INST Rapport du Comité

            La nature même de la recherche fondamentale, ainsi que de certaines recherches appliquées ou thématiques qui visent toutes le bien collectif (ne sont pas nuisibles à autrui) et ne sont pas exclusives (ne font pas l’objet d’un droit de propriété) — signifie que l’innovateur ne peut s’approprier toutes les retombées découlant de son invention. Vu l’absence de mesures institutionnelles pour surmonter l’incapacité du marché de faire bénéficier adéquatement l’innovateur des retombées, les gouvernements ont envisagé d’agir directement et de fournir des incitatifs et des fonds afin de relever la R. et D. à un meilleur niveau. La politique gouvernementale appliquée de longue date était assez simple dans ce contexte : trouver les domaines de recherche ayant les plus importantes retombées et financer le travail de R. et D. directement, c’est-à-dire par le biais d’installations gouvernementales intra-muros ou par la prestation de subventions à l’exécutant de R. et D. dans le privé, ou indirectement au moyen du régime fiscal. Cette politique peut sembler relativement directe, mais il s’avère que dans de nombreux cas il existe d’autres mesures institutionnelles dont peut se prévaloir le secteur privé.

            D’après ces constatations, une politique fondée sur une vision linéaire traditionnelle de l’innovation (recherche fondamentale ? recherche appliquée ? brevetage (parfois) ? développement de technologies ? commercialisation ? production ? marketing), fortement axée sur la recherche fondamentale en raison du problème beaucoup plus important de l’exclusivité des retombées lié à cette activité, n’est pas aussi efficace qu’on l’avait cru à prime abord, et d’autres voies stratégiques sont peut-être plus susceptibles de porter fruit. Il y a en outre des leçons pratiques à tirer des initiatives gouvernementales antérieures :

Ce n’est peut-être pas tout à fait le cas des petites entreprises :

            Ces faits, et d’autres, ont convaincu le milieu de la S. et T. de mettre l’accent sur le rôle du gouvernement comme catalyseur, facilitateur et investisseur stratégique plutôt que d’exécutant de la R. et D., et de cesser d’essayer de choisir parmi « les gagnants et les perdants » pour cibler la subvention de projets de R. et D. dans le secteur privé.

            Le milieu des S. et T. en est donc venu à comprendre combien il était futile d’essayer de trouver les « gagnants technologiques », et a plutôt préféré laisser les gagnants émerger sur la foi de leur créativité et de leur sens des affaires, dans une infrastructure d’innovation renforcée. Dans ce contexte, la politique gouvernementale a visé l’investissement dans l’infrastructure de l’innovation, plutôt que dans des exécutants particuliers, tout en essayant de faire le pont entre les aptitudes et les activités des divers établissements engagés dans le processus d’innovation. Pendant la deuxième moitié des années 1990, la stratégie fédérale en matière de S. et T. a donc reposé davantage sur les nouveaux partenariats et le financement à effet de levier, puisque les principaux obstacles à surmonter n’étaient plus les échecs de marché mais bien les échecs du système.

            Le gouvernement fédéral a adopté officiellement une nouvelle orientation stratégique présentée dans la publication de 1996 intitulée : Les sciences et la technologie à l’aube du XXI^e siècle : la stratégie fédérale. Dans le cadre de cette stratégie, le gouvernement a fixé trois objectifs pour l’investissement fédéral dans la S. et T. :

            Cette stratégie fédérale trace les lignes directrices à l’intention des ministères et organismes et établit les éléments structurels de gestion fédérale pour les activités en S. et T. Le document stratégique était en outre accompagné de plans d’action pour les ministères et les organismes actifs en S. et T. La figure 4.1, place chacun le long du continuum de l’innovation, en fonction de la stratégie.

            Enfin, dans le discours du Trône de 2001, le gouvernement fédéral s’est engagé à faire du Canada l’un des cinq pays les plus innovateurs au monde d’ici 2010.

            Le gouvernement veut former des partenariats avec les gouvernements provinciaux et territoriaux, les entreprises, les établissements d’enseignement et des particuliers au Canada pour réaliser cet objectif. Plus précisément, le gouvernement s’est engagé à :

            Le Comité estime que le fait de doubler les dépenses fédérales en R. et D., si cela a l’effet d’entraînement habituel sur les montants versés par le secteur privé, représente une œuvre de taille qui rapprochera le ratio de la DIRD au PIB de 3 % et placerait certainement le Canada parmi les cinq premiers pays exécutants en R. et D. au monde, si rien ne change par ailleurs. Or, il est très peu probable que rien ne change; d’autres pays aussi sont susceptibles d’accroître considérablement leurs dépenses gouvernementales en R. et D. au cours des dix prochaines années, afin d’assurer un passage réussi à l’économie axée sur le savoir. Le Comité l’a d’ailleurs entendu :

            Le Comité appuie l’objectif du gouvernement fédéral en matière de financement de la R. et D., mais deux questions l’inquiètent. En premier lieu, le Comité estime que l’objectif de compter parmi les cinq premiers exécutants de la R. et D. est trop restreint. Il faudrait plutôt adopter une approche plus vaste qui englobe des objectifs cibles en matière d’intrants intermédiaires à l’innovation, comme les publications scientifiques et les demandes de brevet de résidant. Le Comité sait bien que le gouvernement n’a pas de contrôle direct sur ces extrants, mais il estime que ce dernier n’est pas complètement dépourvu d’influence. Puisque ce sont les aboutissements et non les intrants qui comptent en matière d’innovation, le Comité recommande :

4. Que le gouvernement du Canada établisse le nombre de publications scientifiques (par 100 000 habitants) et de demandes de brevet de résidant (par 10 000 habitants) — puisque ces éléments sont des facteurs de mesure des découvertes scientifiques et de l’innovation technologique — produites et traitées respectivement chaque année au Canada. Le rendement relatif du Canada devrait être mesuré ¾  et la politique gouvernementale évaluée — à l’aune de ces objectifs, par rapport à d’autres pays comparables.

            Le Comité estime également qu’il manque quelques éléments essentiels aux engagements financiers du gouvernement pour mettre en œuvre sa stratégie. Il ne consacre rien ou presque à l’amélioration du développement et de la diffusion technologiques. Cette question sera approfondie dans d’autres chapitres, mais le Comité recommande néanmoins :

            Au cours de son examen de la S. et T. amorcé en 1994, le gouvernement fédéral a décidé d’apporter un certain nombre de changements à la structure et aux processus décisionnels. Il a confié au Comité du Cabinet sur l’union économique (CCUE) le mandat d’examiner chaque année le rendement des activités fédérales de la S. et T. et de recommander des priorités au Cabinet. Pour faciliter son examen des priorités de la S. et T., le CCUE sera conseillé par un nouvel organisme, le Conseil consultatif des sciences et de la technologie. Le Conseil ¾  composé de 12 éminents Canadiens qui représentent le milieu universitaire, le secteur bénévole et l’entreprise privée ¾  remplace l’ancien conseil du même nom, démantelé au début des années 1990.

            L’amélioration des structures consultatives et décisionnelles de haut niveau ne suffit pas cependant pour assurer que le système d’innovation canadien donnera les meilleurs résultats. Le gouvernement a aussi admis qu’il fallait améliorer la gestion de son investissement ce qui nécessitait, d’abord et avant tout, une meilleure coordination des activités de S. et T. intra-muros entre les organismes fédéraux, ainsi qu’une plus grande collaboration sur les grandes questions horizontales ¾  c’est-à-dire celles qui touchent plusieurs ministères et organismes. Cette fonction de coordination incombe au ministre de l’Industrie et au secrétaire d’État (Sciences, Recherche et Développement), lesquels s’appuient sur un autre nouvel organisme, le Conseil d’experts en sciences et en technologie, composé de 22 conseillers de l’extérieur du gouvernement et présidé par le secrétaire d’État. La pièce 4.1 donne un aperçu schématique de la structure décisionnelle et des voies hiérarchiques pour les activités en S. et T. du gouvernement fédéral.

            L’actuelle structure de gouvernance fédérale en S. et T. comporte certaines lacunes en matière de coordination, et la multiplication des conseils a aggravé la situation. Le secrétaire d’état (Sciences, Recherche et Développement) a bien cerné la question et présenté la solution adoptée dans certains pays.

Étant donné l’importance de maintenir la collaboration et la cohésion au sein du gouvernement fédéral en ce qui concerne la S. et T., le Comité recommande :

6. Que le gouvernement du Canada examine son actuelle structure de gouvernance fédérale en sciences et technologie et qu’il fasse du secrétaire d’État (Sciences, Recherche et Développement) en ministre des Sciences et de la Technologie, responsable de l’ensemble des enjeux et des programmes fédéraux en sciences et technologie.

            Le Comité est par ailleurs d’avis qu’il serait opportun d’étudier plus avant l’idée de créer un organisme consultatif en matière de sciences et de technologie qui relèverait du Parlement, peut-être en modifiant l’actuel Conseil consultatif des sciences et de la technologie, qui relève du premier ministre. En fait, le Comité compte examiner à fond cette question de gouvernance dans son prochain rapport traitant de sciences et de technologie.

            Durant l’exercice 1999-2000, le gouvernement fédéral a consacré plus de 6,3 milliards de dollars à la S. et T. (voir le tableau 4.1). Les dépenses intra-muros se sont élevées à 3,3 milliards de dollars, tandis que les dépenses extra-muros ont atteint un sommet inégalé de 3 milliards de dollars, la croissance de cette dernière étant surtout attribuable à la FCI. De ce dernier montant, plus du tiers a été attribué à des entreprises privées canadiennes, 1,6 milliard de dollars aux établissements d’enseignement supérieur du Canada, 240 millions de dollars aux exécutants étrangers en S. et T., 98 millions de dollars aux institutions privées sans but lucratif et 33 millions de dollars à d’autres exécutants canadiens en S. et T., y compris des gouvernements provinciaux et municipaux.

            La figure 4.2 nous donne un autre point de vue sur les dépenses fédérales en S. et T. et en R. et D., puisqu’elle montre l’engagement du gouvernement fédéral à l’égard de son nouveau programme d’action en matière d’innovation au cours des 10 dernières années. Comme indiqué au chapitre 2, le ratio de la DIRD au PIB a fluctué autour de 1,5 % mais a réussi à dépasser légèrement 1,6 % à la fin de la décennie; les dépenses brutes du gouvernement fédéral en R. et D. ont fluctué autour de 3 % par rapport au total des dépenses du gouvernement, atteignant aussi un niveau inégalé de 3,2 %. Les chiffres en dollars absolus ne donnent toutefois pas tout à fait le même tableau puisqu’ils ont atteint un sommet de 3,59 milliards de dollars en 1993, avant que le gouvernement fédéral n’applique son programme de réduction de la dette. Les dépenses en R. et D. ont d’abord amorcé une baisse pour atteindre leur niveau le plus bas de

            3,19 milliards de dollars en 1997, mais les dépenses dans d’autres secteurs ont été encore plus sévèrement limitées, témoignant de l’engagement du gouvernement fédéral en matière de R. et D. La grande priorité accordée à l’innovation est également confirmée par les données de S. et T. Les montants en dollars absolus des dépenses du gouvernement fédéral en S. et T. ont baissé après un sommet de 5,95 milliards de dollars en 1993, pour atteindre leur niveau le plus bas, de 5,45 milliards de dollars, en 1997. Mais ces dépenses, qui s’élevaient à 6,3 milliards de dollars en 1999, soit une augmentation annuelle moyenne de 7,5 % au cours des deux dernières années de la décennie, constituent les postes budgétaires fédéraux qui ont crû le plus rapidement.