HAFF Rapport du Comité

The Standing Committee on Procedure and House Affairs has the honour to present its

Le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre a l’honneur de présenter son

1. On Thursday, March 16, 2000, the House of Commons, by unanimous consent, adopted the following motion that had been moved by Mr. Gauthier (Roberval), seconded by Ms. Tremblay (Rimouski – Mitis):

1. Le jeudi 16 mars 2000, la Chambre des communes a adopté, à l’unanimité, la motion suivante proposée par M. Gauthier (Roberval) et appuyée par Mme Tremblay (Rimouski — Métis) :

On May 31, 2000, the deadline for reporting was extended to June 15, 2000.

Le 31 mai 2000, le délai pour le dépôt du rapport a été reporté au 15 juin 2000.

2. Pursuant to this order of reference, the Committee held a series of meetings. Robert Marleau, Clerk of the House of Commons, and Rob Walsh, Law Clerk and Parliamentary Counsel, appeared on Tuesday, March 28, 2000. Two of the legislative counsel of the House of Commons, Louis-Philippe Cote and Diane L. McMurray, appeared on Thursday, March 30, 2000, and again on Tuesday, April 4, 2000. Messrs. Marleau and Walsh were invited back on Thursday, April 6, 2000. On Tuesday, May 16, 2000, Diane Davidson, former General Legal Counsel of the House of Commons, appeared before the Committee.

2. Suite à cet ordre de renvoi, le Comité a tenu une série de réunions. Robert Marleau, greffier de la Chambre des communes, et Rob Walsh, secrétaire légiste et conseiller parlementaire, ont comparu le mardi 28 mars 2000. Deux des conseillers législatifs de la Chambre des communes, soit Louis-Philippe Côté et Diane L. McMurray, ont comparu le jeudi 30 mars 2000 et, de nouveau, le mardi 4 avril 2000. MM. Marleau et Walsh furent invités à revenir le jeudi 6 avril 2000. Le mardi 16 mai 2000, Diane Davidson, ancienne avocate générale de la Chambre des communes a comparu devant le Comité.

3. The issue before the Committee is the confidentiality of the work of the legislative counsel. The House of Commons, through the Board of Internal Economy, employs lawyers as legislative counsel. Their job is to provide legislative drafting services for Members of the House of Commons, in drafting Private Members’ Bills and Motions and motions to amend bills, primarily government bills. In addition, there are legal counsel, whose role is to provide legal advice and services to the House and its Members. Both the legislative and legal counsel currently report to the Law Clerk and Parliamentary Counsel, Mr. Rob Walsh.

3. La question dont est saisi le Comité est la confidentialité du travail du conseiller législatif. La Chambre des communes compte à son emploi des avocats qui, en leur qualité de conseillers législatifs, fournissent aux députés des services de rédaction législative. Ils les aident donc à rédiger des motions et des projets de loi d’initiative parlementaire ainsi que des motions d’amendement visant surtout des projets de loi d’initiative ministérielle. Il y a aussi des conseillers juridiques dont le rôle est de fournir des conseils et des services juridiques à la Chambre et aux députés. Les conseillers tant juridiques que législatifs relèvent actuellement du secrétaire légiste et conseiller parlementaire, M. Rob Walsh.

4. In recent months, there have been at least two questions of privilege raised in the House with respect to the confidentiality of the work of legislative counsel. On March 1, 2000, Suzanne Tremblay, M.P., raised a question of privilege with respect to amendments to Bill C-20, An Act to give effect to the requirement for clarity as set out in the opinion of the Supreme Court of Canada in the Quebec Secession Reference. In particular, she referred to two motions in amendment which had been drafted by legislative counsel, but which had never been forwarded to the Journals Branch for inclusion in the Notice Paper, and which were referred to in a letter from a Deputy Principal Clerk of the House to the leader of the Bloc Quebecois. In his ruling on this question of privilege, on March 13, 2000, the Speaker of the House said: "Honourable Members should understand that House legislative counsel do not work in isolation. They are part of an operational team that supports the legislative work of the Chamber and its committees. This group is comprised of procedural clerks as well as legal drafters who are assisted in their functions by text processing operators and administrative support staff. The confidentiality to which the acting House leader refers is shared by staff within this group for operational purposes."

4. Au cours des derniers mois, au moins deux questions de privilège ont été soulevées à la Chambre concernant la confidentialité du travail du conseiller législatif. Le 1^er mars 2000, la députée Suzanne Tremblay a soulevé une question de privilège concernant les amendements au projet de loi C-20, Loi donnant effet à l’exigence de clarté formulée par la Cour suprême du Canada dans son avis sur le Renvoi sur la sécession du Québec. Elle a parlé en particulier de deux motions d’amendement qu’avait rédigées un conseiller législatif mais qui n’ont pas été transmises à la Direction des journaux pour inclusion dans le Feuilleton des Avis, et dont il a néanmoins été question dans une lettre d’un greffier principal adjoint de la Chambre au chef du Bloc québécois. Dans la décision qu’il a rendue sur la question de privilège le 13 mars 2000, le Président de la Chambre a déclaré : « Les députés doivent comprendre que les conseillers législatifs de la Chambre ne travaillent pas en vase clos. Ils font partie d’une équipe qui appuie l’activité législative de la Chambre et de ses comités. Cette équipe comprend des greffiers à la procédure ainsi que des rédacteurs législatifs qui sont aidés dans leurs fonctions par des opérateurs de traitement de texte et du personnel administratif. L’exigence de confidentialité évoquée par la leader adjointe est observée par tous les membres de l’équipe dans le cadre de leurs fonctions ».

5. Also, on March 13, 2000, Chuck Cadman, M.P., raised a similar question of privilege, relating to amendments that he had had drafted by House legislative counsel, and which the clerk of a standing committee had had access to prior to their being introduced or tabled with the committee. The Speaker indicated that his earlier ruling on Mme. Tremblay’s question of privilege addressed the concerns raised by Mr. Cadman. Other Members, including Michel Bellehumeur, M.P., have also raised this issue in the House.

5. De plus, le 13 mars 2000, le député Chuck Cadman a soulevé une question de privilège semblable concernant des amendements qu’il avait fait rédiger par un conseiller législatif de la Chambre et auxquels le greffier du comité permanent a eu accès avant qu’ils ne soient présentés ou déposés devant le comité. Le Président a statué que la décision qu’il avait rendue sur la question de privilège de Mme Tremblay s’appliquait aussi aux préoccupations soulevées par M. Cadman.

6. It should also be noted that there have been a number of highly controversial bills before the House in recent months. A recent phenomenon has been the increased use of amendments at report stage in the House. According to statistics provided to the Committee, as of the April 3, 2000, there have been in excess of 5,000 amendments drafted by legislative counsel of the House of Commons since the beginning of the current session on October 12, 1999. In other words, despite the fact that this session is less than six months old, there had been an increase of over 137% in the number of amendments drafted from the whole of the previous session, which was two years long. This has clearly placed unprecedented pressures on the staff of the House of Commons, including legislative counsel, and Members.

6. Il convient aussi de souligner que plusieurs projets de loi très controversés ont été déposés à la Chambre au cours des derniers mois, et il y a eu une augmentation du nombre d’amendements à l’étape du rapport à la Chambre. D’après des données fournies au Comité, on dénombre pour la session actuelle, entre le 12 octobre 1999 et le 3 avril 2000, plus de 5 000 amendements rédigés par les conseillers législatifs de la Chambre des communes. En d’autres mots, au cours de la présente session, qui compte à peine six mois, le nombre d’amendements rédigés a augmenté de plus de 137 p. 100 par rapport au nombre total d’amendements pour toute la session précédente, qui a duré deux ans. Cet accroissement a clairement exercé des pressions sans précédent tant sur le personnel de la Chambre des communes, y compris les conseillers législatifs, que sur les députés.

7. Both in the House and in Committee, there has been much discussion about the "solicitor-client relationship" between Members and legislative counsel. The Committee notes that the work of legislative counsel is covered by parliamentary privilege, which has an even higher legal basis as it is part of our Constitution.

7. À la Chambre comme en comité, il y a eu de nombreux débats sur la « relation d’avocat à client » entre le conseiller législatif et les députés. Le Comité signale que le travail du conseiller législatif est régi par le privilège parlementaire, dont le fondement juridique est encore plus important puisqu’il est prévu par la Constitution.

8. More significantly, the specific element that is of concern in the solicitor-client relationship is confidentiality, and we are satisfied that a certain level of confidentiality already exists. There does not appear to have been any breach of this confidentiality outside of the staff of the House of Commons. No evidence has been presented that any other Member of the House, or any other political party, or the government, has been provided with information or work drafted for an individual Member or party. As the Speaker indicated on March 13, 2000, "all staff of the House of Commons working in support of Members in their legislative function are governed by strict confidentiality with regard to persons outside their operational field and, of course, vis-à-vis other Members." This confidentiality has been fully respected; the questions that have arisen are concerned only with who within the House of Commons administration should have access to work, including proposed amendments, prepared by legislative counsel.

8. L’élément particulier de la relation d’avocat à client qui nous intéresse est celui de la confidentialité, et nous sommes convaincus que cette confidentialité existe déjà dans une certaine mesure, puisqu’il semble qu’aucun renseignement confidentiel n’ait été divulgué à qui que ce soit en dehors du personnel de la Chambre des communes. Aucune preuve n’a été présentée à l’effet qu’un député, un parti politique ou même le gouvernement a été saisi d’informations ou de documents préparés pour un député ou un parti en particulier. Comme l’a indiqué le Président le 13 mars 2000 : « Tout le personnel de la Chambre qui donne son appui aux députés dans leurs fonctions législatives est tenu à la plus stricte confidentialité par rapport aux personnes qui ne travaillent pas dans leur secteur et aussi, bien entendu, vis-à-vis les autres députés ». Cette confidentialité a été entièrement respectée; les questions soulevées visent uniquement à déterminer qui, dans l’Administration de la Chambre des communes, doit avoir accès aux documents, y compris les projets d’amendements, préparés par les conseillers législatifs.

9. We note that there do not currently appear to be any problems with respect to confidentiality in the drafting of Private Members’ Bills and Motions. There is not usually any reason for these bills and motions to be reviewed for procedural compliance prior to their introduction. Therefore, it would be extremely rare for anyone other than the Member and his or her staff, on the one hand, and the legislative counsel and their support staff, on the other, to see a bill or motion before it is introduced. It may occasionally be necessary or desirable for legislative counsel to consult other persons with respect to the substance of a proposed bill or motion, but this does not appear to raise concerns about confidentiality.

9. À noter qu’il ne semble pas actuellement y avoir de problèmes de confidentialité dans la rédaction des motions et des projets de loi d’initiative parlementaire. Ces motions et projets n’ont habituellement pas à être revus du point de vue de la procédure avant leur présentation. Par conséquent, sauf le député et ses employés, d’une part, et le conseiller législatif et son personnel de soutien, d’autre part, il est probable que personne ne prendra connaissance du projet de loi avant son dépôt. Il peut, à l’occasion, être nécessaire ou souhaitable que le conseiller législatif consulte d’autres personnes au sujet de la teneur de la mesure proposée, mais ce fait ne paraît pas soulever de préoccupations en matière de confidentialité.

10. In the case of amendments – primarily to government bills – other factors arise. There are procedural rules and principles with respect to the amendment of bills in Parliament. There are also scheduling considerations, including both the time for drafting amendments, as well as limits on when they must be tabled. The preparation of amendments is currently a more collaborative process, involving different persons at different stages of the process.

10. Dans le cas des amendements, surtout aux projets de loi d’initiative ministérielle, d’autres facteurs entrent en jeu. Les amendements apportés aux projets de loi présentés au Parlement obéit à des principes et à des règles de procédure. Il y a aussi des questions d’échéancier, concernant tant la rédaction des amendements que leur dépôt. À l’heure actuelle, la rédaction des amendements est un travail qui exige davantage de collaboration, impliquant différentes personnes à différentes étapes du processus.

11. At present, there appear to be two points at which persons other than legislative counsel may be involved in the consideration of amendments. First, as part of the drafting process, counsel may consult with legislative clerks in their Office in an attempt to ensure that the amendments are procedurally acceptable; translators, editors, and support staff are also involved in this process. Second, when an amendment has been completed and is sent to a Member, it is also sent to a procedural clerk. This occurs, in part, because the draft amendments are stored in a database that is managed by the Journals Branch of the House of Commons. In addition to saving time, this ensures that mistakes are not made in re-inputting amendments. The intent of allowing procedural clerks access to the amendments before they are formally tabled is to ensure that they receive a proper review for procedural acceptability; if necessary, changes can be discussed with the Member involved to address any procedural objections that may be raised.

11. À l’heure actuelle, il y aurait deux moments où des personnes autres que le conseiller législatif participeraient à l’étude des amendements. Premièrement, dans le cadre de la rédaction, le conseiller peut consulter des greffiers législatifs à leur Bureau afin de garantir que les amendements sont acceptables du point de vue de la procédure et, à cette étape, les traducteurs, les correcteurs et le personnel de soutien sont également impliqués. Deuxièmement, lorsqu’un amendement complété est envoyé au député, il l’est aussi à un greffier à la procédure, en partie parce que les projets d’amendement sont emmagasinés dans une banque de données gérée par la Direction des journaux de la Chambre des communes. En plus de faire gagner du temps, ce mécanisme garantit qu’on ne peut pas commettre d’erreur en faisant une seconde saisie informatique des amendements, puisqu’il n’y a pas de seconde saisie. Les greffiers à la procédure peuvent alors examiner les amendements avant leur dépôt officiel pour juger de leur recevabilité en matière de procédure et, au besoin, ils discuteront d’éventuels changements avec le député intéressé afin d'éliminer toute possibilité de défectuosité procédurale.

12. The current system is the result of administrative and procedural changes that have been made over the years. Various issues have arisen in recent years regarding legislative drafting services available to Members, and these have been raised in the House as well as in the Board of Internal Economy. The House administration, pursuant to directions from the Board, has attempted to provide the required level of service given the economic constraints and parliamentary environment. It is possible, in hindsight, that more could have been done to ensure that Members and their staff were aware of these procedures and policies governing the services of legislative counsel.

12. Le système actuel résulte de changements d’ordre administratif et procédural apportés au fil des ans. Les services de rédaction législative mis à la disposition des députés ont fait l’objet de diverses critiques ces dernières années, tant à la Chambre qu’au Bureau de régie interne. Se conformant aux directives du Bureau, l’Administration de la Chambre s’est efforcée de fournir le niveau de service requis, compte tenu des contraintes économiques et du contexte parlementaire. En rétrospective, il aurait peut-être fallu faire davantage pour sensibiliser les députés et leur personnel aux procédures et politiques régissant les services des conseillers législatifs.

13. During his March 28, 2000 appearance before the Committee, Mr. Walsh suggested that practice guidelines could be developed for the services of legislative counsel. These would set out and clarify policies and practices; in addition to resolving uncertainty, they would also provide Members with a clear and concise statement of the nature of the service that they can expect to receive. Members could be provided with a copy of the practice guidelines when they request the services of legislative counsel. In addition, at our meeting of April 6, 2000, Mr. Marleau suggested that a form of retainer be developed for requests to draft both amendments and private Members’ bills. This could include specific restrictions on the ambit of consultation that would be authorized by the Member. Diane Davidson, in her testimony, explained that the drafting of amendments and bills by legislative counsel would normally be covered by solicitor-client privilege, with the result that all communications should be confidential unless waived by the Member. Changes to the current procedures of the House would require that legislative counsel not use databases that are accessible to anyone from outside the Office of the Law Clerk and Legislative Counsel, and that other security precautions be implemented.

13. Lors de sa comparution du 28 mars 2000, M. Walsh a proposé que soient élaborées, pour les services du conseiller législatif, des lignes directrices qui décriraient et préciseraient les politiques et les pratiques et qui, en plus d’éliminer les incertitudes, expliqueraient aux députés en un énoncé clair et précis la nature du service auquel ils peuvent s’attendre. Les députés pourraient obtenir un exemplaire des lignes directrices lorsqu’ils font appel aux services du conseiller législatif. Par ailleurs, à la séance du 6 avril 2000, M. Marleau a proposé d’établir, pour les demandes de rédaction des amendements et des projets de loi d’initiative parlementaire, une sorte de mandat de représentation qui pourrait inclure des restrictions précises quant à la portée des consultations autorisées par le député. Lors de son témoignage, Mme Diane Davidson a expliqué que la rédaction d’amendements et de projets de loi par le conseiller législatif est protégée habituellement par la relation d’avocat à client, de sorte que toutes les communications à ce sujet devraient être confidentielles à moins que le député renonce à cette confidentialité. Or, pour garantir cette confidentialité à la Chambre, il faudrait notamment que le conseiller législatif évite d’utiliser des bases de données qui sont accessibles à d’autres qu’au Bureau du secrétaire légiste et du conseiller législatif, et que d’autres mesures de sécurité soient mises en œuvre.

14. It has also been suggested that the House might consider reviving the practice of printing on the Order Paper the text of all amendments tabled with the Journals Branch, including those which are ruled out of order. It was felt that Members could benefit from this in that it would show the work that they have done, and allow them to put on the record amendments which might not be procedurally acceptable. It might also provide greater direction to Members and their staff if they could see what kinds of amendments have been ruled out of order.

14. Il est en outre proposé que la Chambre considère la possibilité de reprendre l’impression au Feuilleton du texte de tous les amendements présentés à la Direction des journaux, même ceux qui auront été déclarés irrecevables. Les députés pourraient y trouver un avantage en ce qu’ils verraient la confirmation du travail qu’ils ont accompli et pourraient afficher officiellement les amendements éventuellement non acceptables du point de vue de la procédure. Les députés et leur personnel auraient de plus une meilleure idée du genre d’amendements jugés irrecevables.

15. With respect to paragraph (b) of the Order of Reference, the Committee is not convinced at this time of the desirability of reallocating current resources to the various political parties to allow them to have their own legislative counsel services. Such a change could have significant implications in terms of the right or ability of individual Members to have their amendments or bills drafted. We understand that this was considered and rejected by the Board of Internal Economy in 1996. The Committee believes that other measures, including those outlined in this report, could be implemented to address the concerns that have been expressed.

15. Pour ce qui est du paragraphe b) de l’ordre de renvoi, le Comité ne croit pas qu’il soit souhaitable, en ce moment, de réaffecter les ressources actuelles aux différents partis politiques pour qu’ils se dotent de leurs propres services de conseillers législatifs. Pareil changement pourrait avoir d’importantes incidences quant au droit et à la capacité de chaque député de faire rédiger ses amendements et projets de loi. Nous croyons savoir que cette idée a été examinée et rejetée par le Bureau de régie interne en 1996. Le Comité croit que d’autres mesures, y compris celles dont le présent rapport fait état, pourraient être adoptées pour régler les problèmes exprimés.

The Committee, therefore, recommends:

Le Comité recommande par conséquent :

1. That the process for drafting Members’ amendments to bills, and Private Members’ Bills and Motions, including the confidentiality accorded thereto and the people with whom information is shared, be clearly outlined in practice guidelines.

1. Que le processus de rédaction des amendements des députés aux projets de loi du gouvernement et aux projets de loi émanant des députés et aux motions d’initiative parlementaire, y compris la confidentialité qui leur est due et les personnes à qui l’information est communiquée, soit clairement décrit dans des lignes directrices de pratique.

2. That all Members be referred to the guidelines and be made aware of them when requesting the drafting of amendments, Bills or Motions.

2. Que tous les députés soient mis au courant des lignes directrices lorsqu’ils demandent la rédaction d’amendements, de projets de loi ou de motions.

3. That only the legislative counsel and the staff and procedural clerks who work under their direction be involved in or given access to amendments drafted for Members, unless the Member explicitly authorizes in writing disclosure to other persons.

3. Que, sauf lorsque les députés demandant la rédaction d’amendements les autorisent par écrit à en divulguer la teneur à d’autres personnes, les conseillers législatifs et les employés et greffiers à la procédure qui travaillent sous leur direction soient les seuls à participer à leur rédaction ou à pouvoir en prendre connaissance.

4. That the House of Commons revive the practice of printing on the Order Paper the text of all amendments tabled with the Journals Branch, including those which are ruled out of order, for a trial period of two years.

4. Que, pendant une période d’essai de deux ans, la Chambre des communes reprenne l’impression au Feuilleton du texte de tous les amendements présentés à la Direction des journaux, même ceux qui auront été déclarés irrecevables.

16. Some of the testimony that the Committee heard in the course of these hearings related to on-going personnel and management matters and to administrative procedures. We feel that such issues are beyond the scope of our order of reference, and, therefore, will make no comment on them. It is unfortunate that some allegations and statements were made. We wish to make it clear that we continue to have confidence in the integrity and impartiality of all the personnel of the House of Commons.

16. Certains des témoignages entendus par le Comité au cours de ses audiences portaient sur des problèmes actuels en matière de personnel et de gestion et sur des procédures administratives. Nous pensons que de telles questions débordent notre mandat et, par conséquent, nous n’en traiterons pas. Il est malheureux que certaines allégations et déclarations aient été faites. Nous tenons à préciser que nous continuons de croire à l’intégrité et à l’impartialité du tout personnel de la Chambre des communes.