HUMA Rapport du Comité

Une fois qu'il aura terminé le présent rapport provisoire, le Comité compte continuer son étude des subventions et contributions comme le stipule son mandat. Il espère déposer en juin son rapport final, dans lequel il formulera des recommandations auxquelles il demandera au gouvernement de répondre avec précision. Bien entendu, bon nombre des recommandations s’appuieront sur les observations contenues dans le présent document. En outre, à mesure qu'il avancera dans son travail, le Comité tentera de trouver des réponses à plusieurs des points qui auront été soulevés, mais pour lesquels il ne dispose pas pour le moment de renseignements suffisants. Nous espérons que nous aurons assez du mois prochain pour approfondir ces dossiers, mais il se peut fort que certains d’entre eux exigent une étude plus poussée, soit par nous, soit par nos collègues qui siègent à d’autres comités de la Chambre des communes. Le Comité espère également que, dans le cadre de son étude permanente des subventions et contributions, le vérificateur général tiendra compte de certaines des questions énoncées ci-après.

Par souci d'efficacité, le Ministère a établi des partenariats lui permettant d'obtenir des fonds supplémentaires destinés aux programmes qu’il finance par la voie de subventions et de contributions. En vertu de certains de ces partenariats, le pouvoir de dépenser est entièrement délégué et le Ministère n'a pas un mot à dire dans la manière dont les sommes sont dépensées. C'est le cas notamment des ententes de développement du marché du travail conclues avec les provinces et du programme d’Aide à l’employabilité des personnes handicapées, ainsi que des programmes à financement partagé mis en œuvre sous les auspices du gouvernement fédéral. Le ministère du Développement des ressources humaines participe à ces deux types de partenariats. Les représentants du Bureau du vérificateur général nous ont fait part de leurs inquiétudes à propos de ces deux types de partenariats, les risques de problèmes administratifs se multipliant. L'Association des gestionnaires financiers de la fonction publique et le Syndicat de l’emploi et de l’immigration du Canada ont exprimé les mêmes préoccupations.

Dans plusieurs des cas d’incurie soupçonnée, il s’est agi de situations découlant d’un partenariat entre le gouvernement et le secteur privé. Les employés du Ministère sont censés évaluer la viabilité des plans d’affaires que leur soumettent des entreprises privées mues par la recherche du profit. Cette situation est source de confusion, car il est difficile d’établir lequel des deux partenaire jouit du contrôle. Si un homme d’affaires effectue les trois quarts de l’investissement dans un projet et que le Ministère investit le quart restant, dans quelle mesure ce dernier a-t-il la possibilité de contrôler des décisions prises afin de dégager un profit.

Le Comité est d’avis que le gouvernement doit établir un cadre unique pour ces types de partenariats qui assure la reddition de comptes, définit clairement les responsabilités et prévoit la présentation régulière de rapports.

À mesure que notre étude progressait, nous avons trouvé de plus en plus difficile d’obtenir des réponses à un grand nombre de nos questions, car les cadres supérieurs qui avaient à l’origine la responsabilité de la conception et de l’application des programmes de subventions et de contributions avaient été mutés. Il y a donc, à nos yeux, déficit de mémoire institutionnelle. Les titulaires actuels des postes supérieurs à l'administration centrale du Ministère à Ottawa nous ont dit ignorer les mesures qu’avaient prises, ou n’avaient pas prises, leurs prédécesseurs et ce que cela avait donné. Mais nous en avons appris plus que nous le demandions à propos du processus. L’ancien sous-ministre qui avait demandé la vérification interne des subventions et des contributions en 1999 a déclaré qu’il ne savait pas que des vérifications avaient été menées en 1991 et 1994. On peut se demander à juste titre s’il aurait dû se poser la question ou s’il aurait dû être informé de la chose. En outre, le Comité se demande si cela n'explique pas qu'aucun enseignement n'ait été tiré de ces vérifications. La disparition d’un programme n’excuse aucunement l’absence systématique de mécanismes de contrôle de gestion dont une vérification aurait pu révéler l'utilité. Cette situation nous a considérablement frustrés lorsque nous avons cherché à établir la genèse de cette incurie au sein du Ministère et à établir qui était responsable de quoi et à quel moment.

Au début des années 1990, de nombreux ministères fédéraux ont été regroupés en quelques gros ministères. Le ministère du Développement des ressources humaines, créé en 1993, est issu de la fusion de composantes d'Emploi et Immigration, de Santé et Bien-être, du Secrétariat d’État, de Multiculturalisme et Citoyenneté et de Travail Canada. Cela signifie, entre autres choses, que les programmes de subventions et de contributions dont la responsabilité incombait auparavant à cinq ministres ou sous-ministres différents ne relèvent désormais plus que d’un seul. Le Comité se pose donc certaines questions quant aux changements qui pourraient être apportés au processus d’examen politique et administratif afin de tenir compte de cette situation. Comme elle nous l’a expliqué, la sous-ministre du Développement des ressources humaines est responsable d’un budget de 60 milliards de dollars, dont les subventions et les contributions ne représentent que 5 % à peine, soit 3 milliards. La sous-ministre a également indiqué au Comité que personne n’envisage de réduire ou de détacher certains éléments du Ministère de manière à servir plus efficacement les clients.

Un des principaux changements que le Ministère a subis fut une décentralisation dans les régions d'une partie du travail effectué à l'administration centrale. Nous sommes bien sûr au courant des avantages que présente cette transformation, comme la sensibilité à la conjoncture et à la clientèle locales et la capacité de répondre dans les plus brefs délais aux besoins. Dans le même temps, la souplesse et le pouvoir discrétionnaire des agents de programmes et des gestionnaires locaux se sont accrus. Le Syndicat de l’emploi et de l’immigration du Canada a dit craindre que les procédures de reddition des comptes disparaissent parce qu’on souhaite éliminer des formalités administratives. Les représentants du Ministère nous ont rappelé qu'il est bon de toujours maintenir la réglementation nécessaire à la reddition des comptes, même lorsqu'il est impopulaire de le faire d'un point de vue politique. Contraindre les employés à approuver à la va-vite les projets pour que les fonds soient dépensés n'est pas nécessairement rentable à long terme. Il faudrait peut-être se demander si, contrairement aux cadres supérieurs travaillant à l'administration centrale à Ottawa, les agents régionaux ont l'expérience requise ou restent trop longtemps dans les mêmes fonctions.

Le Comité se demande si l’on a atteint un juste équilibre entre centralisation et décentralisation et entre autorisation et souplesse. Il est évident pour le Comité qu’il faut, en plus de remanier l’organisation et la prestation des programmes, resserrer les procédures administratives pour assurer un meilleur contrôle et une meilleure gestion des risques. Il convient de trouver un meilleur équilibre à cet égard pour mieux servir les contribuables dans la structure organisationnelle existante.

Le Comité sait bien que le rôle des députés varie d’un programme du Ministère à un autre. Un ancien sous-ministre du Ministère nous a appris que le Fonds transitoire pour la création d’emplois avait été conçu explicitement pour permettre aux députés de participer au processus — et en fait les y encourager —, de manière à représenter les intérêts de leurs collectivités. Les députés n’ont toutefois pas joué ce type de rôle dans d’autres programmes. Notre étude a révélé que la participation des députés variait selon les provinces et les régions. Étant donné le flou entourant les critères relatifs au Fonds transitoire pour la création d’emplois ou à tout le moins le manque de compréhension de ce programme, la participation des députés a en fait suscité un grand nombre de questions de la part du public et des médias. Cette question prête certes à débat. Le greffier du Conseil privé nous a déclaré qu’il faisait une distinction entre « la politisation et la participation politique de députés ». Le vérificateur général du Canada a, quant à lui, déclaré qu' :

Le greffier du Conseil privé a déclaré que « les leçons tirées de la vérification interne effectuée au ministère du Développement des ressources humaines doivent servir dans toute la fonction publique ». Par conséquent, le Comité estime que son étude de la gestion des subventions et des contributions de ce ministère constituera une occasion d'appliquer ses nouvelles connaissances à d'autres ministères.