La procédure financière / Les travaux des subsides

Demande de crédits omise du discours du Trône : désignation d’un ordre du jour permanent relatif aux travaux des subsides; recours aux mandats spéciaux du gouverneur général durant l’ajournement du Parlement; Président ne rend pas de décision sur les questions d’ordre constitutionnel ou juridique; privilèges des députés, concernant la procédure relative aux travaux des subsides, n’ayant pas été atteints

Le 2 mai 1989

Débats, p. 1175-1179

Le 6 avril 1989, après en avoir avisé le Président la veille, M. Peter Milliken (Kingston et les Îles) soulève une question de privilège en alléguant qu’il y a eu atteinte aux privilèges de tous les députés du fait que le gouverneur général ait omis, dans le discours du Trône du lundi 3 avril 1989, de demander à la Chambre d’affecter les crédits nécessaires pour pourvoir aux dépenses et assurer les services de son gouvernement. Il soutient que par suite de cette omission et compte tenu du fait que le rôle traditionnel et prééminent de la Chambre des communes en matière financière a été ignoré, le gouvernement n’avait aucune raison valable de demander à la Chambre de désigner un ordre du jour permanent relatif aux travaux des subsides^[1]. Par ailleurs, il dit craindre que le gouvernement ait préféré avoir recours aux mandats spéciaux du gouverneur général, comme le lui autorise l’article 30 de la Loi sur la gestion des finances publiques lorsque le Parlement n’est pas en session, plutôt que de faire examiner et approuver un budget des dépenses par le Parlement. l’hon. Doug Lewis (ministre de la Justice et procureur général du Canada) fait valoir que la Chambre ne devrait pas entendre cette question de privilège parce que celle-ci n’a pas été soulevée à la toute première occasion. Il affirme que cette question aurait dû être soulevée le mardi 4 avril 1989, date à laquelle la Chambre s’est prononcée, de façon unanime, sur une motion relative aux travaux des subsides pour l’année civile 1989^[2]. D’autres députés interviennent également à ce sujet^[3]. Le Président prend la question en délibéré. Le 2 mai 1989, il rend une décision qui est reproduite intégralement ci-dessous.

Décision de la présidence

M. le Président: Je suis maintenant prêt à rendre une décision au sujet des arguments invoqués il y a plusieurs jours relativement à la question de privilège concernant la procédure des crédits. Le 6 avril dernier, après avoir donné à la présidence l’avis écrit requis, le député de Kingston et les Îles et celui de Glengarry—Prescott—Russell (M. Don Boudria) ont allégué une atteinte aux privilèges des députés.

Le député de Kingston et les Îles a soutenu que les députés avaient été privés de leurs droits historiques en matière d’octroi ou de refus des crédits. Le député a dit — et je cite la page 177 du Hansard :

Pourquoi a-t-on proposé d’étudier les crédits, alors que Son Excellence le gouverneur général n’a pas demandé de crédits à l’ouverture de la session?

Il a aussi exprimé, de même que le député de Glengarry—Prescott—Russell, de sérieuses réserves au sujet du recours du gouvernement à des mandats du gouverneur général, les deux députés étant d’avis que cette façon d’agir a supplanté la procédure usuelle des crédits.

Au cours du débat sur cette question de privilège, le député de Kamloops (M. Nelson Riis) a aussi appuyé la thèse de l’atteinte aux droits de la Chambre. Dans sa réponse, le ministre de la Justice et procureur général du Canada a soutenu que la question de privilège n’avait pas été soulevée le plus tôt possible et que le gouvernement avait rempli toutes les conditions de la Loi sur la gestion des finances publiques.

Avant d’aborder les questions de fond relatives aux crédits, je voudrais examiner brièvement si cette question de privilège a été soulevée dans un délai raisonnable ainsi que le commandent les usages. Les députés de Kingston et les Îles et de Glengarry—Prescott—Russell ont informé la présidence par écrit, le 5 avril, qu’ils soulèveraient une question de privilège. Comme un de leurs griefs repose sur d’apparentes omissions dans le discours du Trône prononcé le 3 avril, ils n’auraient pu soulever la question que le 4 avril au plus tôt. Or, ce jour-là, d’un commun accord, la Chambre a seulement entendu deux brefs discours, puis s’est ajournée. En toute justice pour l’ensemble des députés, je dois conclure que l’avis a été donné dans un délai raisonnablement bref.

Je souhaite rappeler aux députés que les questions de privilège doivent être soulevées en temps utile. Si l’affaire est si grave qu’il faille invoquer les privilèges de la Chambre, il va sans dire qu’on doit se conformer à l’usage qui veut que la question soit portée à l’attention de la Chambre dès que possible. Dans le présent cas, j’estime que cet usage a été respecté.

Comme les travaux relatifs aux crédits s’inscrivent dans une procédure complexe dont un bon nombre des nouveaux députés n’ont pas encore eu le loisir d’étudier en détail, j’estime que le moment est bien choisi pour examiner brièvement certains aspects de cette procédure.

Les travaux relatifs à l’approbation des projets de dépenses du gouvernement constituent l’une des grandes responsabilités du Parlement. Le mécanisme par lequel le gouvernement soumet ses prévisions de dépenses annuelles à l’approbation du Parlement s’appelle la procédure des crédits. Une fois que les crédits ont été accordés, le gouvernement peut prélever des fonds sur le Trésor pour remplir ses obligations financières.

Le principe fondamental qui sous-tend la procédure des crédits veut que le souverain, ou en d’autres termes la Couronne, soit chargé de la gestion de tous les paiements relatifs au service public. La Couronne, agissant sur l’avis de ses ministres porte à la connaissance des Communes les besoins pécuniaires du gouvernement; de son côté, les Communes accordent les crédits nécessaires pour satisfaire à ces besoins.

La Chambre des communes a un rôle important à jouer dans ce processus complexe. C’est aux Communes que sont d’abord déposés les projets de dépenses du gouvernement (appelés « prévisions de dépenses ») et que sont présentés les projets de loi destinés à leur mise en œuvre (appelés « projets de loi de crédits »). La Loi constitutionnelle de 1867 dispose que la législation financière (et cela englobe les dépenses du gouvernement) doit prendre naissance à la Chambre des communes. Cette prescription est reproduite dans les règles de procédure de la Chambre, plus précisément à l’article 80(1) du Règlement, ainsi que l’ont clairement fait valoir certains députés, l’autre jour.

Du fait que le budget des dépenses principal pour le prochain exercice est normalement adopté à la fin de juin, le gouvernement pourrait se trouver démuni de ressources financières entre le début de l’exercice, en avril, et la fin de juin. Les règles prévoient donc que le gouvernement peut demander une avance sur le budget des dépenses principal, ce qui s’appelle « crédits provisoires ». En outre, le gouvernement peut avoir besoin de fonds supplémentaires de temps à autre, durant la session; il sollicite ces fonds au moyen de budgets des dépenses supplémentaires.

Il peut survenir un besoin urgent de fonds au cours de longues périodes suivant la dissolution du Parlement ou de celles où celui-ci est prorogé. Dans certaines conditions spéciales prévues dans la Loi sur la gestion des finances publiques, le gouvernement peut prélever des fonds sur le Trésor à la suite de la signature d’un mandat spécial par le gouverneur général. À la différence des crédits provisoires et du budget des dépenses supplémentaire, le recours aux mandats spéciaux n’est pas une affaire courante et le gouvernement est tenu d’en informer la Chambre après coup, au moment où les mandats sont déposés. Les ressources octroyées par le gouverneur général seront ultérieurement incluses dans le premier projet de loi de crédits qui suivra, pour être soumis à l’examen et à l’approbation de la Chambre.

J’aborderai maintenant les points soulevés par les députés dans le cadre de leur question de privilège du 6 avril.

Le premier point porte sur le fait que le gouverneur général a omis, dans le discours du Trône, de demander à la Chambre d’affecter les crédits nécessaires pour pourvoir aux dépenses et assurer les services de son gouvernement. On a soutenu que par suite de cette omission le gouvernement ne pouvait pas, et n’aurait pas dû, demander à la Chambre de désigner un Ordre du jour permanent pour l’étude des crédits.

Qu’on me permette de renvoyer les députés à la disposition pertinente du Règlement, soit l’article 81(1), où il est dit ceci :

Au début de chaque session, la Chambre désignera par motion un ordre du jour permanent pour l’étude des travaux des subsides.

Les députés noteront que le Règlement emploie le mot « désignera » et qu’il n’y est pas fait mention de la nécessité d’inclure une demande de crédits dans le discours du Trône. Permettez-moi d’attirer votre attention sur le commentaire relatif à l’article 81(1) du Règlement qu’on trouve à la page 250 du Règlement annoté. En voici le texte :

Durant le discours du Trône, au début de chaque session, le gouverneur général annonce traditionnellement à la Chambre : « Vous aurez à affecter les crédits nécessaires à défrayer les dépenses et à assurer les services requis et approuvés par le Parlement. »

Il y a lieu de souligner ici l’emploi du mot « traditionnellement ». Comme l’a signalé le député de Kingston et les Îles, il est arrivé que le gouverneur général néglige de lire cette phrase traditionnelle dans le discours du Trône. Le député a fait état de deux occurrences antérieures, soit le 8 septembre 1930 et le 12 décembre 1988. Un examen détaillé de tous les discours du Trône prononcés depuis1867 a révélé deux autres occurrences, soit le 25 janvier 1940 et le 9 octobre 1951. Le cas de 1951 intéresse particulièrement la présidence du fait que même s’il n’avait pas été fait mention des crédits dans le discours du Trône, la Chambre n’en a pas moins constitué un Comité des subsides.

La présidence est sensible aux observations qui ont été faites par les députés, mais elle veut signaler à la Chambre que le Règlement ne précise pas qu’il faille qu’il y ait une demande de crédits dans le discours du Trône avant la désignation d’un ordre du jour permanent pour l’étude des crédits. Comme on l’explique dans le Règlement annoté, l’insertion de la phrase en question relève de la tradition; il ne s’agit pas d’une prescription du Règlement.

Sur le plan de la procédure, le gouvernement est tenu de se conformer aux prescriptions de l’article 81(1) du Règlement; je dois donc conclure qu’en désignant un ordre du jour permanent pour l’étude des travaux des subsides, il a respecté les règles de la Chambre.

Je voudrais maintenant passer à l’autre question soulevée par les députés au sujet du recours aux mandats du gouverneur général.

Beaucoup de gens se demandent quelle est la nature de ces mandats. Je tiens d’abord à signaler un problème dans l’emploi des termes : il faut distinguer, parmi les mandats du gouverneur général, les mandats généraux et les mandats spéciaux. On a fréquemment recours aux mandats du gouverneur général décrits à l’article 28 de la Loi sur la gestion des finances publiques. Chaque fois que le Parlement adopte un projet de loi de crédits qui reçoit la sanction royale, le gouvernement ne peut prélever de fonds sur le Trésor avant que le gouverneur général ait signé un mandat.

Les mandats spéciaux sont différents. En l’absence de crédit, le gouverneur en conseil peut, par décret, ordonner l’établissement d’un mandat spécial pour la signature du gouverneur général en vue d’autoriser un paiement sur le Trésor si le Parlement n’est pas en session, en cas d’urgence du paiement et de la nécessité de celui-ci dans l’intérêt public. C’est ce que prévoit l’article 30 de la Loi sur la gestion des finances publiques. Dans son intervention au cours du débat sur la question de privilège, le ministre de la Justice s’est empressé de faire observer que le gouvernement avait fait établir les mandats spéciaux dont il est question précisément en raison de l’existence des trois conditions que je viens de mentionner.

Les mandats spéciaux permettent la poursuite des opérations du gouvernement même si le Parlement ne siège pas et si l’étude des crédits n’est pas terminée ou n’a pas de nouveau été entreprise. On peut y avoir recours pour acquitter les obligations de la Couronne entre la date de la dissolution du Parlement et la reprise des séances de la nouvelle législature, ainsi que durant les périodes de prorogation et d’ajournement, pourvu que le gouvernement remplisse et respecte les conditions de la Loi sur la gestion des finances publiques.

Selon la Loi sur la gestion des finances publiques, tous les mandats spéciaux doivent être publiés dans la Gazette du Canada, dans les 30 jours de leur établissement. Dans les 15 jours de l’ouverture de la session suivante, le gouvernement doit en outre déposer à la Chambre des communes un relevé des mandats spéciaux qui ont été établis.

De plus, les montants affectés par mandats spéciaux doivent être inclus dans le prochain projet de loi de crédits, de sorte que les paiements faits au titre de ces mandats seront soumis à l’examen et à la décision de la Chambre.

Le député de Kingston et les Îles a donné à entendre qu’on ne pouvait avoir recours aux mandats spéciaux qu’après la dissolution du Parlement. Son collègue, le député de Glengarry—Prescott—Russell, a mentionné dix cas où l’on avait eu recours à ces mandats au cours de cette période. Selon l’ouvrage de John Stewart, The Canadian House of Commons: Procedure and Reform^[4], publié en 1977, on relève 12 cas de recours aux mandats spéciaux. Nous en avons relevé trois autres survenus depuis 1977, ce qui porte le total à 15.

Le député de Glengarry—Prescott—Russell a fait état du fait que la seule fois où l’on avait utilisé un mandat spécial en dehors d’une période électorale, c’était pour réparer le toit du premier édifice du Parlement dans les années 90 du siècle dernier. La loi a été d’abord adoptée en 1878 sous le titre suivant : Acte pour pourvoir à la meilleure audition des comptes publics. Le paragraphe [32(2)] de cette loi est ainsi rédigé :

Si, lorsque le Parlement n’est pas en session, il survient à des travaux ou édifices publics quelque accident qui exige des déboursés immédiats pour les réparer […] le gouverneur en conseil pourra faire préparer un mandat spécial […].

Il faut bien noter la présence du membre de phrase « lorsque le Parlement n’est pas en session ». Durant les premières années postérieures à la Confédération, le Parlement ne siégeait que quelques mois par année. Avec le temps, les fonctions du gouvernement sont devenues plus élaborées et le Parlement s’est réuni plus souvent. En 1951, une modification de la Loi sur l’administration financière a défini le sens de l’expression « lorsque le Parlement n’est pas en session ». D’autres modifications ont été apportées à cette définition en 1958, ce qui a donné la version actuelle suivante : « […] le Parlement est réputé ne pas être en session lorsqu’il est en ajournement sine die ou jusqu’à une date postérieure de plus de deux semaines à celle où le gouverneur en conseil a pris le décret ordonnant l’établissement du mandat spécial^[5]. »

Cette partie de la Loi précise clairement qu’un mandat spécial peut être établi au cours des périodes suivant la dissolution du Parlement en vue d’élections et au cours de celles où il est prorogé ou encore ajourné pour une longue durée. Les députés ont peut-être tout à fait raison de dire que par le passé tous les mandats spéciaux, sauf un, ont été établis après la dissolution du Parlement en vue d’élections; néanmoins, si l’on se reporte au texte de la loi, on ne peut conclure que les mots « pas en session » visaient à s’appliquer restrictivement aux seules périodes suivant la dissolution. Il est incontestable que le Parlement n’est « pas en session » lorsque les deux Chambres sont en situation de prorogation.

Ceci dit, la présidence doit maintenant décider si les questions soulevées par les députés constituent à première vue un cas de violation de privilège. L’opposition soutient que le gouvernement s’est servi de la Loi sur la gestion des finances publiques pour éluder les traditions et coutumes relatives à la procédure des crédits. Le gouvernement invoque qu’il s’est conformé aux dispositions de cette loi, une loi validement adoptée par le Parlement.

Après avoir expliqué les dispositions de la Loi sur la gestion des finances publiques, je me trouve maintenant dans une situation embarrassante, car je ne veux pas que la Chambre voie dans ces commentaires autre chose qu’une toile de fond dressée pour l’information de tous les députés. Dans les arguments invoqués le 6 avril on n’a pas soulevé la question de savoir si les conditions de la Loi sur la gestion des finances publiques avaient été respectées; en fait ce n’est pas une question que la présidence pourrait décider.

La présidence n’a pas le pouvoir de déborder le domaine de la pratique et de la procédure parlementaire pour aborder les questions de droit.

Les députés de Kingston et les Îles et de Glengarry—Prescott—Russell invoquent que nos coutumes constitutionnelles n’ont pas été respectées dans le présent cas. Je tiens à répéter ce que mes prédécesseurs ont fort souvent répété à la Chambre, soit qu’il n’est pas dans les attributions du Président d’interpréter les questions d’ordre constitutionnel ou juridique. Permettez-moi de citer à cet égard les commentaires 117(6) et 240 de la cinquième édition de Beauchesne :

117.6) [Le Président] ne rend pas de décision sur des questions d’ordre constitutionnel, pas plus qu’il ne tranche des questions de droit, bien que celles-ci puissent être soulevées sous forme de questions de privilège.

240. [Le Président] ne statuera pas en matière constitutionnelle ni sur des points de droit, même si elles se posent au titre d’une question d’ordre ou de privilège.

Permettez-moi de signaler en outre une décision du Président Lamoureux en date du 8 juillet 1969, page 1319 des Journaux, où il est dit ceci :

J’ai déjà eu dans le passé l’occasion d’indiquer que la présidence n’a pas à décider de questions de droit ou de questions constitutionnelles. Cette décision a été rendue en maintes occasions par des [Présidents] précédents. Si les députés me le permettent, je voudrais maintenant citer une décision rendue par [le Président] suppléant le vendredi 25 octobre 1963. Elle énumère certaines des autorités sur ce point : « J’ai écouté avec un vif intérêt l’argument présenté par le savant et honorable député de Rosedale (M. Macdonald). Je comprends bien, son raisonnement se fonde sur le point suivant : que le [projet de loi] ne devrait pas être mis à l’étude, qu’il n’est pas conforme au Règlement puisqu’il est hors de la compétence du Parlement du Canada. Je suis d’avis que ce ne devrait pas être [au Président] de décider si tel [projet de loi] ou si telle mesure législative présentée au Parlement est du ressort ou non de la Chambre. »

La motivation de ces citations est claire. Le Président ne doit pas juger les questions constitutionnelles ou juridiques. Cela relève plus justement du rôle des tribunaux et de l’administration de la justice. Mes prédécesseurs ont pris bien soin de limiter strictement leurs interventions aux questions d’ordre parlementaire ou procédural et d’éviter de traiter des questions constitutionnelles ou juridiques. De même, la présidence doit dans le présent cas restreindre son examen à la question de la possibilité d’une infraction au Règlement.

Après avoir étudié les circonstances de la présente affaire pour déterminer si les députés ont été privés de leurs droits ancestraux en ce qui concerne l’octroi ou le refus des crédits, la présidence conclut que le gouvernement s’est conformé à toutes les procédures prescrites par la Chambre. Comme le disait lui-même le député de Kingston et les Îles, la Chambre aura l’occasion de se prononcer sur les fonds attribués par les mandats spéciaux lorsqu’elle votera le prochain projet de loi de crédits.

Bien que les députés puissent se plaindre de ne pas avoir eu l’occasion d’examiner les dépenses en cause avant l’allocation des sommes correspondantes, il résulte de la nature même des mandats spéciaux que l’approbation de la Chambre ne peut être donnée qu’après coup. En ce qui concerne ce grief, le remède résiderait normalement dans le recours aux mécanismes législatifs pour modifier la Loi sur la gestion des finances publiques de manière jugée satisfaisante par la majorité des députés. Pour ce qui est de l’allégation que la Loi aurait été violée, les députés disposent d’autres voies de recours pour établir ce fait.

Après mûre réflexion, la présidence conclut qu’on n’a pas contrevenu au Règlement et qu’il n’a pas été démontré que nous ayons affaire à première vue à un cas d’atteinte au privilège d’un député.

Je tiens à remercier les députés d’avoir soulevé la question qui, bien entendu, intéresse tous les députés et tous ceux qui suivent de près la tradition et les conventions parlementaires.

Je voudrais signaler que la réponse de la présidence est plutôt longue, mais selon moi, les arguments présentés à la présidence méritaient un examen extrêmement sérieux et prolongé. Je remercie les députés.

F0602-f

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1989-05-02