FAIT Rapport du Comité

EN CONCLUSION : LA VISION DU COMITÉ
POUR LA CONCRÉTISATION DES OBJECTIFS DU
Canada EN AMÉRIQUE DU NORD

Le Canada est un pays nord-américain. C’est un fait incontournable de la géographie, renforcé par des liens historiques d’amitié et d’entente internationale. En outre, en tant que voisin de la seule superpuissance du monde, le Canada jouera sur la scène internationale un rôle qui dépendra dans une large mesure de la façon dont il saura gérer ses relations changeantes avec ses partenaires continentaux. La capacité du Canada de faire progresser ses relations avec les États-Unis et, de plus en plus, avec le Mexique, aura une grande incidence sur la réussite future d’une politique étrangère canadienne distinctive favorisant les intérêts canadiens et projetant les valeurs du Canada au-delà de nos frontières.

L’instauration de relations nord-américaines satisfaisantes est donc un impératif pour le Canada. De l’avis du Comité, cela nécessite un plan d’action proactif et stratégique et non pas seulement des réactions ou des réponses passives aux événements extérieurs et à des phénomènes courants comme l’intégration économique.

C’est le message qui sous-tend le présent rapport. Parallèlement, le Comité soutient que le Canada conserve une importante « capacité de choix » pour ce qui est de déterminer les meilleures options qui feront progresser ses relations avec ses partenaires nord-américains en fonction d’intérêts souverains canadiens et dans un contexte de gains réciproques et de respect mutuel. Les problèmes inhérents à l’intégration nord-américaine sont nombreux et, dans certains cas, ont été intensifiés par les préoccupations incessantes liées la sécurité depuis le 11 septembre 2001. Néanmoins, nous croyons que ces difficultés offrent également au Canada l’occasion d’arrêter des choix stratégiques susceptibles d’apporter des avantages à long terme aux Canadiens. Nous croyons qu’avec un leadership énergique du gouvernement, tenant compte des points de vue et valeurs des Canadiens, l’élargissement des intérêts de l’Amérique du Nord peut être géré à l’avantage du Canada.

Rien de tout cela ne se fera automatiquement. Il faudra compter sur une vision d’avenir reposant sur une action positive et soutenue. Pour l’analyse de la conjoncture canadienne actuelle et la discussion des orientations possibles, il convient de faire bon accueil aux préoccupations exprimées franchement et aux critiques constructives. Il ne s’agit pas de mettre l’accent sur des scénarios négatifs ou chimériques, mais sur ce qui peut être accompli, de manière réaliste, pour dynamiser l’influence du Canada et concrétiser d’importants objectifs canadiens sur la scène nord-américaine et à l’échelle internationale.

Avec ces objectifs en vue, la tâche de construire une meilleure Amérique du Nord pour demain commence dès aujourd’hui. On devrait considérer les 39 recommandations du Comité comme 39 étapes vers l’établissement de partenariats nord-américains progressistes, de nature à servir les intérêts et valeurs de tous les Canadiens. Qui plus est, nous croyons qu’il s’agit là d’étapes pragmatiques et axées sur des résultats et qu’elles pourraient également être attrayantes pour les décideurs et citoyens des États-Unis et du Mexique.

Notre rapport s’adresse au gouvernement du Canada, mais nous comprenons qu’un programme d’action nord-américain doit avoir un retentissement au-delà des capitales nationales. Au sein du Canada, il faudra obtenir la participation d’intervenants non fédéraux et non gouvernementaux, de même que de la société civile en générale. À l’échelle nord-américaine, le processus reposera sur différentes formes de coopération bilatérale et, de plus en plus, trilatérale.

Les sept premières recommandations de la partie I du rapport soulignent la priorité stratégique qui — le Comité en est convaincu — doit être accordée à nos relations nord-américaines clés en une époque de grands remous sur le plan de la politique étrangère et alors que ces relations ne peuvent en aucun cas être considérées comme allant de soi.

Dans l’optique de définir cette approche et de donner une dimension stratégique nord-américaine à la politique étrangère du Canada, au chapitre 1, nous recommandons au gouvernement du Canada ce qui suit :

Au chapitre 2, l’analyse détaillée du contexte changeant des politiques publiques en Amérique du Nord fait ressortir de fortes tendances à l’intégration qui se sont fait jour dans l’espace économique continental. Mais ce chapitre note également la persistance d’importantes divergences sociétales et d’attitudes complexes et variables des populations des trois pays à l’égard des tendances en question. Nous concluons qu’il faut mieux analyser et comprendre les dossiers nord-américains afin de moduler la politique canadienne en fonction de l’éventail complet des défis auxquels est confrontée l’Amérique du Nord. Ceux-ci touchent aux divers aspects et répercussions de l’intégration nord-américaine et, tout en étant manifestement très liés aux rapports Canada-États-Unis, devraient également être pris en compte dans la relation encore sous-développée entre le Canada et le Mexique. Par conséquent, nous recommandons des initiatives en vue d’élargir les capacités canadiennes à base de savoir dans le domaine des relations nord-américaines, d’augmenter nos moyens de mettre à contribution les parties intéressées dans les dossiers de la politique étrangère ainsi que de promouvoir l’utilisation de réseaux de communication et de partage de l’information de manière à encourager la compréhension du public et à faciliter l’élaboration des politiques.

Dans ce contexte général, le Comité se penche ensuite sur plusieurs grands secteurs prioritaires des relations avec nos partenaires nord-américains, secteurs dont la politique canadienne doit tenir compte à court et à long terme. L’importance accordée actuellement à la sécurité de l’Amérique du Nord de même que l’affirmation appuyée de la puissance des États-Unis à l’échelle planétaire, par l’actuelle administration américaine, concourent à faire de cet aspect des relations continentales du Canada l’un des plus cruciaux.

Les recommandations du chapitre 3 encouragent le Canada à contribuer au renforcement de la coopération nord-américaine sur les plans de la sécurité, du renseignement et de la défense, sans renoncer à sa souveraineté et à sa souplesse stratégique et en faisant une large place à la surveillance parlementaire et du public. Nous croyons également au bien-fondé d’une intégration accrue du Mexique dans l’équation trilatérale à cet égard. En ce qui concerne la sécurité et le renseignement, le Comité demande au gouvernement d’établir un comité permanent du Cabinet chargé de la sécurité nationale ainsi que de faciliter une supervision accrue de ces questions par le Parlement en envisageant de créer un comité permanent de la sécurité et du renseignement de la Chambre des communes. Pour ce qui est des initiatives actuelles actuelles entre le Canada et les États-Unis sur la sécurité frontalière et la coopération en matière de défense, le Comité demande au gouvernement de prendre les mesures suivantes :

En outre, à l’instar de beaucoup d’intervenants, le Comité demande au gouvernement de s’engager à accorder au ministère de la Défense nationale un financement pluriannuel stable et fortement majoré, eu égard aux examens à venir des politiques du Canada en matière d’affaires étrangères et de défense.

La sécurité demeurera un thème dominant des relations transfrontalières, mais celles-ci touchent à un éventail beaucoup plus large de dossiers liés au partenariat économique, dont il est question dans les 18 recommandations que fait le Comité au chapitre 4. Compte tenu de l’ampleur de la relation économique nord-américaine et de l’importance critique qu’elle revêt pour le bien-être du Canada, nous croyons que le gouvernement canadien ne devrait manquer aucune occasion de chercher à l’améliorer pour le mieux-être des Canadiens. On devrait entre autres s’occuper des questions en suspens liées à l’ALENA, comme les recours commerciaux américains qui se sont avérés particulièrement coûteux pour le Canada — le dossier du bois d’œuvre en étant un exemple patent.

Le Comité réitère les mises en garde qu’il a exprimées dans les chapitres précédents en ce qui concerne l’adoption de mesures dictées par des pressions à court terme et l’application de solutions temporaires, les tactiques de rétorsion « corrélative », l’harmonisation exhaustive des politiques ou les actes de foi intégrationnistes précipités. Il n’y aura guère de « bonne affaire » si les risques dépassent les gains potentiels. Toutefois, nous croyons que, dans un certain nombre de secteurs, il est possible de marquer des progrès de manière pragmatique et selon une démarche bien préparée et étudiée. Parallèlement, on peut laisser ouvertes les options d’une plus grande intégration là où les avantages éventuels justifient un examen sérieux des intérêts canadiens.

La signature de l’ALENA par le Canada, les États-Unis et le Mexique remonte maintenant à une décennie, soit le 17 décembre 1992, et il y aura bientôt une décennie d’écoulée depuis l’entrée en vigueur de l’accord, le 1^er janvier 1994. De toute évidence, il convient d’examiner de quelle manière l’ALENA lui-même peut être amélioré. Nous devrions également continuer à explorer des moyens qui débordent du cadre actuel afin de garantir un accès plus prévisible aux marchés, une prospérité commune et le développement économique durable de l’Amérique du Nord.

En ce qui concerne le règlement des différends commerciaux, le Comité estime que le Canada devrait travailler avec ses partenaires de l’ALENA à réformer les mécanismes institutionnels à base de règles de cet accord. En particulier, nous recommandons au gouvernement ce qui suit :

Le Comité passe également en revue les problèmes considérables suscités par la procédure de règlement des différends opposant un investisseur et un État, en vertu du chapitre 11 de l’ALENA. Nous voyons une occasion pour le Canada d’étudier avec les États-Unis et le Mexique d’autres modifications des dispositions en question au chapitre 11.

Il y a lieu aussi de se pencher sur la faiblesse des institutions de l’ALENA, d’une importance encore minimale, malgré quelques réalisations pouvant être portées à leur crédit. Le Comité recommande que le Canada travaille à renforcer et à financer adéquatement tant la Commission nord-américaine de coopération environnementale que la Commission de coopération dans le domaine du travail. De façon plus audacieuse, nous croyons que le Canada devrait examiner avec ses partenaires de l’ALENA la faisabilité d’instituer un tribunal nord-américain du commerce et de l’investissement qui pourrait réunir au sein d’un seul organe trinational tous les processus de règlement de différends de l’ALENA.

Revenant sur la question de la facilitation des rapports transfrontaliers dans la zone de l’ALENA à la lumière des nouvelles exigences en matière de sécurité, le Comité recommande des améliorations des infrastructures essentielles aux principaux postes frontaliers Canada-États-Unis; des améliorations quantitatives et qualitatives de la douane canadienne ainsi qu’une modernisation de la réglementation douanière; et un examen des options frontalières à long terme, y compris une évaluation de l’expérience de l’Union européenne et des implications d’un périmètre continental de sécurité.

En ce qui touche la gestion des relations économiques nord-américaines, il est d’une importance fondamentale que l’économie canadienne occupe la meilleure position possible pour faire face aux forces dynamiques d’un espace économique de plus en plus intégré. Le Comité encourage donc le gouvernement à étudier les facteurs internes de la compétitivité en vue d’inverser l’écart de productivité entre le Canada et les États-Unis.

Tournant son attention vers ce qu’on pourrait appeler l’« ALENA-plus », le Comité fait valoir qu’il y a beaucoup à faire pour améliorer l’efficience et les autres avantages de l’espace économique nord-américain au moyen de mesures de reconnaissance mutuelle permettant d’éviter les inconvénients d’une harmonisation des règlements. Cela dit, le Comité favorise une démarche à double volet  en vertu de laquelle le Canada pourrait continuer à collaborer avec ses partenaires de l’ALENA à éliminer au cas par cas les obstacles reconnus à un commerce transfrontalier efficace. Parallèlement, sans préjuger du bien-fondé d’une quelconque union douanière, le Comité croit qu’il serait utile pour le gouvernement de mener une étude approfondie sur les avantages et inconvénients éventuels de ce concept dans le contexte nord-américain. Certains secteurs fortement intégrés, comme l’industrie nord-américaine de l’acier, pourraient faire partie d’une évaluation visant à définir des modèles d’arrangements plus généraux susceptibles de servir les intérêts mutuels des trois partenaires.

Quant au débat sur une possible intégration monétaire, le Comité observe que les témoins n’ont guère appuyé l’idée d’une monnaie commune et que les conditions préalables essentielles à une telle intégration n’existent pas à l’heure actuelle dans le contexte nord-américain. Nous croyons donc que le Canada devrait maintenir un régime de taux de change flexible pour le dollar canadien. Toutefois, nous sommes d’accord pour dire que le gouvernement devrait continuer à examiner ses options à long terme touchant la monnaie et qu’il devrait également évaluer la portée de la dollarisation et ses incidences au sein de l’économie canadienne.

Les recommandations du dernier chapitre du rapport portent sur la façon dont les filières et instruments de la diplomatie canadienne peuvent être mis à contribution de manière aussi efficace que possible sur plusieurs fronts simultanément : gérer notre relation bilatérale prédominante avec les États-Unis; resserrer davantage nos relations de plus en plus nombreuses avec le Mexique; et promouvoir les relations trilatérales naissantes qui détermineront la portée et le succès à venir d’un partenariat véritablement nord-américain.

Pour ce qui est des relations Canada-États-Unis, le Comité propose une augmentation des ressources diplomatiques du Canada tant à Washington qu’au niveau consulaire dans des régions clés des États-Unis. Nous croyons qu’un accroissement des ressources pour le déploiement d’efforts de représentation et d’information coordonnés et ciblés, en consultation avec le secteur privé canadien, pourrait également aider le Canada à communiquer son message aux décideurs, leaders d’opinion et publics américains. Le comité proposé du Cabinet sur les relations nord-américaines pourrait examiner des secteurs se prêtant à une amélioration éventuelle de la coopération entre le Canada et les États-Unis, en faisant fond sur les réalisations à ce jour en ce qui a trait à la sécurité et à la « frontière intelligente », dans le sillage de la relation de travail qui s’est établie entre le vice-premier ministre du Canada et le premier responsable du gouvernement américain pour la sécurité intérieure, que l’on propose de nommer secrétaire du Département de la sécurité intérieure des États-Unis.

Il y a encore plus de travail à accomplir pour renforcer les relations entre le Canada et le Mexique, car ce n’est que depuis l’ALENA que les deux pays (les huitième et neuvième économies les plus importantes du monde, respectivement) ont véritablement commencé à mieux se connaître. La prédominance de la relation bilatérale de chacun avec les États-Unis tend encore à reléguer dans l’ombre de tels efforts. Le Comité demande au gouvernement d’investir pour améliorer la connaissance qu’ont les Canadiens du Mexique, et vice versa; d’étudier des secteurs stratégiques de collaboration avec le Mexique sur des dossiers nord-américains; et d’élargir les programmes de coopération bilatérale avec le Mexique, y compris ceux qui répondent à des besoins de développement urgents, en consultation avec la société civile et des partenaires du Mexique. Nous croyons également qu’il y aurait resserrement des liens entre le Canada et le Mexique si des délibérations interparlementaires accrues bénéficiaient d’un appui et d’une attention ministérielle au Canada.

Au-delà de ces voies bilatérales plus ou moins établies, il est clair que les relations nord-américaines dans leur ensemble ne pourront progresser sans une intensification de la diplomatie trilatérale. Dans son rapport, le Comité précise clairement qu’une évolution positive de l’Amérique du Nord, en tant qu’entité régionale plus étroitement intégrée, sera nécessairement très différente et beaucoup plus modeste sur le plan institutionnel que l’expérience vécue par une Union européenne encore en expansion. Pour maintes raisons — et notamment les préoccupations touchant les asymétries du pouvoir, l’identité, la souveraineté et la démocratie —, nous n’envisageons pas comme étant politiquement faisable ou souhaitable dans l’avenir prévisible l’implantation d’une ambitieuse « communauté » nord-américaine, et encore moins d’une « union » dans le sens européen.

Néanmoins, le Comité croit qu’il convient d’explorer les idées créatives en vue de nouer des relations trilatérales plus régulières et intensives entre les trois pays, et que le Canada devrait ouvrir la voie pour ce qui est de proposer des mesures précises à prendre au cours des prochaines années afin de forger cette dimension trilatérale du partenariat nord-américain. Pour terminer, nous recommandons ce qui suit :

Le Comité reconnaît sans difficulté que certaine de ses recommandations sont ambitieuses et plutôt orientées vers le long terme. Au bout du compte, le succès sera également tributaire d’une mobilisation de l’intérêt politique aux États-Unis, tâche qui n’est jamais facile et dont le résultat n’est pas garanti. Toutefois, nous croyons que la promotion des objectifs canadiens en Amérique du Nord est dans notre intérêt à long terme et qu’il faut pour cela de l’imagination politique, de l’énergie et le genre de vision élargie que nous avons tâché de définir dans le présent rapport quant au partenariat nord-américain.

Forger l’entité nord-américaine que veulent les Canadiens est une activité en devenir qui va bien au-delà de la résolution des points de friction relativement peu nombreux mais inévitables dans un réseau aussi vaste et complexe de relations mutuelles. Même dans les multiples aspects de nos relations avec les États-Unis et le Mexique qui fonctionnent très bien, des améliorations sont possibles. Dans le contexte de l’intégration nord-américaine, d’autres éléments de partenariat peuvent être grandement renforcés, et d’autres dimensions, en particulier de nature trilatérale, envisagées.

De l’avis du Comité, le Canada devrait relever avec dynamisme les défis nord-américains, et non s’y dérober. C’est pourquoi nous préconisons de prendre l’initiative d’une stratégie exhaustive et cohérente faisant fond sur les valeurs des Canadiens, axée sur leur intérêt véritable et visant à promouvoir en toute confiance leurs aspirations.