La procédure financière

Introduction

Les règles écrites et les usages parlementaires régissant la procédure financière — plus précisément les travaux des subsides, les voies et moyens et la recommandation royale — d’une grande complexité, sont parmi les plus difficiles à comprendre. Ces usages tirent leurs origines de la lointaine histoire parlementaire britannique et touchent non seulement le dépôt et l’adoption des divers projets de loi fiscaux et financiers et des projets de loi importants ayant des répercussions financières, mais également les relations entre la Couronne et la Chambre des communes et entre cette dernière et le Sénat.

Les décisions du Président Parent comportaient fréquemment une analyse détaillée et l’explication des règles de procédure en cause. Par exemple, il s’est produit plus d’une fois que des projets de loi d’abord présentés au Sénat suscitent des difficultés à la Chambre parce qu’on estimait qu’ils requéraient une recommandation royale. Dans une décision capitale livrée le 2 décembre 1998, le Président s’est étendu sur la distinction à faire entre une taxe et un prélèvement; il s’est par ailleurs penché sur le rôle qu’il convient que le Président joue lorsqu’ il statue sur des questions de ce genre.

Une brève explication des travaux des subsides et des voies et moyens est présentée ci-après afin d’aider à mieux comprendre les questions soulevées dans ce chapitre. Les travaux des subsides constituent le processus par lequel le gouvernement soumet ses prévisions annuelles de dépenses à l’approbation du Parlement. Ces travaux se divisent en deux phases, soit la phase législative, qui comprend les prévisions budgétaires et les projets de loi portant affectation de crédits, et la phase des débats, qui porte sur des motions de subsides présentées par l’opposition, motions dont le nombre et le traitement sont régis par des dispositions précises du Règlement. Les termes « voies et moyens » renvoient au processus par lequel le gouvernement se procure les ressources nécessaires pour faire face aux dépenses. Il s’agit essentiellement du mécanisme dont se sert le gouvernement pour percevoir les taxes et impôts, présenter les budgets nationaux et influer sur l’économie du pays. Ce processus comporte deux étapes : la présentation du budget — qui permet au ministre des Finances de faire un exposé économique au cours duquel sont normalement déposés des avis de motions des voies et moyens — et les travaux législatifs, au cours desquels un avis de motion des voies et moyens est présenté et approuvé, ce qui constitue l’étape obligatoire préalable à la première lecture de tout projet de loi fiscal comportant une augmentation des charges pour les contribuables.

Les 13 décisions choisies aux fins du présent chapitre sont réparties de façon logique entre les questions liées aux crédits, celles qui touchent les voies et moyens et celles qui concernent les usages législatifs impliquant la recommandation royale. Dans le domaine des crédits, elles portent sur la possibilité de prolonger l’examen des prévisions budgétaires devant un comité, sur le fait de proposer des crédits non autorisés dans une loi, sur le fait de proposer des crédits pluriannuels et sur la recevabilité selon la procédure des amendements visant des motions présentées un jour de l’opposition.

En ce qui concerne les voies et moyens, le Président Parent s’est prononcé sur l’importance, en procédure, de la convention du secret du budget.

Le chapitre comprend également des décisions touchant les prérogatives financières de la Couronne — telles qu’elles sont énoncées dans la recommandation royale —et de la Chambre — telles qu’elles figurent dans le Règlement. Il a souvent été question de la distinction à faire entre la Chambre des communes et le Sénat lorsqu’il s’agit de présenter des mesures de finances. Les décisions de ce type ont également porté sur le fait de présenter des amendements requérant une recommandation royale, de tenter d’affecter des fonds à un programme avant l’adoption du projet de loi habilitant et de tenter d’imposer des frais à des particuliers dans des projets de loi non précédés d’une motion des voies et moyens.