éléments à d’autres segments du droit criminel canadien. D’autres étaient intimement convaincus à l’époque que la prévention de l’activité terroriste et la protection de la population passaient nécessairement par la Loi antiterroriste. Dans cette optique, le projet de Loi leur paraissait logique et mesuré et contenait à leur avis de nombreuses garanties capables de protéger les droits et libertés prévus dans la Constitution.
C’est dans ce climat de controverse, à l’automne 2001, que le Parlement a conclu qu’un réexamen s’imposait en raison de la nature extraordinaire de cette Loi et des questions particulièrement épineuses qu’elle contenait. Il y a donc incorporé une disposition de réexamen et une clause de temporisation.
L’article 145 de la Loi oblige la tenue d’un examen parlementaire détaillé à l’égard des dispositions et de l’application de la Loi antiterroriste (la Loi dans son ensemble) trois ans après qu’elle a reçu la sanction royale. L’examen ne devait pas prendre plus d’un an. Le ou les comité(s) devaient présenter un rapport contenant, s’il y avait lieu, des recommandations de changements.
Reproduit à l’article 4 de la Loi, l’article 83.32 du Code criminel contient une clause de temporisation (ou clause d’extinction) ayant trait aux investigations et aux engagements assortis de conditions, également appelés arrestations préventives. Cette mesure est décrite en détail plus loin dans le rapport. La clause de temporisation ne s’applique à aucune autre partie de la Loi. Elle y a été ajoutée parce que pendant le processus législatif, en 2001, beaucoup ont dit craindre que les mesures ne soient utilisées à mauvais escient et estimaient qu’elles étaient sans précédent en droit canadien.
L’examen prévu dans la Loi a commencé en décembre 2004 et a été confié au Sous-comité de la sécurité publique et nationale du Comité permanent de la justice, des droits de la personne, de la sécurité publique et de la protection civile. Le Parlement a été dissout en novembre 2005 avant la fin de l’examen. C’est à notre Sous-comité que la tâche a ensuite été confiée.
Poursuivant l’examen commencé par son prédécesseur, le Sous-comité, établi le 29 mai 2006 par le Comité permanent de la sécurité publique et nationale, a étudié les témoignages et mémoires déjà reçus ainsi que l’information plus récente portée à son attention.
Comme la clause de temporisation sera déclenchée le 31 décembre 2006, le Sous-comité a décidé de rédiger et de déposer un rapport provisoire portant sur ces deux questions. Il espère ainsi contribuer au débat qui aura lieu plus tard cette année et au début de 2007 sur la reconduction de l’autorisation de ces deux mesures.
Avant de faire part de ses conclusions et recommandations, le Sous-comité expliquera dans les prochaines pages le contexte dans lequel elles s’inscrivent.
La clause de temporisation ajoutée au Code criminel par l’article 4 de la Loi se trouve à l’article 83.32 du Code. Cet article dit que les dispositions du Code portant sur les investigations et les engagements assortis de conditions cessent de s’appliquer à la fin du quinzième jour de séance du Parlement postérieur au 31 décembre 2006 à moins qu’elles soient prorogées par une résolution des deux chambres du Parlement avant la fin de cette journée. Une « journée de séance » désigne une journée où les deux chambres du Parlement siègent. Le Cabinet établit, par décret, le texte de la résolution prorogeant l’application des dispositions pour une période ne dépassant pas cinq ans. La résolution fait l’objet d’un débat dans les deux chambres du Parlement mais ne peut pas être modifiée. Si elle est adoptée dans les deux chambres, la disposition reste en vigueur pendant la période désignée à compter de cette date. La même démarche est suivie, s’il y a lieu, pour d’autres prorogations de la disposition.
L’article 83.28 du Code criminel, également contenu à l’article 4 de la Loi antiterroriste, porte sur les investigations. Selon cette disposition, un agent de la paix peut demander à un juge de la cour provinciale ou à un juge d’une cour supérieure, après avoir obtenu le consentement préalable du procureur général, de rendre une ordonnance autorisant la recherche de renseignements. L’ordonnance, si elle est rendue, oblige la personne désignée à se présenter devant un juge, à être interrogée et à apporter avec elle toute chose qu’elle a en sa possession.
La personne visée par l’ordonnance a le droit de retenir les services d’un avocat. Elle doit répondre aux questions qui lui sont posées mais peut refuser de le faire pour ne pas révéler des renseignements protégés par le droit applicable en matière de divulgation ou de privilèges. Le juge qui préside statue sur tout refus. La personne n’est pas dispensée de répondre aux questions ou de remettre une chose sous prétexte que cela pourrait l’incriminer. Aucun renseignement ou témoignage obtenu durant une investigation ne peut ensuite être utilisé, directement ou indirectement, dans d’autres poursuites, sauf une poursuite pour parjure ou témoignage contradictoire.
Le paragraphe 83.31(1) du Code criminel oblige les ministres fédéral et provinciaux concernés à publier des rapports annuels sur le recours à ces dispositions. Aucun n’a encore déclaré avoir eu recours aux investigations. En juin 2004, la Cour suprême du Canada, dans deux décisions complémentaires relatives au procès d’Air India à Vancouver, a décidé que ces dispositions sont constitutionnelles. L’investigation relative à ce procès a fait l’objet d’une ordonnance mais n’a pas eu lieu parce que le procès d’Air India était terminé au moment où la Cour suprême du Canada a rendu ses jugements.
ENGAGEMENTS ASSORTIS DE CONDITIONS (ARRESTATIONS PRÉVENTIVES)
L’article 83.3 du Code criminel, contenu à l’article 4 de la Loi, traite de l’engagement assorti de conditions. Avec le consentement préalable du procureur général, un agent de la paix, qui croit qu’une action terroriste sera commise et soupçonne que l’imposition d’un engagement assorti de conditions ou l’arrestation d’une personne est nécessaire pour l’éviter, peut déposer une dénonciation devant un juge de la cour provinciale. Ce juge peut ordonner que la personne comparaisse devant lui. Un agent de la paix peut arrêter sans mandat la personne qui fait l’objet de la dénonciation si cette arrestation est nécessaire pour éviter qu’une activité terroriste soit mise à exécution.
La personne détenue doit être amenée devant un juge de la cour provinciale dans un délai de 24 heures ou dès que possible après ce délai. À ce moment, une audience de « justification » doit avoir lieu pour déterminer si la personne doit être libérée ou détenue plus longtemps. Cette audience ne peut être reportée que de 48 heures.
Si le juge détermine qu’il n’est pas nécessaire que la personne signe un engagement, celle-ci doit être libérée. S’il détermine que la personne doit signer un engagement, celle-ci a l’obligation de respecter l’ordre public et les autres conditions qui lui sont imposées durant une période pouvant aller jusqu’à 12 mois et ne pas posséder d’arme. Si la personne refuse de signer l’engagement, le juge peut ordonner qu’elle soit emprisonnée pour une période maximale de 12 mois.
Les paragraphes 83.31(2) et (3) du Code criminel obligent les ministres fédéral et provinciaux concernés à publier des rapports annuels sur le recours à cette disposition. Il n’y a eu aucun recours à cette disposition jusqu’à maintenant.
PROLONGER LES DISPOSITIONS ET LES ASSUJETTIR À UN AUTRE EXAMEN PARLEMENTAIRE PRÉALABLE
Quand le Parlement a étudié la Loi antiterroriste à l’automne 2001, les investigations et engagements assortis de conditions ont fait couler beaucoup d’encre parmi ceux qui croyaient qu’une réponse législative à l’activité terroriste n’était pas nécessairement la meilleure approche à adopter. Ils ont fait valoir que les deux initiatives étaient inconnues en droit canadien, comportaient trop peu de garanties et pouvaient être utilisées à mauvais escient.
Récemment, les détracteurs de ces mesures ont dit qu’elles se sont révélées inutiles puisque les rapports annuels sur leur utilisation indiquent que l’on n’a eu recours à aucune des deux. Le Sous-comité n’est pas d’accord.
Les deux dispositions sont connues en droit canadien. Il existe en effet un équivalent à l’investigation : il vise à enquêter et non à déterminer la responsabilité criminelle, et ce, dans le contexte des enquêtes publiques, de la concurrence, de l’impôt sur le revenu et de l’entraide juridique en droit criminel. Il existe aussi des mesures qui ressemblent à l’engagement assorti de conditions et qui ne vont pas nécessairement à l’encontre des droits et libertés de la personne : l’engagement de ne pas troubler l’ordre public, en droit criminel, imposé quand on craint qu’une infraction violente, une infraction sexuelle ou une infraction par une organisation criminelle ne soit commise. Les deux mesures législatives sont donc compatibles avec des dispositions bien connues en droit criminel canadien et même en découlent.
De plus, les deux dispositions contiennent suffisamment de garanties pour bien protéger les droits et libertés. Tant pour les investigations que les engagements avec conditions, il faut obtenir au préalable le consentement du procureur général, il faut une autorisation judiciaire et il faut qu’un juge préside les procédures. Ce sont là quelques-unes des garanties énoncées dans le Code criminel.
Le simple fait qu’une mesure législative n’a pas été utilisée ne signifie pas qu’elle n’est plus nécessaire. Le Sous-comité est d’avis qu’il faut les conserver pour contrer les activités terroristes. Il estime toutefois que des modifications s’imposent à cette partie du Code pour restreindre et préciser certains éléments de cette partie de la Loi antiterroriste adoptée par le Parlement. Les recommandations de modification figurent plus loin dans le rapport.
Le Canada n’a fait l’expérience de ces mesures que pendant cinq ans. Cette période n’est pas assez longue pour bien évaluer leur nécessité et leur efficacité. Le Sous-comité croit que les mesures devraient être renouvelées pour une autre période de cinq ans.
Mais cette conclusion ne suffit pas. Comme nous l’avons mentionné précédemment, l’article 145 de la Loi antiterroriste exige un examen complet après trois années d’interprétation et d’application. Une fois l’examen complet effectué, l’article 145 de la Loi devient caduc, c’est-à-dire qu’il n’existe plus d’obligation législative de faire un examen de la Loi.
Non seulement le Sous-comité est-il d’avis que les dispositions devraient être gardées pendant encore cinq ans, mais il a aussi conclu qu’il faudrait faire un autre examen parlementaire avant que le Parlement détermine s’il y a lieu de les proroger ou de les laisser s’éteindre comme il est prévu dans la clause de temporisation. Au moment du prochain examen parlementaire proposé par le Sous-comité, le Canada aura fait l’expérience des investigations et des engagements assortis de conditions pendant 10 ans et le Parlement sera mieux en mesure d’évaluer s’ils sont encore nécessaires.
RECOMMANDATION 1
Le Sous-comité recommande de proroger les dispositions concernant les investigations jusqu’au 31 décembre 2011.
RECOMMANDATION 2
Le Sous-comité recommande de proroger les dispositions concernant les engagements assortis de conditions jusqu’au 31 décembre 2011.
RECOMMANDATION 3
Le Sous-comité recommande qu’avant de proroger de nouveau les investigations et engagements assortis de conditions, le Parlement fasse un examen détaillé de ces dispositions et de leur fonctionnement.
Étant donné que le Sous-comité a recommandé que les deux mesures à l’étude dans le présent rapport soient prorogées et que toute nouvelle prorogation soit soumise à un examen parlementaire détaillé, il ne faut pas en déduire qu’aucun changement ne peut être apporté en ce moment aux articles pertinents ajoutés au Code criminel par la Loi antiterroriste. Le fait qu’ils n’ont pas été utilisés, qu’ils ont un pendant en droit canadien et qu’ils comportent une série de garanties permettant de protéger les droits et libertés garantis par la Constitution ne signifie pas qu’il n’y a pas lieu de modifier la Loi pour la rendre plus précise ni qu’il ne faut pas restreindre encore davantage le recours à ces mesures. Bien au contraire.
Il existe une différence fondamentale entre les investigations et les engagements assortis de conditions. Les investigations ont été conçues pour des actes terroristes qui ont déjà été commis et qui font déjà l’objet d’une enquête ainsi que pour des actes terroristes qui pourraient être commis. Les engagements avec conditions, ainsi que les engagements de ne pas troubler l’ordre public qui sont prévus ailleurs dans le Code criminel, ont un caractère préventif : ils imposent des conditions et une surveillance qui limitent l’activité des personnes concernées.
L’Association canadienne des libertés civiles (ACLC) exprime des réserves dans son mémoire quant à la double nature des investigations. L’ACLC accepte la nécessité, dans certaines circonstances, du témoignage obligatoire à des fins judiciaires — lorsque justice doit être rendue, comme dans un procès criminel — et où les enjeux sont bien délimités. Elle explique qu’il y a lieu de faire une distinction entre un méfait déjà commis et un risque imminent — le pouvoir de faire témoigner devant se limiter à cette dernière situation.
Le Sous-comité est d’accord avec la position défendue par l’ACLC dans ce dossier. Il existe déjà un certain nombre de pouvoirs et de techniques d’enquête dont les forces de l’ordre disposent à l’égard des auteurs d’actes criminels, qui comprennent les infractions terroristes. En droit criminel canadien, on n’a pas l’habitude d’obliger des personnes à témoigner pour les besoins d’une enquête alors qu’on le fait dans le but de rendre la justice.
Le Sous-comité croit que les investigations ne devraient être permises que dans les situations où il faut obliger une ou des personnes à témoigner pour empêcher des activités comportant un risque imminent de dommages sérieux si elles sont mises à exécution en entier ou en partie. On peut donner suite à cette recommandation en supprimant l’alinéa a) du paragraphe 83.28(4) du Code criminel.
RECOMMANDATION 4
Le Sous-comité recommande d’abolir l’alinéa a) du paragraphe 83.28(4) du Code criminel afin que les investigations ne soient permises que lorsqu’il y a lieu de croire à un risque imminent d’infraction terroriste.
PRÉCISER ET SIMPLIFIER LE LIBELLÉ
Le reste du rapport contient des modifications que le Sous-comité croit nécessaire d’apporter aux dispositions du Code criminel ayant trait aux investigations et aux engagements assortis de conditions. De nombreuses parties de la Loi antiterroriste portent sur des questions complexes et cette complexité caractérise le libellé de nombreux passages de la Loi. Le but des recommandations de cette partie du rapport est de préciser et simplifier certains passages de la Loi. Ainsi, les responsables de l’application de la Loi antiterroriste sauront quelles règles doivent être respectées en appliquant la Loi et les Canadiens seront rassurés sur la clarté de la Loi et sauront qu’elle prescrit les conditions à respecter.
Le Sous-comité traitera d’abord de plusieurs dispositions du Code qui doivent être reformulées pour préciser leur intention. Le paragraphe 83.28(2) se lit comme suit :
Sous réserve du paragraphe (3), l’agent de la paix peut, pour la conduite d’une enquête relative à une infraction de terrorisme, demander à un juge, en l’absence de toute autre partie, de rendre une ordonnance autorisant la recherche de renseignements.
C’est cette disposition qui enclenche la demande d’ordonnance d’une investigation. Il est essentiel que le texte soit le plus clair possible. Cette disposition doit dire à l’agent de la paix quels critères doivent être respectés pour enclencher le processus. Le paragraphe doit être modifié pour qu’il soit clair que l’agent de la paix peut faire une demande en l’absence de toute autre partie lorsqu’il y a lieu de croire qu’une infraction terroriste sera commise. Ce libellé est déjà utilisé aux alinéas 83.28(4) a) et b) qui énoncent les motifs qui doivent convaincre le juge avant qu’il rende une ordonnance de recherche de renseignements.
Il y a un autre point à éclaircir dans cette disposition. Il n’est pas clair si les démarches prévues dans les investigations sont considérées comme des procédures en vertu du Code criminel. Il se peut qu’il y ait des mesures de mise en liberté, des rapport et d’autres règles de procédure qui ne sont pas visés aux articles 83.28 et 83.29 du Code. Par mesure de prudence, le Sous-comité croit que ces mesures devraient être considérées comme des procédures en vertu du Code criminel.
RECOMMANDATION 5
Le Sous-comité recommande de modifier le paragraphe 83.28(2) du Code criminel, en conformité avec la Recommandation 4, et d’ajouter qu’avant qu’un agent de la paix présente une demande à un juge, en l’absence de toute autre partie, il doit exister des motifs raisonnables de croire qu’une infraction de terrorisme sera commise.
RECOMMANDATION 6
Le Sous-comité recommande de modifier le paragraphe 83.28(2) du Code criminel de manière à considérer comme une procédure en vertu du Code toute mesure prise en vertu des articles 83.28 et 83.29.
Les alinéas 83.28(4) a)ii) et b)ii) du Code se lisent comme suit :
(4) Saisi de la demande, le juge peut rendre l’ordonnance s’il est convaincu que le consentement du procureur général a été obtenu en conformité avec le paragraphe (3) et
a) ou bien il existe des motifs raisonnables de croire, à la fois :
ii) que des renseignements relatifs à l’infraction ou susceptibles de révéler le lieu où se trouve un individu qu’un agent de la paix soupçonne de l’avoir commise sont susceptibles d’être obtenus en vertu de l’ordonnance;
b) ou bien sont réunis les éléments suivants :
ii) il existe des motifs raisonnables de croire qu’une personne a des renseignements directs et pertinents relatifs à une infraction de terrorisme visée au sous-alinéa i) ou de nature à révéler le lieu où se trouve l’individu que l’agent de la paix soupçonne d’être susceptible de commettre une telle infraction de terrorisme,
Il importe d’éclaircir cette disposition de manière à ne pas restreindre l’intention du Parlement pour ce qui est de chercher à connaître les allées et venues d’une personne qui a commis une infraction de terrorisme ou qui est soupçonnée de vouloir en commettre une. On peut le faire en ajoutant les mots « pour plus de certitude et pour ne pas limiter la généralité de ce qui précède ».
RECOMMANDATION 7
Le Sous-comité recommande d’ajouter les mots « pour plus de certitude et pour ne pas limiter la généralité de ce qui précède » avant le mot « ou » aux alinéas 83.28(4) a)ii) et b)ii) du Code criminel.
Le paragraphe 83.28(5) du Code se lit comme suit :
(5) L’ordonnance peut contenir les dispositions suivantes :
a) l’ordre de procéder à l’interrogatoire, sous serment ou non, d’une personne désignée;
b) l’ordre à cette personne de se présenter au lieu que le juge ou le juge désigné au titre de l’alinéa d) fixe pour l’interrogatoire et de demeurer présente jusqu’à ce qu’elle soit libérée par le juge qui préside;
c) l’ordre à cette personne d’apporter avec elle toute chose qu’elle a en sa possession ou à sa disposition afin de la remettre au juge qui préside;
d) la désignation d’un autre juge pour présider l’interrogatoire;
e) les modalités que le juge estime indiquées notamment quant à la protection des droits de la personne que l’ordonnance vise ou de ceux des tiers, ou quant à la protection de toute investigation en cours.
Cette disposition semble donner un pouvoir discrétionnaire à un juge qui rend une ordonnance. Cette formulation laisse perplexe en ce sens qu’avant le dernier point énuméré en anglais, le mot « and » est utilisé au lieu de « or » comme on voit d’habitude. D’après ce que nous comprenons de cette disposition et de son intention législative, le mot « doit » devrait s’appliquer à l’alinéa a) pour exprimer l’obligation et le mot « peut » devrait s’appliquer aux alinéas b) à e) pour exprimer le caractère facultatif. De même, à l’alinéa a) le mot « une » est utilisé pour désigner la personne nommée dans l’ordonnance. Il va de soi que ce n’est pas le bon mot pour exprimer l’intention de cet alinéa.
RECOMMANDATION 8
Le Sous-comité recommande de reformuler le paragraphe 83.28(5) du Code criminel de manière à ce que l’ordonnance « doive » contenir la disposition prévue à l’alinéa a) et « puisse » contenir les dispositions prévues aux alinéas b) à e). De même, le mot « une » à l’alinéa a) devrait être remplacé par le mot « la ».
Le paragraphe 83.3(3) du Code se lit comme suit :
(3) Le juge qui reçoit la dénonciation peut faire comparaître la personne devant lui.
Cette disposition, décrite dans les pages antérieures, porte sur les engagements avec conditions qui sont semblables aux « engagements de ne pas troubler l’ordre public » dont il est question dans d’autres parties du Code. Il y a deux points à signaler. Le premier a trait à l’utilisation dans la version anglaise du mot « may ». La disposition parallèle au paragraphe 810(2) du Code ayant trait aux « engagements de ne pas troubler l’ordre public » utilise le mot « shall ». Par souci d’uniformité et comme le juge n’a pas vraiment de marge de manœuvre, il semble logique d’utiliser le mot « shall » ici aussi. Le deuxième point a trait à l’utilisation du mot « the » au sujet du juge devant qui la personne comparaîtra. Cette formulation donne l’impression d’exiger qu’un juge en particulier s’occupe de l’affaire. Or, il se peut que ce juge ne soit pas disponible. On peut régler le problème en remplaçant « the » par le mot « a ».
RECOMMANDATION 9
Le Sous-comité recommande de modifier le paragraphe 83.3(3) du Code criminel et de remplacer dans la version anglaise le mot « may » par le mot « shall » et le mot « the » par le mot « a » devant « provincial court judge ».
Le paragraphe 83.3(8) du Code commence par les mots suivants :
(8) Le juge devant lequel la personne comparaît au titre du paragraphe (3)…
On veut faire référence ici à l’article en entier.
RECOMMANDATION 10
Le Sous-comité recommande de modifier le début du paragraphe 83.3(8) du Code criminel en remplaçant « le paragraphe (3) » par « le présent article ».