PACC Rapport du Comité

Conformément à l’article 108(3)e) du Règlement, le Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes a l’honneur de présenter son

VINGT ET UNIÈME RAPPORT

Le Comité permanent des comptes publics a examiné le Chapitre 10 du rapport d’octobre 2000 du vérificateur général (Transports Canada — Les cessions d’aéroports : Le Réseau national d’aéroports) et a convenu de faire rapport sur ce qui suit :

INTRODUCTION

Les 26 aéroports du Réseau national d’aéroports (RNA) sont essentiels à l’économie du Canada; ils accueillent plus de 90 % des passagers aériens du pays. Entre 1992 et 1999, le gouvernement fédéral a cédé la gestion et l’exploitation de 22 de ces aéroports à des organismes sans but lucratif (administrations aéroportuaires) créés précisément pour les exploiter et les développer. En novembre 2001, il restait un aéroport à céder. Le fédéral conserve la propriété des aéroports cédés et les loue aux administrations aéroportuaires à la faveur de baux de 60 ans avec option de renouvellement pour 20 autres années.

Transports Canada a supervisé les cessions et assume de nouvelles fonctions importantes d’après-cession. Le Ministère est aujourd’hui locateur des aéroports et chargé à ce titre de la rentabilité et de l’intégrité financière du RNA.

À cause de l’importance du RNA, des responsabilités fédérales qui demeurent et de l’importance des sommes en jeu, le Comité a décidé d’examiner les résultats d’une vérification des cessions. À cette fin, il s’est réuni le 20 novembre 2001 pour examiner le Chapitre 10 du rapport d’octobre 2000 du vérificateur général du Canada (Transports Canada — les cessions d’aéroports : Le Réseau national d’aéroports). M. Michael McLaughlin (sous-vérificateur général), M. Shahid Minto (vérificateur général adjoint) et M. Régent Chouinard (directeur des opérations de vérification) ont comparu pour le
bureau du vérificateur général. M. Louis Ranger (sous-ministre adjoint) M. David Bell (directeur général des programmes des aéroports et de la cession) M. Hal Whiteman (directeur général de la sécurité et de la protection civile) ainsi que Mme Valérie Dufour (directrice générale de la politique aérienne) représentaient Transports Canada.

OBSERVATIONS ET RECOMMANDATIONS

Le vérificateur a examiné comment Transports Canada a géré les deux rondes de cessions d’aéroport entre 1992 et 1999. Il a également examiné de façon préliminaire la performance du Ministère dans deux rôles post-cessions : le contrôle de la rentabilité et de l’intégrité financière du RNA et ses fonctions de locateur des installations aéroportuaires.

Certains résultats des cessions ont répondu aux attentes. La plupart des aéroports du Réseau ont été développés et mis à niveau et l’économie locale en a bénéficié. Le sous-ministre adjoint de Transports Canada faisait allusion à ces résultats quand il a affirmé que la cession « est une des entreprises de commercialisation d’aéroports les plus réussies au monde ». M. Ranger a proposé plusieurs façons de mesurer la réussite, l’une consistant à déterminer si le gouvernement est en meilleure posture ou en moins bonne posture après les cessions. Il a cependant affirmé que ce critère est « un peu trop étroit »peut-être parce qu’une étude réalisée par un consultant pour le compte du Ministère donne une réponse mitigée à cet égard. M. Ranger affirme plutôt que la mesure du succès pour Transports Canada réside dans le fait que le nouveau régime a attiré 5 milliards d’investissement du secteur privé sans qu’il en coûte un sou au gouvernement. Cela est vrai, mais comme M. Ranger l’a indiqué, se limiter à un seul critère pour mesurer le succès est insuffisant.

Le vérificateur a trouvé de nombreuses faiblesses dans la gestion ministérielle de la cession. Ces faiblesses peuvent avoir compromis la capacité du gouvernement de réaliser d’autres grands objectifs comme l’élimination de son obligation financière, et donc celles du contribuable, de soutenir les opérations aéroportuaires et la conversion des aéroports en entités autosuffisantes, concurrentielles et rentables. À cet égard, les objectifs restent en partie à réaliser.

Même si les cessions sont presque complétées, le Ministère a renégocié quatre baux au prix de 474 millions de dollars en loyer perdu (342 millions en valeur actualisée nette). En outre, il s’est engagé à renégocier au moins trois autres baux, à certaines conditions, et subit des pressions pour en renégocier d’autres. Il faudra corriger les lacunes de la gestion du Ministère vis-à-vis des aéroports cédés avant le début d’autres renégociations. Comme le souligne l’ancien vérificateur général : « Il faudrait établir des pratiques et des systèmes appropriés pour mener à bien… toute future renégociation... ».

Voici les principaux problèmes : l’évaluation des aéroports avant la négociation du bail, l’absence de liste annotée des détails de chaque cession, les lacunes dans l’information fournie aux décideurs et au Parlement. Ces faiblesses doivent être corrigées avant toute autre renégociation, et alors que Transports Canada est encore aux premières étapes de son nouveau rôle de locateur et de surveillant du RNA.

La principale faiblesse relevée par le vérificateur est le fait que Transports Canada n’a pas établi, à son avis, la juste valeur marchande des actifs et des possibilités d’affaires qu’il cédait avant la deuxième ronde de cessions et de renégociation des baux. Le cadre stratégique des sessions exigeait qu’on établisse la juste valeur marchande de l’aéroport avant le début des négociations. Cette valeur devait servir de repère pour l’analyse et les décisions. L’absence de cette évaluation a amené M. Desautels à recommander que le Ministère évalue périodiquement la juste valeur marchande afin de pouvoir juger de la pertinence des baux existants et d’évaluer les propositions faites par les administrations aéroportuaires pour la renégociation des baux.

Transports Canada diffère d’avis. En rejetant la recommandation, il affirme avoir déterminé la juste valeur avant les cessions mais avoir utilisé une méthode différente de celle préconisée par le vérificateur. Sur avis, le Ministère a plutôt utilisé la « valeur actualisée nette des mouvements de trésorerie ». Transports Canada n’a pas utilisé le terme « valeur marchande » dans son explication. M. Ranger affirme que les spécialistes en placements des banques ont conseillé au Ministère de ne pas se préoccuper de la valeur au marché« car les aéroports n’étaient pas à vendre ». Alors qu’il y avait « probablement sept ou huit autres valeurs auxquelles on pourrait arriver », comme le critère du succès, le Ministère n’en a considéré qu’une seule, la valeur actualisée nette des mouvements de trésorerie, soit une valeur proche de la valeur d’exploitation, selon M. Ranger.

Cependant, comme le dit M. Minto, « par rapport à quoi cette valeur est-elle juste? Quel était le point de repère? À notre avis, la juste valeur marchande nous aurait au moins donné un point de référence ». Il a indiqué que le Bureau du vérificateur général aurait préféré que le Ministère fournisse « une gamme de valeurs aux décisionnaires et leur dise que la juste valeur marchande s’établissait quelque part dans cette fourchette ». Mais plutôt que d’en arriver à sept ou huit chiffres, Transports Canada en a choisi un et en a fait sa position plancher. Celle-ci ne représente pas la gamme complète des valeurs possibles pour un rendement équitable.

Maintenant que les cessions sont presque terminées, le problème de l’établissement de la juste valeur marchande a en partie disparu. La plupart des grands éléments des infrastructures à céder ont été précisés, comme le statut non imposable des administrations aéroportuaires et leur droit de prélever des frais aux usagers. L’évaluation peut maintenant tenir compte du rendement opérationnel et financier des aéroports concédés. Ainsi, le potentiel de croissance, la rentabilité, la capacité d’obtenir du financement et l’imposition de frais aux usagers peuvent aujourd’hui être évalués. Parmi les tests possibles, celui mesurant la somme que les investisseurs seraient prêts à risquer dans l’entreprise, la « finançabilité » est un assez bon indicateur de la juste valeur
marchande. Et, comme le note M. Ranger, les aéroports cédés ont été en mesure d’attirer 5 milliards de dollars en investissement du secteur privé. En conséquence, il devrait être possible aujourd’hui de déterminer la juste valeur marchande approximative des aéroports du Réseau national. Le Comité recommande donc :

RECOMMANDATION 1

Que Transports Canada calcule la juste valeur marchande de chaque aéroport du Réseau national d’aéroports avec l’aide d’une expertise indépendante avant toute renégociation, et fournisse ces chiffres au Secrétariat du Conseil du Trésor, au Conseil du Trésor et au Cabinet.

RECOMMANDATION 2

Que Transports Canada s’abstienne de renégocier le bail d’un aéroport tant qu’il n’aura pas obtenu une évaluation raisonnable de sa juste valeur marchande, en utilisant plusieurs méthodes de calcul, notamment la méthode des mouvements de trésorerie.

RECOMMANDATION 3

Que Transports Canada utilise les chiffres des valeurs marchandes comme base de toute nouvelle renégociation de bail.

Le Comité estime que l’absence d’un cadre codifié pour documenter les négociations sur les cessions constitue une grave lacune. M. Desautels indiquait :

Le cadre stratégique visant les cessions d’aéroport est complexe et il a évolué au fil du temps. Il comprend six éléments : la Politique nationale des aéroports, quatre séries de principes et un certain nombre de directives particulières du gouvernement parues entre 1990 et 1998 pour certains aéroports individuels ou groupes d’aéroports.

Pourtant, malgré la complexité et le roulement parmi les fonctionnaires affectés aux négociations, le Ministère n’a pas noté comment les éléments du cadre stratégique s’appliquaient à chaque bail. Les exceptions aux principes visant la cession n’ont pas été notés non plus. M. Ranger reconnaît que c’était une erreur, affirmant qu’il pensait que le Ministère « n’aura jamais le tableau complet » des négociations.

Un dossier annoté, ou cadre codifié, donnerait à l’organisation une mémoire pendant les 60 ans que durent les baux et orienterait les décisions du Ministère. Le vérificateur général a recommandé que le Ministère crée ce cadre et Transports Canada a accepté. Le Comité accueille favorablement cette entente et estime essentiel que le Ministère commence dès maintenant à rédiger ce cadre codifié. Le Comité recommande donc :

RECOMMANDATION 4

Que Transports Canada rédige immédiatement un cadre codifié sur les cessions et l’applique à toute renégociation future de baux, et qu’il traite de l’application du cadre dans ses rapports de rendement futurs.

Une des directives du gouvernement envers le Ministère visait à assurer que les cessions respectent les principes d’équité, d’uniformité, de justice et de cohérence. La vérification constate cependant que le Ministère n’est pas en mesure de démontrer l’application de ces principes. Elle constate également que le Ministère n’est pas en mesure de défendre l’équité et la justice face aux différences importantes entre les baux.

Le Comité juge essentiel que le Ministère puisse prouver qu’il négocie avec les administrations aéroportuaires des baux équitables et justes. Il doit notamment y parvenir pour éviter les contestations des baux, les allégations d’iniquité régionale et un cycle ininterrompu de renégociations.

Dans un rapport de septembre 1999, le vérificateur général constatait que Travaux publics et Services gouvernementaux avait utilisé des « surveillants de l’équité » indépendants garantissant que son processus d’adjudication de contrats pour la gestion immobilière soit juste et conforme aux règles. Dans son dixième rapport déposé le 17 mai 2000, le Comité a réclamé le recours accru à ces surveillants, en concluant qu’ils avaient permis d’éviter des litiges et des plaintes. Le Comité voit là une piste utile pour Transports Canada. Il croit également qu’il faudrait tenir compte de la contribution des petits aéroports hors Réseau au trafic des grands aéroports. Par conséquent, le Comité recommande :

RECOMMANDATION 5

Que Transports Canada engage des surveillants indépendants pour garantir à toutes les parties que les baux et les négociations qui y aboutissent sont justes et équitables, et que l’on reconnaisse la valeur de la contribution des petits aéroports régionaux au trafic des aéroports, et répondent aux directives et principes établis par le gouvernement pour les cessions d’aéroports.

Nous nous préoccupons particulièrement du fait que la vérification ait trouvé qu’au cours des cessions, le Ministère ait fourni aux décideurs et au Parlement une information incomplète, inexacte, fragmentée, en retard, ou encore aucune information dans certains cas. On ne peut pas prendre de bonnes décisions en l’absence d’information et la responsabilité redditionnelle ne peut alors s’exercer pleinement. Le Comité s’attend donc que le Ministère commence dès maintenant à fournir l’information qui convient et recommande :

RECOMMANDATION 6

Que Transports Canada formule un plan d’action destiné à améliorer sa communication de l’information sur les cessions d’aéroports et sur le Réseau national d’aéroports au Secrétariat du Conseil du Trésor et au Cabinet, et qu’il soumette ce plan au Comité au plus tard le 31 décembre 2002. Le plan doit prévoir des dates d’application.

RECOMMANDATION 7

Qu’après la reprise des négociations de baux et leur signature, Transports Canada fournisse, dans son rapport annuel sur le rendement, les détails des nouveaux baux, en indiquant en quoi ils diffèrent des précédents, en justifiant toute augmentation ou diminution de loyer par rapport à la juste valeur marchande, en montrant comment les changements influent sur les mouvements de trésorerie cumulatifs du Ministère et de l’État et prouve également que chaque bail renégocié est équitable, uniforme, cohérent et juste par rapport aux autres.

À la fin de la vérification, 4 des 26 aéroports du RNA n’avaient pas encore été cédés. En juin 2001, il n’en restait plus qu’un et le Ministère s’attend à le céder prochainement. Par conséquent, le rôle de Transports Canada comme superviseur de la rentabilité et de l’intégrité du Réseau, et à titre de locateur, constitue maintenant son rôle dominant. Le Comité a donc été déçu de constater que la mentalité qui a présidé à la cession des aéroports se maintient dans l’approche du Ministère à son nouveau rôle.

Le directeur général du programme et de la cession des aéroports, M. David Bell, est d’accord avec le vérificateur pour reconnaître que le Ministère n’a pas commencé à jouer pleinement son rôle de locateur. Le vérificateur indique que le Ministère n’a pas encore défini son rôle huit ans après le début du processus de cession. Il signale que, depuis 1992, Transports Canada a adopté « une approche de non-intervention face à ses responsabilités de locateur ». Il a surtout été passif pour ce qui est de la surveillance du RNA. La réponse de M. Bell est la suivante : « Certains des aéroports venaient à peine d’être cédés, et il est quand même difficile de commencer à les forcer à faire diverses choses tant qu’ils n’auront pas un peu plus d’expérience », explication qui ne nous satisfait pas. Le RNA vaut des milliards, c’est un pilier de l’économie et du système de transport du pays et nous n’en sommes plus au premier jour.

Une préoccupation exprimée par M. Desautels concerne le fait que le Ministère n’avait pas encore défini son rôle de surveillant du RNA et de garant de son intégrité et de sa rentabilité. M. Ranger a informé le Comité qu’une loi préciserait bientôt ce rôle. Le 12 juin 2001, le ministre des Transports David Collenette a annoncé l’intention du gouvernement de présenter une Loi sur les aéroports du Canada, qui préciserait les attributions du gouvernement, ainsi que celles des administrations aéroportuaires. Le Comité accueille favorablement cette décision et compte sur le dépôt rapide de cette loi.

Le Comité note que le gouvernement compte répondre à plusieurs autres préoccupations du vérificateur dans le projet de loi. M. Ranger a ainsi indiqué que la loi formulerait les principes des frais imposés par les administrations aéroportuaires (comme les frais d’amélioration des aéroports) et créerait des paramètres pour les activités non essentielles entreprises par ces autorités.

Cependant, nous avons d’autres craintes concernant le rôle post-cession du Ministère, auxquelles le projet de loi ne peut répondre. En fait beaucoup concernent les pouvoirs déjà détenus par le Ministère, mais mal exécutés ou pas exécutés du tout.

Transports Canada n’a pas exercé de surveillance des aéroports cédés. Il n’a pas évalué le caractère raisonnable des frais d’amélioration des aéroports (FAA) ni obtenu beaucoup d’information sur l’utilisation que font les autorités aéroportuaires des revenus ainsi générés. Il n’a pas évalué systématiquement les filiales établies par les autorités aéroportuaires. Il ne connaît pas l’étendue des activités commerciales des autorités aéroportuaires et n’a pas évalué les risques financiers qu’elles comportent. Le Ministère ne sait pas si les autorités aéroportuaires ont cédé la propriété d’activités rentables ou d’éléments de propriété intellectuelle à des filiales hors de l’aéroport. Il n’a pas évalué les risques financiers et politiques des investissements étrangers des autorités aéroportuaires. Il ne sait pas si les administrations ont garanti des prêts consentis aux filiales.

Les baux fournissent déjà au Ministère le droit sans restriction de vérifier les administrations aéroportuaires, mais il n’a exercé ce droit dans aucun des principaux aéroports depuis 1995. Les administrations doivent faire rapport de leur rendement aux cinq ans, mais Transports Canada ne les a pas informés de ses exigences et de ses intérêts comme locateur et surveillant. Par conséquent, rien ne garantit que les rapports répondront aux besoins d’information du Ministère. Au moment de la vérification, le Ministère n’avait pas effectué d’étude complète ni fait de contrôle systématique de la rentabilité et de la santé financière du RNA dans son ensemble. Enfin, Transports Canada n’avait ni établi de quelles données il a besoin, ni commencé à en recueillir et à tenir les bases de données par génération nécessaires à ses responsabilités de surveillance.

Aucune de ces actions, essentielles au rôle de locateur et de surveillant du RNA, ne dépend d’une nouvelle loi. Le Ministère l’a tacitement reconnu en mettant en œuvre un nouveau programme de surveillance de baux en réponse à la vérification. Notre inquiétude vient du fait que le Ministère a été passif et réactif dans l’exercice de ses nouveaux rôles. La seule façon sûre de régler ce problème, c’est par un contrôle parlementaire et pour cela, le Parlement doit recevoir du Ministère une information plus détaillée sur le rendement.

L’examen rapide du rapport sur le rendement du Ministère pour la période échue le 31 mars 2001 révèle que les trois paragraphes qui portent sur le RNA traitent de la cession et ne disent à peu près rien des nouveaux rôles post-transfert du Ministère. Cela doit changer. Le Comité recommande donc :

RECOMMANDATION 8

Qu’en commençant avec le rapport sur le rendement pour l’exercice terminé le 31 mars 2002, ou dans un rapport annuel portant uniquement sur le Réseau national d’aéroports, Transports Canada informe le Parlement des résultats obtenus dans son rôle de surveillant et de locateur du Réseau. L’information doit comprendre les résultats du programme ministériel de surveillance des baux, des études et de la surveillance de la santé financière et de la rentabilité du Réseau, ainsi que les résultats sommaires des vérifications des administrations aéroportuaires et de leurs filiales et le résultat des analyses des frais d’amélioration aéroportuaire et toute évaluation de nouveaux risques financiers pour le Réseau.

Le Comité estime que le RNA devrait lui-même être soumis à une vérification indépendante. Celle-ci doit ressembler aux vérifications spéciales des sociétés d’État qu’effectue le Bureau du vérificateur général et les résultats devraient être déposés à la Chambre des communes. Le Comité recommande donc :

RECOMMANDATION 9

Que les aéroports du Réseau soient soumis à une vérification de rendement tous les cinq ans. La vérification doit être effectuée par un organisme indépendant, de préférence le vérificateur général du Canada, ressembler aux vérifications spéciales des sociétés d’État et voir ses résultats fournis au ministre des Transports pour dépôt à la Chambre des communes.

Le Comité estime que le Ministère doit informer régulièrement le Parlement des mesures qu’il a prises à la suite des recommandations du présent rapport et de celles du Chapitre 10 du rapport de décembre 2001 du vérificateur général du Canada. Le Comité recommande donc :

RECOMMANDATION 10

Que Transports Canada informe le Parlement de ses plans de mise en œuvre des recommandations contenues dans le rapport du vérificateur général dans son rapport annuel sur les plans et les priorités, ainsi que sur les résultats réalisés dans le cadre de ces plans dans son rapport annuel sur le rendement. Ces exigences doivent commencer à s’appliquer dans le rapport sur le rendement du Ministère pour l’exercice 2003-004.

CONCLUSION

Dans son rapport déposé à l’automne 2000, M. Desautels affirme qu’il faut « corriger d’urgence les points faibles observés » et signale que des changements conjoncturels peuvent affecter la situation financière des aéroports. D’autres événements, fusions de transporteurs, diminution du trafic à la suite du 11 septembre 2001, posent des problèmes particuliers aux aéroports du RNA. La rentabilité des aéroports du Réseau national d’aéroports est donc particulièrement préoccupante dans les circonstances actuelles. Comme le souligne le vérificateur,

La possibilité de contrer une récession économique et de faire face à la restructuration de l’industrie du transport aérien est une caractéristique clé du Réseau national d’aéroports, caractéristique qui a des incidences sur la viabilité financière d’un certain nombre d’aéroports.

Il importe donc plus que jamais que Transports Canada sache ce qui arrive à chaque aéroport du RNA et au Réseau dans son ensemble.

Les aéroports qui constituent le Réseau sont gérés et exploités par des administrations surveillées par Transports Canada, mais, dans les faits, ils appartiennent à la population du pays.

Les Canadiens ont investi des milliards de dollars dans la construction et l’entretien des aéroports. Ils comptent sur le RNA pour obtenir un transport sécuritaire, fiable et abordable et désirent qu’il joue un rôle clé dans l’économie du pays. À cette fin, Transports Canada a reçu la responsabilité d’agir comme surveillant et locateur du Réseau. Le Ministère doit agir de façon rapide et rigoureuse pour corriger les lacunes afin de faire la preuve qu’il mérite bien la confiance du Parlement et de la population canadienne.

Conformément à l’article 109 du Règlement, le Comité demande que le gouvernement dépose une réponse globale au présent rapport.

Un exemplaire des procès-verbaux pertinents (séances n^os 32 et 53) est déposé.

Respectueusement soumis,

Le président,

JOHN WILLIAMS, DÉPUTÉ