SCRA Rapport du Comité
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CHAPITRE 5 :
PROCESSUS
DÉCISIONNEL JUSTE ET ÉQUITABLE
5.1 Comme le précise l'introduction du présent rapport, l'un des grands thèmes qui s'est dégagé à la lecture des présentations reçues par le Sous-comité, ainsi que lors de ses déplacements et durant ses délibérations, est que les responsables du système correctionnel et de la mise en liberté sous condition doivent prendre des décisions d'une façon juste et équitable. Le Parlement a établi des paramètres pour l'exécution des peines d'emprisonnement, d'après la primauté du droit, le devoir d'agir équitablement et les droits garantis par la Constitution.
5.2 L'article 4 de la Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition énonce les principes législatifs régissant la gestion des peines. L'alinéa 4d) exige que le Service correctionnel utilise les mesures les moins restrictives possibles pour assurer la protection du public, des agents et des délinquants (solution la moins restrictive). L'alinéa 4e), pour sa part, stipule que le délinquant continue à jouir des droits et privilèges reconnus à tous les membres de la collectivité, sauf de ceux dont la suppression ou restriction est une conséquence de la peine d'emprisonnement (droits résiduels). Enfin, l'alinéa 4g) pré cise que les décisions doivent être claires et équitables, les délinquants ayant accès à un processus efficace de Règlement des griefs.
5.3 L'article 101 de la Loi énonce les principes législatifs qui doivent guider la Commission des libérations conditionnelles dans l'exécution de son mandat. L'alinéa 101b) exige que la Commission tienne compte de toute l'information pertinente disponible en prenant des décisions en matière de libération conditionnelle. En vertu de l'alinéa 101f), il faut donner aux délinquants, par souci d'équité et de clarté du processus, les motifs des décisions ainsi que tous autres renseignements pertinents, et la possibilité de les faire réviser.
5.4 Au cours des années, les tribunaux ont imposé aux responsables du système correctionnel et de la mise en liberté sous condition un « devoir d'agir équitablement », dont les composantes sont :
- la prestation d'avis et d'information aux délinquants;
- le droit des délinquants de produire des preuves et de faire des représentations au décideur;
- l'obligation de faire bénéficier les délinquants d'un processus décisionnel juste et objectif.
5.5 Les principes législatifs, combinés au devoir d'agir équitablement, constituent la toile de fond des questions abordées dans le présent chapitre, et déterminent la manière d'exécuter les peines d'emprisonnement et de prendre les décisions de libération conditionnelle et autres. Plus particulièrement, le chapitre approfondit diverses décisions prises par les responsables du système correctionnel et de la mise en liberté sous condition, ainsi que leur incidence sur les délinquants. Il prend en considération les droits résiduels des délinquants, de même que les obligations du Service et de la Commission quant à la solution la moins restrictive et au processus décisionnel juste.
5.6 La Société John Howard du Canada a décrit l'importance de processus décisionnels justes et équitables :
En effet, la Loi exige que les détenus soient traités équitablement et avec respect, car cela est nécessaire pour protéger le public en réussissant à les réinsérer socialement55.
5.7 L'isolement préventif est prévu aux articles 31 à 37 de la Loi. Cette façon de soustraire un délinquant à tout contact avec les autres détenus peut être soit sollicitée (réclamée par le délinquant) ou non sollicitée. Cet isolement est différent de celui imposé comme punition dans le cadre du régime disciplinaire pour une infraction grave (voir l'alinéa 44(1)f) de la Loi).
5.8 Le paragraphe 31(3) établit les motifs d'isolement préventif :
Le directeur du pénitencier peut, s'il est convaincu qu'il n'existe aucune autre solution valable, ordonner l'isolement préventif d'un détenu lorsqu'il a des motifs raisonnables de croire, selon le cas :
a) Que celui-ci a agi, tenté d'agir ou a l'intention d'agir d'une manière compromettant la sécurité d'une personne ou du pénitencier et que son maintien parmi les autres détenus mettrait en danger cette sécurité;
b) que son maintien parmi les autres détenus peut nuire au déroulement d'une enquête pouvant mener à une accusation soit d'infraction criminelle soit d'infraction disciplinaire grave visée au paragraphe 41(2);
c) que le maintien du détenu au sein de l'ensemble des détenus mettrait en danger sa sécurité.
5.9 L'objet de l'isolement préventif est d'empêcher un détenu d'entretenir des rapports avec l'ensemble des autres détenus. La Loi ne précise pas de durée maximale pour l'isolement préventif : le paragraphe 31(2) exige que le Service replace le détenu le plus tôt possible parmi les autres détenus du pénitencier où il est incarcéré ou d'un autre pénitencier.
5.10 L'article 33 traite du réexamen des cas d'isolement préventif en termes généraux, les détails se trouvant dans les articles 19 à 23 du Règlement sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition56. En vertu des dispositions du Règlement, le directeur du pénitencier doit, en deçà d'une journée ouvrable, examiner le cas d'un détenu qui s'est fait imposer un isolement préventif par un agent désigné. Dans les cinq jours ouvrables, un comité de réexamen des cas d'isolement, composé d'employés du Service correctionnel, doit examiner le cas et il doit continuer de le faire tous les 30 jours tant qu'est maintenu l'isolement. Le Règlement prévoit en outre un examen des cas d'isolement préventif tous les 60 jours par un employé du Service désigné par le sous-commissaire régional compétent57.
5.11 L'isolement préventif a été l'un des aspects couverts lors des auditions du jury du coroner sur les événements entourant la mort de Robert Gentles, survenue en octobre 1993 au moment où le personnel du Service correctionnel le retirait contre son gré de sa cellule du pénitencier de Kingston. Le jury, qui a entendu pendant plusieurs mois des témoignages sur le décès de M. Gentles, a remis ses conclusions et 74 recommandations le 24 juin 1999. Parmi les points abordés, notons : les extractions des cellules, l'utilisation de produits chimiques et d'aérosols inflammatoires, le confinement aux cellules, la formation du personnel correctionnel, le stress des agents correctionnels, la responsabilité de la gestion, les comités consultatifs de citoyens et la surveillance indépendante accrue du Service par des civils.
5.12 Le jury, dans sa recommandation 19, a abordé la question de l'isolement préventif :
Il est recommandé que, lorsque l'isolement préventif est utilisé, il soit appliqué conformément aux procédures de l'établissement et aux dispositions législatives et soit convenablement surveillé par des cadres supérieurs.
5.13 Cette recommandation ne fait qu'insister sur le respect des directives législatives, réglementaires et stratégiques déjà en place pour régir l'isolement préventif. Que le jury du coroner ait jugé approprié de formuler une telle recommandation montre l'importance qu'il accorde à la question. Le Service correctionnel a répondu officiellement à cette recommandation en janvier 2000, en décrivant en termes géné raux ce qu'il a fait depuis 1997 pour améliorer l'application de l'isolement préventif. Une partie de l'information fournie se retrouve ailleurs dans la présente partie du chapitre.
5.14 Au cours de ses déplacements, le Sous-comité s'est tout particulièrement intéressé à l'isolement préventif et, dans chacun des pénitenciers visités, il s'est rendu dans les unités d'isolement. Une attention spéciale a été accordée au processus même d'examen des cas d'isolement préventif et à l'isolement pré ventif prolongé, et c'est pourquoi le Sous-comité a remis au Service correctionnel un certain nombre de questions écrites concernant l'application du procédé.
5.15 Une réponse a été reçue en juillet 1999, contenant des données à jour et d'autres types d'information. C'est le Service qui a fourni au Sous-comité les renseignements qu'on trouvera dans les paragraphes suivants.
5.16 Selon le Service, 80 p. 100 des détenus placés en isolement préventif non sollicité en sortent avant la première étude de leur cas (après 30 jours) par le comité de réexamen des cas d'isolement. En outre, 93 p. 100 de ces détenus terminent leur isolement avant l'étude de leur cas au niveau régional (après 60 jours). Le séjour moyen des détenus replacés avec les autres dans ces délais est de 18 jours.
5.17 Pour ce qui est de l'isolement préventif sollicité, 57 p. 100 des détenus en sortent avant les 30 jours prévus pour l'étude de leur cas par le comité de réexamen, tandis que 77 p. 100 reviennent dans la population carcérale avant la limite de 60 jours. Le séjour moyen des détenus qui sortent dans ces délais est de 38 jours.
5.18 Le Service a fourni au Sous-comité des données sur l'isolement préventif de longue durée. Au 31 mai 1999, 59 isolements non sollicités et 116 isolements sollicités avaient été maintenus pendant plus de 90 jours. Des 59 détenus soumis à un isolement non sollicité, 11 avaient été gardés entre 90 et 120 jours, 22 entre 120 et 180 jours, et 26 pendant plus de 180 jours. Des 116 détenus isolés volontairement, 22 sont restés en isolement entre 90 et 120 jours, 38 entre 120 et 180 jours, et 56 pendant plus de 180 jours.
5.19 Depuis 1997, le Service mène une initiative nationale pour contrôler la hausse de l'isolement pré ventif et pour réduire le recours à cette mesure par la réintégration sécuritaire, dans la population carcérale générale, des détenus isolés préventivement pendant de longues périodes. À l'été 1997, 163 détenus avaient fait l'objet d'un isolement préventif pendant plus de 120 jours. Dès juin 1998, ce nombre avait été abaissé à 98 détenus. Au 31 mai 1999, ce groupe comptait 144 détenus et, plus récemment, on en dénombrait environ 125. La plupart sont des détenus qui ont sollicité un isolement préventif ou y ont été placés pour leur propre protection.
5.20 Le Service a affirmé au Sous-comité que, depuis 1997, il a réduit de 20 p. 100 la capacité des cellules d'isolement préventif.
5.21 Le processus d'isolement préventif a fait l'objet de vifs débats pendant plusieurs années, à partir des années 1980, et il s'est intensifié ces derniers temps en raison des propositions contenues dans le rapport Arbour publié en avril 199658. La Commission d'enquête a examiné les circonstances entourant un certain nombre d'événements qui se sont produits en avril 1994 à la Prison des femmes de Kingston. Elle en est arrivée à des conclusions de fait par rapport à ces événements et a formulé des recommandations pour régler les problèmes d'orientation générale que l'enquête avait soulevés.
5.22 Les conclusions de fait de la Commission avaient trait à l'unité d'isolement de la Prison des femmes, aux fouilles à nu, aux examens des cavités corporelles, aux transfèrements imposés, au processus de Règlement des plaintes et des griefs, au rôle du comité d'enquête du Service et au rôle de l'Enquêteur correctionnel dans ces événements. Parmi les questions stratégiques approfondies dans le rapport Arbour, mentionnons la mise en place d'une culture des droits au sein du Service, la gestion de l'isolement, la responsabilisation dans les opérations, la dotation mixte, les détenues autochtones et le pavillon de ressourcement, ainsi que l'avenir du système correctionnel pour les femmes.
5.23 Madame la juge Arbour a décrit en ces termes l'effet de l'isolement :
Un certain nombre d'études ont permis de constater l'impact additionnel du traitement des détenus en isolement. On peut citer les interactions négatives avec les agents, la violation fréquente des règles et Règlements régissant la détention en isolement et l'incertitude de la réintégration dans la population générale des détenus en isolement préventif. Mes constatations antérieures confirment la conclusion que l'isolement prolongé est une expérience dévastatrice, en particulier lorsque la durée n'est pas connue au début et lorsque la détenue réalise qu'elle n'a que très peu de contrôle.
Le recours à l'isolement par le Service correctionnel pour les détenus en détresse, y compris ceux présentant une menace d'automutilation ou de suicide, est également problématique. L'isolement imposé à des individus, les coupant de leurs soutiens sociaux et physiques et du contact humain, constitue une forme profonde de privation. Il ne peut qu'intensifier les sentiments d'affliction et d'anxiété dans des situations de désespoir et de grands besoins59.
5.24 Elle poursuivit avec ces commentaires et une proposition :
Le processus de réexamen des cas d'isolement que j'ai examinés dans cette affaire ne s'était pas déroulé conformément aux principes de justice fondamentale. La documentation suggère que ce n'est pas inhabituel. L'isolement est une privation de liberté. À mon avis, il devrait y avoir une intervention judiciaire dans la décision de confiner quelqu'un dans « une prison dans la prison » [...] Un isolement de longue durée n'a aucun effet en terme de réadaptation et il y a toute raison de croire qu'il peut être préjudiciable. Je suis consciente que dans certaines circonstances, l'isolement, même de longue durée, semble inévitable. Je ne vois aucune autre solution au recours abusif à l'isolement de longue durée sauf celle de recommander qu'il soit placé sous le contrôle et la surveillance des tribunaux. En l'absence de bonne volonté de soumettre l'isolement à une surveillance judiciaire, je recommanderais que les décisions relatives au placement en isolement au niveau d'un établissement soient sous réserve de la confirmation d'un arbitre indépendant dans les cinq jours. Cette personne devrait être un avocat ou une avocate, et elle devrait fournir les motifs d'une décision de maintien en isolement. Le cas d'isolement devrait faire l'objet d'un réexamen tous les 30 jours par un arbitre différent qui devrait également être avocat ou avocate60.
5.25 En réponse au rapport Arbour, le Service correctionnel a constitué un groupe de travail en juin 1996 pour qu'il effectue un examen complet du recours à l'isolement. Le groupe de travail, composé de membres venant tant de l'intérieur du Service que de l'extérieur, a remis son rapport en mars 199761, où il tire des conclusions et donne son avis sur un certain nombre de questions dont la conformité à la procédure, l'amélioration du processus d'examen des cas d'isolement, l'arbitrage indépendant, la gestion de la population, les conditions d'isolement, les détenues placées en isolement et les délinquants autochtones gardés en isolement.
5.26 La question d'un processus amélioré d'examen des cas d'isolement et le rôle d'un arbitrage indé pendant ont fait l'objet de vifs débats entre les membres du groupe de travail. À la fin, ces derniers ont produit deux recommandations qu'ils ont incluses dans leur rapport :
Améliorer le processus d'examen des cas d'isolement
2. Huit initiatives devraient être entreprises en vue d'améliorer le processus d'examen des cas d'isolement.
i) Un mode de fonctionnement uniforme devrait être établi et adopté et les rôles et les responsabilités de toutes les personnes qui participent au processus devraient être définis dans le contexte de la loi, du Règlement et de la politique du SCC. Les employés et les gestionnaires devront être tenus responsables de la façon dont ils s'acquittent de leurs responsabilités. Des mesures devraient être prises pour que l'observation de la loi soit considérée comme un facteur clé au chapitre de la dotation, de l'avancement du personnel et de l'examen du rendement.
ii) Un programme de formation continue devrait être élaboré à l'intention des employés et des gestionnaires qui assument des responsabilités directes à l'égard de l'isolement préventif. Ce programme devrait comprendre des cours sur les droits reconnus par la loi aux Autochtones et, plus précisément, sur le droit des détenus autochtones d'avoir accès à des objets et à un soutien de nature spirituelle ou culturelle, et sur la nécessité de poursuivre le processus de ressourcement décrit dans le plan correctionnel. De plus, en ce qui concerne le SGD, une formation doit être donnée immédiatement à tous les utilisateurs qui ont un rôle à jouer dans le processus d'isolement préventif concernant les changements apportés au système qui ont trait à ce processus.
iii) Les établissements ayant des unités d'isolement devraient revoir les approches informelles auxquelles ils ont eu recours jusqu'ici pour éviter l'isolement ou y mettre fin et envisager d'autres solutions, telles que des mécanismes de médiation officiels ou informels.
iv) Les audiences d'examen des cas d'isolement devraient être plus structurées et plus rigoureuses. Le Groupe de travail recommande que tous les présidents des comités de réexamen des cas d'isolement soient soumis à une accréditation obligatoire.
v) Le SGD devrait être considéré comme le principal système de consignation des données.
vi) Un comité d'examen des cas d'isolement et des transfèrements devrait être mis sur pied dans chaque région en vue d'accélérer les transfèrements intrarégionaux de détenus en isolement. Le Groupe de travail recommande aussi que le SCC crée un comité des transfèrements interrégionaux qui serait chargé d'effectuer les transfèrements entre les régions et de trancher les différends dans ce domaine.
vii) Les changements proposés en vue d'accélérer le Règlement des plaintes et des griefs déposés par les détenus en isolement devraient être apportés dans le cadre de la mise en oeuvre du modèle amélioré.
viii) Des vérifications régulières et des vérifications au hasard devraient être effectuées pour s'assurer que le processus d'examen des cas d'isolement et les conditions de détention dans les unités d'isolement sont conformes à la Loi et aux politiques.
Il faudra tenir compte, au cours de la mise en oeuvre des recommandations, des besoins des délinquants autochtones et des délinquantes et prendre en considération les observations des spécialistes et des intervenants de l'intérieur et de l'extérieur de l'organisation.
Faire l'essai d'un modèle d'arbitrage indépendant
3. a) Le SCC devrait faire l'essai d'un modèle d'arbitrage indépendant aussitôt que possible afin d'évaluer les effets des exigences opérationnelles de ce modèle (organisation, rôles et responsabilités et coût) ainsi que les avantages pouvant découler de l'amélioration de l'équité et de l'efficacité du processus d'examen des cas d'isolement préventif. Cette expérience devrait servir non seulement à déterminer la meilleure combinaison possible du processus amélioré d'examen des cas d'isolement et de l'arbitrage indépendant, mais aussi à savoir si l'arbitrage indépendant permet d'améliorer l'équité et l'efficacité de la prise de décisions. Les résultats de l'évaluation devraient comprendre une définition claire des facteurs sur lesquels on s'est appuyé pour déterminer les avantages et les inconvénients du recours à l'arbitrage indépendant, une analyse des répercussions des examens indépendants sur les décisions qui ont été prises, des recommandations sur le meilleur modèle d'arbitrage indépendant et les meilleures conditions pour son application ainsi que des propositions relatives à l'établissement d'un plan d'action pour la mise en oeuvre du modèle, si on recommande son adoption.
3. b) La mise à l'essai du modèle d'arbitrage indépendant devrait se faire aussi rapidement que possible afin que les résultats de l'évaluation puissent être soumis à l'examen du Comité de direction d'ici la fin de 1997. Le Groupe de travail a aussi examiné la relation entre la mise à l'essai de l'arbitrage indépendant qui est proposée et l'examen de la LSCMLC cinq ans après son entrée en vigueur, qui est en cours à l'heure actuelle. Il craint qu'il ne soit plus possible de proposer des modifications législatives dans le cadre de cet examen lorsque la mise à l'essai du modèle expérimental se terminera. Le Groupe de travail recommande donc de rédiger les propositions relatives aux modifications législatives pendant la mise à l'essai du modèle. Si des mesures réglementaires sont également jugées utiles, on pourra rédiger parallèlement une version préliminaire de ces mesures62.
5.27 En mai 1997, le Service formait, sous la présidence de Maxwell Yalden, ex-commissaire en chef de la Commission canadienne des droits de la personne, un groupe de travail sur les droits de la personne, chargé d'examiner les obligations internationales et nationales du Service correctionnel concernant les droits humains ainsi que ses pratiques en la matière. Le groupe a formulé des recommandations et des stratégies pour permettre au Service de mieux remplir ses obligations à ce chapitre.
5.28 Le groupe de travail, qui a remis ses conclusions et recommandations en décembre 199763, a fait les commentaires suivants concernant les recommandations du Groupe de travail sur l'isolement préventif rapportées ci-dessus :
On continue de se demander si les décisions de placer ou de maintenir un détenu en isolement préventif devraient comporter la participation d'un arbitre indépendant. Le Groupe de travail sur l'isolement préventif n'a pas recommandé la mise en place immédiate d'un modèle de ce genre, mais il a proposé que le SCC évalue ses avantages potentiels dans le cadre d'une expérience limitée. Compte tenu qu'au Canada, l'isolement préventif peut réduire les libertés des détenus encore plus que l'isolement disciplinaire, qui dure au maximum trente jours, et étant donné que les autorités de l'établissement peuvent être directement intéressées par l'issue de leurs décisions, nous croyons qu'il y aurait lieu de donner suite à la recommandation64.
5.29 Plutôt que d'accepter les recommandations de ces trois groupes voulant qu'une forme quelconque d'arbitrage indépendant soit intégrée au processus d'examen des cas d'isolement préventif, le Service a pris des mesures pour améliorer le système déjà en place. Dès 1997, il a lancé une initiative nationale dont les résultats ont été signalés plus tôt dans le chapitre. Cette activité comportait les éléments suivants :
- la prestation d'une formation et de documents de référence aux gestionnaires et au personnel opérationnel sur l'utilisation correcte de l'isolement préventif;
- l'élaboration de solutions de rechange à l'isolement préventif;
- l'insistance sur la réintégration, dans la population carcérale générale, des détenus gardés en isolement préventif prolongé;
- la nomination d'employés supérieurs de chacune des régions du Service pour surveiller tous les aspects du processus d'examen des cas d'isolement préventif et en faire rapport aux sous-commissaires régionaux.
5.30 Il faut se réjouir des initiatives prises par le Service correctionnel. Ces efforts d'amélioration contribuent pour beaucoup à satisfaire en partie la proposition formulée par le Groupe de travail sur l'isolement préventif, mais ils ne couvrent pas tout. Et ils ne s'intéressent pas à la recommandation sur l'arbitrage indépendant soumise dans le rapport Arbour, ni même l'essai limité d'un arbitrage indépendant comme le proposaient le Groupe de travail sur l'isolement préventif et le Groupe de travail sur les droits de la personne.
5.31 L'arbitrage indépendant des cas d'isolement préventif a été abordé dans plusieurs présentations envoyées au Sous-comité. L'Association du Barreau canadien en a traité en profondeur65 et a recommandé au Sous-comité que la Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition soit modifiée de façon à prévoir l'arbitrage indépendant des cas d'isolement préventif66. La recommandation ne précise cependant pas quelle durée d'isolement donnerait droit à l'arbitrage indépendant et ne fait pas non plus de distinction entre l'isolement sollicité et l'isolement non sollicité.
5.32 Charlene C. Mandell, du projet sur le droit correctionnel de la Faculté de droit de l'Université Queen's, appuie une variation de la recommandation de l'Association du Barreau canadien : elle propose que le cas d'un détenu gardé en isolement préventif pendant plus de 90 jours soit étudié par un arbitre de l'extérieur, indépendant du Service correctionnel, et que des réexamens indépendants aient lieu tous les 60 jours. Ce changement, selon elle, pourrait être mis en vigueur par une modification apportée soit à la Loi soit au Règlement67.
5.33 Le Barreau du Québec appuie les propositions d'un arbitrage indépendant contenues dans le rapport Arbour (énoncées plus tôt dans le chapitre)68, tout comme le fait l'Association canadienne des socié tés Elizabeth Fry69. Tant l'Association canadienne de justice pénale70 que la Société Saint-Léonard du Canada71 défendent l'essai limité de l'arbitrage indépendant proposé par le Groupe de travail sur l'isolement préventif. La Société John Howard du Canada72 est d'accord avec le principe de l'arbitrage indé pendant et se montre ouverte à l'idée d'un projet pilote.
5.34 Le Sous-comité estime que l'isolement préventif a sa place dans l'ensemble des techniques dont dispose le Service correctionnel pour gérer efficacement la population carcérale et administrer équitablement les peines d'emprisonnement imposées par les cours pénales. Il faut cependant l'utiliser dans le contexte du devoir d'agir équitablement et en suivant les principes énoncés à l'article 4 de la Loi, principes décrits dans l'introduction du présent chapitre : droits résiduels des détenus, recours à la solution carcérale la moins restrictive et processus décisionnel juste.
5.35 L'effet de l'isolement préventif sur les détenus a été décrit avec précision par madame la juge Arbour dans l'extrait de son rapport cité plus tôt. De plus, les contraintes physiques et les restrictions en matière de programmes imposées aux détenus isolés sont rigoureuses. C'est ce que le Sous-comité a pu constater dans chacune des unités d'isolement qu'il a visitées au cours de sa tournée des pénitenciers. Il faut toutefois reconnaître que la population carcérale gérée par le Service correctionnel dans ses unités d'isolement préventif n'est pas des plus faciles et pose quotidiennement de grands défis.
5.36 Depuis 1997, le Service prend de sérieuses mesures pour améliorer et surveiller le processus d'examen des cas d'isolement préventif, trouver des solutions de rechange et réintégrer de façon efficace dans la population carcérale générale les détenus isolés pour de longues périodes. Il devrait maintenir et intensifier ses efforts, mais cela devra servir de complément à l'évaluation indépendante des actions affectant les libertés et les droits résiduels des détenus, et non pas de remplacement.
5.37 L'isolement préventif soustrait les détenus au contact normal quotidien avec les autres délinquants, et il a pour effet de rendre leur accès aux programmes, à l'emploi, aux services et aux loisirs plus difficile qu'il ne l'est pour les membres de la population carcérale générale. Cet effet se répercute grandement sur leurs droits résiduels et rend leurs conditions d'incarcération plus rigoureuses que pour les autres détenus.
5.38 Pour ces raisons, le Sous-comité estime qu'il y a lieu de désigner un décideur indépendant qui prendra en considération tous les facteurs liés aux cas d'isolement préventif. Il n'est pas nécessaire que toutes les décisions d'isolement soient prises par cet arbitre indépendant. Le Sous-comité croit que le Service correctionnel devrait continuer d'essayer de trouver des solutions de rechange à l'isolement pré ventif ainsi que des moyens de réintégrer d'une façon sûre les détenus soumis à un isolement préventif prolongé.
5.39 Le Sous-comité est d'avis que le processus déjà en place pour que le directeur étudie les cas d'isolement après un jour ouvrable et le comité de réexamen, après cinq jours ouvrables, devrait être conservé. Il croit cependant qu'un arbitrage indépendant devrait entrer en jeu 30 jours civils après la décision initiale. Il conviendra peut-être de faire la distinction entre les cas d'isolement sollicité et non sollicité et de pré voir l'arbitrage indépendant pour les premiers après 60 jours civils. Une audience régulière d'arbitrage indépendant se tiendrait par la suite tous les 30 ou 60 jours, selon la nature du cas.
5.40 La plage de 30 jours a été choisie parce qu'il s'agit là de la période maximale autorisée lorsque l'isolement est imposé par le président indépendant comme punition pour une infraction grave dans le cadre du processus disciplinaire des détenus. Ce seuil est proposé parce qu'il n'y a guère de différence dans la rigueur des conditions de vie auxquelles doivent s'astreindre les détenus soumis à un isolement préventif ou disciplinaire. En fait, les présidents indépendants pourraient aussi être désignés pour exercer ce pouvoir d'arbitre indépendant puisqu'ils connaîtront déjà bien la Loi et la réalité quotidienne des pénitenciers.
5.41 Comme on l'a déjà dit, il n'y a pas en ce moment de périodes maximales pour l'isolement préventif, et le Sous-comité estime qu'il devrait continuer d'en être ainsi. Bon nombre des cas d'isolement pré ventif sollicité couvrent de longues périodes, ce qui se produit souvent parce que les détenus en cause ont peu de possibilités de réintégration dans la population carcérale générale. L'examen régulier de leur cas par des arbitres indépendants motivera les efforts du Service correctionnel en vue de leur réintégration et garantira l'étude fréquente de leur cas.
5.42 Ce projet d'arbitrage indépendant laisserait au Service suffisamment de latitude et de possibilités pour trouver des solutions de rechange à l'isolement préventif, dont le transfèrement à un autre établissement, et pour préparer l'éventuelle réintégration du détenu. Cependant, il faut avant tout utiliser correctement l'isolement préventif. Il est essentiel, pour cela, qu'une formation suffisante et des documents de référence soient fournis aux gestionnaires et au personnel opérationnel; le Service doit poursuivre à cet égard des mesures soutenues et améliorées.
RECOMMANDATION 21
Le Sous-comité recommande de modifier la Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition de façon à prévoir l'arbitrage (par les présidents indépendants nommés par le solliciteur général dans le cadre du processus disciplinaire des détenus) des cas d'isolement préventif non sollicité, tous les 30 jours civils, et des cas d'isolement préventif sollicité, tous les 60 jours civils.
5.43 Lorsqu'il a visité les établissements correctionnels de la région du Québec, le Sous-comité s'est rendu dans l'unité spéciale de détention, entité distincte située au centre de réception régional de Ste- Anne-des-Plaines. Comme il s'agit de la seule installation du genre, le Sous-comité a jugé utile de s'y rendre pour la comparer aux pénitenciers à sécurité maximale et aux unités d'isolement visitées ailleurs au Canada.
5.44 Ni la Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition, ni son Règlement d'application ne donnent une description explicite ou exhaustive de ce qu'est l'unité spéciale de détention, de la façon dont sont choisis les détenus qui y sont envoyés, de leur sort une fois qu'ils y sont ou des modalités de surveillance et de contrôle de leur incarcération à cet endroit. Pour approfondir ces questions, il faut consulter la Directive du commissaire qui existe à ce sujet73.
5.45 Selon la Directive, l'objectif de la politique sur les unités spéciales de détention est de créer un milieu où on encourage et où on aide les détenus dangereux à agir de façon responsable afin de faciliter leur réintégration dans un établissement à sécurité maximale. Un détenu peut être considéré dangereux si son comportement est tel qu'il a causé la mort ou un tort considérable ou qu'il compromet sérieusement la sécurité des autres.
5.46 La Directive du commissaire dicte la marche à suivre pour le transfèrement d'un détenu dangereux à l'unité spéciale de détention. Le sous-commissaire régional doit étudier le cas de tout détenu qui commet un acte causant un tort considérable ou la mort, et peut ordonner le transfèrement dudit détenu à l'unité spéciale de détention, en veillant à ce que le transfèrement s'effectue en conformité avec la Directive du commissaire qui fixe la marche à suivre et la politique visant les transfèrements non sollicités de détenus.
5.47 Tout détenu transféré à l'unité spéciale de détention fera l'objet d'une évaluation, et le Comité national de révision déterminera si le détenu doit y rester ou réintégrer l'établissement à sécurité maximale. Le Comité détermine par la suite quant le détenu doit quitter l'unité spéciale de détention, et toute décision à cet égard doit être conforme à la Directive du commissaire sur les transfèrements de détenus. Il n'y a pas de limite quant au temps qu'un détenu doit passer à l'unité, ni de fréquence établie pour les examens effectués par la suite. Le Comité est également chargé du contrôle des activités permanentes de l'unité spéciale de détention et recueille les données concernant le fonctionnement.
5.48 Le Comité national de révision est composé d'un sous-commissaire adjoint bilingue (en tant que président), du directeur associé de l'unité spéciale de détention (en tant que secrétaire) et d'au moins deux directeurs d'établissement à sécurité maximale. Il relève, sur le plan fonctionnel, du sous-commissaire principal auquel il remet un rapport trimestriel de ses activités.
5.49 Madame la juge Tremblay-Lamer de la Cour fédérale a étudié, entre autres questions, le fondement juridique de la création et de l'existence de l'unité spéciale de détention dans l'affaire Murray c. Canada (Services correctionnels, Comité national chargé de l'examen des cas d'USD)74. Elle a commencé par examiner l'article 30 de la Loi qui prévoit l'assignation d'une cote de sécurité au détenu. Elle a ensuite considéré la disposition dans le contexte de l'article 11, qui prévoit que tout détenu peut purger une peine dans n'importe quel pénitencier. Elle en est venue à la conclusion que puisque la Loi n'assigne pas de cote de sécurité aux établissements de correction, le Service correctionnel a toute latitude pour transférer un détenu à n'importe quel établissement, quelle que soit la cote de sécurité de l'individu.
5.50 L'Association des avocats et avocates en droit carcéral du Québec a clairement mis en lumière, à l'intention du Sous-comité, les questions entourant le fondement juridique de l'unité spéciale de détention75. Selon l'Association, rien n'autorise à placer un détenu dans l'unité spéciale de détention puisque la Loi ne prévoit pas de cote de sécurité supérieure à la cote maximale. Si, par ailleurs, l'unité spéciale de détention est censée constituer une forme d'isolement préventif, son fonctionnement n'est pas conforme aux dispositions afférentes de la Loi, qui stipulent que seuls les directeurs d'établissement, ou leurs remplaçants, sont autorisés à placer un détenu en isolement préventif.
5.51 Sans accepter d'emblée les arguments de l'Association, le Sous-comité a toutefois pris conscience d'un flou dans la Loi en ce qui concerne l'unité spéciale de détention et le processus d'examen en place. Ayant visité l'unité spéciale de détention, des établissements à sécurité maximale et nombre d'unités d'isolement, le Sous-comité peut affirmer que la première est dans une catégorie à part. Les mesures de sécurité y sont strictes, de sorte que les contacts entre détenus sont encore plus limités que dans les autres types d'établissement. La population carcérale y est difficile et présente un défi tout à fait particulier pour ceux qui travaillent avec elle quotidiennement. L'aménagement matériel de l'unité est particulier et n'a son pareil dans aucun autre établissement de correction fédéral.
5.52 Le Sous-comité estime donc qu'un niveau de sécurité supplémentaire doit être ajouté à la Loi et au Règlement afin de tenir compte de la réalité de l'unité spéciale de détention et pour lui fournir un fondement juridique dans le système de cotes pour les détenus. L'existence d'un autre niveau de sécurité est reconnue implicitement dans la Directive du commissaire portant sur les unités spéciales de détention car on y précise que l'objectif de la politique est de faciliter la réintégration dans un établissement à sécurité maximale.
5.53 Une comparaison entre la définition de détenu dangereux donnée dans la Directive du commissaire sur les unités spéciales de détention et celle des détenus à sécurité maximale donnée dans le Règlement fournit un autre argument en faveur de la création d'un autre niveau de sécurité.
5.54 Au paragraphe 18a) du Règlement, il est stipulé que la cote de sécurité maximale est attribuée à un détenu si celui-ci présente un risque élevé d'évasion et constituerait une grande menace pour la sécurité du public ou s'il exige un degré élevé de surveillance et de contrôle à l'intérieur du pénitencier. Par contre, l'article 2 de la Directive du commissaire précise qu'un détenu peut être considéré dangereux et être transféré à l'unité spéciale de détention si son comportement est tel qu'il cause la mort ou un tort considé rable ou qu'il compromet sérieusement la sécurité des autres.
5.55 Il existe donc une différence claire entre les deux types de population carcérale décrits dans ces définitions, différence suffisante pour justifier la création d'un nouveau niveau de sécurité afin de traduire la réalité de l'unité spéciale de détention.
RECOMMANDATION 22
Le Sous-comité recommande de modifier l'article 30 de la Loi sur le systè me correctionnel et la mise en liberté sous condition par l'ajout d'une nouvelle cote de sécurité baptisée sécurité spéciale et de modifier également l'article 18 du Règlement sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition afin d'y définir la nouvelle cote.
5.56 À l'heure actuelle, ni la Loi ni le Règlement ne précisent les modalités de transfèrement ou les processus de surveillance et de contrôle des activités quotidiennes à l'unité spéciale de détention. Or, l'isolement préventif et les processus disciplinaires à l'égard des détenus sont régis par des dispositions figurant tant dans la Loi que le Règlement. Les directives du commissaire, si elles ne sont pas fondées sur des dispositions législatives ou réglementaires, n'ont pas force de loi. Même le fondement judiciaire de l'unité spéciale de détention, dont il est question dans l'affaire Murray mentionnée précédemment dans le pré sent chapitre, doit à tout le moins être explicité.
5.57 Le Sous-comité estime que la Loi et le Règlement doivent établir explicitement l'unité spéciale de détention et les modalités de transfèrement et les processus d'examen et de contrôle des activités quotidiennes de l'unité. Cette mesure aura pour effet d'accroître la visibilité de l'unité et de garantir qu'elle est constituée et utilisée en conformité avec la primauté du droit, le devoir d'agir équitablement et les droits résiduels que la Loi reconnaît aux détenus.
5.58 Dans le cadre de cette proposition, le Comité national de révision de l'unité spéciale de détention continuera de jouer un rôle au coeur des fonctions de surveillance et de contrôle qui seront mises en place. Pour que le Comité jouisse d'une grande crédibilité et offre l'assurance qu'il exercera ses fonctions avec minutie, équité et impartialité, certains de ses membres devront être des personnes d'expérience provenant de l'extérieur du Service correctionnel.
RECOMMANDATION 23
Le Sous-comité recommande de modifier la Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition et son Règlement d'application afin de prévoir légalement l'existence de l'unité spéciale de détention et les mesures de transfèrement, d'examen et de contrôle auxquelles est assujettie l'unité dans son fonctionnement quotidien. Les nouvelles dispositions devront également prévoir la présence de représentants de l'exté rieur du Service correctionnel au Comité national de révision des unités spéciales de détention.
RÉGIME DISCIPLINAIRE APPLICABLE AUX DÉTENUS - PRÉSIDENTS INDÉPENDANTS
5.59 Le régime disciplinaire applicable aux détenus est prévu aux articles 38 à 44 de la Loi et aux articles 24 à 41 du Règlement. La Loi indique que l'objet du régime est d'encourager chez les détenus un comportement favorisant l'ordre et la bonne marche du pénitencier et ajoute que les dispositions à cet effet sont les seules à prendre en compte en matière de discipline à l'égard des détenus.
5.60 L'article 40 de la Loi présente une liste exhaustive des infractions disciplinaires visées par le régime, dont certaines trouvent un équivalent dans le droit pénal, et d'autres non. Il faut d'abord tenter de régler de façon informelle les éventuels cas d'infraction. La Loi prévoit également la remise d'un avis d'accusation et une audition. En dernier lieu, l'article 44 de la Loi prévoit des sanctions disciplinaires qui vont du simple avertissement ou de la réprimande jusqu'à l'isolement pour un maximum de 30 jours dans le cas d'une infraction disciplinaire grave.
5.61 Le Règlement donne des précisions sur la nomination de présidents indépendants, les avis d'infractions disciplinaires communiqués aux détenus, les auditions disciplinaires et les directives sur les peines (où une distinction est établie entre les infractions disciplinaires mineures et graves, sans les définir, les dernières faisant l'objet de peines plus sévères).
5.62 Le fait de soumettre les infractions disciplinaires des détenus à un jugement indépendant a été proposé pour la première fois dans les années 1970, de façon plus marquante en 1977, dans le rapport du Sous-comité parlementaire sur le régime d'institutions pénitentiaires au Canada, soit le Comité MacGuigan. À l'époque, celui-ci avait recommandé que les auditions disciplinaires visant des détenus soient pré sidées par une personne indépendante76. Les autorités correctionnelles fédérales ont fini par accepter la recommandation et la mettre en oeuvre.
5.63 Comme nous l'avons dit précédemment dans le chapitre, l'existence et la nomination de présidents indépendants ne sont pas prévues par la Loi, mais bien par le Règlement. L'article 24 du Règlement stipule que le solliciteur général choisit comme présidents indépendants des personnes de l'extérieur du Service correctionnel, qui occupent le poste à titre inamovible pour un mandat maximal de cinq ans pouvant être reconduit. Le ministre choisit aussi parmi les présidents indépendants un premier président pour chaque région. Le titulaire de cette charge conseille les présidents indépendants et voit à leur formation, veille à ce qu'il y ait le moins de différence possible entre les sanctions et procède à des échanges de renseignements avec les autres premiers présidents régionaux.
5.64 Le paragraphe 27(2) du Règlement donne aux présidents indépendants toute compétence pour entendre et trancher les causes d'infractions disciplinaires graves (sauf dans des cas exceptionnels), et les directeurs d'établissement ou les membres désignés au Service correctionnel ont compétence dans les cas d'infractions disciplinaires mineures. Seuls les présidents indépendants sont habilités à imposer les peines pour les infractions disciplinaires graves exposées aux articles 35 à 37, 39 et 40 du Règlement : perte de privilèges pour une durée maximale de 30 jours, restitution d'un montant maximal de 500 $, amende maximale de 50 $, jusqu'à 30 heures de travaux supplémentaires et isolement pour une période maximale de 30 jours (les peines d'isolement consécutives ne peuvent dépasser 45 jours).
5.65 En juillet 1999, dans sa réponse aux questions écrites du Sous-comité, le Service correctionnel a expliqué que les recommandations présentées au solliciteur général concernant la nomination de présidents indépendants tenaient compte des critères suivants :
- le discernement et le niveau de compétence dans les processus d'audition disciplinaire pour les infractions graves;
- la capacité d'exercer une influence et de diriger;
- l'expérience en tant que président indépendant, s'il en est;
- le bilinguisme;
- l'intérêt pour la charge de président indépendant et la connaissance du processus.
5.66 En date de juillet 1999, 34 des 43 présidents indépendants étaient des avocats en exercice ou qui avaient exercé, un était un ancien juge et un était un criminologue.
5.67 Le rôle d'arbitre que jouent les présidents indépendants est essentiel à l'équité du processus disciplinaire s'appliquant aux détenus. L'exécution quotidienne de leurs fonctions doit non seulement être juste et impartiale, mais aussi donner l'impression de l'être.
5.68 Le Sous-comité a déjà recommandé dans le présent chapitre que les présidents indépendants soient chargés de trancher les causes d'isolement préventif tous les 30 ou 60 jours, selon que l'isolement est imposé ou volontaire. Le Sous-comité en vient à la conclusion que ce rôle doit être ajouté aux fonctions des présidents indépendants puisqu'ils savent déjà statuer sur les différends en milieu correctionnel.
5.69 Les présidents indépendants savent plus particulièrement comment manier l'isolement et peuvent imposer jusqu'à 45 jours d'isolement comme sanction disciplinaire. En vertu du paragraphe 40(3) du Rè glement, les détenus qui purgent une peine d'isolement pour une infraction disciplinaire grave doivent se voir accorder les mêmes conditions de détention que les détenus mis en isolement préventif.
5.70 La Criminal Lawyers Association propose que les critères de nomination des présidents indépendants soient précisés dans la Loi ou le Règlement77. Le Sous-comité fait sienne cette proposition, mais souligne que le Règlement contient déjà des dispositions à cet égard.
5.71 Les ajouts que le Sous-comité propose de faire aux fonctions des présidents indépendants témoignent de l'importance qu'il accorde à cette charge. Le devoir d'agir équitablement ne se traduit pas simplement par une série de règles de procédure applicables aux décideurs. Il oblige également les responsables des politiques à veiller à ce que les décideurs exercent leurs pouvoirs d'une façon qui non seulement soit juste et impartiale mais en outre ne donne aucune apparence et ne cause aucune crainte de partialité.
5.72 Pour ce faire, les responsables des politiques peuvent notamment fournir des balises législatives claires pour l'exercice indépendant des fonctions juridictionnelles. Le fait d'inclure dans la Loi le processus et les critères de nomination des présidents indépendants aura pour effet d'accroître leur autorité, donnera une permanence au rôle qu'ils remplissent et rendra leurs fonctions juridictionnelles plus ouvertes et transparentes pour ceux qui souhaitent les examiner.
RECOMMANDATION 24
Le Sous-comité recommande de modifier la Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition afin de permettre la nomination de présidents indépendants et de premiers présidents indépendants à titre inamovible, pour des mandats de cinq ans renouvelables par le solliciteur général. La modification doit préciser que les présidents indépendants exercent leurs fonctions juridictionnelles à l'égard de l'isolement préventif et des infractions disciplinaires graves. En dernier lieu, la modification doit permettre de fixer les critères de sélection et de nomination des présidents indépendants.
EXAMEN PAR LA COMMISSION DE LA SUSPENSION DE LA LIBÉ RATION CONDITIONNELLE OU D'OFFICE
5.73 L'article 135 de la Loi traite de la suspension de la mise en liberté sous condition quand un détenu commet une infraction ou viole les conditions de sa mise en liberté. Tel qu'expliqué précédemment dans le rapport, la Loi autorise également à arrêter le délinquant et à le réincarcérer jusqu'à ce que la Commission puisse tenir une audience pour déterminer si ce dernier doit réintégrer la collectivité ou si sa mise en liberté doit être annulée ou révoquée.
5.74 Les paragraphes 135(4) et (5) de la Loi habilitent la Commission à examiner le cas des détenus dont la mise en liberté a été suspendue ou qui ont été réincarcérés. La Loi ne fixe toutefois pas de délai à la Commission pour rendre sa décision. Or, selon le paragraphe 163(3) du Règlement sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition, la Commission doit rendre sa décision dans les 90 jours suivant le renvoi du cas ou la réincarcération du délinquant.
5.75 La Criminal Lawyers Association recommande de raccourcir ce délai, pour le porter de 90 à 45 jours, et justifie ainsi sa recommandation:
La prolongation [par rapport à la Loi antérieure] jusqu'à 90 jours du délai qui doit précéder la tenue d'une audience [postsuspension] par la Commission est suffisante pour mettre un terme à toutes les tentatives de réinsertion sociale d'un détenu, par suite de la perte de son emploi, des moyens de s'instruire, de son logement, des possibilités de recevoir des soins de santé et des avantages que procurent les engagements pris par les membres de sa famille, à cause de ce qui peut être des manquements très mineurs aux conditions fixées dans son ordonnance de mise en liberté, plutôt que d'un retour à un comportement criminel. Encore une fois, [tant qu'il sera] plus facile de laisser la Commission nationale des libérations conditionnelles prendre les décisions et [de] donner à toutes les parties plus de temps pour le faire, la capacité du détenu de se réintégrer socialement [sera] réduite78.
5.76 Le Sous-comité a assisté à une audience postsuspension de la Commission lors d'une de ses visites en établissement correctionnel. Les commissaires à l'audience étaient tout à fait conscients de l'impact de la réincarcération sur les efforts de réinsertion du délinquant et ont étudié minutieusement les conséquences de leur décision.
5.77 Le Sous-comité fait siennes la proposition et la recommandation de la Criminal Lawyers Association. Quand un détenu viole les conditions de sa mise en liberté sans avoir commis d'acte criminel, le cas doit être examiné dans les plus brefs délais afin que les ajustements nécessaires puissent être effectués et que le délinquant puisse continuer sur la voie de la réinsertion. Pour que le processus décisionnel soit juste et équitable, il est essentiel d'étudier et de trancher l'affaire rapidement.
RECOMMANDATION 25
Le Sous-comité recommande de modifier le paragraphe 163(3) du Règlement sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition afin d'obliger la Commission nationale des libérations conditionnelles à rendre, si possible, les décisions postsuspension dans les 45 jours qui suivent le renvoi du cas ou la réincarcération du délinquant.
COMMUNICATION D'INFORMATION PAR LA COMMISSION AUX DÉ LINQUANTS
5.78 L'article 141 de la Loi porte sur la communication d'information par la Commission aux délinquants. Il stipule que la Commission doit fournir à un délinquant l'information relative à l'examen du cas, ou un résumé de celle-ci. Il permet en outre au délinquant de renoncer à son droit à l'information ou au délai de transmission de ces données.
5.79 Le paragraphe 141(4) de la Loi autorise la Commission à refuser la communication de renseignements au délinquant, dans la mesure jugée strictement nécessaire, si cette communication irait à l'encontre de l'intérêt public, mettrait en danger la sécurité d'une personne ou du pénitencier ou compromettrait la tenue d'une enquête licite.
5.80 La communication d'information au moment opportun est essentielle pour tout délinquant dont le cas doit être examiné par la Commission. D'ailleurs, tel qu'indiqué ailleurs dans le présent chapitre, elle fait partie intégrante du devoir de la Commission d'agir équitablement.
5.81 Le paragraphe 141(4) de la Loi n'oblige pas la Commission à révéler au délinquant que des renseignements ont été tus ou à l'informer des motifs d'une telle décision.
5.82 L'Association du Barreau canadien examine cette question dans le mémoire qu'il a présenté au Sous-comité79 et recommande que la Commission ne puisse prendre en considération les renseignements tus au délinquant si ce dernier n'a pas été informé de cette non-communication. Le Sous-comité abonde dans le sens du mémoire du Barreau. Il est également recommandé que le paragraphe 141(4) de la Loi soit modifié afin que la Commission soit tenue d'informer le détenu par écrit de la non-communication de renseignements et des motifs d'une telle décision. Le Sous-comité fait sienne cette recommandation.
5.83 De l'avis du Sous-comité, le devoir d'agir équitablement oblige à tout le moins à informer un dé linquant des raisons pour lesquelles des renseignements ne lui sont pas communiqués. De plus, il faut éviter, par souci d'équité, de prendre des décisions relatives à un cas en fonction de renseignements non communiqués, si l'intéressé n'a pas été informé de cette non-communication.
RECOMMANDATION 26
Le Sous-comité recommande de modifier l'article 141 de la Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition afin que la Commission nationale des libérations conditionnelles soit tenue d'informer un délinquant par écrit des raisons pour lesquelles des renseignements qui seront pris en considération lors de l'examen de son cas ne lui ont pas été communiqués. Il faut aussi interdire à la Commission d'examiner des renseignements tus au délinquant si celui-ci n'a pas été informé par écrit des raisons de la non-communication.
COMMISSION NATIONALE DES LIBÉRATIONS CONDITIONNELLES - SECTION D'APPEL
5.84 La Section d'appel, prévue à l'article 146 de la Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition, ne reposait sur aucun fondement juridique avant que le Parlement n'adopte des dispositions législatives à cet égard en 1992. La Section est composée d'au plus six membres, dont le vice-président. En juillet 1999, dans ses réponses écrites aux questions du Sous-comité, la Commission nationale des libérations conditionnelles a précisé que la Section d'appel est actuellement composée de quatre membres à temps plein, dont le vice-président.
5.85 Un membre de la Section d'appel ne peut siéger en appel d'une décision qu'il a rendue. En vertu du paragraphe 105(3) de la Loi, les membres, autres que le président et le premier vice-président, sont affectés à la section de la Commission qui est mentionnée dans leur acte de nomination. En outre, le paragraphe 105(4) porte que tous les membres de la Commission sont membres d'office de toutes les sections et peuvent, si le président l'autorise, siéger aux audiences. Cela signifie que les membres de la Section d'appel peuvent siéger aux comités régionaux et que les commissaires régionaux peuvent siéger aux audiences de la Section d'appel.
5.86 L'article 147 de la Loi expose les motifs pour lesquels un détenu peut interjeter appel d'une décision de la Commission, c'est-à-dire si :
- la Commission a violé un principe de justice fondamentale;
- elle a commis une erreur de droit en rendant sa décision;
- elle a contrevenu à une de ses politiques ou ne les a pas appliquées;
- elle a fondé sa décision sur des renseignements erronés ou incomplets;
- elle a agi sans compétence, outrepassé celle-ci ou omis de l'exercer.
5.87 Le vice-président de la Section d'appel peut refuser d'entendre un appel lorsque celui-ci est mal fondé ou vexatoire, s'il ne relève pas de la compétence de la Commission, s'il est fondé sur des renseignements dont le comité ne disposait pas au moment de sa décision ou si le détenu a 90 jours ou moins à purger. L'article 168 du Règlement stipule que l'appel doit être interjeté auprès de la Section d'appel par envoi d'un avis écrit dans les deux mois suivant la décision de la Commission.
5.88 Aux termes de la révision, la Section d'appel peut rendre l'une des décisions suivantes :
- confirmer la décision visée par l'appel;
- confirmer la décision mais ordonner un réexamen du cas;
- ordonner un réexamen du cas;
- infirmer ou modifier la décision visée par l'appel.
5.89 Pour examiner les décisions prises par la Commission lors d'une audience, les membres de la Section d'appel lisent les dossiers examinés et écoutent la bande enregistrée lors de l'audience; il ne s'agit pas d'une nouvelle audience. Chaque appel est étudié par deux membres de la Section d'appel; s'ils sont incapables de s'entendre, la cause est soumise à deux autres membres de la Section.
5.90 Dans sa réponse de juillet 1999 aux questions écrites du Sous-comité, la Commission a précisé que les appels ne donnent pas lieu à une nouvelle audience servant à étudier le bien-fondé de la décision originale; la décision de la Section d'appel ne vise pas à remplacer celle de la première audience. Plutôt, le processus est assimilable à une révision judiciaire dont l'objectif est de faire respecter les règles de la justice naturelle et le devoir d'agir équitablement. Le processus vise également à garantir que les politiques de la Commission sont appliquées et à assurer la cohérence des décisions des commissaires. La Section d'appel a également été décrite comme un instrument de contrôle par les pairs des décisions prises par les commissaires.
5.91 Le Sous-comité a demandé à la Commission de lui donner une idée de l'ordre de grandeur des travaux de la Section d'appel. En 1996-1997, celle-ci a reçu 517 demandes d'examen, comparativement à 540 en 1997-1998 et 425 en 1998-1999.
5.92 L'Association des avocats et avocates en droit carcéral du Québec a saisi le Sous-comité de préoccupations graves concernant la Section d'appel80, signalant des cas où des membres de la Section ont participé temporairement à des audiences dans les régions d'où ils provenaient et où des commissaires régionaux ont participé temporairement à des groupes de la Section d'appel examinant des cas provenant de leur région.
5.93 La Commission a en partie confirmé la situation en 1999 dans ses réponses écrites aux questions du Sous-comité, indiquant clairement que les membres de la Section d'appel peuvent participer à des audiences en région quand il y a un arriéré de cas à traiter ou que l'on tarde à nommer de nouveaux commissaires. La Commission a toutefois souligné dans sa réponse que ce genre de situation se produit plutôt rarement.
5.94 Or, il importe non seulement que le processus d'appel soit juste, mais aussi qu'il n'y ait ni apparence ni crainte de partialité. Le problème semble découler de la structure de la Section d'appel prévue par la Loi, puisque l'article 105 permet à tous les membres d'être membres d'office de toutes les sections de la Commission. Cela est acceptable dans le cas des commissaires régionaux, mais ne l'est pas quand il s'agit de membres de la Section d'appel qui examinent les décisions prises par des commissaires régionaux.
5.95 Il existe aussi une certaine confusion quant à la nature des fonctions que doit exécuter la Section d'appel. Les dispositions de la Loi à cet égard semblent lui accorder des responsabilités assimilables aux fonctions de révision judiciaire qu'exécutent la Cour fédérale du Canada et les cours supérieures provinciales. Et pourtant, la Commission décrit la Section d'appel comme étant l'instrument de contrôle par les pairs des décisions prises lors des audiences de la Commission, et dont l'un des objectifs est de favoriser la cohérence des décisions.
5.96 Le Sous-comité estime que la Loi doit être modifiée afin d'éclaircir le rôle et les fonctions de la Section d'appel. Il doit exister une distinction claire entre les commissaires qui siègent à la Section et ceux qui participent aux audiences dans les régions. Le fait de permettre aux membres de siéger dans toutes les sections, comme c'est le cas actuellement, mine à la fois le niveau de première instance et le niveau d'appel à la Commission. Si des arriérés s'accumulent dans les régions, il faut élaborer et appliquer des stratégies plus efficaces de gestion des cas et recruter, choisir et nommer des commissaires additionnels.
5.97 Les responsabilités décisionnelles que l'article 147 de la Loi attribue à la Section d'appel s'apparentent, à bien des égards, aux révisions judiciaires effectuées par les tribunaux. Par conséquent, certains membres de la Section d'appel doivent avoir une formation juridique ou être avocats pour exécuter efficacement et équitablement cette fonction administrative d'examen de la Loi. La Commission a informé le Sous-comité qu'en date de juillet 1999, 21 de ses commissaires permanents ou à temps partiel étaient des avocats. Le Sous-comité estime qu'au moins un des membres de la Section d'appel examinant un cas doit être avocat.
RECOMMANDATION 27
Le Sous-comité recommande de modifier la Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition afin que les commissaires de la Commission nationale des libérations conditionnelles nommés à la Section d'appel ne participent pas aux autres décisions en matière de libération conditionnelle pendant la durée de leur mandat dans cette section. Les commissaires régionaux ne devraient pas non plus siéger à la Section d'appel. Lors de l'examen d'une décision par la Section d'appel, au moins un membre doit être un avocat.
55
# Mémoire, p. 3.56# DORS/92-620, version modifiée.
57# La Directive du commissaire 590 (1997-01-24), Isolement préventif, contient d'autres détails.
58# Commission d'enquête sur certains événements survenus à la Prison des femmes de Kingston, Rapport, Travaux publics et Services gouvernementaux Canada, Ottawa, 1996.
61# Service correctionnel Canada, Isolement préventif : Conformité à la loi, équité et efficacité, Rapport du Groupe de travail, mars 1997.
63# Service correctionnel Canada, Les droits de la personne dans le milieu correctionnel : Un modèle stratégique, Rapport du Groupe de travail sur les droits de la personne, décembre 1997.
66# Mémoire, recommandation 2.
69# Mémoire, p. 7-8 de l'anglais.
73# Directive du commissaire 551(1997-05-28) intitulée Unités spéciales de détention.
76# Sous-comité parlementaire sur le régime d'institutions pénitentiaires au Canada, Rapport au Parlement, Ottawa 1977.