PACC Rapport du Comité
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Monsieur John Williams En vertu de l'article 109 du Règlement de la Chambre des communes, j'ai le plaisir de répondre, au nom du gouvernement du Canada, aux recommandations figurant dans le vingt-huitième rapport du Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes, déposé à la Chambre des communes le 5 mai 1999. Nous partageons l'intérêt manifesté par les membres de votre Comité à l'égard de la nécessité pour le gouvernement de garantir que ses pratiques en matière d'adjudication de marchés s'appuient sur deux principes complémentaires, à savoir la liberté et l'égalité d'accès et la valeur optimale. Nous convenons qu'un agencement de la conformité aux règles établies, d'une surveillance et d'une évaluation accrues et de rapports rentables de la part du Secrétariat du Conseil du Trésor devrait permettre de mettre en place des pratiques de passation de marchés que toutes les parties en cause estiment souhaitables. Vous trouverez ci-joint la réponse globale du gouvernement aux recommandations figurant dans le vingt-huitième rapport du Comité. Je tiens à vous remercier personnellement, vous et vos collaborateurs, des efforts et de l'intérêt dont vous avez fait preuve dans l'examen des pratiques de passation des marchés de services professionnels. Veuillez agréer, Monsieur, l'expression de mes meilleurs sentiments. Lucienne Robillard Pièce jointeRÉPONSE DU GOUVERNEMENT AU VINGT-HUITIÈME RAPPORT DU COMITÉ PERMANENT DES COMPTES PUBLICS SUR LA PASSATION DES MARCHÉS DE SERVICES PROFESSIONNELS RECOMMANDATION 1: Que le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada commence immédiatement à adhérer à l’article 5.1 de sa politique sur les marchés en : a. Publiant un rapport sur les marchés une fois par an ou plus souvent, dont les données doivent être vérifiées. RÉPONSE Le gouvernement accepte en partie cet élément de la recommandation no 1. Le gouvernement convient qu’il serait bon de publier en temps opportun des données exactes et pertinentes sur ses activités de passation de marchés. Le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada produit déjà un rapport sur les marchés pour chaque année civile. Comme il a été indiqué dans les témoignages devant le Comité permanent des comptes publics en mars 1999, les ministères effectuent des vérifications internes de leurs activités de passation de marchés conformément aux plans de vérification. Toutefois, le gouvernement a établi qu’il ne serait pas rentable d’exiger la vérification de toutes les données avant de compiler le rapport annuel sur les activités de passation des marchés. Comme l’a souligné lui-même le vérificateur général dans son témoignage devant le Comité, son personnel a dû consacrer de 100 à 150 heures par contrat pour en mener une vérification approfondie. C’est d’ailleurs pour cette raison que son Bureau a limité sa vérification à un échantillon de 26 contrats. Il ressort donc qu’une vérification approfondie de chaque contrat de grande valeur représente une somme considérable de travail. Par conséquent, une vérification appropriée des marchés d’une valeur de 25 000 $ et plus attribués en 1997, soit plus de Compte tenu des vastes capacités que détiennent déjà les ministères et Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) en matière de présentation de rapports, le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada a demandé à TPSGC de recueillir auprès de tous les ministères et des organismes concernés les données annuelles sur les activités de passation de marchés. TPSGC est l’organisme de services communs responsable des marchés de fournitures et généralement chargé de l’attribution, pour ces entités, de tous les marchés de construction et de services de valeur élevée. Il a mis sur pied un système appelé « DataCap » pour aider tous les autres ministères et organismes à saisir leurs données électroniquement. Ces entités se servent donc de ce système pour recueillir les données relatives aux marchés conclus pour une année, puis les transmettre à TPSGC. En fait, Datacap a été incorporé à de nouveaux systèmes de gestion financière, ce qui facilitera la saisie des données en vue d'aider les ministères à produire dans l'avenir les rapports sur les marchés au moment voulu. TPSGC produit un rapport annuel pour chaque entité en ajoutant les données fournies par cette dernière aux données sur les contrats qu’il a adjugés au nom de l’entité. Tel qu’il a été mentionné au Comité permanent, le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada examine, de concert avec les ministères, des manières d’accélérer la compilation et la publication des données et d’accroître la fréquence de leur publication de sorte qu’elles soient diffusées au fur et à mesure de l’attribution des marchés. Il ressort des analyses effectuées jusqu’ici que le moyen le plus efficace d’accélérer la publication des données serait de se concentrer sur les contrats à valeur élevée plutôt que de tenter de tenir compte des moindres petits contrats comme on le fait à l’heure actuelle. Au fur et à mesure que les ministères auront davantage recours aux cartes d'achats, il sera impossible de faire un rapport détaillé sur les contrats à faible valeur et nous n'estimons d'ailleurs pas que ce soit une utilisation des plus judicieuses des ressources limitées au chapitre des rapports. Si les rapports ne portaient que sur les contrats à valeur élevée, il serait possible de compiler plus rapidement les renseignements les plus pertinents, d’accélérer la validation et la publication des données et de mettre l’accent sur l’information la plus importante. Le gouvernement étudie actuellement cet aspect des rapports. b. Exigeant de tous les ministères et organismes passant ou modifiant des contrats qu’ils présentent des rapports annuels au Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada sur toutes leurs activités en matière de passation de contrats. RÉPONSE Le gouvernement accepte cet élément de la recommandation no 1 seulement lorsqu'il est rentable de le faire, c'est-à-dire pour des contrats d'au moins Tous les ministères et organismes assujettis au Règlement sur les marchés de l’État ou aux accords commerciaux, ou aux deux, fournissent déjà annuellement au Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada des données sur leurs activités de passation de marchés par l’entremise de TPSGC, selon le processus décrit dans la réponse à la recommandation no 1a. c. Évaluant dans quelle mesure les ministères respectent les politiques relatives à la passation des marchés et le nombre de contrats accordés en régime de concurrence. RESPONSE Le gouvernement accepte le principe implicite de cet élément de la recommandation no 1 tout en soutenant que c’est aux administrateurs généraux qu’incombe en premier lieu la responsabilité en matière de rendement. Les ministères sont responsables des détails de leurs activités de passation de marchés. Le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada assure un examen continu de l’adjudication des marchés dans l’ensemble du gouvernement. Voici comment cela est accompli :
Dans certains ministères, on retrouve des comités d'examen des contrats ou d'autres mécanismes de surveillance permettant de revoir certaines catégories de marchés. Ces comités sont un outil de vérification et d'équilibre dans le processus de passation des marchés. En se fondant sur l’évaluation continue des activités de passation de marchés, le gouvernement reconnaît qu’il s’avère nécessaire de modifier certaines politiques pour améliorer l’efficacité et le respect des règles. C’est d’ailleurs pour cette raison que le Conseil du Trésor a donné son approbation à une initiative visant à réformer et à moderniser le processus d’approvisionnement. Le Secrétariat, sur les directives des ministres du Conseil du Trésor, élaborera un programme de formation et de certification des experts en achats des ministères. Des séances d’orientation portant sur les politiques, les principes, les valeurs et les pratiques exemplaires en matière d’approvisionnement seront mises sur pied à l’intention des gestionnaires des programmes qui prennent part à ce genre d’activité. Le Secrétariat prend en outre des mesures pour améliorer l’accès à l’information sur les achats sur Internet, Enfin, on demandera aux ministères de confirmer qu'un cycle de vérifications internes de la passation des marchés a été instauré sur une base régulière. d. Examinant régulièrement les contrats de services de particuliers, notamment ceux dont la valeur est inférieure à 5 000 $. Les résultats de ces examens doivent être intégrés au Rapport annuel sur les marchés du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada.. RÉPONSE Le gouvernement ne peut accepter cet élément de la recommandation no 1 qu’en partie. Ce genre d’examen doit être mené par les groupes de vérification interne des ministères et des organismes. Comme c’est le cas en ce qui concerne les rapports sur le rendement, on examine la possibilité de faire porter les examens sur les contrats à valeur élevée, particulièrement ceux qui sont supérieurs aux niveaux-seuils des accords commerciaux afin de mettre la priorité sur la conformité aux dispositions de ces accords. On devrait tenir compte des principes de gestion du risque dans la définition des priorités d’examen. Les contrats dont la valeur est inférieure à 5 000 $ devraient être inclus dans les examens dans la mesure justifiée par une gestion judicieuse du risque et les méthodes reconnues d’échantillonnage de vérification. RECOMMANDATION No 2: Que le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada mette rapidement en place son cadre d’évaluation des marchés et utilise ce dernier pour mener un examen plus approfondi des contrats à fournisseur unique conformément à la pratique adoptée par le vérificateur général, les résultats de cet examen devant être présentés à la Chambre des communes au plus tard le 31 mars 2000. RÉPONSE Le gouvernement accepte en partie la recommandation no 2. Le Secrétariat du Conseil du Trésor entend mettre en oeuvre un cadre de contrôle pour l’évaluation des activités de passation des marchés. Il demandera aux ministères de procéder à des vérifications internes pour s’assurer que les règles sont bien respectées. Le Secrétariat surveillera les résultats de ces vérifications internes et, dans les cas où des problèmes importants sont relevés, effectuera un suivi auprès des ministères en question. Le Secrétariat ne dispose pas de ressources suffisantes pour mettre en place des cadre de contrôle du respect de ses politiques qui exigeraient la conduite de vérifications étendues et coûteuses dans un nombre donné de ministères. Le cadre de contrôle envisagé repose sur le travail des groupes de vérification interne des ministères et l’examen des résultats de ces vérifications, non pas sur des vérifications menées par le Secrétariat. Pour ce qui est d’un examen plus approfondi des contrats à fournisseur unique, le Secrétariat compte sur le vérificateur général pour s’acquitter de cette tâche. RECOMMANDATION No 3: Que, en mettant au point son cadre d’évaluation des marchés, le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada tire parti des orientations fournies par le vérificateur général sur la meilleure manière de mesurer le rendement (voir le chapitre 6 de son rapport à la Chambre des communes d’avril 1997 (rendement des marchés)). RÉPONSE Le gouvernement accepte l’intention de cette recommandation. Toutefois, comme il est indiqué dans la réponse à la recommandation no 2, le gouvernement entend mettre en oeuvre un cadre de contrôle pour l’évaluation des activités de passation des marchés qui reposera sur le travail des groupes de vérification interne des ministères. Le Secrétariat du Conseil du Trésor a l’intention de consulter le vérificateur général pour déterminer quelle est la meilleure méthode à utiliser pour effectuer ces vérifications internes et communiquera les résultats de ces consultations aux groupes de vérification interne des ministères. RECOMMANDATION No 4: Que, une fois son cadre d’évaluation de la passation des contrats mis au point et appliqué, le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada utilise, entre autres choses, le rendement des marchés pour tenter d’évaluer la rémunération des hauts fonctionnaires. RÉPONSE Le gouvernement a de fortes réserves à l'égard de cette recommandation. Le gouvernement reconnaît qu’il serait justifié de faire de l’évaluation du rendement d’un ministère en ce qui touche les marchés passés sur plusieurs années l’un des nombreux facteurs à prendre en compte dans l’établissement de la rémunération au rendement des hauts fonctionnaires. Le pourcentage de contrats adjugés en régime de concurrence est l’un des principaux indicateurs utilisés à l’heure actuelle en ce qui touche la passation des marchés. Cet aspect du rendement est très important. Il importe toutefois également de reconnaître qu’il existe des situations, ou des catégories de situations, dans lesquelles, pour des raisons de rentabilité ou autres, il est préférable de ne pas procéder par appel d’offres, surtout lorsqu’il s’agit d’acquisitions de valeur peu élevée. Ce facteur ne peut donc être utilisé dans l’évaluation de la rémunération des hauts fonctionnaires sans une grande circonspection et sans tenir compte d’un éventail d’autres facteurs outre la simple mesure du pourcentage des marchés adjugés en régime de concurrence pendant une année donnée. Cet aspect du rendement des hauts fonctionnaires doit être évalué de concert avec d’autres facteurs pertinents, tels que l’optimisation des ressources, la valeur du marché et les contrats de valeur élevée à fournisseur unique. Cela s’applique tout particulièrement si le pourcentage de marchés en régime concurrentiel selon la valeur des marchés pour l’année en question est faussé par un ou quelques contrats exceptionnels de valeur élevée adjugés sans avoir passé par l’appel d’offres pour des raisons valables. Le pourcentage des marchés en régime concurrentiel selon le nombre de marchés peut aussi être faussé dans le cas des ministères de moindre envergure qui adjugent relativement peu de contrats. RECOMMANDATION No 5: Que le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada encourage les ministères à faire expressément mention des marchés qu’ils auront conclus dans leurs rapports annuels sur le rendement, en commençant par ceux publiés pour la période s’étant terminée le 31 mars 1999. RÉPONSE Le gouvernement accepte le principe de la recommandation no 5 avec mise en application en mars 2000 plutôt que mars 1999. Le gouvernement émettra des lignes directrices pour encourager les ministères, lorsqu’il y a lieu, à inclure dans leur rapport ministériel sur le rendement (RMR) des mentions précises sur leurs activités d'adjudication des marchés et leurs pratiques de passation de marchés à fournisseur unique, y compris des observations clés découlant de toutes les évaluations ou examens de leurs pratiques entrepris dans le cadre de leurs activités annuelles d'examen. Étant donné que les instructions pour la préparation des rapports ministériels sur le rendement de 1998-1999 étaient déjà prêtes pour diffusion avant la présentation du vingt-huitième rapport du Comité permanent, il ne sera possible d'ajouter de nouvelles exigences que pour les rapports de rendement qui porteront sur la période se terminant le 31 mars 2000. De plus, ces lignes directrices détermineraient les seuils qui conviennent à la valeur et à la taille des marchés pour ce qui est des pratiques de passation de marchés à fournisseur unique et en régime concurrentiel ainsi que les tendances pluriannuelles respectives. Cette méthode de rapport serait évaluée dans l'optique de l'efficacité de son utilisation en 2003 afin de déterminer s'il convient de la maintenir dans les RMR. Il est à souligner que ces renseignements ne seront vraiment utiles que dans le cas des ministères qui attribuent des contrats représentant une somme considérable. Il faudrait en outre accorder aux entités qui font rapport la discrétion voulue pour omettre le nombre réduit de contrats qui touchent des questions liées à la sécurité nationale ou autre domaine du même genre et dont la divulgation serait contre l’intérêt public. Autre point à considérer, si les renseignements en question sont publiés ailleurs, dans un rapport distinct, comme c’est le cas pour les renseignements sur les marchés des ministères, les lignes directrices sur la préparation des rapports de rendement encourageront les ministères à faire mention de la disponibilité sur Internet de la source pertinente plutôt que de répéter dans le détail l’information déjà publiée. RECOMMANDATION No 6: Que le Règlement sur les marchés de l’État et la Politique sur les marchés du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada soient modifiés de telle sorte que les ministères soient tenus de publier des préavis d’adjudication de contrats lorsqu’ils comptent passer avec un fournisseur particulier des contrats d’une valeur dépassant 25 000 $, s’il est établi à l’origine qu’une seule personne ou entreprise est en mesure de fournir le service. RÉPONSE Le gouvernement a des réserves à l'égard de cette recommandation. Le gouvernement est d’accord sur le fait que, dans la grande majorité des cas, il convient de publier des préavis d’adjudication de contrats. Il s’agit déjà d’une pratique courante d’usage assez général dans la plupart des ministères. Le document de politique dont il est question dans la réponse aux recommandations nos 7 et 8 ci-dessous précise les situations dans lesquelles il est possible d'utiliser les préavis d'adjudication de contrats. Toutefois, la publication de préavis d'adjudication de contrats ne devrait être rendue obligatoire dans tous les cas. Il reste un nombre limité de situations dans lesquelles il n’est pas approprié ou dans l’intérêt public de publier un tel préavis. Un exemple serait les situations où il ne va pas de l’intérêt public de retarder l’exécution du contrat (p. ex., les opérations de sauvetage en cas de catastrophe aérienne). Un autre exemple encore, les cas où il n’est pas dans l’intérêt public de divulguer de l’information sur le marché pour des raisons de sécurité nationale. D'autres exemples dans le même ordre d'idées figurent à la rubrique « appel d'offres restreint » dans les divers accords commerciaux comme l'achat de biens sur un marché de marchandises, les prix au lauréat d'un concours de design, l'achat d'un prototype et les cas où les prix ou les sources sont fixés par règlement gouvernemental. De plus, un mécanisme adéquat est déjà en place pour s'occuper de cette question. Tel que mentionné dans la réponse à la recommandation no 1 ci-dessus, certains ministères ont instauré des comités d'examen ou autres mécanismes de surveillance qui permettent d'examiner certaines catégories de contrats, par exemple, des contrats à fournisseur unique dont la valeur est supérieure à 25 000 $. RECOMMANDATION No 7: Que le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada demande à tous les ministères de supprimer de tous les préavis d’adjudication de contrats les mentions indiquant qu’il ne s’agit pas d’un appel d’offres et toute référence au fait que la Couronne se réserve le droit de ne pas attribuer de contrat en régime de concurrence. RÉPONSE Le gouvernement accepte la recommandation no 7. Un document de politique portant sur les préavis d’adjudication de contrats a été publié le 4 mars 1999. Ce document (Politique sur les marchés avis 1999-3) explique quand et comment ces préavis devraient être utilisés. Il précise également, entre autres choses, que les préavis ne doivent pas dissuader les opposants éventuels. Il énonce expressément ce qui suit : « Par exemple, il ne faut pas écrire ceci n’est pas une invitation à soumissionner concurrentielle’... ou faire une déclaration en ce sens. » RECOMMANDATION No 8: Que le Règlement sur les marchés de l’État et la Politique sur les marchés du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada stipulent clairement que la publication d’un préavis d’adjudication de contrat ne constitue pas une cinquième exception en vertu de laquelle il est possible d’attribuer un contrat à un fournisseur particulier et que tous les ministères soient avisés de la chose immédiatement. RÉPONSE Le gouvernement accepte la recommandation no 8. Un certain nombre de décisions rendues par le Tribunal canadien du commerce extérieur en 1999 sont venues appuyer ce message. Le document de politique dont il est question dans la réponse à la recommandation no 7 ci-dessus précise que les préavis d’adjudication de contrats peuvent être utilisés lorsqu’il existe un motif valable de ne pas recourir à un appel d'offres en vertu des dispositions de l'un des accords commerciaux ou du Règlement sur les marchés de l’État. Il stipule en outre que le préavis doit énoncer clairement la nature des travaux, le nom de l’entrepreneur proposé, le coût estimatif et le motif pour ne pas recourir à une invitation à soumissionner. Un délai suffisant (soit 15 jours) doit être donné pour permettre aux contestataires éventuels de se manifester. L’avis indique clairement que si une contestation valable est déposée par l'un des éventuels contestataires, l’achat doit faire l’objet d’une invitation à soumissionner concurrentielle. Le rapport est disponible sur le site internet parlementaire à WWW.PARL.GC.CA |