PACC Rapport du Comité

Conformément à l’alinéa 108(3)e) du Règlement, le Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes a l’honneur de présenter son

CINQUIÈME RAPPORT

Après avoir étudié le chapitre 11 du rapport du vérificateur général du Canada d’octobre 2000 (Développement des ressources humaines Canada – Subventions et contributions), les membres du Comité permanent des comptes publics ont convenu de déposer le rapport suivant.

Introduction

Le gouvernement fédéral fait un usage considérable des paiements de transfert (subventions et contributions entre autres), pour répartir ses ressources et redistribuer ses recettes. Depuis plus de 20 ans, le Bureau du vérificateur général a réalisé un certain nombre d’études sur les programmes de subventions et contributions des divers ministères et organismes. Il a ainsi mis en lumière des lacunes nombreuses et persistantes dans plusieurs domaines : conception, documents d’habilitation, gestion financière, contrôle et communication des résultats.

Développement des ressources humaines Canada (DRHC), créé en 1993 par suite de la fusion de cinq ministères, gère un portefeuille de programmes de paiements de transfert totalisant quelque 63 milliards de dollars (exercice financier 1999-2000). Dans la plupart des cas, il s’agit de subventions législatives ou de programmes autorisés en permanence par des lois du Parlement (p. ex. le Régime de pensions du Canada, la Sécurité de la vieillesse, le Supplément de revenu garanti et l’assurance-emploi). DRHC administre également un ensemble de programmes fondés sur des subventions et des contributions votées (c.-à-d. qui exigent une autorisation annuelle du Parlement). La plupart des programmes en question servent à créer des emplois et à favoriser l’adaptation des travailleurs.

Au cours des années 1980 et 1990, le Bureau du vérificateur général a examiné divers programmes de subventions et contributions gérés par DRHC et ses prédécesseurs. Ces études ont révélé de nombreuses défaillances dans les pratiques de contrôle, de surveillance et de gestion financières. Les constatations sont confirmées par les propres vérifications internes du Ministère, qui mettent en lumière des faiblesses du même ordre. DRHC a certes réalisé un grand nombre de vérifications internes, mais peu de recommandations ont jamais été appliquées. Les problèmes de gestion des programmes de subventions et contributions se sont aggravés au cours des années 90 : « Non seulement les vérifications menées à la fin des années 1990 ont-elles démontré la persistance des problèmes antérieurs, mais elles ont aussi révélé des problèmes systémiques touchant tous les programmes de subventions et de contributions du Ministère et s’étalant sur tout le cycle de vie des projets » (Chapitre 11, paragraphe 21)

En janvier 2000, DRHC a rendu public un rapport de vérification interne concernant ses programmes de création d’emplois qui a suscité une attention considérable du public et un examen parlementaire approfondi. Les observations du rapport de vérification soulevaient de nombreuses questions sur la bonne utilisation des fonds et la réalisation des résultats désirés. Les observations contenues dans les vérifications internes apportent des éléments de preuve et des faits supplémentaires à l’appui des conclusions du vérificateur général concernant l’étendue des problèmes constatés. Par suite de la publication de la vérification interne, DRHC a instauré un Plan d’action en six points et quelques autres mesures correctives.

Quelque temps plus tard, le Bureau du vérificateur général a été prié de réaliser sa propre évaluation de DRHC en matière de gestion des programmes de subventions et contributions au cours de la période allant jusqu’à janvier 2000, afin de déterminer si les mesures correctives déjà prises ou prévues par DRHC avaient des chances de résoudre les problèmes observés.

Fort préoccupé par la persistance de ces problèmes, le Comité s’est interrogé sur l’efficacité des mesures correctives mises en place. Aussi s’est-il réuni le 20 mars 2001 pour examiner le chapitre 11 du rapport d’octobre 2000 du vérificateur général du Canada. Ont comparu devant lui, au nom du Bureau du vérificateur général du Canada, M. L. Denis Desautels, FCA (vérificateur général du Canada), Mme Maria Barrados (vérificatrice générale adjointe du Canada), M. Henno Moenting (directeur principal des Opérations de vérification), alors que Développement des ressources humaines Canada était représenté par Mme Claire Morris (sous-ministre), M. Alan Winberg (sous-ministre adjoint des Services financiers et administratifs) et M. Hy Brader (sous-ministre adjoint principal de la Prestation des services).

Le présent rapport contient les constatations et recommandations établies par le Comité à la suite de cette réunion.

Constatations et recommandations

Le vérificateur général du Canada a résumé les constatations de la vérification. Les résultats en question concernent surtout la gestion de quatre des programmes de subventions et contributions réalisés par DRHC : le Fonds transitoire pour la création d’emplois et son successeur, le Fonds du Canada pour la création d’emplois; le programme Jeunes stagiaires Canada; le Programme de partenariats pour le développement social; et l’Initiative de partenariats sectoriels, qui ensemble représentent environ 560 millions de dollars en subventions et contributions. La vérification portait sur le cycle complet des divers projets, de l’étape de la proposition jusqu’à l’achèvement.

Les constatations ont confirmé et amplifié celles de la vérification interne de DRHC : de graves défaillances ont été constatées dans les processus de sélection et d’approbation des projets, ainsi que dans la gestion et le contrôle financiers des projets approuvés. On a ainsi observé dans de nombreux cas des modalités inacceptables, par exemple, un non-respect des dispositions des ententes de contribution par suite d’arrangements informels écrits ou verbaux avec les promoteurs des projets, des transgressions des autorisations applicables, ou encore des mesures inadéquates de contrôle des finances ou des activités. Des lacunes existaient également dans la conception des projets et dans la façon de mesurer et de rapporter les résultats des projets et des programmes. M. Desautels a affirmé que les lacunes dépassaient les aspects purement administratifs et que les règles de la bonne gestion financière n’étaient pas respectées. Dans certains cas, les paiements concernaient des coûts inadmissibles et dans d’autres, les destinataires n’auraient pas dû recevoir les montants qui leur avaient été versés.

Le vérificateur général a tenu à souligner que la pratique actuelle du gouvernement limitait la constatation des trop-payés uniquement aux cas où un ministère peut démontrer que le promoteur n’a pas respecté ses obligations en vertu des accords de contribution. Donc, lorsque les fonctionnaires du ministère ne respectent pas l’accord, volontairement ou non, les paiements faits à tort ne sont pas identifiés comme des trop-payés et ne peuvent pas être recouvrés. Même si les vérifications ont mis en lumière beaucoup d’autres pratiques inacceptables du même genre, aucun cas de fraude ou de délit n’a été constaté.

DRHC fait des progrès satisfaisants dans la concrétisation des engagements pris dans son Plan d’action en six points, le Ministère respecte généralement ses calendriers d’application et a prévu d’autres initiatives comme complément au Plan d’action.

Tout en estimant que les initiatives en cours s’attaquaient efficacement aux lacunes, le Bureau du vérificateur général juge qu’il est trop tôt pour savoir si DRHC a effectivement modifié de façon essentielle et permanente ses méthodes courantes de réalisation des programmes de subventions et contributions.

Le Ministère doit poursuivre l’effort entrepris en vue de mettre en œuvre des mesures correctives et de surveillance de ses résultats. Tout en faisant preuve de continuité dans son leadership et d’une bonne capacité de gestion, de supervision et de prestation des services à tous les niveaux, il doit appliquer des méthodes de contrôle interne efficaces : gérer judicieusement les risques, mesurer le rendement et maintenir une fonction de vérification interne respectée et compétente.

De l’avis du vérificateur général, pour en arriver à un équilibre entre la nécessité d’instaurer des modalités souples et efficientes de prestation des programmes et celle d’assurer une saine gestion financière, il faudrait exercer certains contrôles fondamentaux, si modeste que soit la subvention ou de la contribution. Une gestion financière adéquate ne suppose pas nécessairement le recours à une réglementation excessive et lourde. Au-dessus d’un certain plancher, les contrôles financiers devraient être fonction de la taille du projet et des risques en jeu : plus une proposition est importante et plus elle comporte de risques, plus les renseignements exigés devraient être nombreux.

On devrait également s’intéresser en permanence à la capacité du Ministère de réaliser des programmes de subventions et contributions. DRHC a convenu avec le Secrétariat du Conseil du Trésor de procéder à des études de la charge de travail, ce qui, selon le vérificateur général, permettrait d’établir des repères utiles pour l’exécution de ses programmes.

Mme Morris a informé le Comité des progrès des mesures correctives et, notamment du Plan d’action en six points, de même que des autres initiatives visant à renforcer la reddition des comptes et les structures décisionnelles du Ministère. La sous-ministre a insisté sur quelques réalisations importantes. Dans l’ensemble, le calendrier d’application des mesures correctives est respecté; des efforts sont déployés pour renforcer les contrôles; et, d’après les rapports d’étape de DRHC, des améliorations significatives et mesurables se font déjà sentir dans l’administration et la gestion de subventions et contributions du Ministère.

Celui-ci a commencé la réalisation d’initiatives qui complètent et dépassent le Plan d’action en six points et qui visent à régler les problèmes cités par le vérificateur général :

·          Il a mis en œuvre une étude sur la gestion des programmes, c’est-à-dire qu’il examine les objectifs, les critères d’admissibilité et les mesures du rendement en vue d’opérationnaliser ses objectifs généraux.

·          Il déploie des efforts pour faire en sorte que les ententes avec les promoteurs reflètent et expliquent clairement les résultats qu’on attend de chaque projet.

·          Il a mis en place un Cadre d’assurance de la qualité, conçu en vue de déceler et de corriger les erreurs administratives commises dans la réalisation des projets. De plus, la Direction du contrôle de la performance fournit aux cadres supérieurs du Ministère une évaluation continue des résultats des efforts déployés en vue de satisfaire aux normes administratives désirées.

·          Il diffuse davantage de renseignements sur ses programmes par le truchement de son site Web et de ses divers bureaux.

·          Il consacre davantage de ressources à l’amélioration de sa capacité de prestation des programmes.

·          Il a restructuré ses mécanismes de gestion et de reddition des comptes afin d’améliorer l’exécution des programmes de subventions et de contributions et, en collaboration avec le Secrétariat du Conseil du Trésor, il a étudié la réalisation de ses programmes de subventions et contributions dans le but d’établir un meilleur équilibre entre les prestations locales, régionales et nationales.

·          Il cherche constamment à créer un juste équilibre entre l’exécution efficace des programmes et une saine gestion financière.

Fonction de vérification interne

Les Services de vérification interne sont chargés de fournir à la haute direction des renseignements et avis sur le caractère adéquat et le rendement des systèmes de contrôle interne. On s’attend à ce que ces services recensent et examinent les secteurs à risque au sein du Ministère et fassent état sans délai de leurs constatations à la haute direction. On s’attend en outre à ce que la haute direction réagisse rapidement pour corriger les lacunes et prenne des mesures de suivi.

Le Comité a voulu savoir pourquoi DRHC avait si peu respecté ses propres règles et règlements touchant les programmes de subventions et contributions et pourquoi les recommandations des vérifications internes antérieures avaient donné lieu à très peu de mesures de redressement, voire à aucune.

Au cours de la première décennie de sa création, DRHC a mis l’accent sur la prestation des services, l’élimination des lourdeurs administratives et la délégation de pouvoirs au personnel de première ligne. Au même moment, on réduisait l’importance accordée au maintien de contrôles clés en matière de finances et de gestion. Au milieu des années 1990, le Ministère a réduit les ressources et le personnel affectés à la fonction de vérification interne et éliminé des points de contrôle, ce qui a miné davantage l’intégrité des contrôles ministériels. La réduction des effectifs et la dévolution de programmes et de services aux provinces et à d’autres organismes ont aussi entraîné une perte de la mémoire, de l’expérience et de la capacité institutionnelles. Le rapport mentionne qu’au cours des années 1990, DRHC savait qu’il y avait de graves lacunes dans la gestion de ses programmes de subventions et contributions. Malgré les avertissements donnés lors de vérifications internes, on n’a pas appliqué de mesures correctives et le problème a persisté tout au long de la décennie.

Vers la fin des années 1990, DRHC a commencé à remettre l’accent sur les contrôles internes et la gestion des risques en instaurant des initiatives liées à la modernisation de la fonction de contrôleur.

Le Comité a demandé si le Ministère accordait suffisamment de ressources à la fonction de vérification interne à l’heure actuelle. En réponse, Mme Morris a décrit le fonctionnement du bureau de vérification interne de DRHC ainsi que du Comité de vérification interne et d’évaluation, ce dernier étant présidé par le sous-ministre adjoint, afin d’insuffler une plus grande vigueur au processus de vérification interne.

Après qu’un programme a été vérifié, les observations et recommandations sont présentées au Comité de vérification interne et d’évaluation, où siègent la plupart des principaux sous-ministres adjoints. Le SMA responsable du programme vérifié est également chargé de préparer la réponse de la direction et de mettre en œuvre un plan d’action en vue de remédier aux problèmes relevés. Le vérificateur général siège aux réunions en tant qu’observateur et fournit avis et conseils sur les différentes questions examinées au sein de ce comité.

Mme Morris a également souligné qu’il faut faire une distinction entre la personne responsable du processus de vérification, soit le directeur général de la vérification, et celle qui est chargée de remédier aux problèmes recensés lors d’une vérification, soit le gestionnaire ou le sous-ministre adjoint responsable du programme.

Outre l’unité de vérification interne, il existe une unité distincte au sein des Services financiers et administratifs de DRHC, le Groupe de contrôle interne, mis sur pied pendant l’année écoulée et qui a pour fonction de suivre systématiquement la mise en œuvre des recommandations de vérification.

Le vérificateur général a fait observer qu’il était très important qu’une organisation soit dotée d’une entité comme un comité de vérification chargé de suivre l’activité du service de vérification interne. Un tel comité rehausse le profil de la fonction de vérification interne au sein de l’organisation, de sorte qu’il devient plus probable que les recommandations proposées dans le cadre de cette fonction soient mises en œuvre beaucoup plus rapidement.

Mme Morris a ajouté que, s’il est essentiel de disposer d’assez de ressources pour répondre adéquatement aux exigences de la vérification, il est également essentiel d’établir un équilibre entre la capacité de faire des vérifications et celle de gérer adéquatement les programmes. DRHC est en pourparlers avec le Conseil du Trésor afin d’assurer l’affectation de ressources adéquates à la fonction de vérification interne.

Il importe néanmoins de préserver les principes de la vérification interne et d’assurer aux vérificateurs internes un degré d’indépendance suffisant pour qu’ils puissent choisir les programmes ministériels ou les aspects de programmes à vérifier. Le Secrétariat du Conseil du Trésor vient de produire une nouvelle politique sur la vérification interne et l’évaluation à l’échelle du gouvernement, et ce qui se fait à DRHC est certainement compatible avec cette nouvelle politique.

Le Comité note avec satisfaction les efforts déployés récemment par DRHC pour renforcer la fonction de vérification interne. On a beaucoup accompli pour rétablir l’équilibre entre une prestation souple des programmes et services et le maintien de contrôles financiers adéquats et raisonnables, mais il faut demeurer vigilant pour ne pas mettre en péril l’intégrité de la gestion financière des subventions et contributions au sein du Ministère.

Recommandation n^o 1

Que Développement des ressources humaines Canada divulgue, dans son Rapport annuel sur le rendement au Parlement, les sommes consacrées à la fonction de vérification interne.

Recommandation n^o 2

Que Développement des ressources humaines Canada divulgue, dans son Rapport annuel sur le rendement au Parlement, le nombre de programmes vérifiés et examinés par le Comité de vérification interne et d’évaluation pour l’année en question, et qu’il fournisse un résumé des observations et recommandations contenues dans les vérifications internes ainsi qu’un résumé de ses plans d’action et échéanciers de mise en œuvre à cet égard.

Préoccupations concernant certaines pratiques de gestion financière

Lors de sa vérification, le Bureau du vérificateur général avait exprimé des préoccupations concernant certaines pratiques de gestion financière du Ministère. Il avait notamment signalé le cas des paiements anticipés mensuels, lesquels ne fluctuaient guère d’un mois à l’autre, mais augmentaient subitement et de façon marquée peu avant la fin de l’exercice financier.

Le Comité s’est informé des causes de ces augmentations subites et Mme Morris a indiqué que l’évolution des dépenses dépendait de la nature du projet financé. Les gestionnaires de projets reportent les paiements jusqu’à ce qu’ils soient raisonnablement assurés que les fonds seront disponibles, après quoi ils effectuent les versements, ce qui crée une tendance récurrente à des dépenses stables pendant la plus grande partie de l’année, suivies d’un pic soudain lors du dernier mois de l’exercice.

M. Moenting a fait observer que les gestionnaires de projets sont nécessairement prudents. Tout au long de l’année, ils reçoivent de nombreuses demandes pour des projets et, s’ils les approuvaient toutes, ils épuiseraient rapidement leurs budgets.

M. Winberg a expliqué que la poussée soudaine des dépenses en fin d’exercice peut également s’expliquer par le fait que la plupart des ententes de projet signées en cours d’exercice prennent fin le 31 mars. Cette pratique tient à des raisons de commodité et à une saine gestion compatible avec les systèmes et pratiques comptables du gouvernement, en vertu desquels les fonds sont disponibles jusqu’au 31 mars.

Mme Barrados a commenté l’approche utilisée par DRHC pour la gestion financière de ses programmes de subventions et contributions. Il y avait des questions concernant la manière dont le Ministère effectue les paiements au titre de ses projets. Pour tous les programmes examinés, on a noté de nombreux cas où les avances ne correspondaient pas aux prévisions de trésorerie, ou encore dépassaient les sommes maximales prévues dans la politique du Conseil du Trésor. En outre, la vérification s’attendait à observer des rythmes de paiement plus réguliers au cours de l’exercice financier.

Le Comité a exprimé des préoccupations concernant les hausses subites des dépenses de programme en fin d’exercice à DRHC. De telles pratiques de gestion financière ne garantissent pas l’utilisation économique, efficiente et efficace des deniers publics. Le Comité propose:

Recommandation n^o 3

Que Développement des ressources humaines Canada veille à ce que les avances consenties dans le cadre de ses programmes de subventions et contributions respectent toutes les exigences de la Loi sur la gestion des finances publiques et que les versements soient faits au moment le plus avantageux pour les programmes financés, de manière a en assurer la réussite. Le Ministère devrait faire état des progrès accomplis dans le cadre de cette initiative dans son Rapport sur le rendement au Parlement pour la période débutant le 31 mars 2002.

Recommandation n^o 4

Que Développement des ressources humaines Canada fasse paraître, dans ses rapports annuels au Parlement, des graphiques et des tableaux montrant les décaissements mensuels en espèces au titre de ses principaux programmes de subventions et contributions. Le Ministère devrait faire paraître ces graphiques et ces tableaux dans son Rapport annuel au Parlement concernant l’exercice financier 2001-2002.

Vérification des subventions

On a soulevé des questions au sujet de la politique de longue date qui consiste à soustraire les subventions aux vérifications. Les accords de contribution sont sujets à vérification, mais pas les subventions. Compte tenu du fait que de grosses sommes d’argent sont en jeu dans certaines subventions, le Comité s’est demandé si le gouvernement ne devrait pas modifier cette politique et se donner la possibilité, dans certaines circonstances, de vérifier les programmes de subventions.

Le vérificateur général a indiqué qu’on devrait maintenir la politique d’exempter les subventions des vérifications, que le gouvernement devrait se réserver le droit de vérifier les contributions et qu’il est juste et légitime pour le gouvernement d’établir les conditions des contributions. Toutefois, il a convenu que la politique actuelle consistant à soustraire les subventions aux vérifications peut susciter des préoccupations lorsque les sommes en cause deviennent substantielles. Comme solution possible, M. Desautels a proposé que, dans certaines circonstances, on puisse redéfinir une subvention en tant que contribution et l’assujettir ainsi à une vérification dans la mesure où le montant alloué dépasse un certain seuil.

Le Comité propose donc ce qui suit :

Recommandation n^o 5

Que le Secrétariat du Conseil du trésor envisage de définir des circonstances précises dans lesquelles des subventions pourraient être converties en contributions. Le Secrétariat du Conseil du trésor devrait présenter le résultat de ce travail dans son Rapport sur le rendement au Parlement pour la période se terminant le 31 mars 2002.

Conclusion

Le Comité permanent des comptes publics salue les efforts sérieux déployés par le Ministère pour régler les nombreux problèmes en souffrance dans l’administration et la gestion des subventions et contributions qui ont été signalés dans les différentes vérifications. On a déjà accompli beaucoup et il semble y avoir de plus en plus d’améliorations. Mais peu importe les progrès accomplis, il reste du pain sur la planche. La réussite ou l’échec des initiatives du Ministère dépend de la capacité de ce dernier de poursuivre sur la lancée de ses réformes. Le Comité n’attend rien d’autre qu’une poursuite des améliorations et il suivra de près les résultats décrits dans les rapports annuels sur le rendement que présente le Ministère au Parlement et dans les rapports de suivi établis par le Bureau du vérificateur général. Compte tenu des problèmes de longue date liés aux programmes de subventions et de contributions, les demi-mesures ne sont plus acceptables. Le rétablissement et le maintien de la confiance du public dans l’intégrité du gouvernement fédéral exigent absolument que le Ministère adhère à des politiques de saine gestion financière. Le Ministère doit faire preuve de leadership et régler entièrement les problèmes en suspens qui touchent l’administration et la gestion de ses programmes de subventions et contributions.

Conformément à l’article 109 du Règlement, le Comité demande au gouvernement de déposer une réponse complète à ce rapport.

Une copie des procès-verbaux pertinents (réunions n^os 6 et 14) est déposée.

Respectueusement soumis,