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CHAPITRE 2 : LE PACTE DE PRODUCTIVITÉ : UN MOYEN D'AMÉLIORER LE NIVEAU DE VIE DES CANADIENS

Les Canadiens ont toujours joui d'un niveau de vie élevé grâce à un ensemble remarquable de facteurs. D'abord, notre pays est choyé par la nature. Il renferme de vastes étendues de sol fertile, ce qui a fait de lui un leader mondial en agriculture. Il jouit de l'abondance dans les secteurs, entre autres, des produits forestiers, des métaux précieux, des métaux de base, des minéraux et du pétrole et du gaz.

Nous profitons également de notre proximité géographique avec les États-Unis, l'économie la plus grosse et la plus dynamique du monde, immense marché pour les biens produits chez nous et fournisseur commode des produits et des techniques les plus récents.

Enfin et surtout, nous devons notre niveau de vie à la qualité de gens qui ont peuplé et développé ce pays. Pendant des siècles, le territoire de ce qui est devenu le Canada a été mis en valeur par des hommes et des femmes travailleurs et déterminés qui ont toujours cru que demain serait meilleur qu'aujourd'hui. En dépit d'obstacles comme les grandes distances, un relief accidenté et un climat rigoureux, ils ont bâti un pays riche.

Le Canada a beaucoup changé au fil des ans. Pendant longtemps société largement rurale et agraire, il est devenu une grande puissance industrielle pendant et après la Seconde Guerre mondiale. Notre pays a continué d'innover depuis, ce qui lui a permis de se tailler une grande place dans des domaines comme les télécommunications, les transports et la technologie de l'information. Le reste du monde change également et nos concurrents se transforment rapidement. Pour maintenir notre niveau de vie enviable, nous n'avons pas le choix : nous devons améliorer notre productivité nationale.

Avant de poursuivre, il importe de comprendre ce qu'on entend par « améliorer la productivité ». Améliorer la productivité, c'est obtenir de meilleurs résultats en fournissant le même effort. Pour y parvenir, il faut innover et inventer, faire de nouvelles choses avec les outils dont on dispose déjà. Améliorer la productivité, c'est produire des biens différents et plus appréciés ou fournir un service plus richement payé.

Améliorer la productivité, c'est aider le Canada à devenir un pays doté de compétences supérieures et d'emplois à salaire élevé. Dans l'économie planétaire, il n'y aura pas d'autre moyen de maintenir à long terme notre niveau de vie élevé. En d'autres termes, la prospérité passe par l'amélioration de la productivité.

La relation entre la productivité et la prospérité saute aux yeux lorsqu'on examine les tendances récentes. Bien entendu, les Canadiens tirent une grande fierté du fait que les Nations Unies ont à plusieurs reprises placé le Canada au premier rang mondial suivant son Indice de développement humain. Cet indicateur de la qualité de la vie économique, sociale et politique est un mixte d'indices objectifs et subjectifs conçus pour mesurer le sentiment de bien-être global. Pourtant, dans leur vie de tous les jours, les Canadiens sont de plus en plus nombreux à se préoccuper de leur bien-être économique.

Il n'existe pas de mesure parfaite du niveau de vie. La plus communément utilisée est le PIB réel par habitant, qui indique la quantité de biens et de services qui peuvent être mis à la disposition de chaque Canadien. Bien qu'imparfaite, cette mesure est aisément disponible et libre de jugements de valeur. Pour relever le niveau de vie des Canadiens, il faut ou bien améliorer la productivité des travailleurs en organisant mieux la production ou en augmentant le capital ou bien augmenter le nombre des travailleurs.

PRODUCTIVITÉ : BILAN COMPARATIF

Sous ce rapport, les Canadiens semblent jouir d'un niveau de vie élevé. Selon le Conference Board du Canada, notre pays se classe quatrième parmi un groupe de sept pays comparables. Notre niveau de vie équivaut environ aux quatre cinquièmes de celui des États-Unis et il est approximativement le même que celui de l'Allemagne et du Japon. Ce qui compte vraiment, toutefois, c'est notre situation vis-à-vis des États-Unis, notre voisin, de loin notre principal partenaire commercial et notre semblable culturel, qui est tantôt une source de main-d'oeuvre qualifiée tantôt une destination pour nos travailleurs spécialisés. Qu'il s'agisse de biens et services, de capital ou de main-d'oeuvre, les États-Unis sont le pays qui nous ressemble le plus et donc de loin le principal marché après le nôtre pour nos produits, nos investissements et notre lieu de résidence. Il est donc naturel que ce soit avec lui que nous fassions des comparaisons.

Source : la Mise à jour économique et financière, 14 octobre 1998

Au cours des années 70, le niveau de vie du Canada, considéré par rapport à celui des États-Unis, s'est amélioré sensiblement. Pendant les années 80, il s'est maintenu à ce palier élevé de manière relativement stable. Mais, au cours des années 90, nous avons assisté à un recul marqué qui a annulé tous les progrès des années 70. De fait, en 1990, notre niveau de vie correspondait à 95 p. 100 à celui des Américains5. La décennie 90 a donc été fort différente sur le plan économique pour le Canada et pour les États-Unis, puisque nous avons perdu du terrain. Le tableau ci-joint indique, en effet, non seulement que le PIB réel par habitant n'a enregistré aucune croissance entre 1990 et 1995, mais aussi que son taux de croissance ne cesse de baisser à long terme. Même l'augmentation enregistrée en 1996-1997, qui est plus faible lorsqu'on la combine aux résultats de la période 1990-1995, ne contredit pas ce déclin à long terme. En d'autres termes, il est de plus en plus difficile d'assurer les augmentations croissantes du niveau de vie auxquelles une génération antérieure s'était habituée.

Pendant la première moitié des années 1990, une croissance modeste de la productivité a été balayée par une chute du taux d'emploi, ce qui s'est traduit par une stagnation du PIB réel par habitant.

(Mise à jour économique et financière, 14 octobre 1998)

Au cours de la présente décennie, notre productivité manufacturière a augmenté plus lentement qu'aux États-Unis, notre taux de croissance annuelle étant de 2 p. 100 contre 3,5 p. 100 chez nos voisins du sud. Comme la rémunération de la main-d'oeuvre, au Canada, augmente à un rythme à peine moindre qu'aux États-Unis, tous les éléments sont réunis pour que le secteur manufacturier canadien ne puisse pas soutenir la concurrence de son pendant américain.

Grâce à la baisse du dollar (de 22 p. 100 contre le dollar américain au cours de la présente décennie), une bonne partie du secteur manufacturier a pu maintenir sa compétitivité. Mais la valeur externe du dollar est une variable qui échappe au contrôle des manufacturiers. En fait, on s'entend pour dire que la valeur externe du dollar s'élève à environ 83 cents américains. On arrive à ce chiffre sur la base de la parité des pouvoirs d'achat, c'est-à-dire en établissant la quantité de biens et de services que le dollar canadien peut acheter au Canada, puis en déterminant combien il faut de dollars américains pour acheter le même panier de biens et services aux États-Unis. Cette mesure de la valeur à long terme d'une monnaie suggère que le dollar est aujourd'hui considérablement sous-évalué. Cela n'augure rien de bon pour les secteurs de l'économie qui comptent sur la faible valeur du dollar pour faire concurrence de manière rentable à leurs rivaux étrangers. Le Conference Board du Canada conclut que ce déclin relatif de la productivité de la main-d'oeuvre n'est pas un phénomène temporaire6. Notre aptitude à attirer des investissements étrangers s'en trouvera diminuée.

Au Canada, le rythme de croissance en terme de productivité du travail est diminué de plus de 2 p. 100 par année durant les années 1960 et est passé à moins de 1 p. 100 depuis les années 1980.

(Mise à jour économique et financière, 14 octobre 1998)

On pourrait attribuer la performance du Canada par rapport à celle des États-Unis au dynamisme phénoménal de l'économie américaine plutôt qu'à une faiblesse fondamentale de l'économie canadienne. Pourtant, au cours des quelque 10 dernières années, notre productivité manufacturière a perdu du terrain par rapport à celle de plusieurs autres pays industriels, notamment le Japon, l'Allemagne, la France, le Royaume-Uni, la Belgique et la Finlande7. Visiblement, le déclin de la productivité canadienne témoigne d'une faiblesse fondamentale au sein de notre système. C'est ce que soutient le ministre des Finances dans sa Mise à jour économique et financière de 1998. Il note que, bien que la croissance de la productivité ait fléchi dans tous les pays du G7 depuis les années 1960, c'est au Canada qu'elle est la plus faible depuis 20 ans.

Essentiellement, il existe deux moyens d'engendrer la croissance économique : augmenter le nombre d'intrants afin de produire davantage d'extrants ou utiliser les intrants de manière plus efficiente, c'est-à-dire augmenter la productivité. Un examen portant sur 19 pays de l'OCDE, pendant la période allant de 1979 à 1996, révèle que le Canada a employé les mêmes moyens que la Suisse pour réaliser sa croissance. Les deux pays ont compté sur une utilisation plus grande du capital et de la main-d'oeuvre pour compenser le déclin de la productivité globale des facteurs. Tous les autres pays étudiés avaient pu augmenter sa croissance par des gains de productivité8. Il y a là des défis pour l'économie canadienne. La Mise à jour économique et financière note que le gros de la génération du baby-boom prendra sa retraite au cours des 25 prochaines années. Cela pourrait présenter un défi pour la croissance future puisque le Canada a misé sur l'augmentation du taux d'emploi plutôt que sur l'amélioration de la productivité pour assurer sa croissance.

Principes de l'amélioration de la productivité

Que la croissance économique puisse influer grandement sur notre niveau de vie, un simple calcul du taux composé de la croissance le prouve facilement. Comme l'explique l'économiste Richard Lipsey : « Une croissance économique de 3 p. 100 par année fait doubler le revenu national tous les 24 ans, puis encore et encore après cela, jusqu'à la multiplier par 20 en l'espace d'un siècle! [...] Un taux de 7 p. 100, qui est le rythme de rattrapage caractéristique de certains pays asiatiques au cours des dernières décennies, produit un doublement du revenu national tous les 10 ans. Les citoyens de ces pays sont ainsi passés d'une pauvreté abjecte à des niveaux de vie équivalant à la moitié de celui qui existe aujourd'hui au Canada et aux États-Unis (et à celui que les Canadiens et les Américains ont connu pas plus tard qu'au début des années 60) »9. C'est très net : une forte croissance économique est un outil puissant pour résoudre bon nombre des problèmes économiques et sociaux.

L'histoire montre que pour croître économiquement, il ne suffit pas de maximiser l'efficience ni d'utiliser plus de main-d'oeuvre ou de capital ou de faire le même travail de façon plus efficace. On peut stimuler la croissance en augmentant le capital national et le taux d'emploi et en trouvant de nouveaux moyens d'extraire les ressources, mais ces facteurs ne sauraient à eux seuls rendre compte de l'augmentation de notre prospérité depuis le début du siècle.

La croissance économique tient bien plus au progrès technologique, car c'est grâce à lui qu'on arrive à produire des biens et services nouveaux et à les produire d'une manière nouvelle et novatrice. Elle tient à l'invention et à l'innovation, à l'expérimentation scientifique et à l'amélioration des techniques de gestion.

La croissance économique ne fait pas disparaître les emplois, elle en crée et de meilleurs. Elle change la nature du travail. Pour un nombre croissant d'habitants du monde industrialisé, le travail se fait plus intéressant, plus stimulant et plus créateur. Les personnes les plus instruites voient leurs perspectives s'élargir alors que celles qui ont peu de formation en sont réduites aux secteurs en déclin, où le travail est mal rémunéré.

Bien sûr, en tant que responsables de la formation et du perfectionnement, des normes industrielles, de la fiscalité et de bien d'autres domaines, les pouvoirs publics ont un rôle crucial à jouer en matière de productivité. En effet, ils peuvent stimuler la productivité et la croissance économique principalement en créant un système socio-économique qui favorise le changement, en encourageant la liberté d'innover, en laissant le marché récompenser la réussite et en refusant d'imposer un modèle de développement à l'économie. Voici les grands principes :

• Emboîter le pas au changement et résister à la tentation de protéger les intérêts existants. Le libre-échange a témoigné d'une disposition à accepter le changement. Il en serait de même de la restructuration du secteur financier.
• Maintenir la souplesse de la réglementation de sorte que les nouvelles techniques et les nouveaux fournisseurs de services puissent accéder aux marchés et servir les consommateurs. Cela suppose qu'il n'y ait pas d'entraves à l'entrée ni de restrictions sur les moyens nouveaux de fournir des biens et services.
• Reconnaître que des biens importants sont créés par l'initiative humaine et qu'ils sont très mobiles. Notre richesse est de moins en moins le résultat de ressources terrestres, souterraines ou sous-marines. Elle provient de plus en plus des biens corporels et incorporels que créent les êtres humains. Il faut inciter les gens à créer ces biens et à les garder ici.
• Avec la mondialisation, nous devons être conscients de l'importance de l'investissement étranger direct, aussi bien au Canada qu'à l'extérieur de celui-ci.
• Reconnaître que le gouvernement a un rôle légitime à jouer, en produisant une main-d'oeuvre instruite et en investissant dans le capital humain. Son rôle légitime s'étend également à la création et à la diffusion de la connaissance scientifique, chaque fois que le marché ne peut pas la réaliser.

Les paramètres du changement

Pour concrétiser le pacte de productivité, il faut un cadre de mise en oeuvre dont voici les paramètres.

1. Établir un climat financier, monétaire et social sain

• Le gouvernement devrait contribuer aux économies du système au lieu de les drainer, c'est donc dire qu'il devrait réduire le fardeau de la dette.
• La politique monétaire devrait continuer d'être axée sur la stabilité des prix.
• Il faudrait que soit établi un climat favorable à la création de bons emplois et à une société solide, où seraient assurés des services d'éducation et de santé de niveau mondial, ainsi que la sécurité des foyers et des rues.

2. Redresser la gestion des affaires publiques

• Il faudrait révolutionner l'administration publique et lui faire tirer profit des mêmes innovations de gestion que le secteur privé.
• Il faudrait réexaminer régulièrement le statut des sociétés d'État comme filiales du gouvernement.
• Il faudrait utiliser les ressources de manière plus efficiente.
• Les comptes à rendre concernant les dépenses devraient être établis clairement.
• Il faudrait poursuivre l'Examen des programmes et l'intégrer dans le pacte de productivité.

3. Miser sur les points forts du marché

• Les politiques gouvernementales devraient autoriser le marché à fonctionner efficacement de manière à affecter les ressources (humaines, en capital et techniques) de la manière la plus utile possible, sans avoir à assumer des frais excessifs découlant de la réglementation. Elles doivent en même temps veiller à ce que les extrêmes du marché ne minent pas la santé de l'économie.
• Le système des impôts et des transferts devrait être conçu pour encourager l'épargne, l'investissement et l'effort.
• L'équité fiscale devrait s'appliquer aux familles qui travaillent de manière à ce que les politiques ne faussent pas le comportement économique.
• Les particuliers devraient assumer la responsabilité de leurs actions et être récompensés pour leurs réussites.

4. Investir en vue d'une économie productive

• Il faudrait encourager le développement du capital humain, tout en reconnaissant que celui-ci doit être amélioré continuellement.
• Il faudrait reconnaître que l'infrastructure comporte des connaissances de base qu'il faut diffuser largement.
• L'infrastructure matérielle doit appuyer la productivité.

5. Encourager la transparence, la concurrence et l'innovation

• La libéralisation des échanges devrait être encouragée davantage à l'échelle internationale et surtout à l'échelle nationale.
• Il faudrait supprimer les obstacles à l'entrée.
• Il faut autoriser les nouvelles techniques de production des biens et services ou de prestation des services à la clientèle et établir un cadre pour le commerce électronique.

Après avoir établi un cadre de promotion de la productivité, il est utile d'examiner les mesures gouvernementales qui seraient conformes au pacte de productivité.

La productivité... Des pas dans la bonne direction

C'est la politique financière et monétaire qui a changé le plus au cours des 10 dernières années. Pour la première fois en trois décennies, le gouvernement fédéral a enregistré des excédents tandis que l'inflation est plus basse que jamais. Ces deux facteurs cumulés nous assurent des taux d'intérêt qui n'ont pas été aussi durablement bas depuis une génération et demie.

Cet état de chose favorise la croissance de la productivité parce qu'il stimule l'investissement et en augmente l'efficacité. L'élimination des déficits publics signifie que le secteur gouvernemental ne puisera plus dans l'épargne des Canadiens. La baisse des taux d'intérêt favorise également l'investissement de même qu'une inflation faible et stable.

La réforme du régime de l'assurance-chômage (assurance-emploi) est une autre des initiatives majeures du gouvernement. Cette réforme a eu pour effet principal d'augmenter l'efficacité du marché du travail. Par le passé, les employeurs à la recherche de main-d'oeuvre devaient trop souvent faire concurrence à un programme d'assurance-chômage qui favorisait le chômage et qui attirait la main-d'oeuvre vers les secteurs moins prometteurs de l'économie. Le système n'encourageait pas les chômeurs à acquérir de nouvelles compétences, à explorer les possibilités dans de nouvelles industries ou à profiter d'économies plus fortes situées ailleurs. Les réformes mises en place pousseront les travailleurs vers les secteurs où leur potentiel sera le mieux utilisé. Les travailleurs y trouvent leur compte et notre société aussi.

La productivité s'améliore quand fonctionnent bien non seulement les marchés du travail, mais les marchés de biens et services. Le commerce augmente la concurrence, favorise la spécialisation et relève donc la productivité. L'ALENA et les accords de l'OMC favorisent la libéralisation du commerce international tandis que d'autres mesures viennent appuyer une libéralisation analogue à l'intérieur du Canada.

Pour que les marchés fonctionnent bien, ils devraient y avoir peu d'obstacles à l'accès, de même qu'un minimum de règlement et de subventions qui perturbent la répartition des ressources. Les initiatives qui ont réduit les subventions ainsi que la privatisation des entreprises gouvernementales à vocation commerciale ont conduit à une plus grande efficacité.

La politique fiscale aussi influe grandement sur la productivité. Les prestations pour enfant visent à aider les parents qui travaillent et, par conséquent, à faire tomber l'obstacle que l'assistance sociale oppose depuis longtemps au travail. L'allégement général des impôts atténuera aussi les désincitations au travail et à l'investissement et aidera le régime fiscal canadien à soutenir de nouveau la concurrence avec le régime américain. Du fait que les taux d'impôt moyens et les taux marginaux élevés diminuent, les Canadiens et les étrangers sont encouragés à investir et à travailler au Canada.

Dans le cadre de l'ALENA, le marché nord-américain peut être servi à partir du Canada, des États-Unis ou du Mexique. L'abaissement futur des taux d'imposition canadiens ne peut qu'influer favorablement sur les analyses coûts-avantages des particuliers et des entreprises. Ceci n'est pas peu dire. En 1996, les États-Unis attiraient près d'un dollar d'investissement direct sur quatre, soit beaucoup plus qu'au début de la décennie. La part de la Chine dans l'investissement direct étranger a également augmenté de 10 à 15 p. 100. Celle du Canada a augmenté légèrement pendant la même période pour retomber en 199610. Comme le signale le Conference Board, nous faisons face à une concurrence plus rigoureuse en matière d'investissement étranger. Le pays de prédilection des investisseurs américains est actuellement la Chine tandis que les États-Unis sont le pays de prédilection de ceux qui désirent investir en Amérique du Nord. Pour continuer à attirer des investissements étrangers comme par le passé, l'économie canadienne doit se donner un réel avantage.

Il y a dix ans, un milliard de personnes vivaient dans une économie de marché contre cinq milliards aujourd'hui

Si le Canada veut attirer cet investissement étranger, il doit offrir de meilleures possibilités de profit que ces nouvelles économies de marché.

Enfin, le gouvernement a pris diverses mesures visant à améliorer l'accessibilité de l'enseignement postsecondaire et à soutenir financièrement la recherche et le développement au Canada. Ce sont là les aspects de l'action gouvernementale qui se rapprochent le plus d'un soutien direct à la productivité. Les mesures en question sont les Bourses canadiennes du millénaire, la Fondation canadienne pour l'innovation, les Réseaux de centres d'excellence, le renouvellement du financement des conseils subventionnaires, les mesures fiscales à l'intention des étudiants, entre autres. Toutes ces initiatives visent à aider les jeunes à poursuivre leurs études et à utiliser leur instruction comme participants productifs au marché du travail. Elles reconnaissent également l'importance de l'éducation permanente.

Voilà une approche qui peut aider à hausser le niveau de vie des citoyens canadiens. Grâce à cette méthode, l'accroissement du PIB par habitant en termes réels enregistrée au cours des deux dernières années s'inscrira dans une tendance à long terme au lieu d'être une simple anomalie.

Les Canadiens sont fiers de constituer une société sachant faire preuve de coeur et de compassion, une société que la pauvreté et l'inégalité des revenus ne laisse pas indifférente. Mais il faut pour cela une économie prospère. L'amélioration de la productivité favorise la prospérité. Elle est le meilleur ami d'une société.

Il est arrivé souvent au cours de l'histoire que des gains de productivité ont augmenté le bien-être, qu'il s'agisse de l'industrialisation de l'industrie textile anglaise qui a aidé à vêtir le monde, de la révolution agricole qui a nourri le monde et dégagé d'énormes quantités de main-d'oeuvre au profit des secteurs manufacturiers ou de la révolution informatique qui est en train de transformer notre vie quotidienne. Tous ces développements ont posé des défis aux travailleurs et aux entrepreneurs mais ils ont finalement profité beaucoup aux travailleurs et aux consommateurs. L'histoire montre que la productivité a également bien servi les Canadiens.

Il est essentiel que la politique gouvernementale exploite les avantages qui découlent de l'amélioration de la productivité. Le gouvernement fédéral devrait donc s'engager à passer un pacte de productivité avec les Canadiens. Tout comme l'Examen des programmes constitue un processus permanent de révision des initiatives de dépenses, ce pacte devrait assujettir toutes les mesures existantes de l'administration publique (dépenses, impôt et réglementation) à une évaluation qui en mesurerait les effets attendus sur la productivité et, par conséquent, sur le niveau de vie des Canadiens. En outre, il faudrait que toute nouvelle initiative budgétaire soit jugée en fonction de ce nouveau point de repère. Par le passé, le gouvernement a appliqué, non pas délibérément mais par inadvertance, certaines politiques qui ont eu un effet néfaste sur la productivité. En exigeant que toute action nouvelle ou toute modification à une mesure ancienne soit assujettie à un critère de productivité, le gouvernement favorisera activement la hausse de notre niveau de vie.

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5 Le fédéralisme canadien et l'union économique : partenariat pour la prospérité, Canada, 1991, p. 3.

6 Conference Board du Canada, Performance and Potential 1998, Ottawa, 1998, p. 29.

7 Richard Harris, « Long-Term Productivity Issues », in T.J. Courchene et T.A. Wilson (sous la dir. de), Fiscal Targets and Economic Growth, John Deutsch Institute for the Study of Economic Policy, 1997.

8 William Robson, « Fiscal Policy for Economic Growth : Comments », in T.J. Courchene et T.A. Wilson (sous la dir. de), 1997.

9 Richard D. Lipsey, « Economic Growth, Technological Change, and Canadian Economic Policy », C.D. Howe Institute Benefactors Lecture, 1996, p. 4.

10 Conference Board du Canada, Performance and Potential 1998, Ottawa, 1998, p. 64.