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CHAPITRE 9 :
LE COMMERCE DE MARCHANDISES : ACCÈS AUX MARCHÉS, BARRIÈRES
TARIFAIRES ET NON TARIFAIRES
Nous sommes en faveur de la plus forte réduction possible des
tarifs douaniers, voire de leur élimination pure et simple; de la
réduction ou de l'élimination du plus grand nombre possible
d'obstacles non tarifaires; de l'administration la plus efficiente possible
des douanes et des contrôles frontaliers; ainsi que du plus haut
degré possible d'équité et de transparence dans les
procédures de passation des marchés et les pratiques administratives.
De telles mesures devraient ouvrir aux entreprises de GE et à toutes
les entreprises canadiennes des perspectives nouvelles exaltantes. [Robert
Weese, 31:1635]
Accès aux marchés
Par définition, la mondialisation signifie que les frontières
nationales ne sont plus les obstacles qu'elles étaient, du moins
pour ce qui est des activités économiques et de la plupart
des échanges de biens et services. Dans l'espoir de récolter
le fruit de cette mondialisation, de nombreux gouvernements se sont entendus
sur une base multilatérale, régionale ou bilatérale
pour ouvrir leurs marchés. Ainsi les politiques nationales sont-elles
passées au crible, afin de vérifier que les signataires de
ces ententes respectent leurs engagements en matière d'accès
aux marchés. Nous verrons très probablement au cours des
10 prochaines années de nombreuses incohérences entre les
politiques sectorielles nationales et les engagements en matière
de commerce, dont la résolution sera sans aucun doute source de
litiges.
Si l'accès aux marchés n'est peut-être pas aussi
stimulant du point de vue intellectuel que les nouveaux enjeux commerciaux
(concurrence, propriété intellectuelle et investissement),
il n'en forme pas moins la pierre angulaire du système commercial
international, du moins dans les Amériques. Un éventuel accord
sur une zone de libre-échange constituera un accord préférentiel
en vertu duquel tous les droits de douane sur les produits industriels
imposés sur la quasi totalité des produits provenant d'autres
pays des Amériques finiront par être éliminés.
Ce volet des négociations portera sur le point de départ
des barèmes des tarifs douaniers et sur le calendrier d'élimination
progressive de ces barèmes. Il faudra de toute évidence harmoniser
à l'échelle internationale les obstacles techniques au commerce
comme les normes volontaires applicables aux produits, souvent fondées
sur des coutumes nationales ou locales, de même que les réglementations
internes des divers pays des Amériques.
Il serait bon à ce stade-ci de mesurer les effets qu'aurait une
ZLEA sur l'accès aux marchés. Le diagramme 9.1 constitue
un bon point de départ (quoique schématique). Il révèle
que, pour la plupart des pays négociant actuellement une ZLEA, les
importations provenant des Amériques représentent entre 60
et 80 p. 100 de l'ensemble de leurs importations; seuls les États-Unis,
le Panama et le Chili ne dépendent pas lourdement de produits importés
de pays des Amériques. La partie inférieure des barres, dans
le diagramme, représente les importations des pays ayant conclu
des ententes de libre-échange ou des unions douanières. Ces
importations ne sont sujettes à pratiquement aucune barrière
commerciale ou ne le seront bientôt plus en vertu des ententes commerciales
existantes. La partie supérieure des barres représente les
importations provenant d'autres pays qui adhéreraient à une
ZLEA (certains de ces échanges pourront aussi n'être sujets
qu'à peu d'obstacles). Par conséquent, plus la partie inférieure
de la barre est longue par rapport à la partie supérieure,
moins la libéralisation de l'accès aux marchés découlant
d'une ZLEA aura d'effets - manque à gagner relatif aux tarifs douaniers
et, peut-être, intensité de la concurrence étrangère;
l'inverse est également vrai.
À en juger par le diagramme 9.1, le Canada, le Mexique, les États-Unis
et le Chili ne devraient pas de façon générale trop
se ressentir d'un élargissement des privilèges du libre-échange
à l'ensemble des pays membres de la ZLEA. Les pays avec lesquels
ils ont signé des ententes de libre-échange constituent déjà
en grande partie le gros de leurs fournisseurs de produits importés.
Par contre, le reste des Amériques devra procéder à
des ajustements majeurs, surtout les pays du CARICOM et d'Amérique
centrale, fortement dépendants de produits provenant d'autres pays
de l'hémisphère qui ne sont pas liés à eux
par des ententes de libre-échange. Il serait donc naturel de s'attendre
à ce que l'actuel déséquilibre en matière d'accès
aux marchés dans les Amériques constitue une pierre d'achoppement
lors des pourparlers.
Les sections suivantes du présent chapitre portent sur des questions
d'accès aux marchés comme les barrières tarifaires
et non tarifaires visant toutes les marchandises, les deuxièmes
consistant essentiellement en procédures douanières, notamment
l'évaluation en douane, les règles d'origine et les autres
mesures à la frontière; les normes et les obstacles techniques
au commerce, dont les mesures sanitaires et phytosanitaires ne sont pas
les moindres, ainsi que les règlements et les normes volontaires
applicables aux produits; les mesures antidumping, les subventions et les
mesures compensatoires ainsi que les sauvegardes. Le Comité ne se
penchera toutefois que sur les marchandises autres qu'agricoles dont l'accès
aux marchés est discuté au chapitre suivant. Les mesures
sanitaires et phytosanitaires s'y trouvent donc également. Comme
le chapitre 4 traite des questions de facilitation du commerce, notamment
des procédures douanières, les mesures à la frontière
échapperont à notre analyse, du moins dans le présent
chapitre.
Tarifs douaniers
Les tarifs douaniers occuperont de toute évidence une place importante
dans les pourparlers sur l'accès aux marchés, peut-être
même la plus importante pour ce qui est de la libéralisation
du commerce dans les Amériques. Il faut toutefois replacer ce concept
dans son contexte historique. À l'origine, les tarifs douaniers
devaient permettre aux gouvernements de se procurer des revenus. La stratégie
a toujours très bien fonctionné car elle ne soulève
guère d'opposition de la part du public, la taxe étant cachée
aux consommateurs, groupe non organisé, et ayant des effets bénéfiques
sur la compétitivité de certaines entreprises nationales.
Bien évidemment, on a peu prêté attention à
ses répercussions sur la croissance économique, qui ne sont
pas favorables. C'est aux Caraïbes que cet état de fait est
le plus manifeste, les tarifs douaniers étant la principale source
de revenus des États et l'économie étant retardataire.
Les pays d'Amérique latine considéraient aussi les tarifs
douaniers comme un moyen d'encourager l'investissement étranger
direct (IED) dans le cadre de leur stratégie de remplacement des
importations. Ils ignoraient que commerce et IED sont souvent complémentaires
et que les tarifs douaniers ne peuvent que limiter les chances d'obtenir
des investissements étrangers directs à plus long terme;
c'est une leçon qu'ils ont apprise (voir le chapitre 13 et l'annexe
2).
Au cours des 30, et surtout des 10 dernières années, les
pays développés, une fois devenus conscients des avantages
profonds que présente la libéralisation des échanges
pour l'économie, se sont entendus en nombre toujours plus grand
pour réduire considérablement leurs tarifs douaniers de manière
multilatérale. Par exemple, le tarif pondéré du Canada
qui était légèrement supérieur à 4 p.
100, en 1987, est passé à un peu plus de 1 p. 100 en 1997.
Au cours de la même période, le tarif pondéré
appliqué aux importations passibles de droits de douane est tombé
de 11,28 p. 100 à 5,03 p. 100. Le 1er janvier 1998, le Canada et
les États-Unis ont éliminé tous les tarifs sur les
produits industriels en vertu de l'Accord de libre-échange nord-américain
(ALENA). Aux termes de cet accord, le Canada et le Mexique effaceront la
quasi-totalité des tarifs qu'ils s'imposent l'un à l'autre
d'ici 2003. À cette date-là, le Canada et le Chili auront
également éliminé tous les tarifs sur les produits
industriels qu'ils s'imposent mutuellement en vertu de l'Accord de libre-échange
Canada-Chili.
Par rapport à la plupart des pays des Amériques, le Canada
a déployé de vigoureux efforts en matière de libéralisation
des échanges. Le ministre du Commerce international n'a pas hésité
à mentionner le déséquilibre en matière de
tarifs douaniers qui existe dans les Amériques.
Il importe de signaler que nos exportateurs font toujours face à
des barrières tarifaires relativement élevées dans
la région, et c'est pourquoi il serait avantageux d'avoir un régime
d'échanges libéralisé. Par exemple, dans le secteur
automobile, nous faisons face à des tarifs conjoints du MERCOSUR
de 70 p. 100; dans le secteur des équipements, à des tarifs
de 20 à 25 p. 100 dans les principaux marchés sud-américains;
dans le secteur du papier, à des tarifs de 12 à 16 p. 100
dans les économies du MERCOSUR; et dans le secteur des matières
plastiques, à des tarifs de 14 à 18 p. 100 sur nos principaux
marchés. La zone de libre-échange permettrait d'abaisser
ces barrières pour nous étant donné qu'elles ont déjà
été éliminées ailleurs. Les pays des Amériques
et des Caraïbes bénéficient déjà de tarifs
douaniers peu élevés au Canada et beaucoup ont droit à
un tarif préférentiel général ou à un
autre type de traitement tarifaire préférentiel. [Hon. Sergio
Marchi, 24:1535]
L'Association canadienne des pâtes et papiers a voulu préciser
la nature stratégique de la structure des taux tarifaires en Amérique
latine et ses répercussions économiques sur le secteur des
forêts canadien.
[L]es droits de douane demeurent très élevés en
Amérique latine. Dans certains pays, ils sont supérieurs
à 10 p. 100 et ils entraînent parfois une augmentation du
coût des expéditions canadiennes pouvant atteindre 50 dollars
la tonne. La plupart d'entre eux sont appliqués aux catégories
de papier à valeur ajoutée, ce qui donne lieu à une
progressivité tarifaire et empêche les producteurs canadiens
de tirer un rendement économique optimal de leurs ressources papiers.
[Joel Neuheimer, 30:1615]
Le Comité aimerait une fois de plus indiquer qu'il approuve la
cible visée par un éventuel accord sur une Zone de libre-échange
des Amériques, qui devrait mener à une élimination
totale des tarifs sur les produits industriels au sein des Amériques,
objectif visé ultimement. Il reste donc deux questions : 1) l'établissement
d'une année de base pour le barème des tarifs et 2) le rythme
auquel devront être éliminés les tarifs.
Pour ce qui est du premier point, le Comité estime que, pour
que les réductions tarifaires soient effectives, il faudrait que
l'année de référence précède les pourparlers
officiels. Il serait ainsi possible de contrer les manipulations stratégiques
de ceux qui voudront se ménager une plus grande marge de manoeuvre
entre les barèmes actuels et la cible visée. Le Comité
recommande donc :
15. Que le gouvernement du Canada établisse une année
de référence à partir de laquelle tous les signataires
d'un accord sur la Zone de libre-échange des Amériques baseront
leurs réductions progressives des tarifs sur tous les produits industriels.
Que cette année soit dans les meilleurs intérêts du
Canada.
Un grand nombre de témoins ont conseillé au Comité
de s'inspirer de l'ALENA pour déterminer la période d'élimination
progressive des tarifs. Le Comité note un appel particulier :
[L]es négociations portant sur l'accord de libre-échange
visent l'élimination progressive des droits tarifaires - comme cela
a été prévu en vertu de l'Accord de libre-échange
avec les États-Unis et de l'Accord de libre-échange nord-américain
- ainsi que la mise en place d'un processus accéléré
de réduction des droits tarifaires grâce auquel les signataires
de l'accord sur une ZLEA en arriveraient à des droits zéro
pour zéro sur une période déterminée et raisonnable,
les deux accords cités permettant une certaine souplesse - sur une
période de 10 ans - pour en arriver à une élimination
complète des droits. [Gordon Peeling, 30:1610]
Le Comité a pris conscience du fait que le délai maximal
de 10 années est devenu en quelque sorte un précédent
à l'Organisation mondiale du commerce (OMC) et recommande donc :
16. Que le gouvernement du Canada cherche à faire établir
un délai maximal de dix années au cours duquel les pays signataires
d'un accord sur la Zone de libre-échange des Amériques réduiront
progressivement tous les tarifs douaniers qu'ils appliquent à tous
les produits industriels et qu'il fasse preuve, au cours des négociations,
de la souplesse nécessaire à l'obtention de réductions
accélérées des tarifs lorsque cela est possible.
Mesures antidumping
Les mesures antidumping sont l'une des formes d'obstacles non tarifaires
au commerce qui soient permises, lorsqu'elles sont appliquées conformément
à un ensemble de règles bien définies et approuvées
par l'OMC. En règle générale, il y a dumping lorsque
des exportateurs vendent leurs marchandises sur les marchés étrangers
à un prix inférieur à celui auquel ils les vendent
sur le marché intérieur (soit la « valeur normale »)
ou à un prix inférieur au coût de production. L'Accord
antidumping de l'OMC prévoit que les pays peuvent imposer des droits
antidumping équivalant à la marge de dumping, s'il est déterminé,
à la suite d'une enquête, que les importations causent ou
menacent de causer un préjudice sensible à leurs producteurs
dans la branche de production nationale en question. L'ALENA confirme les
droits et obligations établis dans l'accord de l'OMC.
L'Accord antidumping de l'OMC s'applique à tous les membres de
cet organisme, et la quasi-totalité des pays qui négocient
actuellement une ZLEA disposent, ou disposeront bientôt, de lois
antidumping compatibles avec l'accord de l'OMC. De plus, en cas d'union
douanière, une mesure antidumping prise par un pays peut avoir des
répercussions extraterritoriales dans toute la région visée
par l'union douanière. Le Canada a en fait été le
premier pays au monde à promulguer une loi antidumping (1904). Aujourd'hui,
c'est la Loi sur les mesures spéciales d'importation de 1984
qui régit l'usage des mesures antidumping. Finances Canada est responsable
de la formulation des lois et des politiques en la matière, Revenu
Canada et le Tribunal canadien du commerce extérieur étant
conjointement chargés de mener les enquêtes.
Dans les Amériques, un certain nombre de pays recourent fréquemment
aux mesures antidumping, surtout ces dernières années. Les
données relatives au nombre d'enquêtes menées par les
divers pays au cours des 10 dernières années sont fournies
par le Secrétariat de l'OMC. En voici quelques-unes : États-Unis
(391), Canada (188), Mexique (188), Argentine (123), Brésil (97),
Pérou (14), Venezuela (12), Chili (9), Costa Rica (5) et Guatemala
(1).
Le Comité a reçu quelques commentaires sur l'état
actuel des dossiers antidumping. Ces commentaires portaient en gros sur
deux questions. La première concernait la possibilité de
fusionner les modalités antidumping avec celles relatives à
l'établissement de prix abusifs (voir le chapitre 15). La deuxième
question portait sur le recours accru, depuis quelque temps, aux mesures
antidumping en remplacement, apparemment, des réductions des barrières
tarifaires et autres décidées lors du Cycle d'Uruguay. Il
s'agit essentiellement de trouver de nouveaux moyens d'endiguer le flux
de ces mesures protectionnistes, mais aucune recommandation concrète
ou précise n'a été avancée.
Le ministre Marchi a affirmé clairement qu'il jugeait prioritaire,
au cours des futures négociations à l'OMC, de limiter le
recours abusif aux mesures antidumping, aux droits compensatoires et aux
mesures de sauvegarde, notamment en raison de la prolifération de
ces types de mesures. Tous s'accordent à dire qu'il ne s'agit en
réalité que de nouvelles formes de protectionnisme, qui ont
remplacé les anciens régimes tarifaires et qui coûtent
en fait très cher au système commercial mondial. [Eugene
Beaulieu, 125:855-900]
Le Comité estime également que les États-Unis et
l'Union européenne sont les entités qui recourront le plus
probablement à des mesures antidumping inquiétant tout particulièrement
le Canada et que ce dernier ne pourra atteindre ses objectifs que s'il
s'adresse à une tribune plus large que la table de négociation
d'un accord sur une Zone de libre-échange des Amériques.
Le Comité recommande :
17. Que le gouvernement du Canada s'emploie activement à préciser
les procédures relatives aux mesures antidumping à l'échelle
multilatérale afin de les améliorer.
Subventions et mesures compensatoires
L'Accord sur les subventions et les mesures compensatoires de
l'OMC (Accord SMC) établit les disciplines relatives à l'utilisation
de subventions. Il vise deux grands objectifs : 1) régir l'octroi
de subventions par des gouvernements afin de neutraliser les distorsions
que cela pourrait causer au chapitre du commerce international; et 2) établir
des règles permettant aux pays d'imposer unilatéralement
un droit spécial sous forme de mesures compensatoires afin de compenser
les dommages que cause, à leur industrie nationale, l'importation
de produits subventionnés.
Les règles de l'OMC régissant le recours aux mesures compensatoires
sont analogues à celles concernant les mesures antidumping, à
la seule différence ou presque que les enquêtes faisant suite
aux mesures compensatoires portent sur le comportement des gouvernements,
tandis que celles relatives aux mesures antidumping visent l'établissement
de prix par des entreprises. L'OMC établit et définit trois
types de subventions selon l'approche dite des « feux de circulation
» : les subventions prohibées (feu rouge), comme les subventions
à l'exportation (sauf celles appliquées aux produits agricoles);
les subventions pouvant donner lieu à une action (feu orange), comme
celles qui ont pour objet d'aider certaines entreprises; les subventions
qui ne peuvent être contestées (feu vert), comme les subventions
générales au titre de la recherche et du développement
ou de l'aide régionale.
Les témoins qui se sont présentés devant le Comité
ont, en général, appuyé les règles de l'OMC
sur les subventions et les mesures compensatoires, bien que certains aient
déploré le manque de clarté des définitions
des catégories types de subventions.
En ce qui concerne l'Accord sur les subventions et les mesures compensatoires,
le Canada devrait chercher essentiellement à améliorer et
à clarifier les dispositions existantes sur la définition
de la notion de subvention et sur les conditions qui permettent d'imposer
des sanctions commerciales. [...] Pour faire l'objet de mesures compensatoires
ou être assujetties à des sanctions commerciales, les subventions
doivent être versées en regard d'un produit spécifique.
Autrement dit, elles doivent être limitées à certaines
entreprises ou industries sur le territoire de celui qui octroie la subvention.
[Gilbert Gagné, 110:1355]
Étant donné le niveau de satisfaction général
du public à l'égard des règles actuelles de l'OMC
sur les subventions et les mesures compensatoires, le Comité recommande
:
18. Que le gouvernement du Canada s'efforce d'établir, au
niveau multilatéral, une structure de réglementation des
subventions et des mesures compensatoires.
Obstacles techniques au commerce
Les mesures d'ordre normatif, auxquelles on recourt en général
pour protéger l'hygiène publique, l'environnement ou les
consommateurs, regroupent des règlements techniques obligatoires,
des normes volontaires et des mesures d'évaluation de la conformité.
En règle générale, que ce soit au Canada ou ailleurs,
ces mesures ne peuvent servir à exercer une discrimination injustifiée
contre les produits étrangers. L'Accord sur les obstacles techniques
au commerce (Accord OTC) établit ainsi les droits internationaux
et obligations des membres signataires en ce qui concerne ces mesures d'ordre
normatif qui ont des effets sur le commerce. En gros, cet accord reconnaît
le droit des pays à établir leurs propres normes, mais il
exige de ces derniers qu'ils ne les appliquent pas plus rigoureusement
sur les produits importés que sur leurs produits nationaux.
Le Canada a tiré parti de cet Accord, étant l'un des premiers
à s'en réclamer, lorsqu'il a contesté devant l'OMC
la réglementation française en matière d'étiquetage
des pétoncles et l'interdiction par la France de l'amiante chrysotile,
deux dossiers dans lesquels il a obtenu gain de cause.
Le Comité a traité de la question de façon approfondie
sous le point de vue de l'environnement et, au chapitre suivant, sous celui
des mesures sanitaires et phytosanitaires, mais il a également cherché
à en savoir plus sur leur application générale.
[...] Le Canada dispose aussi d'une excellente occasion de se protéger
contre la possibilité que des barrières non tarifaires viennent
menacer son accès futur au marché de la région. Les
barrières non tarifaires sont des exigences ou des règlements
techniques pouvant occasionner un traitement discriminatoire des produits
étrangers importés par rapport aux produits fabriqués
dans le pays. S'appuyant sur les disciplines déjà convenues
dans les accords de l'Organisation mondiale du commerce, le Canada devrait
profiter de l'occasion et solliciter l'adoption de règles supplémentaires
à l'égard, par exemple, de l'élaboration et de l'utilisation
des normes pour que ces éléments ne puissent servir à
des fins protectionnistes. [Joel Neuheimer, 30:1620]
et
Nous recommandons également que les négociations en vue
d'un accord de libre-échange des Amériques portent sur la
question des obstacles techniques au commerce qui peuvent entraver l'accès
aux marchés. Toutes les mesures relatives aux obstacles techniques
au commerce dans l'accord de libre-échange des Amériques
doivent, à notre avis, être conformes aux règles de
l'OMC et être justifiées par une évaluation scientifique
des risques et l'étude d'options pour la gestion des risques. [Gordon
Peeling, 30:1610]
Le Comité est du même avis et recommande :
19. Que le gouvernement du Canada s'efforce de mettre sur pied un
accord sur la Zone de libre-échange des Amériques dans lequel
les règles concernant les obstacles techniques au commerce soient
compatibles avec nos obligations internationales.
Sauvegardes
Les sauvegardes sont des mesures commerciales temporaires qu'un État
applique en cas d'urgence lorsque l'augmentation des importations d'une
marchandise donnée cause, ou menace de causer, un dommage grave
aux producteurs nationaux de marchandises similaires ou directement concurrentes.
Ces mesures doivent être conformes aux exigences de l'article XIX
du GATT de 1994 et de l'Accord sur les sauvegardes de l'OMC. Dans
leur accord de libre-échange, le Canada et les États-Unis
se sont engagés à s'exclure mutuellement des mesures de sauvegarde
générales visées par l'article XIX du GATT, sauf si
les importations de l'autre partie étaient substantielles et contribuaient
de façon importante aux préjudices, réels ou potentiels,
causés par une augmentation des importations. Cette norme a été
incorporée à l'ALENA.
Le Comité a appris que les sauvegardes de l'OMC n'ont eu jusqu'ici
que peu de répercussions sur les exportations canadiennes. Il recommande
:
20. Que le gouvernement du Canada cherche à établir
un accord sur la Zone de libre-échange des Amériques qui
inclue des sauvegardes compatibles avec les normes établies dans
l'Accord de libre-échange nord-américain.