FINA Rapport du Comité
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Le gouvernement a décidé que le recouvrement des coûts devenait une priorité dans ses ministères et ses organismes en 1994, au moment où il procédait à des compressions de dépenses visant à éponger le déficit ainsi qu’à l’Examen des programmes dans le but d’améliorer et de mieux cibler ces derniers. C’est ainsi que des frais d’utilisation ont été appliqués à bon nombre de services qui étaient auparavant fournis aux particuliers et aux entreprises à titre gratuit. Ces frais d’utilisation ont été mis en place à la fois comme nouveau moyen de financer des programmes et, surtout, pour rationaliser les services publics, c'est-à-dire pour « repenser le rôle de l’État ». Selon M. Richard Bird, professeur d'économie à l’Université de Toronto, les frais d’utilisation sont de puissants outils pour les pouvoirs publics, non parce qu’ils sont une source de revenus, mais parce qu’ils constituent un excellent indicateur de la demande pour les fournisseurs de services. Par cela, les frais d’utilisation contribuent à favoriser l’efficience économique.
La Politique sur le recouvrement des coûts et la tarification en vigueur actuellement a été adoptée en avril 1997. Cette politique stipule un certain nombre de grands principes que les ministères et les organismes doivent suivre relativement à l’établissement de frais d’utilisation; il faut notamment que ces derniers non seulement génèrent des recettes, mais aussi aboutissent à une amélioration des services et à un meilleur respect des besoins des clients.
Depuis la mise en place de cette politique, le mécontentement n’a cessé de monter. Dans son rapport sur les consultations prébudgétaires de 1999, le Comité a noté cette insatisfaction croissante à propos du programme de recouvrement des coûts du gouvernement et de son application :
Selon le Business Coalition on Cost Recovery (BCCR), ces frais sont plus une taxe qu’un prix pour les services. Ils semblent servir à subventionner d’autres activités ou à grossir les recettes publiques. Ils ressemblent davantage à des taxes parce que les ministères ne suivent pas les directives établies initialement dans le Programme de recouvrement des coûts, qu’ils ne fixent pas le montant des frais en fonction de la valeur des services fournis, qu’ils ne cherchent pas à réduire au maximum les coûts de prestation des services et qu’ils ne font rien pour réaménager leurs opérations de manière à offrir de meilleurs services. En fait, dans certains cas comme celui de l’homologation des médicaments d’usage vétérinaire, la qualité du service s’est grandement détériorée et est bien loin des normes promises.
En tant que taxes, ces frais d’utilisation faussent tout autant les décisions économiques que l’impôt sur le revenu des particuliers et l’impôt sur les sociétés. …L’introduction de nouveaux produits au Canada est retardée, ce qui impose des coûts directs aux consommateurs et rend l’économie moins productive.
Le Bureau du vérificateur général (BVG) a également signalé à plusieurs reprises les failles dans l’application des frais d’utilisation. Dans son rapport de décembre 1997, il remarque que « les vérifications récentes effectuées […] ont fait ressortir des faiblesses dans l’application des frais d’utilisation. Par exemple, nous avons constaté que, généralement, les systèmes comptables ne sont pas conçus pour fournir l’information sur le prix de revient nécessaire pour justifier les frais d’utilisation demandés ».
Dernièrement, le BVG a reproché à Agriculture et Agro-alimentaire Canada de ne pas avoir intégralement mis en place la politique du Conseil du Trésor. Plus particulièrement, il a établi que les études d’impact (portant sur les coûts et sur les avantages) étaient incomplètes, que les normes de service n’étaient pas largement suivies et que les examens des résultats étaient rares.
Au cours des audiences qu’il a tenues avec des représentants des ministères et de certains secteurs économiques, le Comité s’est penché notamment sur deux questions fondamentales : la Politique sur le recouvrement des coûts et la tarification est-elle suivie de façon constante dans tous les organismes gouvernementaux et les ministères? Et est-elle adéquate?
Les témoins que le Comité a entendus ont confirmé les sentiments exprimés dans le rapport ayant fait suite aux consultations prébudgétaires de 1999. Si la politique elle-même est, en règle générale, conforme à de saines pratiques économiques, elle n’est pas mise en place de façon constante dans les ministères. Cela tient manifestement aux failles dans la mise sur pied des politiques dans les divers ministères et organismes, mais aussi au manque de direction flagrant de la part du Conseil du Trésor, qui est responsable de la politique. La supervision par un organe central et le règlement des différends sont inefficaces, voire absents : les ministères doivent de leur propre chef concevoir et appliquer leurs frais d’utilisation.
Comme le vérificateur général, M. Denis Desautels, l’a confié au Comité : « J’ai noté que de nombreux observateurs avaient critiqué la façon dont les frais d’utilisation avaient été mis en œuvre, et que nos travaux de vérification au fil des ans allaient dans le même sens. » Cela ne devrait pas surprendre. Richard Bird, éminent spécialiste canadien des finances publiques, a déclaré à ce propos au Comité que, s’il est aisé de concevoir un régime fiscal, il est ardu de le mettre en place. Pour ce qui est des frais d’utilisation, c’est la conception qui présente des difficultés.
La présente étude compte deux parties : dans la première, nous nous penchons sur la politique elle-même, sa validité et son application. Le Comité remarque que ce que l’on dit des frais d’utilisation peut bien souvent se dire également des règlements. Par conséquent, cette première partie se termine par une recommandation selon laquelle le gouvernement devrait examiner également son régime de réglementation, à la lumière de l’examen du recouvrement des coûts par le Comité. Dans la seconde partie, nous analysons la mise en place de la politique en prenant trois cas particuliers : Santé Canada, notamment les frais d’utilisation qui s’appliquent aux fabricants de produits pharmaceutiques dans le cadre du Programme des produits thérapeutiques, Agriculture et Agro-alimentaire Canada et la Garde côtière canadienne, plus particulièrement les droits de services maritimes.
Le Comité remarque également que les frais d’utilisation ne représentent qu’une fraction des frais que les entreprises canadiennes doivent payer au gouvernement. Le présent rapport est axé sur les frais d’utilisation perçus au niveau fédéral; les gouvernements provinciaux et les municipalités devraient également analyser la structure de leurs frais d’utilisation pour s’assurer que les entreprises canadiennes ne sont pas trop lourdement ponctionnées et assujetties à une réglementation trop stricte. Les défis qui se présentent au gouvernement fédéral pour ce qui est de mettre sur pied un programme de frais d’utilisation se posent également aux autres ordres de gouvernement.
Les frais d’utilisation présentent comme avantage, souvent oublié, qu’ils ont mis au grand jour le coût des services gouvernementaux, mieux fait connaître le mode de fonctionnement des pouvoirs publics et suscité un débat sur le moyen de rationaliser ce dernier. Ce débat, qui n’est pas clos et dans lequel s’inscrit le présent rapport, représente un grand pas en avant.