HUMA Rapport du Comité

Quels qu’ils soient, les programmes gouvernementaux exigeant de leur clientèle qu’elle satisfasse à des conditions d’admissibilité précises ont un processus de demande et d’approbation qui pose parfois des problèmes aussi bien pour les demandeurs que pour les administrateurs du programme eux-mêmes. Le RPC-I ne fait pas exception à cette règle. En fait, Développement des ressources humaines Canada (DRHC) a récemment déclaré que les personnes handicapées qui demandent des prestations du RPC-I ont encore du mal à comprendre le processus de demande de prestations et de prise de décisions⁷⁸.

Les demandes de prestations d’invalidité sont présentées à la Direction générale des programmes de la sécurité du revenu de DRHC et comportent : un formulaire de demande, un questionnaire sur les antécédents médicaux et professionnels du demandeur et un rapport médical fourni par un médecin. D’autres documents à l’appui sont également exigés. Des infirmiers évaluent la demande et décident si elle satisfait ou non aux critères d’admissibilité. Dans les années 80, cette décision était prise par un comité composé de deux personnes, dont un médecin.

Les personnes dont la demande initiale de prestations du RPC-I est rejetée peuvent en appeler de la décision rendue. Il y a trois paliers d’appel : le ministre du Développement des ressources humaines, à qui peut être présentée une demande de réexamen interne de la décision initiale, et deux niveaux formels d’appels, lesquels sont des tribunaux administratifs quasi judiciaires indépendants, le Bureau du commissaire des tribunaux de révision, et la Commission d’appel des pensions⁷⁹.

4.1       Quelques données sur les demandes

Le nombre de demandes de prestations du RPC-I et le taux d’approbation des demandes ont diminué depuis le milieu des années 90. Plusieurs facteurs ont sans doute contribué à cette tendance à la baisse, y compris l’amélioration de la situation de l’emploi, de nouvelles lignes directrices qui insistent sur le fondement médical de l’approbation, une interprétation plus stricte de l’invalidité et, bien entendu, un resserrement des conditions d’admissibilité. Il y a également eu une tendance à la baisse du nombre de demandes approuvées. D’après les renseignements fournis par DRHC pour 2002-2003, 42,6 % des demandes sont approuvées initialement, 6 % le sont après réexamen (soit 11 % des demandes rejetées initialement) et à peu près la moitié des demandes ne sont approuvées à aucun palier. Même si le taux d’approbation initiale a diminué graduellement, le pourcentage des décisions favorables à la suite d’appels aux deuxième et troisième paliers a augmenté considérablement depuis le début des années 90.

Ainsi que pouvait le laisser prévoir la diminution du nombre de demandes reçues, le nombre de décisions initiales rendues en matière d’invalidité a également diminué entre 1990-1991 et 2002-2003. Le nombre total de décisions initiales a augmenté jusqu’en 1994-1995 pour ensuite diminuer (graphique 4.1). Le taux d’approbation (le nombre de demandes approuvées, exprimé en pourcentage de l’ensemble des décisions initiales) a également diminué entre 1990-1991 et 1997-1998, pour ensuite augmenter légèrement. Il est passé de 55,7 % en 1990-1991 à 42,6 % en 2002-2003.

 

4.2       Ce que nous avons découvert

Le questionnaire du sondage a révélé que biens des gens trouvent les processus de demande et d’appel très difficiles et extrêmement laborieux, et que ces processus sont :

•	complexes — un médecin et le demandeur doivent remplir des formulaires détaillés et fournir des dossiers médicaux complets;

•	longs — il faut parfois bien du temps pour obtenir les dossiers médicaux voulus des médecins;

•	trop procéduriers — comme le processus d’appel comporte trois paliers, il peut s’étaler sur plusieurs années;

•	à gros volume — le programme de prestations d’invalidité du RPC reçoit plus de 50 000 demandes par année, et il y a presque 20 000 appels de demandes rejetées par année; on estime que plus de 30 % des appels finissent par être accueillis;

•	coûteux — les demandeurs et les appelants doivent payer pour obtenir des copies de leurs dossiers médicaux et ceux qui interjettent appel des décisions doivent payer des frais d’aide ou de représentation juridique;

•

obligatoires pour certains demandeurs — des compagnies d’assurance et certains programmes d’aide sociale obligent leurs clients à présenter une demande au RPC-I, voire à interjeter appel des décisions défavorables, en refusant de leur verser leurs prestations s’ils ne présentent pas de demande ou ne font pas appel80.

De manière générale, nous avons constaté que les processus de demande de prestations et d’appel sont source de stress financier et émotionnel pour ceux qui doivent s’y astreindre à un moment où ils ont de la difficulté à composer avec un handicap physique ou mental et avec des changements dans leur vie. Par exemple, les demandeurs doivent débourser pour obtenir des dossiers médicaux, se faire représenter par un avocat et payer d’autres frais associés au processus d’appel (p. ex., photocopies et frais de déplacement) alors même que, dans bien des cas, le revenu de leur ménage a nettement baissé. Ils sont aux prises avec de lourdes difficultés financières en attendant de recevoir des prestations du RPC-I. Certains répondants ont indiqué avoir dû emprunter de l’argent à leur famille et à leurs amis, changer radicalement leur style de vie, voire, dans certains cas, compromettre leur santé. Ces difficultés financières aggravent souvent le stress d’une situation déjà incertaine et sapent encore plus la santé.

Ma première demande de prestations d’invalidité au RPC remonte à 1996. Je souffrais de fibromyalgie et de fatigue chronique et j’étais incapable de faire quelque travail que ce soit. On a toujours refusé de me verser des prestations d’invalidité jusqu’à la dernière audience, qui a eu lieu en mai 2002. Tous ces efforts m’ont coûté mon mariage et une bonne partie de mes biens personnels. J’ai dû vendre tout ce que je possédais pour payer mes factures. Mon mari s’est lassé de me voir lutter pour obtenir des prestations et m’a quittée en 2002. J’ai dû subir d’innombrables audiences et payer pour obtenir je ne sais combien de documents de la part de mes médecins. Je touche finalement ces prestations, Dieu merci, mais je ne voudrais pas traverser ce calvaire à nouveau. J’y ai laissé non seulement mon mariage et mes biens personnels, mais aussi ma santé physique et mentale. (Karen, Ontario, participante à la consultation électronique)

Le délai nécessaire peut atteindre 3 à 4 ans pour résoudre un cas qui suit toutes les étapes de l’appel. L’impact financier et émotionnel est important pour les demandeurs qui sont déjà aux prises avec l’invalidité et la maladie. (C.-B., participant à la consultation électronique)

Bien que les membres des tribunaux visent à ce que les audiences se déroulent avec le moins de cérémonies possible et en toute simplicité, il reste que certains appelants trouvent l’expérience très stressante et pénible. Il arrive souvent que les appelants n’aient reçu qu’une instruction limitée. Qui plus est, la procédure juridique ou bureaucratique leur est habituellement étrangère. Certains appelants ressentent un sentiment de frustration à la suite de leur expérience avec DRHC; d’autres peuvent même être intimidés par la procédure de l’audience⁸¹.

Nous croyons fermement qu’il faut réduire au minimum le stress et les soucis que suscitent les processus de demande et d’appel. Le programme appartient aux clients, pas aux administrateurs.

Recommandation 4.1

Le Comité recommande que Développement des ressources humaines Canada (DRHC) établisse, à titre prioritaire, des politiques et des pratiques conviviales pour les processus de demande, d’évaluation et d’approbation du RPC-I.

Recommandation 4.2

Le Comité recommande que DRHC traite et approuve toutes les demandes des clients souffrant d’une maladie en phase terminale dans les 30 jours suivant leur réception et que le gouvernement du Canada modifie le Régime de pensions du Canada afin de les soustraire à l’application des dispositions sur la rétroactivité.

4.2.1   Le processus de demande

Nous nous sommes laissé dire que les personnes handicapées ont de la difficulté à trouver de l’information sur le RPC-I, à remplir les formulaires et à obtenir une réponse satisfaisante à leurs demandes dans un délai raisonnable. La majorité des répondants à notre sondage ont indiqué que l’élaboration d’un processus de demande plus simple devrait être la priorité première du gouvernement.

4.2.2   Est-il facile d’obtenir de l’information et de la documentation sur le RPC-I?

À la table ronde du Sous-comité du 21 mai 2002, certains participants ont indiqué qu’il était difficile d’obtenir des renseignements de base sur le RPC-I. Certains clients s’enlisent dans un menu téléphonique qui ne les achemine pas finalement aux renseignements nécessaires. Le traitement des demandes au RPC-I peut prendre du temps, ce qui pose évidemment un problème aux demandeurs qui n’ont pas d’économies ou d’autres moyens de soutien du revenu. Dans d’autres cas, les clients reçoivent une lettre qui ne les renseigne pas sur les raisons pour lesquelles les prestations leur sont refusées.

Certains participants à la consultation électronique électronique nous ont dit que le personnel des bureaux locaux du RPC leur avait été d’un grand secours, mais d’autres nous ont déclaré qu’ils avaient eu de la difficulté à obtenir de l’information de base sur le RPC-I et que, dans certains cas, les renseignements obtenus de DRHC étaient soit erronés, soit une source de confusion. Bien des participants ont maintenu que la documentation sur le programme RPC-I que DRHC fournit est soit trop difficile à comprendre, soit présentée sous une forme qui n’est pas adaptée aux besoins des personnes handicapées. Un meilleur accès à l’information sur le RPC-I est considéré comme une priorité pour les Canadiens qui ont participé à la consultation électronique.

Selon l’expérience du personnel de la clinique et des clients, il est difficile d’avoir accès au programme du RPC. Malheureusement, le programme, en ce moment, n’est pas axé sur les services aux clients. Les personnes qui demandent des renseignements sur les prestations trouvent difficile d’obtenir ces renseignements et de faire entendre leurs préoccupations. (Algoma Community Legal Clinic, Ontario, participant à la consultation électronique)

Il apparaît clairement que les demandeurs estiment ne pas avoir assez d’information sur le programme et leur admissibilité en diverses circonstances pour avoir l’assurance d’une sécurité financière. (Société canadienne du sida/Groupe de travail canadien sur le VIH/sida, Ontario, participant à la consultation électronique)

[DRHC devrait] rendre aux requérants leur dignité et le sentiment d’être des citoyens à part entière en leur garantissant qu’ils auront leur mot à dire et pourront participer au processus de demande du PPI-RPC. Ce n’est pas ainsi que le système fonctionne actuellement[...] habiliter les requérants en leur fournissant de l’information, du perfectionnement et du réseautage[...](Traci Walters, directrice nationale, Association canadienne des centres de vie autonome)⁸²

Mieux faire connaître le RPC-I (une question différente de la prestation d’informations sur le programme), voilà une des solutions qui ont été proposées au Sous-comité. De nombreux participants croient qu’un grand nombre de personnes handicapées ne sont pas au courant de l’existence du programme et ne savent pas qu’elles pourraient avoir droit à des prestations.

Il serait facile de sensibiliser davantage les gens s’il existait une certaine collaboration entre les divers ministères du gouvernement fédéral. Le T4 étant le formulaire standard produit par Revenu Canada, on pourrait joindre l’information sur les prestations d’invalidité du RPC à ce bordereau, peut-être sous la forme d’une feuille détachable qu’on pourrait conserver en guise de référence future. Chaque année, on pourrait rappeler aux employés un peu partout au Canada les divers programmes que le fédéral met à leur disposition. Cette feuille détachable pourrait contenir des renseignements sur le Régime de pensions du Canada (incluant les prestations d’invalidité, de retraite, de survivant, etc.) et sur l’assurance-emploi (prestations ordinaires et spéciales).

Cette mesure pourtant si simple pourrait sensibiliser grandement les gens. Alors qu’on ne rejoint actuellement que les personnes présentant des gains au cours de l’année antérieure, on atteindrait ainsi la plupart des demandeurs éventuels. (Northumberland Community Legal Centre, Ontario, participant à la consultation électronique)

Je crois qu’on devrait aborder ce phénomène dans une campagne de publicité et peut-être envoyer des brochures aux personnes de plus de cinquante ans, puisque plus on vieillit, moins on devient employable et plus la santé est fragile.

Un site Web serait peut-être utile.

Un dépliant dans lequel on présenterait les retours d’impôt pour inciter les gens à économiser.

Des arrosages publicitaires dans les médias.

La diffusion d’information par des groupes de soutien, etc. J’ai moi-même fondé et je dirige un important groupe de soutien des personnes aux prises avec des douleurs chroniques et je crois qu’il s’agit d’une méthode facile pour diffuser de l’information. (Anonyme, N.-B., participant à la consultation électronique)

Recommandation 4.3

Le Comité recommande que le RPC-I élabore et mette en œuvre un plan de communication exhaustif pour le programme, qui inclue des stratégies pour fournir de l’information aux clients ou aux clients éventuels du programme. Les personnes handicapées, ou leurs représentants, devraient être consultés durant l’élaboration de ce plan qui devrait englober ce qui suit :

a.	formation à l’intention du personnel de première ligne de DRHC pour qu’il sache quoi répondre aux questions sur le RPC-I et aider les gens à remplir les formulaires de demande;

b.	campagne ciblée pour mieux sensibiliser au programme les organismes et groupes communautaires en contact avec un grand nombre d’éventuels demandeurs;

c.	meilleure utilisation des ressources d’autres ministères gouvernementaux (notamment l’Agence des douanes et du revenu du Canada);

d.	formation de partenariats avec d’autres ministères fédéraux, les gouvernements provinciaux, les programmes de soutien du revenu, les organismes non gouvernementaux, les groupes de soutien et les professionnels qualifiés en soins de santé pour fournir de l’information au sujet du RPC-I.

4.2.3   Présenter une demande et remplir les formulaires

Pour présenter une demande au RPC-I, il faut pouvoir comprendre le formulaire et le processus de demande. Certains clients, notamment ceux qui ont du mal à lire et à écrire, sont incapables de remplir le formulaire et nombreux sont ceux qui ne savent absolument pas comment déposer un appel. Pour beaucoup de clients, le processus de demande est trop compliqué. Un grand nombre de gens que nous avons rencontrés nous ont exprimé leurs frustrations à propos de la complexité des formulaires à remplir et à présenter pour recevoir des prestations du RPC-I.

Mon premier problème est la longueur et les détails du formulaire... Avec l’aide d’un ami, j’ai pris des SEMAINES pour remplir les formulaires et j’ai été absorbée puisqu’il y avait de l’information qu’on ne pouvait pas avoir. Aussi, il semble que dans la majorité des cas, la première demande est automatiquement rejetée et que la plupart des gens doivent faire des demandes plusieurs fois. L’appel est aussi un processus long et demandant. Si j’étais suffisamment bien pour remplir les formulaires et les préparer pour le tribunal, je serais probablement capable de travailler (Judith, Ontario, participante à la consultation électronique)

Le fait de remplir les formulaires est le problème le plus important auquel j’ai fait face... J’ai eu beaucoup de difficulté à comprendre les instructions vagues, à répondre aux questions et même à savoir où commencer... Le guide NE M’A PAS du tout aidée. Je ne comprenais pas ce que le gouvernement exigeait ni où commencer. Le processus a été très dur pour moi, autant au niveau physique qu’émotionnel. À ce moment, je n’avais pas besoin de voir empirer mon état... Je ne peux pas imaginer être analphabète, aveugle, dyslexique ou être atteinte d’une autre forme d’invalidité, et être en mesure de remplir les formulaires. Je crois que le gouvernement devrait laisser tomber son approche uniformisée. Il devrait personnaliser le programme pour qu’il s’adapte aux capacités de chaque personne. (Joni, C.-B., participante à la consultation électronique)

Qu’est-ce qui pourrait être fait pour les aider? Nous savons qu’ils ont besoin d’information pertinente, de la comprendre, et de savoir quoi en faire.
(Traci Walters, directrice nationale, Association canadienne des centres de vie autonome)⁸³

Le Sous-comité se demande pourquoi la communauté a été contrainte de faire le travail qui incombe aux administrateurs du RPC-I et d’apporter son aide à ceux qui en ont besoin. Il est manifeste pour nous que DRHC n’est pas aussi axé sur le client qu’il prétend l’être. Bon nombre des témoignages entendus et des commentaires électroniques reçus font ressortir la nécessité de documents accessibles pour le RPC-I.

Il devrait utiliser du texte très grand format, des communications orales ou même des documents en braille pour les aveugles. Il devrait poser des questions orales, avec l’aide d’une personne qui prend soin des analphabètes ou des personnes atteintes de problèmes cognitifs graves. Il devrait aussi utiliser Internet jumelé à des programmes oraux, comme celui dont je me sers présentement. Le gouvernement devrait tenir compte de ces types d’approches personnalisées relativement au processus de demande. Je crois aussi que le gouvernement devrait concevoir un GUIDE amélioré. Il pourrait demander l’aide des personnes invalides pour le créer. Les personnes physiquement aptes n’ont pas conscience des obstacles auxquels font face les personnes invalides. Elles ne peuvent pas comprendre. (Joni, C.-B., participante à la consultation électronique)

Rendre accessibles tous les processus de demande de RPC-I en les adaptant aux facteurs linguistiques et culturels, aux niveaux d’études et d’alphabétisation ainsi qu’aux capacités cognitives et aux aptitudes à l’apprentissage. (Société canadienne du sida/Groupe de travail canadien sur le VIH/sida, Ontario, participant à la consultation électronique)

Une autre question qui a souvent été mentionnée, notamment par ceux qui aident les demandeurs, est le coût à débourser pour réunir tous les renseignements nécessaires pour remplir la demande.

Plusieurs clients doivent défrayer les coûts de rapports médicaux nécessaires pour établir leur admissibilité… Dans tous les cas, le remboursement des coûts de ces rapports sera remis aux clients, à des fins de considérations financières, pour éviter que les personnes handicapées à faible revenu n’aient pas accès aux prestations. (Algoma Community Legal Clinic, Ontario, participant à la consultation électronique)

Nous recommandons que des moyens soient pris afin de simplifier les processus d’appel pour s’assurer que les plaintes peuvent être étudiées plus rapidement. Puisque le RCP paie uniquement pour les rapports médicaux qu’il demande, les demandeurs sont souvent incapables de fournir toutes les informations médicales possibles pour soutenir leur appel. S’ils ne peuvent se permettre de payer pour obtenir l’information médicale, ils peuvent perdre leur appel. Il serait injuste qu’ils le perdent parce qu’ils n’ont pas les moyens de fournir la documentation.(BC Coalition of People with Disabilities, C.-B., participant à la consultation électronique)

On devrait disposer d’un mécanisme de remboursement des coûts résultant des rapports médicaux et des évaluations présentés par le demandeur. Les évaluations des capacités fonctionnelles sont très utiles dans les cas où l’incapacité première est causée par la douleur et/ou de nature subjective. Les administrateurs du RPC ne demandent que très rarement ou même jamais aux demandeurs de subir une évaluation indépendante de leurs capacités, de sorte que ces derniers doivent assumer eux-mêmes les coûts de ces évaluations. Si on fait appel à ces rapports et ces évaluations dans le processus de décision ou d’appel, on devrait alors rembourser ces coûts au demandeur. (Northumberland Community Legal Centre, Ontario, participant à la consultation électronique)

Recommandation 4.4

Le Comité recommande de revoir et de réviser les formulaires de demande et le guide qui les accompagne pour s’assurer qu’ils sont rédigés dans un langage clair, qu’ils sont aussi succincts que possible et qu’ils fournissent des renseignements faciles à comprendre sur la façon de présenter la demande. Toute l’information devrait être fournie sur formats de rechange. Les personnes handicapées, les organisations de défense qui les représentent et la collectivité médicale devraient être consultées dans le cadre de cet examen.

Recommandation 4.5

Le Comité recommande que le RPC-I lance un programme de sensibilisation ciblé à l’intention des organisations, des groupes de soutien et des particuliers qui fournissent de l’information et une aide aux demandeurs. Il faudrait consacrer des ressources à ce programme de sensibilisation de manière à pouvoir répondre à leurs questions et à leur fournir des renseignements à jour sur le processus de demande.

Recommandation 4.6

Le Comité recommande que DRHC fasse plus souvent appel, à ses propres frais, à des examens médicaux indépendants, à des examens des capacités fonctionnelles ou à des évaluations professionnelles pour obtenir plus de renseignements sur l’incapacité de travailler.

Recommandation 4.7

Le Comité recommande que les coûts engagés par un demandeur pour des évaluations supplémentaires (en plus du coût du rapport du médecin actuellement payé par le RPC-I) lui soient remboursés (sur présentation d’un reçu) lorsque sa demande est approuvée.

4.2.4   Réponse à la demande

Deux thèmes sont revenus lors des consultations de même que dans les témoignages et les examens précédents du RPC-I : les retards dans le traitement de la demande initiale et l’insuffisance de détails dans les lettres de refus.

D’après les témoignages présentés au Sous-comité en mai 2002, DRHC est censé limiter le délai de traitement des demandes à 62 jours⁸⁴. Cependant, des facteurs externes peuvent faire traîner en longueur le traitement, du fait que les administrateurs du programme doivent attendre des demandeurs et de leurs médecins les renseignements nécessaires pour déterminer l’admissibilité aux prestations. D’après l’expérience d’un grand nombre de demandeurs qui nous ont raconté leur histoire, il faut de quatre à cinq mois pour traiter une demande et au moins deux à trois ans pour franchir le processus d’appel. Plusieurs des témoins que nous avons entendus ont recommandé des délais fixes — 60 jours pour traiter un appel et 60 jours pour réexaminer une décision. Les délais plus longs sont responsables d’une grande partie du stress auquel les demandeurs sont soumis.

Amélioration de l’évaluation des demandes et des appels. On doit agir afin de modifier le délai d’un an pour prendre une décision dans les deux situations. C’est injuste pour le demandeur sur le plan financier, puisqu’il s’agit d’une assurance à laquelle les gens ont contribué. Le délai doit être inférieur à trois mois. On peut réduire le délai en rencontrant le demandeur. Le demandeur ou la famille peut obtenir les rapports médicaux additionnels que demande le RPC en voyant le médecin et en les faisant parvenir au RPC si on les en informe dans la trousse de demande. (Joan, Ontario, participante à la consultation électronique)

Nous avons également appris que de nombreuses demandes de prestations du RPC-I sont présentées à la demande des compagnies d’assurance et des responsables d’autres programmes de soutien du revenu. Un grand nombre de ces demandes sont rejetées par la suite, mais, dans l’intervalle, il ne fait aucun doute que leur évaluation contribue à prolonger les délais d’approbation d’autres demandes.

Recommandation 4.8

Le Comité recommande que DRHC :

a.	demande aux demandeurs, sur le formulaire même, si une tierce partie les a obligés, pour quelque raison que ce soit, à présenter une demande de prestations du RPC-I;

b.	exige de la tierce partie le coût du traitement de la demande, si elle est rejetée.

Recommandation 4.9

Le Comité recommande que DRHC examine des moyens d’accélérer la circulation de l’information requise pour remplir une demande. Par exemple, le Ministère pourrait encourager la transmission électronique des renseignements médicaux fournis par les médecins, à la condition d’en assurer la confidentialité.

4.2.5   Les demandes sont-elles rejetées systématiquement?

Les Canadiens croient que l’examen des demandes de prestations du RPC-I est impersonnel et vise à écarter le plus de gens possible. La majorité des personnes ayant participé à la consultation électronique sont d’avis que les demandes sont systématiquement refusées, pour décourager et rejeter les personnes qui n’ont pas la force ni les ressources afin de subir le processus d’appel. La citation suivante traduit la méfiance dont nous ont fait part les témoins :

Je remplis des demandes de RCP presque toutes les semaines et, jusqu’à présent, aucun patient n’a été approuvé du premier coup, peu importe la gravité de la maladie. Il semble qu’il devrait y avoir une politique implicite qui dit de ne pas seulement sélectionner ceux qui n’ont pas la persistance, l’énergie et les ressources pour aller en appel. Ce n’est pas une politique juste. Et peut être qu’il y a une augmentation des coûts depuis qu’il y a autant d’appels. (Eleanor, Alberta, participante à la consultation électronique)

Nous avons appris que les demandeurs recevaient des lettres contenant peu de détails sur leur cas. Selon certains, les lettres envoyées aux demandeurs pouvaient ne donner aucune information ou aucun renseignement pertinent sur les raisons justifiant le refus ou sur la façon d’interjeter appel de la décision. Même si leur demande est refusée lors de l’examen administratif ou du réexamen, les personnes ne reçoivent pas d’explications exhaustives du motif de la décision. C’est uniquement lorsqu’un appel était interjeté devant un tribunal de révision que le demandeur apprenait les raisons pour lesquelles DRHC avait refusé sa demande ainsi que les faits liés à son cas et la façon dont la loi s’est appliquée en fonction de ces faits. Même à cette étape, les renseignements ne sont pas transmis dans un délai suffisant — de quatre à six semaines avant l’audience devant le tribunal — pour donner à beaucoup d’appelants le temps de recueillir les renseignements supplémentaires, notamment les rapports du médecin spécialiste.

Les lettres types envoyées aux clients, les informant que leur demande de prestations est refusée, sont confuses. Elles devraient être révisées, afin de fournir des renseignements dans un langage clair. De plus, ces lettres devraient être reformulées de façon à donner des explications précises des raisons du rejet des demandes et de l’information plus claire sur le processus d’appel. (Algoma Community Legal Clinic, Ontario, participante à la consultation électronique)

À l’heure actuelle, l’appelant ne reçoit pas les motifs de la décision du ministre lui refusant des prestations d’invalidité, les motifs détaillés se rapportant au cas, avant l’audience du tribunal de révision. L’appelant ne reçoit donc les motifs détaillés que quatre à cinq semaines avant l’audience. Si l’examen des motifs du ministre révèle une lacune dans la preuve, l’appelant dispose de très peu de temps pour obtenir les renseignements additionnels nécessaires. […] Nous pensons qu’il serait plus sensé que le Ministère encourage à fournir au demandeur les motifs détaillés se rapportant à son cas au moment du réexamen, de façon à lui donner une meilleure compréhension et une meilleure idée de la démonstration à faire devant le tribunal de révision. (Anna Mallin, Bureau du Commissaire des tribunaux de revision)⁸⁵

Dans leur mémoire, les membres des tribunaux de révision nous ont fait valoir que les problèmes découlant du manque de communication pertinente lors d’un refus vient compliquer tout le processus d’appel. Les demandeurs sont frustrés, même lorsque le refus peut se justifier. Tout le reste du processus d’appel se complexifie puisqu’on encourage les gens à demander un réexamen et à interjeter appel inutilement. Nous abondons dans leur sens lorsqu’ils décrivent les avantages : moins de demandes de réexamen, moins d’appels et demandes de réexamen ou d’appel mieux préparées.

4.2.6   Réévaluations

En mai 1993, Programmes de la sécurité du revenu a mis en œuvre un projet pilote afin d’examiner l’admissibilité continue des bénéficiaires du RPC-I susceptibles d’être de nouveau en mesure de travailler. Depuis lors, ces réévaluations sont devenues un élément permanent des PSR. La proportion de prestations qui ont pris fin à la suite de telles réévaluations a chuté depuis 1993-1994 et s’est relativement stabilisée depuis 1997-1998.

À la suite d’environ 8 900 réévaluations en 2001-2002, 1 988 personnes — dont certaines avaient réintégré le marché du travail — ont vu leurs prestations prendre fin. Ce nombre représente approximativement 22,3 % de toutes les décisions rendues cette année-là. Ces réévaluations entraînent des économies importantes : en 2001-2002, la fin des prestations attribuable aux réévaluations a permis de réaliser des économies annuelles équivalant environ à 18,7 millions de dollars⁸⁶.

Recommandation 4.10

Le Comité recommande que DRHC élimine les lettres types rédigées pour informer le client que sa demande de prestations du RPC-I est refusée. DRHC devrait envoyer, à chaque client dont la demande est refusée, une lettre personnelle lui donnant en termes clairs et simples (et, sur demande, grâce à des formats de rechange) tous les renseignements propres aux circonstances de l’affaire en cause, les motifs du refus et la marche à suivre pour en appeler de la décision. Le Comité recommande en outre d’appliquer les mêmes modalités aux réévaluations.

4.3       Le processus d’appel

Lorsque sa demande de prestations d’invalidité est refusée, le requérant est informé par écrit qu’il a le droit à un réexamen de sa demande. Au premier palier d’appel, il peut demander au ministre de Développement des ressources humaines Canada (DRHC) de procéder à un examen administratif (réexamen) de la décision initiale. C’est le Ministère qui effectue ce réexamen. La demande de réexamen doit être présentée dans les 90 jours du refus, et une personne autre que celle ayant évalué la demande initiale exécute le réexamen.

Le nombre de réexamens a fluctué depuis 1993-1994, la première période pour laquelle ces données sont disponibles (graphique 4.2). Même si la proportion des demandes de prestations autorisées au premier palier d’appel a baissé de plus de la moitié pendant cette période, elle est demeuré relativement stable depuis 1995-1996.

Lorsqu’une personne n’est pas satisfaite de la décision à l’étape du réexamen, elle peut en appeler de la décision devant un tribunal de révision, qui constitue le deuxième pallier d’appel⁸⁷. Le Bureau du commissaire des tribunaux de révision est l’organisme responsable de l’audition des appels. Actuellement, les appelants obtiennent une audition devant un tribunal de révision environ de 12 à 18 mois après la présentation de leur demande initiale de prestations à DRHC. Chaque tribunal se compose de trois personnes : un avocat, un médecin et membre de la collectivité. Pour chaque audition, les membres du tribunal de révision sont choisis parmi un groupe de 100 à 400 personnes nommées par décret. Ces personnes sont à temps partiel.

En 1997-1998, le nombre d’appels a culminé, tandis que le nombre de décisions rendues a atteint son maximum en 1999-2000 (voir le graphique 4.3). Le nombre d’appels reçus et le nombre de décisions rendues au cours d’un exercice donné ne s’additionnent pas, en raison du délai entre la réception de l’appel et le prononcé de la décision. Il est intéressant de remarquer que la proportion d’appels accueillis a augmenté constamment depuis le début des années 90. En 1992-1993, la proportion d’appels accueillis (c.-à-d. le nombre de décisions accueillies par rapport au nombre total de décisions rendues au cours d’un exercice) s’établissait à 21,8 %. En 2001-2002, ce taux atteignait 41,6 %, soit une augmentation supérieure à 90 % en neuf ans.

 

Si un client ou le ministre de Développement des ressources humaines n’est pas satisfait de la décision rendue par le tribunal de révision, il peut en appeler devant la Commission d’appel des pensions (CAP), qui constitue le troisième palier d’appel. La CAP est formée de juges nommés par décret. Ses décisions peuvent faire l’objet d’un contrôle judiciaire par la Cour fédérale. Pour interjeter appel d’une décision devant la Commission, l’appelant doit d’abord demander officiellement l’autorisation de le faire. Si sa demande est accueillie, la CAP entendra l’appel, sinon la décision du tribunal de révision sera confirmée. Même si les données présentées au graphique 4.4 se rapportent à tous les appels dans le cadre du Régime de pensions du Canada, les appels concernant le RPC-I représentent en moyenne 95 % de ceux interjetés devant la CAP en ce qui concerne le RPC. Le nombre de décisions rendues par la CAP a considérablement augmenté depuis le début des années 90, ce qui est sans doute une conséquence directe de la hausse du nombre d’appels interjetés au deuxième palier lors de la même période. En outre, la proportion de décisions rendues par la CAP (au cours d’une audience ou avant celle-ci) en faveur des requérants (et non du Ministre) a augmenté d’une manière constante et équivaut aujourd’hui à environ les trois cinquièmes de l’ensemble des décisions rendues par la CAP en ce qui concerne le RPC.

 

4.3.1   Ce que nous avons découvert au sujet des appels

La consultation électronique et les témoignages devant le Sous-comité ont permis de dégager des points importants, notamment la complexité de la préparation à une audience ainsi que les frais qu’une personne doit engager et les efforts physiques qu’elle doit déployer pour assister à une audience. Nous avons appris également que certains clients, qui ne sont pas appuyés par leurs familles, leurs amis ou leurs représentants, peuvent trouver le processus d’appel lourd et complexe. Plusieurs témoins nous ont signalé que le processus de demande et d’appel était trop long et trop stressant. Certaines personnes, notamment celles ayant un faible niveau d’alphabétisation, peuvent être intimidées par le processus.

Le processus d’appel est «  mortel  » et prend beaucoup trop de temps. Nous disons toujours aux clients que, si leur demande est rejetée, ils devront peut-être attendre deux ou trois ans avant que leur appel ne soit réglé. Bon nombre de défenseurs des droits ont vu des clients mourir en attendant une décision définitive. Dans le domaine de la santé mentale, la cause du décès peut être le suicide. (Anonyme, Colombie-Britannique, participant à la consultation électronique)

On ne se rend pas compte qu’il y a des gens — la moitié d’entre eux — qui n’ont que cinq ou six années d’études, qui sont incapables de lire correctement ou qui ne comprennent pas ce qu’ils lisent. Je peux vous dire que cela me fait mal au cœur de voir ces gens venir me trouver pour me demander « Qu’est-ce que je dois faire? Ces gens m’intimident ». Ils leur envoient une lettre pour leur dire qu’ils vont devoir comparaître devant un comité, mais que cela n’est pas officiel du tout. Mais peu importe que ce soit le cas, ils ont une peur panique. (Dave MacKenzie, Alliance canadienne des victimes d’accidents et de maladies du travail)⁸⁸

4.3.2   Améliorer le processus d’appel

Nous savons que le RPC-I vise un objectif positif, mais nous reconnaissons que le processus de demande et d’appel constitue une expérience négative pour beaucoup. Il ne serait pas difficile d’«  humaniser le processus  » et de permettre aux requérants de comprendre ce qui est nécessaire.

Le Sous-comité s’inquiète du grand nombre de demandes initiales qui sont rejetées, compte tenu particulièrement du taux élevé d’appels accueillis. Ces statistiques renforcent la perception générale selon laquelle DRHC essaie de décourager la présentation des demandes de prestations du RPC-I. Le processus impose à ces personnes un stress excessif à une période de leur vie où elles sont vulnérables. Les évaluateurs des demandes initiales devraient avoir un meilleur tableau de la «  situation générale  » du requérant qui évolue dans un monde réel.

Nous avons donc conclu que la meilleure façon d’améliorer le processus d’appel consiste à traiter les questions avant qu’elles n’atteignent le point où l’appel est interjeté. DRHC doit consacrer le temps et les ressources pour adopter des mesures plus efficaces afin de dénouer l’affaire avant que celle-ci ne soit soumise au tribunal de révision. Les membres des tribunaux de révision insistent sur ce point dans leur mémoire⁸⁹.

Recommandation 4.11

Le Comité recommande que DRHC affecte davantage de ressources à l’examen initial des demandes afin de réduire le nombre de refus injustifiés et le nombre d’appels en découlant. Étant donné l’importance du contact personnalisé lors de l’examen visant à déterminer l’admissibilité d’un demandeur, le Comité recommande en outre que la personne appelée à trancher établisse un contact personnel avec l’appelant avant qu’une décision ne soit prise au sujet de sa demande.

Recommandation 4.12

Le Comité recommande que, à la suite d’un refus initial d’une demande de prestations, DRHC mette en œuvre systématiquement une procédure de réexamen. Un groupe de deux praticiens, dont un médecin, exécuterait le réexamen et établirait un contact individuel avec le requérant.

Recommandation 4.13

Le Comité recommande que DRHC offre et fournisse des services de traduction à tous les requérants qui ne parlent ni l’anglais ni le français pour les aider à présenter leur demande de prestations du RPC-I.

Recommandation 4.14

Le Comité recommande que le Bureau du Commissaire des tribunaux de révision (BCTR) :

a.	ajoute au formulaire de demande d’appel une question demandant à tous les appelants d’indiquer toute tierce partie qui les exhorte, quelle qu’en soit la raison, à en appeler devant le BCTR;

b.	facture à cette tierce partie le coût du traitement de chaque appel rejeté.

4.3.3   La méfiance est-elle attribuable à un manque d’information?

Le Sous-comité est d’avis qu’une part de la méfiance et de l’insatisfaction à l’égard du processus d’appel est attribuable aux renseignements insuffisants transmis aux appelants. De plus, il croit qu’il y a une différence entre mettre l’information à la disposition des appelants et la transmettre efficacement. Le Bureau du Commissaire des tribunaux de révision (BCTR) essaie de donner aux appelants des renseignements de base sur l’ensemble du processus. D’après les témoignages que nous avons entendus, il semble cependant que le client ne dispose pas de toute l’information dont il aurait besoin, problème qu’a fait également ressortir l’enquête sur la satisfaction des clients commandée par le BCTR :

La brochure « brune » publiée par le Bureau du commissaire donne des renseignements utiles; mais on déplore que peu de gens connaissent son existence, savent comment se la procurer et quel est son lien avec la procédure. Des efforts devront être faits afin de mieux informer les appelants et non-appelants des ressources qui sont mises à leur disposition pour les aider durant la procédure d’appel, de leurs droits en matière d’appel et de la possibilité qu’ils ont de se faire représenter par des conseillers durant l’appel…

Justement, pour mentionner certains domaines où il y aurait place à de l’amélioration, les appelants et non-appelants ont déclaré que la communication laissait à désirer entre le Bureau du commissaire et le bureau du RPC. (Chris Baker, vice-président, Environics Research Group Ltd)⁹⁰

Recommandation 4.15

Le Comité recommande que le Bureau du Commissaire des tribunaux de révision désigne des agents d’information qui contacteraient personnellement chaque appelant pour lui expliquer le processus d’appel, les ressources à sa disposition pour l’aider dans la présentation de son appel et son droit d’avoir recours à un représentant pendant le processus. Il serait également possible d’expliquer à chaque appelant toute décision quant à son admissibilité aux prestations d’invalidité du RPC.

4.3.4   Ce qu’on pense du processus d’appel

Certains participants se sont dits très satisfaits de la décision rendue par le Tribunal de révision ou la Commission d’appel des pensions. Ils croyaient qu’on leur avait donné raison en approuvant finalement leur demande. Selon certains témoins et participants à la consultation électronique, les appelants obtenaient des audiences équitables et justes. Une enquête commandée par le BCRT a révélé que, parmi les personnes ayant comparu devant les tribunaux de révision, nombreuses étaient celles qui ont perçu positivement les membres et le personnel des tribunaux de révision.

Comme avocat de clinique d’aide juridique, je traite avec plusieurs bureaucraties dispensatrices de prestations d’invalidité. En première ligne, c’est-à-dire là où les clients rencontrent ceux qui décident de leur cas, le RPC compte parmi les meilleurs. Mes clients bénéficient presque toujours d’un accueil respectueux et impartial. On les écoute et on leur donne le temps d’expliquer leur vie. (Stuart, Ontario, participant à la consultation électronique)

Malgré le niveau de satisfaction manifesté à l’égard du personnel pendant le processus d’appel, le Sous-comité craint énormément que les rigueurs du processus même ne découragent beaucoup de gens à même entamer les premières démarches à cet égard. D’après l’enquête sur la satisfaction des clients commandée par le BCTR, près de 80 % des personnes qui n’ont pas interjeté appel ont évoqué le stress d’un appel pour justifier leur décision. Selon nous, cette statistique indique que beaucoup ne reçoivent probablement pas de prestations d’invalidité du RPC même si elles y ont droit. De plus, des témoins et des participants à la consultation électronique ont signalé comment leur invalidité avait rendu difficile leur participation au processus d’appel.

En septembre 2002, ma demande a été rejetée. J’ai immédiatement fait appel. J’avais trois médecins qui affirmaient que j’étais incapable de travailler, que mon incapacité était permanente et mon état allait s’aggraver avec le temps. Je n’ai pas pu travailler depuis mars 2001 et le travail m’était extrêmement difficile depuis plusieurs mois avant cela. Ma vie a complètement changé. Je ne peux pas travailler et je sors rarement de chez moi. J’ai dû renoncer à bien des choses à cause de mon incapacité, et pourtant, le RPC-I affirme que je ne suis pas handicapée. Je peux aller encore en appel, mais je devrai alors me rendre à Ottawa pour l’audience; c’est à environ 4½ heures de chez moi. Je n’ai pas les moyens de payer un avocat, je suis incapable de rester assise pendant des heures dans un véhicule à cause de mon incapacité, qui m’empêche d’aller là-bas pour prouver que je suis handicapée. (Patricia, Ontario, participante à la consultation électronique)

Quelques-uns de mes patients sont trop malades même pour sortir du lit encore moins pour penser clairement depuis que le syndrome de fatigue chronique — fibromyalgie/polytoxicosensibilités atteint leurs fonctions cognitives. Il est impossible pour eux d’organiser un appel sans aide. Généralement, ceux qui y parviennent ont un parent qui a fait un travail pour eux. Sans ces parents, ils n’ont pas de chance. Ce n’est pas juste. (Eleanor, Alberta, participante à la consultation électronique)

Même les personnes dont l’appel a été accueilli parlaient surtout de leurs émotions négatives plutôt que de leurs sentiments positifs en décrivant le processus des tribunaux de révision⁹¹.

Nous espérons que nos recommandations réduiront le stress imposé aux demandeurs. Favorisant un traitement plus humain pendant le processus de demande, ces recommandations préconisent de modifier le processus de demande, de donner de l’aide aux demandeurs, de mieux leur expliquer les motifs justifiant le refus et d’instaurer un réexamen systématique. Nous espérons que ces recommandations feront également baisser le nombre des personnes qui croient devoir interjeter appel.

Parallèlement, nous avons envisagé la possibilité de simplifier encore davantage le processus d’appel. Les membres du BCTR ont recommandé d’éliminer le dernier palier d’appel, c.-à-d. la Commission d’appel des pensions. Étant donné que 60 % des décisions rendues par la CAP favorisent l’appelant, nous hésitons à recommander une telle élimination, du moins jusqu’à ce que d’autres mesures soient mises en œuvre pour protéger les demandeurs et les appelants.

Nos audiences ont permis de mettre en évidence la nécessité d’être représenté pendant le processus d’examen. Cependant, nous avons appris que le coût en découlant constituait un obstacle pour bien des gens. Actuellement, seuls les appelants qui en ont les moyens peuvent obtenir l’aide d’un représentant. Uniquement la moitié des personnes ayant interjeté appel devant la CAP sont représentées par un conseiller ou un agent. D’après l’enquête du BCTR, 60 % des personnes n’ayant pas interjeté appel ont cité comme motif le fait de ne pas pouvoir être représentées[92. Les histoires personnelles et les renseignements recueillis lors de notre consultation électronique abondent dans le même sens.

Les personnes atteintes de la sclérose en plaques se heurtent à des difficultés et à des obstacles à chaque minute de leur vie; il devrait en être tenu compte à toutes les étapes par lesquelles elles doivent passer pour présenter une demande ou interjeter appel; il faudrait simplifier les formalités, les raccourcir, les déjudiciariser et les rendre plus commodes et moins répétitives. Ainsi, le simple fait d’aller chez le médecin peut poser d’énormes difficultés : il faut parfois des heures pour s’y rendre et des semaines pour s’y préparer. De même, obliger ces personnes à écrire encore une autre lettre ou à soumettre encore un autre formulaire médical (même si cela paraît raisonnable à première vue), c’est dans certains cas ne pas tenir compte de la gravité de leur maladie : certaines d’entre elles ne peuvent pas écrire ni tenir un stylo ou le combiné du téléphone ou souffre de troubles cognitifs tellement graves qu’elles ne savent pas comment écrire une lettre ni qui appeler. Parfois elles sont tout simplement trop fatiguées pour faire quoi que soit. […] Enfin, nous avons à notre bureau des intervenants qui aident les personnes atteintes de la sclérose en plaques à passer à travers toutes les formalités et qui tapent leur demande. Si leur demande est rejetée, nous les aidons à en appeler de la décision. Nous les mettons parfois en contact avec un avocat. Si elles ne pouvaient pas compter sur notre aide à toutes les étapes, beaucoup d’entre elles ne recevraient pas les prestations auxquelles elles ont droit, parce qu’elles n’auraient pas bien rempli la demande ou parce que les formalités leur auraient paru tellement longues ou difficiles qu’elles auraient abandonné. (Anonyme, Colombie-Britannique, participante à la consultation électronique)

Recommandation 4.16

Le Comité recommande fermement que DRHC investisse dans les ressources en matière de représentation au sein des associations de personnes handicapées (notamment, les centres de soutien à l’autonomie de vie), afin que celles-ci puissent représenter les demandeurs ainsi que les appelants et leur fournir d’autres services.

Recommandation 4.17

Le Comité recommande que DRHC collabore avec le ministère fédéral de la Justice en vue de déterminer dans quelle mesure une aide juridique devrait être fournie systématiquement à toutes les personnes interjetant appel d’un refus aux paliers du Bureau du Commissaire des tribunaux de révision et de la Commission d’appel des pensions, afin que les appelants soient représentés correctement.