ENVI Rapport du Comité

9.    LA GESTION DU RISQUE

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9.1    Il existe deux options de gestion du risque associé aux produits antiparasitaires : réduire la toxicité des produits disponibles ou diminuer la quantité de pesticides auxquels les êtres humains et l'environnement sont exposés. L'ARLA dispose de plusieurs outils pour atteindre ces buts. Le grand point d'intérêt du présent rapport sur les pesticides et l'ARLA, cependant, demeure l'évaluation du risque et les pratiques de gestion du risque associé aux activités d'homologation. L'ARLA peut élaborer des méthodes comme la gestion intégrée de la lutte antiparasitaire et encourager l'agriculture biologique. Ces actions, qui réduisent le recours aux pesticides, sont examinées en détail au chapitre intitulé « Les solutions de rechange aux pesticides ».

9.2     Après l'étape d'évaluation du risque du processus d'homologation, on peut gérer le risque pour l'environnement et la santé humaine en refusant d'homologuer un produit ou en imposant des limites à son utilisation. Il importe que les responsables soient entièrement renseignés quant à toute incertitude qui serait apparue lors de l'évaluation du risque et de toute mesure de prudence, comme l'application de facteurs de sécurité. Ces données simplifieront beaucoup les décisions en gestion du risque, comme la décision d'appliquer le principe de prudence.

9.3    Le présent chapitre porte sur la gestion du risque des pesticides (par les règlements), le principe de prudence et celui du risque inacceptable. En janvier 2000, le Bureau du conseil privé a publié un rapport qui souligne que la gestion des risques implique une approche souple plutôt que des règles rigides. Ce rapport affirme que si des pressions sont toujours exercées en faveur d'un système de gestion des risques reposant sur des règles, la nature même du risque et de l'incertitude rend un pareil système inadéquat dans nombre de situations. Le Comité comprend ce concept et a, par conséquent, essayé de formuler des principes directeurs de gestion du risque plutôt que des règles et des définitions strictes.

La Loi sur les produits antiparasitaires et ses règlements

9.4    La mise en œuvre du Règlement sur les produits antiparasitaires constitue la méthode principale qu'utilise l'ARLA pour gérer les risques associés aux pesticides. Selon l'article 6 de la Loi sur les produits antiparasitaires (LPA), on peut établir un règlement sur l'homologation des produits contrôlés et sur la procédure à suivre en cas de refus, de suspension ou d'annulation de l'homologation. Il est aussi possible d'établir un règlement en ce qui a trait à l'obligation de démontrer l'efficacité et l'innocuité des pesticides, leur fabrication, leur entreposage et leur utilisation ainsi que les exigences en matière d'étiquetage (alinéas 6(1)i), j) et k) de la Loi). Les renseignements figurant sur l'étiquette doivent inclure l'identification de tout danger important pour la santé publique, les végétaux, les animaux ou l'environnement, ainsi que des directives quant à la marche à suivre pour atténuer ces dangers (alinéa 27(k)ii) du Règlement). En ce moment, l'alinéa 18(d)ii) du Règlement sur les produits antiparasitaires oblige le ministre à refuser d'homologuer un pesticide dont l'utilisation pourrait mener à un risque inacceptable de préjudice à la santé publique, aux végétaux, aux animaux ou à l'environnement. L'article 45 établit que personne ne peut faire d'un produit un usage non conforme aux directives et aux restrictions aux indiquées sur l'étiquette.

9.5    L'article 20 du Règlement autorise le ministre à annuler ou à suspendre l'homologation quand, selon les renseignements disponibles à ce moment, la sûreté ou la valeur du produit cesse d'être acceptable.

Refus d'homologuer

9.6    Le refus d'homologuer un produit en vertu de l'alinéa 18(d)ii) du Règlement repose sur le concept du « risque inacceptable ». Cette expression n'est définie ni dans la Loi ni dans le Règlement. L'interprétation de la notion de risque inacceptable, toutefois, est de la plus grande importance dans la gestion du risque. La Commission des communautés européennes a dernièrement publié un rapport sur le principe de prudence¹⁵⁷. Ce document de discussion décrit les éléments qui constituent un niveau acceptable de risque au sens de la responsabilité politique. Le Comité est d'accord et, sur la base des renseignements reçus tout au cours de la présente étude, il en vient à la conclusion que la santé des enfants devrait être le point de mire et le paramètre de ce qui constitue le « risque acceptable » dans la réglementation des pesticides. Cette emphase sur les enfants doit commencer par les méthodes d'évaluation du risque et se poursuivre jusqu'au suivi subséquent à l'homologation et jusqu'à la communication du risque (Voir l'annexe 8.1¹⁵⁸).

9.7    Aux yeux du Comité, puisque les pesticides sont toxiques par nature et qu'il existe des lacunes dans les données sur ces substances et sur leurs effets sur les enfants, particulièrement à long terme, le principe de prudence doit être appliqué. En effet, là où il n'y a pas pleine certitude scientifique, des mesures préventives, incluant des recherches supplémentaires sur le produit en question et le refus de l'homologuer, devraient être prises. L'incorporation de ce principe dans la partie opérationnelle de la Loi et des dispositions permettant au Règlement de guider cette mise en œuvre rendront son application obligatoire dans toutes les décisions de gestion du risque, là où l'incertitude règne.

9.8    L'application du principe de prudence à l'interprétation du risque inacceptable aidera à réduire les risques pour la santé humaine et l'environnement. Le chapitre 2 du présent document, intitulé « Nécessité d'une nouvelle loi » propose une définition de ce principe.

9.9    La question de savoir à quel moment et de quelle façon utiliser le principe de prudence a donné lieu, tant sur le plan national qu'international, à beaucoup de discussions. Dans un cadre politique, il est nécessaire de trouver l'équilibre entre des points de vue divergents, de telle façon que des gestes proportionnels à la protection recherchée, non discriminatoires, uniformes et transparents puissent être posés au nom du principe que l'on défend.

9.10    Dans le cadre de l'analyse du risque (voir l'annexe 8.1), le principe de prudence fait partie de la gestion du risque. Le principe de prudence ne devrait pas être confondu avec l'élément de prudence que les scientifiques appliquent quand ils procèdent à des évaluations du risque¹⁵⁹. L'arborescence des décisions sur la gestion des risques de l'annexe 9.1 montre les zones où il est probable qu'intervienne le principe de prudence. Les différents domaines et disciplines appliquent le principe de prudence de façon quelque peu différente selon le niveau de protection désiré. Dans le cas des produits antiparasitaires, un niveau élevé de protection est souhaitable du fait de la toxicité inhérente des produits. Essentiellement, devant l'hypothèse que les pesticides sont toxiques, l'ARLA devrait appliquer le principe de prudence partout où les réponses aux questions de gestion du risque ne sont pas claires.

9.11    En termes plus généraux, la Commission des communautés européennes discute de mesures d'application du principe de prudence. Ces mesures devraient être :

• proportionnelles au niveau de protection voulu;
• non discriminatoires dans leur application;
• cohérentes relativement aux mesures similaires déjà en place;
• fondées sur un examen des gains et des pertes possibles et des coûts comparés de l'action et de l'inaction;
• assujetties à des examens à la lumière de connaissances nouvelles;
• aptes à attribuer la responsabilité de la production des preuves scientifiques nécessaires à une évaluation plus complète des risques.

9.12    Comme les discussions sur l'application du principe de prudence sont toujours en cours, il est important que l'ARLA continue de prendre part aux débats tant nationaux qu'internationaux afin de garantir que ses politiques s'harmonisent à celles des autres organismes.

9.13    Le Comité a entendu certains témoins qui craignent de voir les décisions de gestion des risques reposer uniquement sur les dangers (ou la toxicité intrinsèque) des produits sans que l'exposition prévue ne soit prise en considération. M^me Bertell croit justifié le recours au principe de prudence fondé sur la seule évaluation du danger parce que les torts potentiellement infligés aux enfants sont immenses¹⁶⁰. De fait, le gouvernement du Canada a prévu la quasi-élimination des substances les plus dangereuses, bien que la démarche pour identifier celles-ci en application de sa Politique de gestion des substances toxiques tienne compte de l'exposition possible et de la toxicité intrinsèque. La suppression de tous les produits chimiques posant un danger quelconque est impossible. Ceci dit, les politiques peuvent influencer la gestion des produits antiparasitaires dans le sens de la prudence.

9.14    Il y a dans la gestion des risques deux types de situation où des erreurs peuvent survenir. Dans l'une, on décide de ne pas homologuer un pesticide alors que des preuves ultérieures démontrent que le risque aurait été acceptable. Dans l'autre, on décide d'homologuer un pesticide quand en fait des preuves ultérieures (comme des données de suivi) démontrent que le risque était inacceptable. Il est clair que ces deux scénarios peuvent avoir des conséquences.

9.15    Selon le principe de prudence, si les données sur un produit antiparasitaire suggèrent qu'il pose un risque, celui-ci ne doit pas être homologué, ce qui peut mener au premier type d'erreur. Certains, incluant M^me Bertell et M^me McDonald, voudraient ne tolérer que ce type d'erreur, ce qui aboutirait en pratique à l'interdiction de tous les pesticides¹⁶¹. D'autres sont disposés à accepter la possibilité de commettre l'erreur de voir certains produits antiparasitaires homologués malgré le fait qu'ils n'auraient pas été homologués si la décision avait reposé sur une assise scientifique solide¹⁶². Comme l'indiquait le commissaire à l'environnement et au développement durable lors de sa comparution le 13 décembre 1999, le principe de prudence ne devrait pas servir d'excuse pour éviter de procéder à l'application de principes scientifiques objectifs. Ceux qui s'occupent de la gestion du risque reconnaîssent que les risques peuvent rarement être nuls¹⁶³. Il arrive par conséquent que l'on procède à tort à l'homologation de pesticides. Le but demeure toutefois de s'assurer que ce type d'erreur soit réduit au minimum en exigeant que les études scientifiques soient aussi actuelles et aussi rigoureuses que possible.

9.16    Le gouvernement fédéral publiait en juin 1995 sa Politique de gestion des substances toxiques (PGST), qui donne un cadre à la gestion des substances toxiques rejetées dans l'environnement. Ses grands objectifs de gestion sont :

• la quasi-élimination, dans l'environnement, des substances toxiques rémanentes et bio-accumulables résultant principalement de l'activité humaine (désignées dans le texte de la Politique par l'expression « substances de la voie 1 »).
• la gestion des autres substances toxiques et préoccupantes, pendant tout leur cycle de vie, afin de prévenir ou de minimiser leur rejet dans l'environnement (désignées dans le texte de la Politique par l'expression « substances de la voie 2 »).

9.17    L'ARLA a publié en 1998 un projet de règlement intitulé « Stratégie de l'Agence de réglementation de la lutte antiparasitaire concernant la mise en œuvre de la politique de gestion des substances toxiques ». Certains membres du Comité s'inquiètent de ce que ce document n'applique pas assez strictement les conditions de la PGST. Lors de la réunion du 2 novembre 1999, l'un d'eux a demandé à l'ARLA si elle ne trouvait pas contradictoire que son document de mise en œuvre parle seulement d'un niveau très bas, alors que la PGST exige l'élimination jusqu'à un niveau inférieur à la limite de quantification.

9.18    Faisant remarquer que le groupe interministériel sur la PGST avait étudié le document de mise en œuvre et n'y avait relevé aucune incohérence, l'ARLA a répondu au Comité qu'elle croyait son document de mise en œuvre conforme à la PGST¹⁶⁴. Le Comité est néanmoins d'avis que le document de mise en œuvre de l'ARLA se trouverait amélioré si on utilisait le vocabulaire exact de la Politique.

9.19    Le Comité s'inquiète vivement aussi de ce que les produits antiparasitaires contenant des dioxines (une substance de la voie 1) comme microcontaminant soient encore homologués par l'ARLA¹⁶⁵. Le Fonds mondial pour la nature¹⁶⁶, l'Association canadienne du droit de l'environnement et le Collège de médecine de famille de l'Ontario, ainsi que la Conférence circumpolaire inuit¹⁶⁷ proposent l'interdiction immédiate de tous les produits antiparasitaires contenant des substances de la voie 1 et la confirmation, dans le document de mise en œuvre de l'ARLA, de cet engagement (voir au tableau 4.1 la liste des ingrédients actifs de la voie 1).

9.20    La PGST établit pour les produits de la voie 1 des critères qui déclenchent immédiatement un processus visant leur élimination de l'environnement en empêchant leur rejet mesurable. Plusieurs témoins ont recommandé l'adoption de critères de toxicité qui se solderaient par la décision de ne pas homologuer un pesticide¹⁶⁸, y compris des critères pour la perturbation du système endocrinien, la neurotoxicité et la carcinogénicité. Si une substance correspond à certains critères, elle est automatiquement réputée représenter un risque inacceptable, sans étude sur l'exposition potentielle.

Limitations dans l'usage des produits antiparasitaires

9.21    L'ARLA peut opter pour l'homologation d'un pesticide tout en gérant les risques pour les humains et l'environnement par l'imposition de restrictions à son utilisation. Les limites qui peuvent être appliquées en guise de mesure de réduction des risques comprennent :

• des restrictions sur le lieu où l'on peut utiliser le produit (par ex., serres seulement);
• des conditions d'usage (par ex., la spécification du matériel de protection à porter, du matériel d'épandage à utiliser, des conditions météorologiques permettant l'épandage, etc.);
• la protection de certaines parties précises de l'environnement (par ex., la spécification de zones tampons entre l'application du pesticide et les rivières et lacs ou les autres secteurs sensibles);
• la limitation visant la quantité à utiliser et les plantes cibles (par ex., si l'évaluation du risque suggère un dépassement des LMR, il pourrait y avoir interdiction sur les plantes destinées à l'alimentation humaine et animale).

9.22    Les restrictions sont ordinairement inscrites sur l'étiquette et, en vertu de l'article 45 du Règlement sur les produits antiparasitaires, la non-conformité aux instructions constitue une infraction. L'Association canadienne du droit de l'environnement et le Collège de médecine de famille de l'Ontario, de même que le gouvernement de l'Île-du-Prince-Édouard, ont souligné qu'étant donné que l'évaluation du risque de l'ARLA repose si largement sur l'étiquetage, la conformité aux instructions qui y figurent est très importante¹⁶⁹. Ils ont mentionné que l'ARLA devait améliorer ses inspections et son application de la loi et ne pas hésiter à utiliser à cette fin toute la gamme des sanctions auxquelles elle peut recourir. L'ARLA, de son côté, se dit disposée à appliquer les sanctions pécuniaires administratives et a souligné que les mesures législatives proposées comprendraient alors une application de la loi élargie par la définition claire des infractions, l'augmentation des pouvoirs des inspecteurs et la majoration des amendes maximales. Ce type d'inspection et d'application de la loi, tout en étant crucial, vise les fabricants et les demandeurs d'homologation. Il convient d'enquêter sur l'utilisation des produits antiparasitaires afin de vérifier si les utilisateurs respectent bien les directives mentionnées sur l'étiquette¹⁷⁰. Ceci permettra à l'ARLA (et donc au gouvernement) de savoir si elle peut continuer de s'en remettre aux étiquettes des produits pour gérer les risques.

Annulation ou suspension de l'homologation

9.23    Le Comité reconnaît que des préjudices importants peuvent survenir en dépit des restrictions imposées à l'usage des pesticides et malgré le respect de ces restrictions. Par exemple, des témoins du ministère de la technologie et de l'environnement de l'Île-du-Prince-Édouard ont fait part au Comité de plusieurs cas de mortalité massive de poissons attribuables à des produits antiparasitaires appliqués conformément aux directives sur l'étiquette. Il arrive que l'évaluation du risque soit bien fondée scientifiquement, mais que les dangers véritables soient mal connus et que des effets inconnus apparaissent après l'homologation. Le ministre de la Santé a le pouvoir de suspendre ou d'annuler une homologation s'il apparaît après coup que le produit pose un risque inacceptable. Les témoins de l'Île-du-Prince-Édouard ont souligné que les gestionnaires du risque travaillant à l'ARLA ont donc besoin d'un mécanisme efficace de rétroaction pour être avisés des cas où les restrictions ne sont pas adéquates¹⁷¹. La capacité de gérer les risques des produits antiparasitaires après l'homologation dépend donc largement du suivi. La rétroaction, sous la forme d'une surveillance et d'une évaluation, est essentielle à la gestion du risque.

9.24    Le Comité s'inquiète de l'état actuel de la surveillance subséquente à l'homologation. Dans son Rapport de 1999, le commissaire à l'environnement et au développement durable déclarait qu'aucun des intéressés (détenteur d'homologation, ARLA, autres organismes gouvernementaux) n'est tenu expressément de vérifier la contamination écologique ou les incidences des produits chimiques sur les espèces non visées. Qui plus est, nul n'est tenu de signaler les éventuels effets adverses qui se manifestent, par exemple, à la suite de travail sur le terrain, d'études en laboratoire ou d'hospitalisations qui ont lieu après l'homologation.

9.25    Le Fonds mondial pour la nature a souligné, dans son témoignage du 10 juin 1999, que les études des effets écologiques sont très difficiles à mener sans données de suivi¹⁷². La Fédération canadienne des municipalités a affirmé que l'ARLA devrait se servir de son fort mandat fédéral relatif aux substances toxiques pour établir un système rigoureux de surveillance des produits antiparasitaires¹⁷³. M. Pierre Mineau, chercheur au Centre national de la recherche faunique d'Environnement Canada, a noté avec force qu'il devrait incomber au fabricant de fournir des données de suivi puisque Environnement Canada n'est pas en mesure de surveiller les incidences environnementales de tous les produits¹⁷⁴. Le Comité est d'accord avec l'affirmation du commissaire à l'environnement et au développement durable, du Fonds mondial pour la nature et de la Fédération des municipalités selon laquelle le suivi des pesticides après leur homologation présente des carences et doit être amélioré tant dans son étendue que dans sa coordination. Plus précisément, il faut faire de la surveillance et de la recherche dans le but d'identifier les effets sur les enfants. La surveillance sera de plus nécessaire pour évaluer les progrès de l'ARLA vers la politique de réduction des risques dont il sera question au chapitre intitulé « Les solutions de rechange aux pesticides ».

Annexe 9.1 : Clé dichotomique de gestion du risque

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¹⁵⁷ Commission des Communautés européennes, Communication de la Commission sur le recours au principe de précaution, le 2 février 2000.

¹⁵⁸ C. Brunk, atelier sur la question du risque, 1998.

¹⁵⁹ Commission des communautés européennes, op. cit.

¹⁶⁰ R. Bertell, correspondance adressée au Comité, le 27 février 2000.

¹⁶¹ Témoignages, réunion n^o 16, le 14 décembre 1999; Témoignages, réunion n^o 3, le 4 novembre 1999; Campagne pour la réduction des pesticides, mémoire présenté au Comité.

¹⁶² Association canadienne du droit de l'environnement et le Collège de médecine de famille de l'Ontario, mémoire présenté au Comité; Association canadienne des médecins pour l'environnement, mémoire présenté au Comité; Association canadienne des troubles de l'apprentissage, mémoire présenté au Comité.

¹⁶³ Commission des Communautés européennes, op. cit.

¹⁶⁴ Témoignages, réunion n^o 2, le 2 novembre 1999.

¹⁶⁵ Ibid.

¹⁶⁶ Fonds mondial pour la nature, Les problèmes éprouvés avec les pesticides au Canada : cahier de breffage à l'intention des parlementaires, avril 1999.

¹⁶⁷ Association canadienne du droit de l'environnement et le Collège de médecine de famille de l'Ontario, mémoire présenté au Comité; Conférence circumpolaire inuit et Inuit Tapirisat du Canada, mémoire présenté au Comité.

¹⁶⁸ Témoignages, réunion n^o 4, le 16 novembre 1999; Témoignages, réunion n^o 5, le 17 novembre 1999; Témoignages, réunion n^o 16, le 14 décembre 1999; Association canadienne du droit de l'environnement et le Collège de médecine de famille de l'Ontario, mémoire présenté au Comité; Action Chelsea pour le respect de l'environnement, mémoire présenté au Comité.

¹⁶⁹ Association canadienne du droit de l'environnement et le Collège de médecine de famille de l'Ontario, mémoire présenté au Comité; Témoignages, réunion n^o 14, le 8 décembre 1999.

¹⁷⁰ Rapport de 1999 du commissaire à l'environnement et au développement durable, chap. 4.