INST Rapport du Comité
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CHAPITRE 4 : LA POLITIQUE FÉDÉRALE EN MATIÈRE D'INNOVATION
La nature même de la recherche fondamentale, ainsi que de certaines recherches appliquées ou thématiques qui visent toutes le bien collectif (ne sont pas nuisibles à autrui) et ne sont pas exclusives (ne font pas lobjet dun droit de propriété) signifie que linnovateur ne peut sapproprier toutes les retombées découlant de son invention. Vu labsence de mesures institutionnelles pour surmonter lincapacité du marché de faire bénéficier adéquatement linnovateur des retombées, les gouvernements ont envisagé dagir directement et de fournir des incitatifs et des fonds afin de relever la R. et D. à un meilleur niveau. La politique gouvernementale appliquée de longue date était assez simple dans ce contexte : trouver les domaines de recherche ayant les plus importantes retombées et financer le travail de R. et D. directement, cest-à-dire par le biais dinstallations gouvernementales intra-muros ou par la prestation de subventions à lexécutant de R. et D. dans le privé, ou indirectement au moyen du régime fiscal. Cette politique peut sembler relativement directe, mais il savère que dans de nombreux cas il existe dautres mesures institutionnelles dont peut se prévaloir le secteur privé.
Nos enquêtes révèlent quil existe des retombées qui, bien souvent, comme disent les universitaires, sont internalisées : les entreprises exploitent des réseaux qui leur permettent dinternaliser de manière efficace les retombées, si bien quelles peuvent en récolter les fruits. Elles trouvent des moyens efficaces de faire fonctionner les marchés. [ ] Or, il nest pas toujours possible de protéger ainsi le savoir. Nous avons ciblé en tant que société des secteurs où il semble très difficile dinternaliser les retombées. [John Baldwin; 13, 9:50]
Daprès ces constatations, une politique fondée sur une vision linéaire traditionnelle de linnovation (recherche fondamentale ? recherche appliquée ? brevetage (parfois) ? développement de technologies ? commercialisation ? production ? marketing), fortement axée sur la recherche fondamentale en raison du problème beaucoup plus important de lexclusivité des retombées lié à cette activité, nest pas aussi efficace quon lavait cru à prime abord, et dautres voies stratégiques sont peut-être plus susceptibles de porter fruit. Il y a en outre des leçons pratiques à tirer des initiatives gouvernementales antérieures :
Quand on regarde lhistoire des politiques et des programmes daide aux sciences et à la technologie au Canada et ailleurs on constate quil est très important de ne pas gaver des milieux daffaires avec de linformation scientifique et technique. Lidéal, cest daméliorer les capacités des entreprises et leurs demandes dinformation. À mon avis, trop de programmes ont échoué au Canada et ailleurs parce quils reposaient sur la prémisse quil suffisait de fournir à lentreprise linformation sur les percées technologiques ou encore de renforcer la capacité de recherche au pays et que lentreprise allait lassimiler. Eh bien, les entreprises ont une multitude de brevets dans leurs dossiers. [ ] Ce qui compte, cest de renforcer la capacité dabsorption des entreprises et leur capacité non seulement dimaginer de nouveaux produits mais dinvestir dans les nouvelles technologies habilitantes. [Jayson Myers; 13, 9:35]
Ce nest peut-être pas tout à fait le cas des petites entreprises :
Quant aux autres problèmes liés à la difficulté dobtenir de linformation, notamment sur les marchés étrangers et les nouvelles technologies, à la difficulté dobtenir de linformation au moyen de la collaboration avec dautres entreprises, il sagit là dobstacles importants pour les petites entreprises, mais pas pour les grandes entreprises. Les grandes entreprises assimilent bien linformation. Cest ce qui explique quelles prennent de lampleur. [John Baldwin; 13, 10:00]
Ces faits, et dautres, ont convaincu le milieu de la S. et T. de mettre laccent sur le rôle du gouvernement comme catalyseur, facilitateur et investisseur stratégique plutôt que dexécutant de la R. et D., et de cesser dessayer de choisir parmi « les gagnants et les perdants » pour cibler la subvention de projets de R. et D. dans le secteur privé.
Je dis quil faut continuer à investir avec nos partenaires, les universités et les compagnies, mais surtout quétant donné que les universités ont de nouveaux outils, de nouveaux leviers, elles seront capables de travailler beaucoup plus facilement avec les compagnies et que ces dernières vont pouvoir profiter davantage des déductions fiscales si elles travaillent plus avec les universités. Cela bonifie les deux, et les deux sont indispensables.
[Lhonorable Gilbert Normand; 9, 9:45]
Le milieu des S. et T. en est donc venu à comprendre combien il était futile dessayer de trouver les « gagnants technologiques », et a plutôt préféré laisser les gagnants émerger sur la foi de leur créativité et de leur sens des affaires, dans une infrastructure dinnovation renforcée. Dans ce contexte, la politique gouvernementale a visé linvestissement dans linfrastructure de linnovation, plutôt que dans des exécutants particuliers, tout en essayant de faire le pont entre les aptitudes et les activités des divers établissements engagés dans le processus dinnovation. Pendant la deuxième moitié des années 1990, la stratégie fédérale en matière de S. et T. a donc reposé davantage sur les nouveaux partenariats et le financement à effet de levier, puisque les principaux obstacles à surmonter nétaient plus les échecs de marché mais bien les échecs du système.
Le gouvernement fédéral a adopté officiellement une nouvelle orientation stratégique présentée dans la publication de 1996 intitulée : Les sciences et la technologie à laube du XXIe siècle : la stratégie fédérale. Dans le cadre de cette stratégie, le gouvernement a fixé trois objectifs pour linvestissement fédéral dans la S. et T. :
- faire en sorte que le Canada se classe parmi les meilleurs pays au monde dans lapplication et la commercialisation de la S. et T. pour créer des emplois et favoriser une croissance économique durable;
- veiller à ce que le Canada utilise la S. et T. pour améliorer la qualité de vie de sa population grâce à la création demplois intéressants, ainsi quà la mise en uvre de programmes sociaux, environnementaux et de soins de santé qui soient les plus efficaces au monde;
- établir au Canada des centres mondiaux dexcellence sur le plan de la découverte scientifique, élargir lassise de la recherche scientifique, encourager la participation canadienne dans tous les grands champs de la recherche scientifique et technique, favoriser lacquisition et une vaste diffusion des nouvelles connaissances provenant du Canada et du monde entier.
Cette stratégie fédérale trace les lignes directrices à lintention des ministères et organismes et établit les éléments structurels de gestion fédérale pour les activités en S. et T. Le document stratégique était en outre accompagné de plans daction pour les ministères et les organismes actifs en S. et T. La figure 4.1, place chacun le long du continuum de linnovation, en fonction de la stratégie.
Figure 4.1
Agents et programmes gouvernementaux sur le continuum de linnovation
Enfin, dans le discours du Trône de 2001, le gouvernement fédéral sest engagé à faire du Canada lun des cinq pays les plus innovateurs au monde dici 2010.
La « culture de linnovation » est donc un projet de société dont la réussite dépendra, bien sûr, de la collaboration de tous les acteurs. Nous avons, encore, de très bonnes raisons dêtre fiers parce que nos chercheurs sont actuellement parmi
les plus productifs du monde, tant au niveau du nombre de publications tirées de leurs recherches quau niveau du nombre de leurs collaborations internationales. Il sagit de résultats qui prouvent que nous sommes sur la bonne voie, mais, malgré tout, le gouvernement canadien nourrit des projets encore beaucoup plus ambitieux. Nous sommes déterminés, en effet, à atteindre dici 2010 le cinquième rang au niveau mondial pour linvestissement dans la recherche et le développement. [C]est pour cela que le gouvernement canadien a promis de doubler ses propres dépenses en recherche et développement dici 2010.
[Lhonorable Gilbert Normand; 9, 9:10]
Le gouvernement veut former des partenariats avec les gouvernements provinciaux et territoriaux, les entreprises, les établissements denseignement et des particuliers au Canada pour réaliser cet objectif. Plus précisément, le gouvernement sest engagé à :
- doubler au moins les dépenses fédérales en R. et D.;
- renforcer la capacité de recherche des universités, des laboratoires gouvernementaux et des établissements au Canada;
- accélérer la capacité du Canada de commercialiser les découvertes scientifiques;
- appliquer une stratégie mondiale pour la science et la technologie canadiennes;
- cibler stratégiquement les nouveaux investissements en recherche (p. ex. en sciences de la vie);
- accroître le soutien au développement de nouvelles technologies pouvant aider les personnes handicapées au Canada.
Le Comité estime que le fait de doubler les dépenses fédérales en R. et D., si cela a leffet dentraînement habituel sur les montants versés par le secteur privé, représente une uvre de taille qui rapprochera le ratio de la DIRD au PIB de 3 % et placerait certainement le Canada parmi les cinq premiers pays exécutants en R. et D. au monde, si rien ne change par ailleurs. Or, il est très peu probable que rien ne change; dautres pays aussi sont susceptibles daccroître considérablement leurs dépenses gouvernementales en R. et D. au cours des dix prochaines années, afin dassurer un passage réussi à léconomie axée sur le savoir. Le Comité la dailleurs entendu :
De nombreux autres pays ont aussi fixé des objectifs ambitieux en R. et D. et certains, comme la Suède et la Finlande, savent déjà quils atteindront lobjectif fixé de 4 % dici 2010. Comme les autres pays ne font pas du surplace, linvestissement en R. et D. au Canada devra tripler si nous voulons compter parmi les cinq premiers pays de lOCDE dici 2010, ou du moins nous en approcher. [Robert Giroux, Association des universités et collèges du Canada; 23, 9:30]
Le Comité appuie lobjectif du gouvernement fédéral en matière de financement de la R. et D., mais deux questions linquiètent. En premier lieu, le Comité estime que lobjectif de compter parmi les cinq premiers exécutants de la R. et D. est trop restreint. Il faudrait plutôt adopter une approche plus vaste qui englobe des objectifs cibles en matière dintrants intermédiaires à linnovation, comme les publications scientifiques et les demandes de brevet de résidant. Le Comité sait bien que le gouvernement na pas de contrôle direct sur ces extrants, mais il estime que ce dernier nest pas complètement dépourvu dinfluence. Puisque ce sont les aboutissements et non les intrants qui comptent en matière dinnovation, le Comité recommande :
4. Que le gouvernement du Canada établisse le nombre de publications scientifiques (par 100 000 habitants) et de demandes de brevet de résidant (par 10 000 habitants) puisque ces éléments sont des facteurs de mesure des découvertes scientifiques et de linnovation technologique produites et traitées respectivement chaque année au Canada. Le rendement relatif du Canada devrait être mesuré ¾ et la politique gouvernementale évaluée à laune de ces objectifs, par rapport à dautres pays comparables.
Le Comité estime également quil manque quelques éléments essentiels aux engagements financiers du gouvernement pour mettre en uvre sa stratégie. Il ne consacre rien ou presque à lamélioration du développement et de la diffusion technologiques. Cette question sera approfondie dans dautres chapitres, mais le Comité recommande néanmoins :
5. Que le gouvernement du Canada promette dappuyer et daméliorer le développement et la diffusion technologiques, particulièrement chez les PME canadiennes.
La gouvernance fédérale : conseils, prise de décisions et gestion en S. et T.
Au cours de son examen de la S. et T. amorcé en 1994, le gouvernement fédéral a décidé dapporter un certain nombre de changements à la structure et aux processus décisionnels. Il a confié au Comité du Cabinet sur lunion économique (CCUE) le mandat dexaminer chaque année le rendement des activités fédérales de la S. et T. et de recommander des priorités au Cabinet. Pour faciliter son examen des priorités de la S. et T., le CCUE sera conseillé par un nouvel organisme, le Conseil consultatif des sciences et de la technologie. Le Conseil ¾ composé de 12 éminents Canadiens qui représentent le milieu universitaire, le secteur bénévole et lentreprise privée ¾ remplace lancien conseil du même nom, démantelé au début des années 1990.
Pièce 4.1
Régime de gestion des activités fédérales en sciences et en technologie
Lamélioration des structures consultatives et décisionnelles de haut niveau ne suffit pas cependant pour assurer que le système dinnovation canadien donnera les meilleurs résultats. Le gouvernement a aussi admis quil fallait améliorer la gestion de son investissement ce qui nécessitait, dabord et avant tout, une meilleure coordination des activités de S. et T. intra-muros entre les organismes fédéraux, ainsi quune plus grande collaboration sur les grandes questions horizontales ¾ cest-à-dire celles qui touchent plusieurs ministères et organismes. Cette fonction de coordination incombe au ministre de lIndustrie et au secrétaire dÉtat (Sciences, Recherche et Développement), lesquels sappuient sur un autre nouvel organisme, le Conseil dexperts en sciences et en technologie, composé de 22 conseillers de lextérieur du gouvernement et présidé par le secrétaire dÉtat. La pièce 4.1 donne un aperçu schématique de la structure décisionnelle et des voies hiérarchiques pour les activités en S. et T. du gouvernement fédéral.
Lactuelle structure de gouvernance fédérale en S. et T. comporte certaines lacunes en matière de coordination, et la multiplication des conseils a aggravé la situation. Le secrétaire détat (Sciences, Recherche et Développement) a bien cerné la question et présenté la solution adoptée dans certains pays.
Ce que je voudrais dire là-dessus, c'est que les secteurs scientifiques sont actuellement très diversifiés. Nous avons des ministères sectoriels qui font leur propre recherche dont, par exemple, ceux de l'Agriculture et de l'Agroalimentaire, des Pêches et des Océans, des Ressources naturelles, de l'Environnement et de l'Industrie, et il est très difficile d'avoir ce que j'appellerais un parapluie, ou un «chapeautage» de toutes ces activités, de telle sorte qu'il y a des ministères qui font mieux que d'autres et d'autres qui font moins bien, qui font moins d'efforts. Je ne veux pas faire de disproportion ici, mais on sait que ça existe à l'intérieur de la machine.
Avec lémergence de tous les conseils subventionnaires, il va devenir de plus en plus difficile pour un ministre sectoriel de chapeauter toutes ces activités. Je pense que ça va prendre, dans le futur, une autorité qui viendra du Cabinet lui-même, ou du Bureau du premier ministre, pour qu'on puisse avoir une espèce de supervision de ce qui se passe non seulement au niveau des conseils subventionnaires, mais dans chacun des ministères sectoriels qui ont à faire de la recherche.[ ]
On a actuellement un comité qui s'appelle le Conseil d'experts en sciences et en technologies, aux réunions duquel j'assiste personnellement, mais ce que je veux dire, c'est que plusieurs pays ont mis en place des systèmes. Aux États-Unis, au Japon, en Allemagne et en Angleterre, il y a, à l'intérieur même du bureau du premier ministre, un conseiller scientifique et, souvent, il y a un ministre des Sciences qui n'est pas nécessairement un ministre sectoriel, mais qui est plutôt un ministre délégué, et qui a une espèce de mandat de chapeauter ces activités-là, parce que ce sont des activités qui s'étendent à tout le gouvernement, dans tous les secteurs d'activité. [Lhonorable Gilbert Normand; 9, 9:24]
Étant donné limportance de maintenir la collaboration et la cohésion au sein du gouvernement fédéral en ce qui concerne la S. et T., le Comité recommande :
6. Que le gouvernement du Canada examine son actuelle structure de gouvernance fédérale en sciences et technologie et quil fasse du secrétaire dÉtat (Sciences, Recherche et Développement) en ministre des Sciences et de la Technologie, responsable de lensemble des enjeux et des programmes fédéraux en sciences et technologie.
Le Comité est par ailleurs davis quil serait opportun détudier plus avant lidée de créer un organisme consultatif en matière de sciences et de technologie qui relèverait du Parlement, peut-être en modifiant lactuel Conseil consultatif des sciences et de la technologie, qui relève du premier ministre. En fait, le Comité compte examiner à fond cette question de gouvernance dans son prochain rapport traitant de sciences et de technologie.
Niveaux dactivité du gouvernement fédéral en S. et T. et R. et D.
Durant lexercice 1999-2000, le gouvernement fédéral a consacré plus de 6,3 milliards de dollars à la S. et T. (voir le tableau 4.1). Les dépenses intra-muros se sont élevées à 3,3 milliards de dollars, tandis que les dépenses extra-muros ont atteint un sommet inégalé de 3 milliards de dollars, la croissance de cette dernière étant surtout attribuable à la FCI. De ce dernier montant, plus du tiers a été attribué à des entreprises privées canadiennes, 1,6 milliard de dollars aux établissements denseignement supérieur du Canada, 240 millions de dollars aux exécutants étrangers en S. et T., 98 millions de dollars aux institutions privées sans but lucratif et 33 millions de dollars à dautres exécutants canadiens en S. et T., y compris des gouvernements provinciaux et municipaux.
Tableau 4.1
Dépenses fédérales en S. et T. par ministère/organisme
durant lexercice 1999-2000
Institution |
Montant |
Institution |
Montant |
Ministères fédéraux : Agriculture et Agroalimentaire Canada Environnement Canada Pêches et Océans Canada Santé Canada Industrie Canada Défense nationale Canada Ressources naturelles Canada Statistiques Canada Autres* |
310 424 205 225 411 553 359 419 668 |
Oganismes
fédéraux : Énergie atomique Canada limitée ACDI Agence spatiale canadienne CRDI Instituts de recherche en santé du Canada Conseil national de recherche du Canada CRSNG CRSH Fondation canadienne pour linnovation Total |
120 347 306 81
540 121 605 6 308 |
* Regroupe les données de 39 ministères et organismes fédéraux, y compris Parcs Canada, DRHC, MAECI, lACIA et Transports Canada.
Source : Statistique Canada, 1999. Statistique des sciences, no 88-001-XIB au catalogue, octobre 1999.
La figure 4.2 nous donne un autre point de vue sur les dépenses fédérales en S. et T. et en R. et D., puisquelle montre lengagement du gouvernement fédéral à légard de son nouveau programme daction en matière dinnovation au cours des 10 dernières années. Comme indiqué au chapitre 2, le ratio de la DIRD au PIB a fluctué autour de 1,5 % mais a réussi à dépasser légèrement 1,6 % à la fin de la décennie; les dépenses brutes du gouvernement fédéral en R. et D. ont fluctué autour de 3 % par rapport au total des dépenses du gouvernement, atteignant aussi un niveau inégalé de 3,2 %. Les chiffres en dollars absolus ne donnent toutefois pas tout à fait le même tableau puisquils ont atteint un sommet de 3,59 milliards de dollars en 1993, avant que le gouvernement fédéral napplique son programme de réduction de la dette. Les dépenses en R. et D. ont dabord amorcé une baisse pour atteindre leur niveau le plus bas de
3,19 milliards de dollars en 1997, mais les dépenses dans dautres secteurs ont été encore plus sévèrement limitées, témoignant de lengagement du gouvernement fédéral en matière de R. et D. La grande priorité accordée à linnovation est également confirmée par les données de S. et T. Les montants en dollars absolus des dépenses du gouvernement fédéral en S. et T. ont baissé après un sommet de 5,95 milliards de dollars en 1993, pour atteindre leur niveau le plus bas, de 5,45 milliards de dollars, en 1997. Mais ces dépenses, qui sélevaient à 6,3 milliards de dollars en 1999, soit une augmentation annuelle moyenne de 7,5 % au cours des deux dernières années de la décennie, constituent les postes budgétaires fédéraux qui ont crû le plus rapidement.
Figure 4.2
Les données confirment également la nouvelle approche stratégique adoptée par le gouvernement fédéral. Les activités de R. et D. intra-muros entreprises par le gouvernement fédéral représentaient 19 % de toutes les activités de R. et D. réalisées au Canada, une baisse par rapport à la proportion de 29 % de 1990. Cest le secteur privé, suivi des sources étrangères, qui ont fait le plus de percées en tant quexécutants de R. et D. puisquils ont accru leur part du total des activités de R. et D. de 41 à 49 % et de 10 à 14 %, respectivement.