PACC Rapport du Comité

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INTRODUCTION

OBSERVATIONS ET RECOMMANDATIONS

CONCLUSION

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Conformément à l’article 108(3)e) du Règlement, le Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes a l’honneur de présenter son

DIX-NEUVIÈME RAPPORT

Le Comité permanent des comptes publics a étudié le chapitre 8 du rapport de décembre 2002 de la vérificatrice générale du Canada (Travaux publics et Services gouvernementaux Canada — L’acquisition de locaux à bureaux) et il est convenu de ce qui suit.

INTRODUCTION

La Direction générale des services immobiliers de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) fournit des locaux à bureaux à une centaine de ministères et organismes. Elle gère environ 5,6 millions de mètres carrés de locaux, dont 4 millions de mètres carrés de locaux à bureaux, dans plus de 2 500 endroits au Canada, et assure la direction et l’intendance de la gestion et de l’administration des locaux à bureaux. Elle administre le plus important portefeuille d’espace à bureaux du pays.

La Direction générale des services immobiliers de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) planifie et gère les besoins immobiliers du gouvernement fédéral, en collaboration avec les ministères clients. Comme il y a partage des responsabilités, le Ministère ne maîtrise pas tous les facteurs qui influent sur l’économie et l’efficience de l’acquisition de locaux à bureaux. En effet, les ministères clients peuvent prendre et prennent effectivement parfois des décisions qui limitent l’aptitude de TPSGC à choisir la meilleure solution. Il reste que le Ministère joue un rôle important et, d’après les résultats de la vérification, il devrait améliorer la manière dont il gère plusieurs aspects de ses attributions.

Le Comité des comptes publics s’intéresse en particulier à la façon dont le gouvernement fédéral gère la prestation des services communs à ses ministères et organismes. Il a donc décidé de se réunir le 24 mars 2003 pour entendre les personnes suivantes sur l’acquisition d’espace à bureaux : M. Shahid Minto (vérificateur général adjoint), M. Ronnie Campbell (directeur) et Mme Sue Morgan (directrice) pour le Bureau de la vérificatrice générale du Canada; Mme Carol Beal (sous-ministre adjointe, Direction du programme des biens immobiliers) et M. Rod Monette (sous-ministre adjoint, Direction générale des opérations) pour le ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux.

OBSERVATIONS ET RECOMMANDATIONS

La vérification a porté sur les pratiques de planification, d’acquisition et de gestion de la Direction générale des services immobiliers. Elle a mis l’accent sur le cadre de planification de l’acquisition de locaux à bureaux et non sur des opérations individuelles. On a noté que certains éléments clés du cadre de planification à long terme ne sont pas établis ou mis en place de façon cohérente. Par exemple, les stratégies d’investissement ne sont pas systématiquement préparées et utilisées, et l’information sur l’offre de locaux à bureaux n’est pas mise à jour et revue de manière uniforme. Ces problèmes ne sont pas nouveaux. Des vérifications précédentes du BVG avaient signalé des faiblesses analogues au niveau de la planification et de la location à bail de locaux à bureaux, et les propres vérificateurs de TPSGC avaient conclu que certains éléments du processus de planification à long terme ne donnaient pas les résultats escomptés. Certains documents de planification clés manquaient ou contenaient une information périmée. Ces faiblesses compromettent la capacité de planification stratégique du Ministère.

Pour s’acquitter de ses tâches efficacement, le Ministère doit disposer d’une information de qualité sur l’offre de locaux à bureaux — à savoir des données sur les locaux disponibles sur chacun des marchés et sur les locaux excédentaires en stock. L’équipe de vérification a remarqué que les bureaux régionaux de TPSGC n’avaient pas l’habitude de préparer de stratégie régionale d’investissement et que certains plans locaux n’étaient pas à jour. En l’absence de données à jour sur l’offre courante de locaux à bureaux, le Ministère ne peut pas bien évaluer si les investissements proposés sont conformes à sa stratégie globale.

TPSGC compte sur les ministères clients pour lui fournir des renseignements exacts sur leurs besoins en locaux à bureaux suffisamment à l’avance pour qu’il puisse examiner toutes les solutions possibles. Les vérificateurs ont constaté que TPSGC n’a pas encore élaboré de plan de gestion des locaux à long terme pour les ministères et organismes. Or, sans ces plans, le Ministère et ses clients peuvent difficilement planifier et optimiser la rentabilité des locaux à bureaux.

Le Ministère doit améliorer la manière dont il analyse les solutions possibles en matière de locaux à bureaux. Les politiques du Conseil du Trésor exigent que TPSGC fonde ses décisions sur les coûts à long terme des solutions envisagées. La vérification a cependant permis de constater que le Ministère ne tenait pas compte des options à long terme — en partie parce qu’il n’avait pas suffisamment de temps pour évaluer toute l’information pertinente. Ces lacunes dans l’analyse des options par le Ministère peuvent entraîner le choix de solutions plus coûteuses à long terme.

Le Ministère n’a pas suffisamment d’informations financières et de gestion pour gérer ses ressources efficacement et répondre aux besoins de ses clients. Les systèmes ministériels ne fournissent pas les renseignements voulus sur les coûts de la fourniture de locaux à bureaux pour chaque ministère client. Le Ministère admet l’existence de ces faiblesses dans ses systèmes de gestion financière et administre actuellement un projet pilote visant à améliorer l’information sur les coûts.

Mme Carol Beal a dit au Comité que le Ministère accueillait favorablement les observations de la vérificatrice générale et souscrivait ses recommandations. Le Ministère a remis au Comité des exemplaires du plan d’action qu’il avait préparé en réponse au rapport de la vérificatrice générale. Mme Beal a brièvement énuméré les mesures conçues pour remédier aux faiblesses qui restent dans le cadre de planification de l’acquisition de locaux à bureaux du Ministère :

·       le Ministère poursuit l’élaboration de conventions directrices d’occupation des locaux pour répondre aux besoins à long terme en locaux et optimiser la rentabilité;

·       TPSGC s’est donné une démarche de gestion de l’offre plus proactive qui lui donne suffisamment de temps pour bien peser toutes les options possibles. En outre, une procédure a été instituée pour signaler à l’avance l’expiration des baux;

·       le Ministère a déployé des efforts considérables ces trois dernières années pour persuader ses clients d’incorporer les besoins en locaux à leur planification en tant qu’élément de la conception des programmes;

·       le Ministère a pris un certain nombre de mesures pour améliorer la gestion des données, en mettant l’accent en particulier sur l’intégrité de l’information;

·       conscient de l’importance d’un cadre efficace de rapports sur le rendement, le Ministère travaille d’arrache-pied avec ses partenaires en vue d’améliorer les données sur le rendement; il affirme que ses mesures du rendement sont maintenant analogues à celles des grands pays du G‑8, comme la Grande-Bretagne et les États-Unis.

Après étude des informations communiquées par le Bureau de la vérificatrice générale et par TPSGC, le Comité constate qu’un bon nombre des problèmes visés par la vérification ne datent pas d’hier. Le Comité trouve inquiétante la lenteur du Ministère à combler ces lacunes et a immédiatement demandé au Ministère de lui fournir des réponses écrites aux questions suivantes :

·       Où en est le Ministère dans l’élaboration et la révision des plans et stratégies d’investissement à l’échelle locale et régionale?

·       Quelles sont les réalisations du Ministère quant à l’élaboration, avec les ministères clients, de plans à long terme de gestion des locaux?

·       Quelles mesures le Ministère a-t-il prises pour s’assurer qu’il sera informé des besoins suffisamment à l’avance pour examiner toutes les options possibles?

·       Quels sont les résultats des mesures prises par le Ministère pour garantir que les données financières et opérationnelles sont exactes et complètes?

·       Le Ministère a-t-il établi un calendrier pour guider les fonctionnaires dans la mise en œuvre intégrale de son plan d’action?

Compte tenu de ce qui précède, le Comité formule les recommandations suivantes :

RECOMMANDATION n^o 1

Que Travaux publics et Services gouvernementaux Canada prépare une description détaillée des progrès réalisés au niveau de l’élaboration et de la révision des plans et des stratégies d’investissement à l’échelle locale et régionale et qu’il communique cette information au Comité des comptes publics au plus tard le 31 mars 2004.

RECOMMANDATION n^o 2

Que Travaux publics et Services gouvernementaux Canada prépare un document contenant une description détaillée des progrès réalisés dans l’élaboration, en collaboration avec les ministères clients, de plans de gestion des locaux, et que cette information soit communiquée au Comité des comptes publics au plus tard le 31 mars 2004.

RECOMMANDATION n^o 3

Que Travaux publics et Services gouvernementaux Canada prépare un document contenant une description détaillée des mesures prises pour renforcer l’analyse des options à long terme et que cette information soit communiquée au Comité des comptes publics au plus tard le 31 mars 2004.

RECOMMANDATION n^o 4

Que Travaux publics et Services gouvernementaux Canada prépare un document sur les résultats des mesures qu’il a prises pour renforcer et améliorer ses systèmes, politiques et pratiques en matière de gestion financière à l’appui de la gestion de projets et qu’il communique cette information au Comité des comptes publics au plus tard le 31 mars 2004.

RECOMMANDATION n^o 5

Que Travaux publics et Services gouvernementaux Canada veille à ce que son rapport sur le rendement contienne de l’information sur l’application (résultats par rapport aux objectifs planifiés) des mesures de son plan d’action conçues pour améliorer la planification, l’acquisition et la gestion des espaces à bureau et qu’il commence à publier cette information à partir de son rapport sur le rendement portant sur l’exercice financier se terminant le 31 mars 2004.

Aux termes des politiques du Conseil du Trésor sur le cadre de gestion des biens immobiliers et sur les services communs, TPSGC est le gardien désigné des locaux à bureaux d’utilisation générale. La Direction générale des services immobiliers fournit des services communs obligatoires financés à partir d’un crédit central. La plupart des ministères clients ne paient pas les services de gestion de locaux à bureaux de la Direction générale, mais certains, appelés clients remboursants, paient ces services sur leur propre budget. Le statut de client remboursant est établi par une loi ou une politique. La plupart des clients remboursants ne peuvent pas faire appel au secteur privé pour leurs locaux à bureaux parce qu’il s’agit d’un service commun obligatoire au gouvernement fédéral, à moins qu’on leur accorde une exemption[1].

La Direction générale des biens immobiliers de TPSGC contrôle l’utilisation des locaux au moyen d’enveloppes prévues à cette fin. Chaque ministère a une enveloppe, établie d’après les locaux qu’il occupait en 1995, et gérée par la Direction générale. Lorsque les ministères clients ont besoin de locaux additionnels, ceux-ci peuvent être financés de deux façons. Dans un cas, le ministère concerné demande au Conseil du Trésor d’approuver une augmentation du crédit de base de la Direction générale pour permettre à celle-ci d’assumer les coûts des locaux à bureaux liés à un nouveau programme. Dans l’autre, le ministère finance les nouveaux locaux à même son propre budget[2].

Le Comité n’aime pas cette méthode de financement par crédits. Il a demandé si TPSGC pourrait améliorer l’utilisation des locaux à bureaux en faisant payer aux ministères clients le tarif du marché pour ses services de gestion de locaux, ce qui placerait ses opérations en la matière sur une base d’autofinancement. M. Shahid Minto a dit au Comité que le BVG avait examiné la question dans le passé, mais pas récemment, et que celle-ci relevait en fait de la politique du Conseil du Trésor[3]. S’il était décidé d’adopter la technique de l’autofinancement pour TPSGC, le Ministère serait forcé d’améliorer considérablement son aptitude à déterminer les coûts des services de gestion de locaux et des services immobiliers et de renforcer les systèmes pertinents de gestion financière et de comptabilisation des coûts.

Si au lieu de financer les services obligatoires communs de gestion de locaux par la voie de crédits TPSGC était autorisé à traiter tous les ministères et organismes comme des clients remboursants et à leur facturer directement ses services de gestion de locaux et ses services immobiliers, le Ministère serait davantage encouragé à améliorer ses systèmes, politiques et pratiques de gestion financière et de comptabilisation des coûts, ce qui aboutirait à une amélioration de la rentabilité et de l’efficience de la prestation des services de gestion de locaux et permettrait au Parlement un meilleur contrôle des coûts des locaux. Cette formule aurait sans doute par ailleurs des répercussions considérables sur la manière dont TPSGC et ses ministères clients planifient, gèrent et financent les ressources en locaux et font rapport de leur utilisation. Le Comité propose donc la recommandation suivante :

RECOMMANDATION n^o 6

Que Travaux publics et Services gouvernementaux Canada presse le gouvernement du Canada de modifier la Politique sur le cadre de gestion des biens immobiliers, la Politique sur les services communs et les autres politiques pertinentes de manière que TPSGC puisse facturer directement aux ministères clients ses services de gestion des locaux et que le Ministère fasse rapport à ce sujet au Comité des comptes publics au plus tard le 31 mars 2004.

Compte tenu du rôle et des responsabilités de TPSGC en tant qu’administrateur des biens immobiliers du gouvernement et pour améliorer encore la transparence et la reddition de comptes au Parlement, le Ministère devrait produire régulièrement un rapport à jour détaillé contenant des données financières sur les services immobiliers dans l’ensemble de l’administration fédérale. En conséquence, le Comité formule la recommandation suivante :

RECOMMANDATION n^o 7

Que Travaux publics et Services gouvernementaux Canada recueille auprès de ses ministères et organismes clients toutes les informations financières et les informations de gestion pertinentes relatives aux services de gestion de locaux et prépare un rapport financier consolidé reposant sur la comptabilité d’exercice intégrale contenant des renseignements détaillés sur les services de gestion de locaux et les services immobiliers dans l’ensemble de l’administration fédérale et qu’il dépose ce rapport au Parlement tous les ans à partir du 1^er avril 2004.

CONCLUSION

À en juger sur les résultats de la vérification et les témoignages des témoins, le Ministère a été bien trop lent à résoudre les problèmes persistants concernant l’acquisition de locaux. Une bonne partie des lacunes observées au niveau de la planification et de la gestion de l’acquisition d’espace à bureaux persistent depuis de nombreuses années, et le manque de progrès à ce chapitre est une source de graves préoccupations. Il est certes bon que TPSGC ait élaboré un Plan d’action en la matière, mais cela ne suffit pas. Le Ministère doit immédiatement commencer à mettre en œuvre les mesures correctives voulues suivant un calendrier clair et précis. Il n’y a plus de raison de tarder.

Conformément à l’article 109 du Règlement, le Comité demande que le gouvernement dépose une réponse globale au présent rapport.

Un exemplaire des procès-verbaux pertinents (séances n^os 21 et 34) est déposé.

Respectueusement soumis,

Le président,




JOHN WILLIAMS, DÉPUTÉ