NDVA Rapport du Comité

LES SOINS DE LONGUE DURÉE PRODIGUÉS AUX ANCIENS
COMBATTANTS : LA CRISE DE LA CÔTE OUEST

À la fin de 2001, le Sous-comité des anciens combattants a entrepris une étude sur les soins de longue durée prodigués aux anciens combattants de tout le Canada et a reçu le mandat de faire rapport sur ses constatations au Parlement. Le Sous-comité a déjà entendu un certain nombre de représentants de groupes d’anciens combattants, du ministère des Anciens Combattants et d’autres parties intéressées, et il a visité certains des nombreux centres d’un océan à l’autre du pays qui fournissent des soins de longue durée aux anciens combattants, y compris l’Hôpital Sainte-Anne, de Sainte‑Anne‑de‑Bellevue, au Québec, qui est administrée par le Ministère. Durant ces rencontres et visites, nous avons déjà isolé certaines questions qui nous préoccupent beaucoup, notamment celle des normes nationales sur les soins de longue durée prodigués aux anciens combattants et les problèmes associés aux listes d’attente pour un lit. Nous avons l’intention de présenter un rapport complet contenant nos constatations et un certain nombre de recommandations à la fin de l’automne 2002.

Toutefois, durant la visite que le Sous-comité a effectuée en mai 2002 dans des centres de l’Ouest canadien fournissant des soins de longue durée aux anciens combattants, nous avons été sensibilisés aux graves difficultés qui menacent l’avenir de ces soins en Colombie-Britannique (C.-B.). Les membres du Sous-comité ont tous convenu qu’il fallait déposer au Parlement, le plus rapidement possible, un rapport intérimaire pour à la fois exposer les problèmes immédiats et potentiellement dévastateurs. Ces problèmes mettent en péril les soins de longue durée prodigués aux anciens combattants de cette province. Il nous faut donc formuler des recommandations afin d’améliorer la situation, tant pour les anciens combattants qui reçoivent des soins que pour ceux qui sont en attente d’un lit afin d’avoir accès à ces soins. Ce rapport intérimaire porte principalement sur la situation en Colombie-Britannique, mais bon nombre des questions qui y sont soulevées revêtent un intérêt national et permettront de tirer des leçons qui seront analysées de manière plus détaillée dans notre rapport complet.

La situation en C.-B. et ses conséquences ont été portées à notre attention durant nos discussions avec le personnel du centre The Lodge at Broadmead and Veterans Health Centre, à Victoria, et du George Derby Centre, à Burnaby. Jusqu’à très récemment, le centre The Lodge at Broadmead Centre fournissait surtout des soins de plusieurs types à des anciens combattants âgés ou handicapés de même qu’à des personnes âgées de la collectivité. En 1988, un nouveau George Derby Centre a ouvert ses portes; il s’agit d’un établissement de 300 lits fournissant des soins intermédiaires à des anciens combattants canadiens. Ce nouveau centre a remplacé l’ancien George Derby Centre inauguré en 1947 et dont l’administration avait été cédée à la province en 1974. Durant notre visite, nous avons pu constater que des soins de très haut niveau étaient fournis dans ces deux centres et ce, par un personnel manifestement dévoué.

Les soins fournis aux anciens combattants au centre The Lodge at Broadmead Centre et au George Derby Centre, de même qu’au Brock Farhni Pavilion de Vancouver, sont financés conjointement par le gouvernement du Canada et la province de la Colombie‑Britannique. Par exemple, un accord de transfert a été signé le 11 juin 1996 entre le gouvernement du Canada, le gouvernement de la Colombie-Britannique, et la George Derby Long Term Care Society pour mettre à jour l’accord de transfert original de 1974. Cet accord précise la gamme des services qui doivent être fournis spécifiquement aux anciens combattants qui résident dans cet établissement.

Toutefois, en avril 2002, le gouvernement de la Colombie-Britannique a annoncé de nouvelles politiques sur les soins de santé et de nouvelles formules de financement qui ont radicalement changé les mandats du centre The Lodge at Broadmead, du George Derby Centre et des autres centres de santé de la C.-B. prodiguant des soins aux anciens combattants et à d’autres personnes âgées. À la suite de ces changements aux politiques, seuls les anciens combattants incapables de se déplacer eux-mêmes, c’est‑à‑dire ceux bénéficiant de soins prolongés, quelques-uns recevant des soins intermédiaires de type III, qui ont besoin d’aide pour toutes leurs activités, auront dorénavant accès à des soins de longue durée prodigués en établissement en Colombie-Britannique. Le Sous-comité a été troublé d’apprendre que des anciens combattants recevant des soins intermédiaires de type I et II et un grand nombre de ceux qui bénéficiaient de soins intermédiaires de type III, qui ont été auparavant admis dans le George Derby Centre et dans d’autres centres, ne seront plus admissibles à des soins dans ces centres.

Le financement

Tout en limitant les critères d’admission pour les soins de longue durée reçus en établissement, le gouvernement de la Colombie-Britannique est également en train de réduire et de redistribuer les crédits disponibles pour les établissements fournissant des soins de longue durée dans le but de stabiliser son système de santé qui est débordé. Le système de la Colombie-Britannique doit en effet faire face à un certain nombre de problèmes parce que la province compte une population nombreuse et vieillissante et a été choisie par de nombreux Canadiens pour y prendre leur retraite.

Jusqu’en avril, la province avait comme pratique d’accorder, au minimum, des crédits pour les soins de longue durée équivalents à ce qui était accordé dans les conventions collectives de ses professionnels de la santé. Toutefois, tant le centre The Lodge at Broadmead Centre que le George Derby Centre ont informé le Sous-comité qu’à compter d’avril 2002, leurs crédits annuels provinciaux seront limités à 70 % des montants récemment accordés aux professionnels de la santé de la province. De plus, bien que ces centres admettent un nombre croissant d’anciens combattants âgés ayant besoin de soins de santé de plus en plus complexes, les fonds supplémentaires connexes pour le personnel et les programmes n’ont pas été annoncés.

Cette insuffisance du financement se traduit déjà par un déficit d’environ 500 000 $ dans le budget de fonctionnement du centre The Lodge at Broadmead Centre pour l’exercice en cours et par un déficit estimatif d’un million de dollars pour le prochain exercice. Quant au George Derby Centre, celui-ci prévoit un déficit de fonctionnement de 650 000 $ pour l’exercice en cours.

Les gestionnaires de ces deux centres ont indiqué au Sous-comité qu’une telle réduction du financement aura un impact direct sur leur capacité de maintenir les soins de qualité actuellement offerts aux anciens combattants. Ils étaient en outre incapables de proposer d’autres solutions pratiques. De plus, ils ont souligné qu’en l’absence d’une intervention financière immédiate, ces établissements devraient faire face à une crise qui aurait des conséquences sérieuses sur la qualité et l’éventail des soins fournis aux anciens combattants dans leurs centres respectifs.

Il n’entre pas dans le mandat du Sous-comité de porter un jugement sur la nécessité des changements apportés dans les politiques provinciales en matière de soins de santé et de financement. Toutefois, nous sommes préoccupés par les effets que ces changements auront probablement sur la qualité des soins de longue durée prodigués aux anciens combattants du Canada vivant en Colombie-Britannique. Nous sommes également inquiets du sort qui sera réservé à de nombreux anciens combattants qui ne pourront être admis au George Derby Centre et dans d’autres centres que lorsqu’ils seront gravement malades et qu’ils auront besoin de soins prolongés. Ces anciens combattants pourraient bien nécessiter une aide supplémentaire de divers intervenants dont le Programme pour l’autonomie des anciens combattants du ministère des Anciens Combattants.

Nous nous inquiétons de plus en plus de l’existence d’écarts dans la qualité des soins fournis aux anciens combattants du Canada d’une région du pays à l’autre et les événements récents en Colombie-Britannique ne sont pas de nature à nous rassurer. Nous avons déjà noté certaines différences troublantes dans la qualité des soins fournis dans les diverses provinces et même dans les divers établissements d’une même province. Comme c’est le ministère des Anciens Combattants qui a signé des contrats ou des accords avec des établissements de santé provinciaux pour offrir des lits prioritaires aux anciens combattants, c’est à lui qu’il incombe de s’assurer que des crédits suffisants sont disponibles pour maintenir la qualité des soins de longue durée qui leur sont fournis, même lorsqu’il y a réduction des crédits accordés par les autorités provinciales. Le Sous‑comité recommande donc :

RECOMMANDATION 1

Qu’Anciens Combattants Canada accorde immédiatement des crédits supplémentaires pour s’assurer que les lacunes dans le financement provincial et les autres sources de crédits ne viennent pas se répercuter négativement sur la qualité des soins de longue durée offerts aux anciens combattants par le centre The Lodge at Broadmead Centre, le George Derby Centre et les autres établissements de soins de santé en Colombie-Britannique.

La gestion de la liste d’attente

Le 15 avril 2002, le ministère des Services de santé de la Colombie-Britannique a apporté des modifications importantes à la Politique sur l’accès aux soins de longue durée en établissement. À la suite de ces modifications, les soins en établissement sont offerts dorénavant uniquement en fonction des besoins du client et de l’urgence de sa situation. Ceci reflèterait les pratiques actuellement en vigueur dans les services de santé et serait censé résoudre les lacunes générales de l’approche provinciale précédente qui reposait sur l’ordre chronologique, l’admission d’une personne dans un établissement dépendant alors de la date à laquelle son nom avait été inscrit sur la liste d’attente. Il en découle également une situation assez différente de celle qui existait au moment de la négociation de l’Accord de transfert de 1996 relatif au George Derby Centre et de ceux concernant les autres centres.

Aux termes de la nouvelle politique, les autorités locales en matière de santé ont assuré, depuis le 15 avril 2002, la gestion de l’admission dans les établissements de soins de leurs secteurs respectifs et établi la liste d’accès en priorité pour les bénéficiaires acceptés et attendant leur admission. Les autorités doivent également mettre en œuvre un processus d’évaluation uniforme pour déterminer la nécessité et l’urgence des soins en établissement pour chaque client. L’objectif consiste à s’assurer que les clients ayant les besoins les plus urgents aient accès aux soins dans le premier établissement pertinent en mesure de les leur donner.

En vertu de la nouvelle politique du gouvernement provincial, le nom d’un ancien combattant admissible à un lit d’accès en priorité doit être inscrit sur la liste de priorité établie pour les lits réservés à la clientèle générale et sur celle dressée pour les lits attribués aux anciens combattants. Si un lit réservé à la clientèle générale est libre, il sera offert à un ancien combattant jusqu’à ce que son nom vienne au premier rang de la liste d’attente pour un lit d’accès en priorité pour anciens combattants. Cependant, rien ne garantit que ce lit libre se trouvera dans l’établissement que souhaitait le client.

Janice Mitchell, administratrice du George Derby Centre, a fait valoir au Sous‑comité ses préoccupations concernant les répercussions de l’adoption des nouveaux critères provinciaux. Elle craignait surtout que de nombreux demandeurs qui étaient auparavant admissibles à des soins de longue durée en établissement ne le seraient plus en raison de l’adoption de ces nouveaux critères. Elle a clairement montré que des changements profonds s’étaient produits et que ceux-ci auraient des répercussions immédiates sur l’admissibilité et l’admission des anciens combattants dans les établissements de soins de longue durée pertinents en Colombie-Britannique.

Même avant la modification de la politique provinciale, la liste d’attente des anciens combattants ayant besoin de soins de longue durée était déjà une source de préoccupations en Colombie-Britannique. Le 25 octobre 2001, Bruce Goldsmith, directeur général du centre The Lodge at Broadmead Centre, avait signalé au Comité permanent de la santé de l’Assemblée législative de la Colombie-Britannique que son établissement portait « la distinction discutable de posséder la liste d’attente la plus longue en Colombie-Britannique et avait en fait la liste d’attente la plus longue au Canada en ce qui concerne les anciens combattants »¹. L’administration de l’établissement nous a informés que, le 31 mai 2002, sa liste d’attente comprenait 140 anciens combattants uniquement de la région métropolitaine de Victoria, que 100 autres anciens combattants se trouvaient dans des établissements de santé régionaux et avaient présenté une demande pour avoir accès aux programmes du centre The Lodge at Broadmead Centre et que 60 autres figuraient sur la liste d’attente du Veterans Health Centre. Nous nous préoccupons du fait que tant d’anciens combattants se trouvent sur la liste d’attente pour l’établissement The Lodge at Broadmead Centre et les autres services.

Étant donné la modification de la politique provinciale et le nombre d’anciens combattants figurant sur les listes d’attente pour l’obtention d’un lit d’accès en priorité, le Sous-comité est d’avis qu’Anciens Combattants Canada a trop peu d’influence sur l’administration de la « liste d’attente » qui est assujettie essentiellement à des critères provinciaux régissant l’admissibilité des anciens combattants aux soins de longue durée et leur admission dans les établissements pertinents. Les membres du Sous-comité ont l’impression que le Ministère n’est qu’un observateur par rapport à la gestion quotidienne de la liste d’attente établie pour les lits d’accès en priorité réservés aux anciens combattants dans les établissements de la Colombie-Britannique ayant de tels lits.

Tout en respectant les politiques provinciales, le Ministère doit déployer tous les efforts nécessaires afin de s’assurer que les anciens combattants ont accès aux lits réservés à la clientèle générale et aux lits d’accès en priorité pour anciens combattants lorsque ceux‑ci se libèrent et que le besoin de soins en établissement est urgent. Les critères d’admissibilité plus restrictifs à l’admission au George Derby Centre et aux autres centres nous amènent à nous demander ce que feront les anciens combattants avant que la détérioration de leur santé ne justifie que leur nom soit inscrit sur la liste d’attente pour les lits d’accès en priorité. Il est essentiel de s’assurer que la gestion de cette liste d’attente tienne compte intégralement des besoins des anciens combattants. Le Sous-comité recommande donc :

RECOMMANDATION 2

Qu’Anciens Combattants Canada assume davantage le contrôle et la gestion de la liste d’attente de nos anciens combattants ayant demandé leur admission dans des établissements de santé ayant des soins de longue durée en Colombie-Britannique.

Les accords de transfert

Pour modifier la participation d’Anciens Combattants Canada dans le contrôle et la gestion de la liste d’attente dans une province, il faut vraisemblablement renégocier les accords de transfert et les ententes contractuelles entre le gouvernement du Canada, les gouvernements provinciaux et les établissements. Depuis les années 60, le gouvernement fédéral a cédé aux autorités provinciales presque tous les établissements de soins pour anciens combattants administrés par le Ministère fédéral et il garantit aux anciens combattants des lits d’accès en priorité dans ces établissements en vertu de diverses ententes contractuelles. Seul l’Hôpital Sainte-Anne au Québec n’a pas été cédé aux autorités provinciales et continue d’être administré par le Ministère.

Dans l’accord de transfert de 1996 entre le gouvernement fédéral, celui de la Colombie-Britannique et les administrateurs du George Derby Centre, accord qui modifiait celui de 1974, il est précisé au paragraphe 9(2) que la « Politique provinciale sur la gestion de la liste d’attente » régit l’admission des anciens combattants dans les établissements de soins. Les accords concernant les autres établissements en Colombie‑Britannique possèdent vraisemblablement des dispositions analogues. Il faudra peut-être entamer de nouvelles négociations pour apporter des modifications au contrôle et à la gestion de la liste d’attente des anciens combattants ayant besoin d’être admis au George Derby Centre.

Toutefois, l’alinéa 9(4)a) établit également que la province doit examiner la demande d’un ancien combattant, déterminer le niveau de soins nécessaire et s’assurer que le nom de l’ancien combattant est « intégré correctement à la liste d’attente conformément aux critères d’admissibilité établis par le Ministère ». En outre, la définition des « soins » donnés par le centre précise qu’il s’agit de soins de santé correspondant à ce qui est offert à un résident de la Colombie-Britannique dans le cadre du régime provincial de santé pour tenir compte des besoins de soins à plusieurs niveaux, ce qui comprend « des soins intermédiaires » pour répondre « à des besoins de santé de type II », les termes entre guillemets étant définis dans le Règlement sur les soins de santé pour anciens combattants. En vertu du Règlement, les besoins de santé de type II sont les « soins personnels dont a besoin une personne en permanence, sous la surveillance du professionnel de la santé, lorsqu’elle souffre d’une invalidité fonctionnelle, a atteint la limite apparente de son rétablissement et exige peu de soins diagnostiques ou thérapeutiques ».

Selon le George Derby Centre, les responsables du Programme provincial de soins de longue durée utilisent néanmoins un outil d’évaluation des risques pour déterminer les clients devant être admis dans un établissement afin de recevoir des soins qui ne correspondent peut-être pas aux troubles affectifs et aux problèmes de comportement propres à certains anciens combattants. Par conséquent, même les anciens combattants au niveau de soins intermédiaires de type III n’ont peut-être pas accès aux services fournis par le centre.

En bref, le contexte actuel en matière d’accès des anciens combattants aux établissements de soins de longue durée en Colombie-Britannique est tout à fait différent de celui qui existait au moment de la négociation de l’accord de transfert de 1996 concernant le George Derby Centre et des ententes conclues avec d’autres établissements en Colombie-Britannique. Dans le cadre du Programme de soins de longue durée de la Colombie-Britannique, les modifications dans les politiques et les modalités de financement ont entraîné des répercussions sur la situation des anciens combattants dans cette province, que ceux-ci se trouvent dans un établissement ou qu’ils cherchent à y être admis. L’accord de transfert concernant le George Derby Centre contient des dispositions établissant que l’accord sera examiné tous les cinq ans et modifié avec le consentement de toutes les parties. Anciens Combattants Canada doit profiter de ces dispositions pour se pencher à nouveau sur l’accord de 1996 et les autres ententes conclues avec les établissements de la Colombie-Britannique offrant des soins de santé et d’autres services aux anciens combattants afin que ces derniers continuent de recevoir les soins et les services auxquels ils ont droit. Le Sous-comité recommande donc :

RECOMMANDATION 3

Qu’Anciens Combattants Canada renégocie l’accord de transfert de 1996 entre le gouvernement du Canada, celui de la Colombie‑Britannique et la George Derby Long Term Care Society, ainsi que les accords conclus avec les autres établissements de la Colombie-Britannique offrant des soins de longue durée aux anciens combattants, pour tenir compte des modifications apportées, le 15 avril 2002, par le gouvernement de la Colombie-Britannique dans ses modalités de financement et ses politiques régissant l’accès aux soins en établissement.