PACC Rapport du Comité

Conformément à l’article 108(3)e) du Règlement, le Comité permanent des comptes publics a l’honneur de présenter son

NEUVIÈME RAPPORT

Après étude du chapitre 34 du Rapport du vérificateur général du Canada de décembre 2000 (Autres observations de vérification : l’Agence des douanes et du revenu du Canada et Développement des ressources humaines Canada), le Comité permanent des comptes publics a convenu de déposer le rapport suivant.

INTRODUCTION

            Le Rapport de décembre 2000 du vérificateur général du Canada contient des observations de vérification sur la gestion des abus et des fraudes soupçonnés dans le Programme d’assurance-emploi en Colombie-Britannique. Le Comité estime qu’il est particulièrement important de limiter les risques d’abus du Programme d’assurance-emploi de manière à en préserver la viabilité et de protéger les intérêts des demandeurs légitimes, des employeurs et employés respectueux de la loi et des contribuables canadiens.

            Parce qu’il s’inquiétait de l’intégrité du Programme d’assurance-emploi, le Comité s’est réuni le 12 juin 2001 pour passer en revue les observations de l’équipe de vérification. Mme Sheila Fraser (vérificatrice générale du Canada), M. Jean Ste-Marie (vérificateur général adjoint) ainsi que M. Neil Papineau (directeur des opérations de vérification) représentaient le Bureau du vérificateur général du Canada. M. Guy Proulx (directeur général, Direction du recouvrement des recettes, Direction générale des cotisations et des recouvrements), M. Harvey Beaulac (sous-commissaire, Direction générale des appels) et M. Michael Henderson (directeur, Division des appels RPC/AE, Direction générale des appels) ont témoigné au nom de l’Agence canadienne des douanes et du revenu. M. John McWhinnie (sous-ministre adjoint de l’assurance), M. Gordon McFee (directeur, Élaboration de la politique et de la législation) et M. André Hurtubise (directeur général intérimaire, Enquête et contrôle) représentaient Développement des ressources humaines Canada.

CONTEXTE

            La Loi sur l’assurance-emploi est appliquée conjointement par Développement des ressources humaines Canada (DRHC, le Ministère) et l’Agence des douanes et du revenu du Canada (ADRC, l’Agence). DRHC a pour responsabilité de verser les prestations d’assurance-emploi, tandis que l’ADRC est chargée d’appliquer les dispositions concernant l’assurabilité et la perception des cotisations d’assurance-emploi. Elle est également responsable de la résolution des problèmes relatifs à l’assurabilité de l’emploi en rendant des décisions à ce sujet.

            Pour obtenir des prestations d’assurance-emploi, il faut fournir un relevé d’emploi, préparé par son dernier employeur et indiquant le nombre d’heures ou de semaines travaillées ainsi que les gains avant la cessation d’emploi. Si, après une première enquête, la Direction, Enquête et contrôle de DRHC estime que le relevé d’emploi est inexact, douteux ou faux, elle demande à une unité locale de l’ADRC chargée des décisions sur l’assurabilité pour le RPC et l’assurance-emploi de trancher l’affaire. Ces unités examinent alors les preuves en interrogeant les demandeurs ainsi que leurs anciens employeurs avant de prendre une décision.

            Les demandeurs, les employeurs et DRHC peuvent faire appel des décisions auprès de la Division des appels de l’Agence. Les demandeurs et les employeurs le font souvent, tandis que DRHC le fait rarement. Il est également possible de se pourvoir des décisions rendues par la Division des appels devant la Cour canadienne de l’impôt, ce que demandeurs et employeurs font fréquemment et DRHC ne fait jamais.

OBSERVATIONS ET RECOMMANDATIONS

            Sur la foi d’une plainte, le Bureau du vérificateur général du Canada a analysé la façon dont DRHC et l’ADRC avaient examiné les allégations de pratiques frauduleuses relatives au Programme d’assurance-emploi en Colombie-Britannique, fait enquête et agi pour corriger la situation. La vérification a permis de confirmer la présence d’abus et de découvrir que les prestations d’assurance-emploi étaient obtenues grâce à l’utilisation de faux relevés d’emploi. Des vérificateurs ont également constaté que le Ministère et l’Agence étaient au courant de ces allégations de pratique frauduleuse depuis plus de 20 ans et que les mesures prises avaient eu des résultats mitigés.

            Selon le vérificateur général, les méthodes utilisées pour examiner les cas d’abus et de fraudes soupçonnés relativement à l’utilisation de relevés d’emploi présentent certaines lacunes. On a dit au Comité que :

·        le Ministère interrompt son enquête s’il découvre des éléments de preuve justifiant une mise en cause de la validité du formulaire de relevé d’emploi et renvoie les éléments de preuve à l’Agence pour qu’elle prenne une décision concernant l’assurabilité. L’Agence vérifie alors les éléments de preuve plutôt que de mener une enquête de grande envergure de son propre chef. La vérificatrice générale a déclaré que, par conséquent, « il n’y a jamais d’enquête approfondie sur les cas où l’assurabilité est en cause ».

·        Les manuels sur les politiques et sur la formation de l’Agence ne contiennent aucune donnée qui puisse guider le traitement des cas d’abus ou de fraude soupçonnés. Les agents des décisions ne sont pas formés en tant que vérificateurs ou enquêteurs. Ils ne font pas appel aux services des enquêteurs ou des experts juricomptables de l’Agence.

·        Lorsqu’ils se penchent sur une demande douteuse, les agents des décisions de l’ADRC « quittent rarement leurs bureaux pour se rendre dans les entreprises examiner les documents originaux ou rencontrer les demandeurs ou les employeurs ». En cas d’obstacles linguistiques, les agents de l’ADRC « demandent presque toujours » à un membre de la famille ou à un ami du demandeur de faire office d’interprète.

·        Il faut en moyenne aux agents des décisions cinq heures et demie pour en arriver à une décision en cas d’abus et de fraudes soupçonnés. La vérificatrice générale affirme que cela n’est pas suffisant.

·        Lorsque l’ADRC interroge des demandeurs et des employeurs pour vérifier les faits fournis par DRHC, elle accepte la version des demandeurs et des employeurs même si celle-ci est en contradiction avec les preuves réunies par le Ministère.  Ce dernier n’est pas informé de l’existence d’éléments de preuve nouveaux ou contradictoires et ne peut donc les commenter ou les réfuter.

·        Bon nombre de dossiers ne contiennent pas suffisamment d’éléments de preuve pour justifier les décisions et bien des dossiers contiennent des preuves qui contredisent les décisions. Beaucoup de dossiers ne contiennent pas suffisamment d’éléments de preuve pour justifier les décisions en appel.

·        En cas d’appel d’une décision, l’ADRC suit les mêmes procédures que celles adoptées avant la prise de la décision. Les agents des appels de la Division des appels interrogent les demandeurs et les employeurs par téléphone et ne quittent pas leurs bureaux pour se rendre dans les entreprises, examiner les dossiers ou rencontrer les demandeurs et les employeurs.

·        Les agents des appels accordent plus d’importance aux preuves qu’ils ont réunies qu’aux preuves recueillies auparavant par DRHC ou les agents des décisions. DRHC n’a pas l’occasion de commenter ni de réfuter les preuves réunies par les agents des appels.

·        De plus si un employeur ou un demandeur décide d’en appeler d’une décision prise par la Division des appels devant la Cour canadienne de l’impôt, un agent des appels de l’ADRC décide si l’Agence doit ou non défendre sa position devant ce tribunal et ce, sans autre représentation de la part de DRHC.

            Selon le vérificateur général, l’ADRC n’a jamais poursuivi d’employeurs ou de demandeurs en justice aux termes du paragraphe de la Loi sur l’assurance-emploi qui concerne le fait de faire des déclarations fausses ou trompeuses ou de participer, de consentir ou d’acquiescer à leur énonciation dans une déclaration, un certificat, un état ou une réponse déposé ou fourni en application de la Loi. Pour sa part, DRHC n’a poursuivi aucun employeur en Colombie-Britannique au cours des trois dernières années aux termes des dispositions concernant les infractions, mais il a perçu quelques amendes administratives. Il est clair que le processus actuel d’enquête n’est pas apte à produire le niveau de preuve nécessaire pour démontrer qu’il y a eu fraude.

            Ni le Ministère ni l’Agence n’ont contesté les conclusions de la vérificatrice générale et ont tous deux promis des correctifs. L’Agence a créé le poste d’agent d’examen des cas complexes et des revues techniques pour traiter des cas complexes de fraude soupçonnée. M. Proulx a déclaré que ces postes étaient actuellement dotés et que les nouveaux employés recevront une formation pour les aider à traiter des cas d’abus ou de fraude soupçonnés. Il a également témoigné que, dans les cas d’abus et de fraude soupçonnés, l’Agence a habilité ses agents les plus chevronnés à « effectuer une petite vérification et à revoir la tenue de livres » pour s’assurer que le relevé d’emploi « repose sur des faits réels et n’est pas frauduleux, qu’il ne s’agit pas seulement d’écritures préparées pour déclencher un mécanisme de réclamation ». En outre, l’Agence clarifie ses procédures pour que l’information découverte par les agents des enquêtes et du contrôle de DRHC fasse l’objet d’un examen approprié lors de la prise de décisions par l’ADRC. L’Agence a également fait savoir qu’elle
collabore avec DRHC à l’amélioration des communications et à la clarification de leurs rôles respectifs. Enfin, DRHC et l’ADRC ont engagé Conseils et Vérification Canada pour déterminer les normes relatives au prononcé des décisions et au traitement des appels du Programme d’assurance-emploi.

            Ces mesures sont les bienvenues et ont été globalement approuvées par la vérificatrice générale, mais les témoins n’ont fourni que peu de détails supplémentaires par rapport à ceux qui avaient déjà été donnés à l’issue de l’énoncé des observations de vérification. Le Comité était donc content de recevoir un exemplaire d’un plan d’action élaboré par l’ADRC et par DRHC, qui reprend toutes les recommandations du vérificateur général et comprend des dates d’achèvement et d’exécution.

            Même si le Comité est heureux que le Ministère et l’Agence aient répondu positivement aux observations de vérification, il aimerait néanmoins qu’ils s’attaquent directement à plusieurs préoccupations, notamment la nécessité d’améliorer les communications entre le Ministère et l’Agence et l’affectation par l’Agence de ressources au processus de décisions et d’appels.

            Il est manifeste qu’il faut de meilleures communications entre la Division, Enquête et contrôle de DRHC et l’unité des décisions de l’Agence. Comme les vérificateurs l’ont fait remarquer, une fois que DRHC renvoie un cas à l’ADRC, il n’y a pratiquement plus aucune communication entre ces deux organismes avant que la décision ne soit prise. Si, au cours de la vérification des preuves fournies par DRHC, des agents de décision de l’ADRC obtiennent des preuves nouvelles ou contradictoires, ils ne communiquent pas avec le Ministère. Après avoir pris leur décision, ils informent rarement le Ministère (ni d’ailleurs les demandeurs ou les employeurs) des raisons motivant leur décision. En cas d’appel d’une décision, la situation semble être la même.

            Pour tenter d’expliquer ce manque de communication, l’ADRC a fait savoir qu’il était important que les agents des décisions et les agents des appels « préservent leur indépendance et leur impartialité » lorsqu’ils rendent leurs décisions et qu’ils doivent agir avec « beaucoup de circonspection » avant de faire appel à DRHC pour rendre une décision ou trancher un appel. L’Agence a rappelé que la Loi sur l’assurance‑emploi expose les rôles distincts de chacun des organes et que la décision Sharbells Fish Market, que vient de rendre la Cour canadienne d’impôt, confirme la nécessité « d’éviter de faire appel à DRHC pour rendre une décision en matière d’assurabilité sous peine d’entacher le processus d’irrégularités »[1]. M. Proulx a repris ces arguments dans son témoignage.

            Au cours des témoignages, cette réticence de l’ADRC à collaborer avec DRHC s’est manifestée à un autre égard. On a demandé aux témoins représentant l’Agence si, après avoir obtenu des renseignements lors d’enquêtes sur des cas de fraude, d’évasion ou d’abus fiscal, l’Agence avait alerté le Ministère sur les secteurs susceptibles d’avoir préparé des relevés d’emploi suspects. M. Beaulac a répondu que l’article 241 de la Loi de l’impôt sur le revenu limitait la capacité des fonctionnaires à fournir des données sur les contribuables.

            Le Ministère et l’Agence comptent améliorer leurs communications mutuelles. Toutefois, cela se limite à une meilleure compréhension de leur rôle respectif, à la gestion générale des affaires complexes et au partage d’informations sur le travail lié à des enquêtes de grande envergure. Il n’a jamais été explicitement fait mention de plans visant à améliorer les communications lors de décisions ou d’appels.

            Le Comité estime que l’une des composantes clés d’une gestion plus efficace des cas de fraude ou d’abus soupçonnés est une meilleure communication entre le Ministère et l’Agence au cours des processus de décision et d’appel. Par ailleurs, il estime que cela peut être réalisé sans compromettre l’autonomie des agents des appels et des décisions. Le Comité recommande donc :

RECOMMANDATION 1

Que Développement des ressources humaines Canada et l’Agence des douanes et du revenu du Canada recherchent des moyens de mieux communiquer l’information au cours des processus de décision et d’appel liés à l’assurabilité et fassent état des résultats à ce chapitre dans les rapports sur le rendement pour la période se terminant le 31 mars 2002.

            Le Comité estime également qu’il serait extrêmement utile d’étudier la possibilité d’utiliser les renseignements obtenus par l’ADRC lors d’enquêtes afin de signaler au Ministère les secteurs où les risques sont accrus. Le Comité recommande donc :

RECOMMANDATION 2

Que l’Agence des douanes et du revenu du Canada informe la Direction, Enquête et contrôle de Développement des ressources humaines Canada des secteurs qui, à la lumière d’autres enquêtes et d’autres activités d’application de la loi, sont apparus comme présentant des risques accrus d’abus et de fraude.

            Le temps normatif prévu par l’ADRC pour une décision sur l’assurabilité est de quatre heures et demie. Les vérificateurs ont conclu que les agents des décisions prenaient en moyenne cinq heures et demie pour parvenir à une décision dans les cas où un abus ou une fraude était soupçonné. De l’avis du vérificateur général, cette période est insuffisante pour étudier et examiner ces cas et trancher la question comme il se doit. Cette position est fort différente de celle de M. Proulx, selon lequel les agents des décisions « effectuent une recherche approfondie, analysent et mesurent les éléments de preuve » avant de prendre des décisions. Quelques minutes plus tard, il a précisé que, pour les cas d’enquête, la moyenne était d’environ neuf heures. Il a ajouté que l’Agence avait reçu « un financement supplémentaire pour reconnaître la complexité des dossiers et les heures qui seront déployées pour s’assurer que les cas seront traités avec le sérieux qu’ils requièrent ».

            Il faut affecter au processus de décision des ressources suffisantes compte tenu d’une évaluation réaliste des impératifs de ce travail. Le Comité recommande donc :

RECOMMANDATION 3

Que l’Agence des douanes et du revenu du Canada revoie soigneusement les ressources financières et humaines nécessaires pour prendre, après enquête approfondie, les décisions liées à l’assurabilité et gérer les appels concernant les demandes d’assurance-emploi soupçonnées d’être abusives ou frauduleuses, modifie son temps normatif en conséquence et cherche un financement supplémentaire en cas de besoin.

RECOMMANDATION 4

Que l’Agence des douanes et du revenu du Canada explique, dans son Rapport sur les plans et les priorités pour l’exercice 2002‑2003, les ressources humaines, technologiques et financières qu’elle compte consacrer aux demandes d’assurance-emploi soupçonnées d’être abusives ou frauduleuses.

            Au paragraphe 34.31 de son rapport, la vérificatrice générale a indiqué que les agents des décisions de l’ADRC n’ont pas fait appel à l’expertise des enquêteurs ou des experts juricomptables de l’Agence qui sont disponibles dans les unités des enquêtes spéciales de cette dernière. M. Beaulac a expliqué que cela tenait au fait que ces unités d’enquête sont dotées de leur propre mandat et n’ont rien à voir avec les décisions et les appels relatifs aux décisions liées à l’assurabilité. Rien ne motive, quoi qu’il en soit, que l’on ne fasse pas appel aux experts situés ailleurs à l’Agence pour renforcer la capacité des unités responsables des décisions en matière de RPC et d’assurance-emploi. Le Comité recommande donc :

RECOMMANDATION 5

Que l’Agence des douanes et du revenu du Canada envisage de consolider la capacité de ses unités chargées des décisions et des appels en matière de RPC et d’AE en mettant à leur disposition les compétences de ses unités des enquêtes spéciales en cas de fraude soupçonnée et communique ses progrès à cet égard dans son Rapport sur le rendement pour la période qui se terminera le 31 mars 2002 et dans les rapports subséquents.

            Il est bon de concevoir et d’appliquer un plan d’action, bien que ce soit un peu tard. La vérificatrice générale a signalé que « les fonctionnaires de DRHC étaient au courant de ces allégations de pratique frauduleuse depuis plus de 20 ans » et les hauts fonctionnaires de l’ADRC, « depuis de nombreuses années ». M. McWinnie a reconnu que « c’est une situation qui dure depuis un certain nombre d’années » et qu’il « est vrai que le problème existe depuis longtemps ». Bien qu’il ait indiqué qu’il « serait faux de dire que rien n’a été fait », les mesures prises par DRHC pour combattre les abus ont produit des « résultats mitigés ». Par conséquent, le Programme d’assurance‑emploi, tel qu’il est géré en Colombie-Britannique, a présenté des risques année après année sans que l’on ne réussisse à régler le problème. Comme la vérificatrice générale l’a confirmé à propos des allégations de pratique abusive et frauduleuse en Colombie-Britannique, « personne n’est intervenu pour mettre fin à ces pratiques ».

            Il n’y a pas d’explication toute faite sur les raisons pour lesquelles les correctifs pris ont produit des résultats mitigés. Pour que les nouveaux remèdes agissent aujourd’hui, il faut néanmoins deux conditions essentielles : un suivi régulier du rendement et une transparence accrue qui encouragera une responsabilisation accrue.

            Le Ministère et l’Agence doivent suivre l’efficacité des nouvelles mesures qu’ils adoptent et communiquer leurs conclusions au Parlement. DRHC s’est déjà engagé dans cette direction. Dans son dernier Rapport sur le rendement, il a indiqué qu’il avait« commencé à élaborer un système plus vaste de mesure du rendement afin de saisir tous les aspects de [son] mandat se rapportant aux méthodes de prévention, de dissuasion et de détection de la fraude et des abus », promettant la mise en place de ce système pour l’exercice 2001‑2002[2]. Ce nouveau système de mesure du rendement doit également, de l’avis du Comité, permettre de prévenir, de dissuader et de détecter la fraude et l’abus concernant les relevés d’emploi. Le Ministère et l’Agence doivent conjointement suivre les résultats à cet égard puis les communiquer au Parlement. Le Comité recommande donc :

RECOMMANDATION 6

Que Développement des ressources humaines Canada et l’Agence des douanes et du revenu du Canada vérifient régulièrement l’efficacité de toutes les mesures, y compris celles décrites dans leurs plans d’action, visant la prévention, la dissuasion et la détection de la fraude et des abus concernant les relevés d’emploi et communiquent les résultats de ce suivi au Parlement dans les rapports sur le rendement exigés pour la période qui se terminera le 31 mars 2002 et dans les rapports subséquents.

            DRHC a déjà informé le Parlement qu’il mène un projet pilote de transmission des relevés d’emploi par Internet et qu’il avait aussi « commencé à modifier le système que les employeurs utilisent pour [lui] fournir des renseignements sur la paie, afin de réduire la fraude ou l’abus[3]. Le Ministère a annoncé qu’il prévoyait la mise à l’essai de ce système le 31 mars 2001 au plus tard. Même si cette mesure ne comptait pas parmi celles que les fonctionnaires du Ministère ont décrites au Comité, ce dernier estime que le Parlement devrait être tenu informé de sa réussite pour ce qui est de réduire la fraude et l’abus. Le Comité recommande donc :

RECOMMANDATION 7

Que Développement des ressources humaines Canada mentionne en particulier dans son Rapport sur le rendement pour la période se terminant le 31 mars 2002 et dans les rapports subséquents si son nouveau système de renseignements sur la paie a permis de réduire la fraude et l’abus touchant le Programme d’assurance-emploi.

            La vérification a fait suite à une plainte portant sur la façon dont le Ministère et l’Agence donnaient suite aux cas présumés d’abus et de fraude à l’égard du Programme d’assurance-emploi en Colombie-Britannique. Le travail qui a donné lieu aux observations de vérification s’est limité à la Colombie-Britannique et tous les témoins ont pris soin d’insister sur le fait que les conclusions ne pouvaient être appliquées à l’ensemble du pays. La vérificatrice générale a toutefois signalé que « la formation, les politiques et les directives insuffisantes sont les mêmes à l’échelle nationale ». Elle a ajouté qu’elle présumait que l’absence de directives « a une certaine incidence ailleurs au Canada ». Plus tard, elle a indiqué que si le plan d’action du Ministère et de l’Agence suffit et qu’une vérification de suivi devait conclure que le plan d’action a donné les résultats voulus, son bureau n’effectuerait pas d’autres vérifications dans d’autres provinces. Le Comité craint toutefois que la situation qui s’est produite en Colombie-Britannique ne se limite pas à cette province, étant donné que le Ministère et l’Agence ont suivi les mêmes méthodes dans tout le pays. Le Comité souhaite donc insister sur le fait qu’il s’attend à ce que l’Agence et le Ministère appliquent à l’échelle nationale les nouvelles mesures qu’ils ont adoptées. Qui plus est, il compte que ces deux organes évaluent les efforts déployés pour détecter, décourager et empêcher l’abus et la fraude à l’échelle nationale et communiquent leurs conclusions à ce sujet. Ces derniers devraient prouver au Parlement et aux Canadiens la validité des efforts déployés pour que l’on puise établir s’il est nécessaire de mener une vérification de grande envergure dans le pays tout entier.

CONCLUSION

            Compte tenu des méthodes en vigueur, les efforts déployés par DRHC et l’ADRC pour déceler les cas d’utilisation frauduleuse des relevés d’emploi en Colombie‑Britannique de manière à recevoir des prestations d’assurance-emploi non justifiées sont insuffisants. L’absence de système efficace en matière de décisions menace le Programme et nuit aux intérêts des contribuables, des employeurs honnêtes et des demandeurs légitimes.

            Dans son Rapport sur les plans et les priorités 2001-2002, DRHC a informé le Parlement que :

Les stratégies de DRHC en ce qui concerne l’amélioration des services reflètent pleinement le troisième facteur de notre contexte de planification : la nécessité d’assurer la meilleure utilisation possible des fonds publics. Ce facteur […] s’est toujours révélé important pour justifier notre lutte contre la fraude et l’abus envers l’assurance-emploi[4].

            Le Comité s’attend à ce que Développement des ressources humaines et l’Agence des douanes et du revenu du Canada respectent cet engagement et prennent au plus vite toutes les mesures nécessaires pour produire un système qui fonctionne de manière à pouvoir découvrir et limiter les cas d’abus et de fraude du Programme d’assurance-emploi et intenter les poursuites nécessaires.

Conformément à l’article 109 du Règlement, le Comité demande que le gouvernement dépose une réponse globale au présent rapport.

Une copie des procès-verbaux pertinents (réunions n^os 22 et 27) est déposée.

Respectueusement soumis,

Le président,

John Williams, député

[2]         Développement des ressources humaines Canada, Rapport sur le rendement pour la période se terminant le 31 mars 2000, p. 42.