HUMA Rapport du Comité

CHAPITRE 1 : LES CONDITIONS ÉLECTRONIQUES :
LA PROCHAINE ÉTAPE DE LA DÉMOCRATIE PARLEMENTAIRE

Comme bien des études menées par des comités parlementaires, celle-ci a commencé parce que les membres du Sous-comité reconnaissaient l’existence d’un problème. Dans ce cas, il s’agissait de difficultés liées au fonctionnement du Programme de prestations d’invalidité du Régime de pensions du Canada (RPC-I), le plus important de ce genre au Canada; ces difficultés avaient été signalées aux parlementaires du Sous-comité par leurs électeurs. Ils s’étaient rendus très nombreux dans des bureaux de députés fédéraux pour parler à leurs adjoints et aussi échanger avec eux de la correspondance sur diverses questions afférentes au fonctionnement de ce programme et sur ses lacunes. Avec l’appui de ses collègues de tous les partis à la Chambre des communes, le Sous-comité de la condition des personnes handicapées a décidé qu’il fallait faire quelque chose. De plus, aucun comité parlementaire ne s’était plongé dans le RPC-I depuis de nombreuses années. Dans un rapport précédent, Une vision commune, nous avons communiqué notre inquiétude dans les termes suivants :

… les programmes fédéraux actuels, notamment le Programme de prestations d’invalidité du Régime de pensions du Canada (RPC-Invalidité), ne tiennent pas compte des réalités fondamentales de nombreux handicapés. Ainsi, ce programme n’a pas de mesures humanitaires pour fournir un service rapide, il est mal adapté aux problèmes des maladies cycliques ou dégénératives et s’attaque mal à la question de la maladie mentale et du handicap. En tant que députés, nous sommes constamment confrontés à ces lacunes quand nous aidons nos électeurs à se frayer un passage dans la jungle bureaucratique¹.

Nous voulons que les Canadiens connaissent mieux notre travail en tant que parlementaires et membres du Sous-comité et qu’ils y participent davantage, mais nous voulons également continuer à tirer parti d’une expertise qui peut enrichir nos activités. Nous avons décidé d’explorer une approche qui conjugue le travail habituel d’un comité parlementaire — rédiger un plan d’étude, demander à des experts et à des représentants ministériels de venir témoigner, recevoir des mémoires des parties intéressées et préparer un rapport — avec des méthodes permettant à tous les Canadiens ayant un point de vue sur le RPC-I de participer. Le Sous-comité, appuyé par la Chambre des communes et la Bibliothèque du Parlement, a donc été le premier parmi les comités parlementaires du Canada, et l’un des rares organes législatifs dans le monde, à effectuer une consultation en ligne de la population.

Nous croyons que ce rapport fait voir quelle sera la prochaine étape dans l’évolution de notre démocratie canadienne. Il marie la sagesse des témoins qui ont comparu devant nous et la perspicacité des 1 700 Canadiens qui ont participé à notre étude en ligne. Les conclusions et recommandations de notre rapport sont donc basées sur ce qui constitue vraisemblablement l’éventail le plus large de points de vue jamais exprimés à un comité parlementaire. Le Sous-comité espère donner suite à cette première vision de l’avenir du RPC-I dans un rapport traitant de manière plus exhaustive de la façon dont fonctionne — ou ne fonctionne pas — le système de revenu à l’intention des personnes handicapées.

1.1       Ses origines

Pour que ce processus complexe soit couronné de succès, des préparatifs exhaustifs s’imposaient. Après avoir décidé d’entreprendre son étude du RPC-I, le 9 avril 2002, le Sous-comité a demandé à la Direction des programmes de sécurité du revenu de Développement des ressources humaines Canada de l’informer du fonctionnement global du programme. Le Bureau du Commissaire des tribunaux de révision lui a expliqué comment il traite les appels des Canadiens dont les demandes de prestations de RPC-I ont été rejetées par le Ministère. Ensuite, le 21 mai 2002, le Sous-comité a organisé une table ronde réunissant le plus d’organisations, de spécialistes et de ministères fédéraux possibles afin qu’ils l’aident à cerner les questions sur lesquelles il devrait se pencher dans le cadre de son étude.

En juin, le Sous-comité a lancé son site Web axé sur l’information afin que tous les Canadiens puissent suivre l’évolution de ses travaux et y contribuer. On trouve notamment sur ce site plusieurs documents de principe sur le RPC-I, certains autres documents sur son histoire et ses travaux antérieurs, ainsi qu’une foire aux questions. Ces documents ont été produits par les attachés de recherche du Sous-comité, employés de la Direction de la recherche parlementaire de la Bibliothèque du Parlement. Leur présentation sur le site Web équivaut à un changement majeur de l’approche traditionnelle des sites Web des comités, où l’on ne trouve habituellement qu’une liste des études, des membres et des rapports, les avis et les comptes rendus des réunions et des témoignages, ainsi qu’un index. Pour la première fois, on a demandé aux auteurs de mémoires de les présenter sous forme électronique afin qu’ils soient accessibles à tous les visiteurs du site. Tous ces renseignements ont été présentés en un endroit facile à consulter.

Ceux qui s’intéressaient aux travaux du Sous-comité pouvaient visiter le site afin d’accéder à de l’information et à des ressources concernant l’étude amorcée. Il était vital pour le Sous-comité que les gens soient renseignés sur son activité, de façon qu’ils puissent mieux comprendre le Programme de prestations d’invalidité du RPC, son fonctionnement et les suggestions visant son amélioration. Le Sous-comité voulait que les Canadiens comprennent les défis du programme et cherchent avec lui des moyens de mieux les relever. Son site Web a été conçu pour l’aider à atteindre cet objectif, et il un premier pas vers l’acquisition de connaissances permettant à tous les citoyens intéressés de l’aider dans ses travaux. Ce site est également devenu une source d’information sur les activités du Sous-comité permettant à ceux qui comparaissaient en personne aux audiences d’obtenir des renseignements utiles pour leurs témoignages et leurs mémoires. Le site Web était en opération depuis six mois lorsque le Sous-comité a lancé sa consultation électronique.

Au cours de ces six mois, les statistiques d’utilisation du site ont révélé plusieurs tendances intéressantes : les visiteurs, nombreux, se servaient du site comme d’un outil de recherche.

1.2       Consultation des Canadiens

Lors de la Journée internationale des personnes handicapées, le 3 décembre 2002, le Sous-comité de la condition des personnes handicapées a lancé la première consultation en direct par un comité parlementaire canadien. La consultation électronique a donné aux Canadiens la possibilité de participer à leur convenance à un processus de consultation en direct qui s’est étendu sur 13 semaines, du 3 décembre 2002 au 3 mars 2003. La participation était essentiellement possible de trois façons, soit en répondant à un questionnaire sur les questions, les problèmes et les enjeux, soit en décrivant son expérience du RPC-I, soit en proposant des solutions aux difficultés que le programme doit surmonter. Le sondage, les témoignages et les propositions de solutions ont porté sur toute une gamme de questions, de problèmes et d’enjeux — des difficultés personnelles des participants à des propositions de politiques du processus de demande jusqu’à la décision du tribunal de révision.

En répondant au questionnaire du sondage, les participants pouvaient donner leur point de vue sur les principales questions avec lesquelles le Programme de prestations d’invalidité du Régime de pensions du Canada doit composer. Les gens pouvaient soit s’identifier et s’inscrire, soit répondre au sondage de façon anonyme. Dans quelques cas, le Sous-comité a reçu par la poste une version papier du questionnaire dûment rempli. On informait d’emblée les participants éventuels que leurs réponses aideraient le Sous-comité à préparer son rapport et ses recommandations. Le sondage permettait la formulation de commentaires par quiconque s’intéressait au RPC-I. Tout le monde était invité à participer, mais les répondants étaient priés de s’identifier en tant que membres de groupes spécifiques (ci-après appelés «  catégories d’identification  »), par exemple les personnes handicapées, les membres de la famille de personnes handicapées, les cotisants au RPC, les prestataires du RPC-I, les praticiens médicaux, les défenseurs ou les employés des programmes fédéraux et provinciaux de soutien du revenu en cas d’invaliditié. Il est évident que ces catégories d’identification ne sont pas mutuellement exclusives; elles étaient conçues simplement pour donner au Sous-comité une idée générale du type de répondants au sondage et pour éviter que celui-ci ne soit «  accaparé  » par un groupe d’intérêts particulier. Les opinions des participants inscrits étaient présentées par province et par territoire. Le Sous-comité avait accès en temps réel à toutes les observations, et toutes les réponses, qu’il s’agisse de participants anonymes ou inscrits, étaient analysées par l’équipe de recherche.

Le Sous-comité a aussi demandé aux participants de relater leur expérience personnelle du RPC-I (maximum de 500 mots). Il a accepté des témoignages sur tous les sujets liés au RPC-I, mais s’intéressait particulièrement à ceux qui portaient sur des aspects préoccupants du Programme. C’est pourquoi il avait indiqué qu’il aimerait recevoir des observations sur :

•	des modifications possibles aux exigences en matière d’amissibilité;

•	ce qui fonctionnait bien et ce qui ne fonctionnait pas dans les processus de demande, d’appel et d’évaluation médicale;

•	les difficultés financières auxquelles les demandeurs et les appelants du RPC-I devaient faire face, en terme de coûts associés à la satisfaction de toutes les exigences des processus de demande et d’appel;

•	la suffisance (ou l’insuffisance) des prestations;

•	les difficultés associées au fait que les prestations du RPC-I sont considérées comme imposables;

•	la mesure dans laquelle les autres programmes, par exemple d’aide sociale, d’assurance-invalidité privée et d’indemnisation des accidents du travail, avaient influé sur leur expérience du RPC-I;

•	la manière dont le travail et une stratégie de retour au travail cadraient avec un programme comme le RPC-I.

Ceux qui ont raconté leur histoire dans le sondage avaient aussi le choix de s’identifier ou de rester anonymes. Dans ce dernier cas, leur témoignage n’a pas été versé au site Web du Sous-comité, mais il a quand même été analysé par son équipe de recherche et a servi à la préparation du rapport. Ceux qui s’étaient identifiés avaient aussi le choix de partager leur histoire sur le site Web ou de ne la raconter qu’au Sous-comité. Les participants étaient informés que tous leurs témoignages aideraient le Sous-comité à rédiger son rapport et ses recommandations.

Le Sous-comité a également demandé aux Canadiens de lui proposer leurs solutions pour relever toute la gamme des défis auxquels le Programme de prestations d’invalidité du Régime de pensions du Canada fait face actuellement, à savoir :

•	comment sensibiliser davantage la population au RPC-I;

•	comment améliorer ou restructurer les processus sous-jacents au RPC-I;

•	comment améliorer les processus de demande ou d’appel;

•	comment surmonter le problème des exigences d’admissibilité.

Pour les solutions qu’ils proposaient tout comme pour leurs témoignages, les participants avaient le choix de s’identifier ou de rester anonymes.

1.3       Qui a répondu?

Un nombre sans précédent de Canadiens ont réagi aux efforts de consultation du Sous-comité. Près de 1 500 personnes ont répondu au sondage, tandis que 135 ont partagé leur histoire et que 28 personnes ou groupes de défense ont proposé des solutions. Cette abondante récolte de la consultation électronique a influé sur la formulation du rapport provisoire et les recommandations du Sous-comité à la Chambre des communes.

L’information anecdotique recueillie dans certains des témoignages et des solutions proposées au Sous-comité laisse entendre que bien des Canadiens qui ont répondu au sondage se sont sentis tenus d’étoffer leurs réponses à certaines des questions soulevées, ce qui a généré plus de renseignements pour le Sous-comité. Il s’ensuit que le profil des participants au sondage donne aussi une idée de ceux et celles qui ont partagé leur vécu avec le Sous-comité et qui lui ont proposé des solutions.

En ce qui concerne le sondage, la majorité des répondants sont identifiés en tant que «  personnes handicapées  » (757 répondants²). Le deuxième groupe en importance est composé des 574 répondants qui se sont identifiés comme «  cotisants au Régime de pensions du Canada à même leur salaire ou dans leur impôt sur le revenu  ». Viennent ensuite les groupes de répondants qui se sont identifiés comme «  prestataires du RPC-I  » et comme «  membres de la famille d’une personne handicapée  » (302 et 226 répondants respectivement). Les autres catégories sont celles des personnes qui ont présenté des demandes au RPC-I, qui ont interjeté appel de ses décisions, des représentants juridiques des personnes handicapées, des employés d’un programme fédéral ou provincial d’assurance-invalidité, des employés du secteur des assurances, des employés d’un député fédéral, des employés d’une association de personnes handicapées ou d’un groupe de défense des personnes handicapées, des spécialistes de la réadaptation, des médecins et d’autres praticiens médicaux. (Le graphique 1.1 est une répartition des répondants selon leur catégorie³.)

En outre, les résultats du sondage révèlent que des personnes de tout le pays ont participé à la consultation électronique. La majorité des répondants habitent l’Ontario (519), ceux de la Colombie-Britannique (187) se situant au deuxième rang, suivis de ceux des provinces de l’Atlantique⁴ et de l’Alberta (115). Le taux de réponse plus faible au Québec peut s’expliquer par le fait que cette province a son propre programme de prestations d’invalidité, distinct du RPC-I. Le Sous-comité peut donc conclure qu’il a reçu de l’information de tous ceux et celles qu’il voulait atteindre et, en ce sens, la consultation électronique a été un succès.

La grande majorité des répondants (90 %) avaient de 30 à 65 ans, ce qui n’a rien d’étonnant puisqu’il est probable qu’une population travaillant depuis un certain nombre d’années, ayant contribué au RPC et constituant un sous-ensemble de la population qui est aussi plus susceptible d’être handicapé et de toucher des prestations du RPC-I s’intéresse particulièrement aux programmes de soutien du revenu comme le RPC-I. D’ailleurs, les données récentes ont révélé que le pourcentage des prestataires du RPC-I augmente avec l’âge. En juin 2001, environ 30 % d’entre eux avaient de 60 à 64 ans et 45,1 % étaient âgés de 35 à 54 ans⁵.

Plus de femmes que d’hommes ont répondu au sondage (63 % contre 37 %). Nous ne pouvons avancer que des hypothèses pour l’expliquer, mais le processus de consultation électronique va bénéficier de la participation des femmes, parce que nous savons que le nombre de femmes prestataires du RPC-I a rapidement augmenté depuis 1990 et que les problèmes actuels d’admissibilité à ces prestations ne sont pas les mêmes pour les femmes que pour les hommes. Par exemple, les femmes sont plus susceptibles d’être victimes d’affections cycliques et de fluctuations de leur santé, de sorte qu’il leur est plus difficile de conserver un emploi et de poursuivre leurs activités quotidiennes de base. Certaines études ont révélé que les femmes sont 2 fois plus susceptibles que les hommes de souffrir de sclérose en plaques (SEP), beaucoup plus susceptibles qu’eux de souffrir d’encéphalo-myélite myalgique (ou syndrome de fatigue chronique) et de 10 à 20 fois plus susceptibles qu’eux de souffrir de fibromyalgie⁶. En outre, les femmes risquent plus que les hommes d’avoir interrompu leur participation au marché du travail et d’avoir travaillé à temps partiel. Tous ces facteurs ont des répercussions sur leur admissibilité aux prestations du RPC-I (p. ex. pour être admissible, il faut démontrer que l’invalidité est «  grave et prolongée  » et qu’on a contribué au RPC au cours de quatre des six dernières années précédant la présentation de la demande de prestations). La tendance des femmes à interrompre leur emploi influe aussi sur le montant des prestations du RPC-I qu’elles reçoivent, étant donné que ces prestations sont calculées notamment en fonction du total de leurs cotisations au RPC⁷.

Le graphique suivant représente le revenu du ménage des répondants. Le fait que 42 % d’entre eux ont déclaré avoir un revenu familial inférieur à 40 000 $ est raisonnable, puisque la majorité des répondants se sont identifiés en tant que personnes handicapées et que la recherche a clairement établi que les personnes handicapées tendent à avoir un revenu inférieur à celui des Canadiens moyens⁸.

1.4       Un processus complémentaire

Parce que nous voulions intégrer entièrement la consultation électronique aux activités plus traditionnelles de notre comité, nous avons poursuivi nos audiences régulières parallèlement à la consultation en question. Nous avons amorcé notre examen du RPC-I en entendant des témoins et avons poursuivi notre travail en convoquant à nos réunions des personnes ayant une expertise ou un point de vue particulier. De février à mai 2003, nous avons eu la chance d’entendre un échantillon vraiment représentatif de points de vue. Nous avons eu comme témoins : des experts en politiques, des groupes nationaux de défense des personnes handicapées, des organisations non gouvernementales qui s’occupent d’un handicap particulier, des représentants ministériels, des membres des groupes de travail qui examinent les décisions du RPC-I, le Bureau du commissaire des tribunaux de révision, des organismes de sondage, des médecins praticiens et des spécialistes de la recherche médicale, l’Association médicale canadienne, des spécialistes de la réadaptation, certains représentants provinciaux et des représentants de l’industrie de l’assurance.

Ce large éventail de témoins nous a permis d’établir une comparaison entre leurs points de vue et les résultats préliminaires de notre consultation électronique. Ils nous ont également fourni quantité de renseignements qui nous ont aidé à mettre en perspective les résultats de la consultation électronique.

Au cours de notre réunion finale sur le RPC-I, nous avons fait un rapprochement entre nos deux «  mondes  » — notre activité traditionnelle et notre consultation en ligne. Nous avons invité plusieurs des répondants à cette consultation à participer à l’une de nos réunions régulières afin de discuter des recommandations que nous pourrions inclure dans le rapport.

1.5       Ce que nous avons découvert

Le grand nombre de Canadiens qui ont répondu à notre consultation électronique — des gens ayant toutes sortes d’expériences de vie, de tous âges, des deux sexes, de différents métiers et de toutes les régions — montre clairement que ce processus a permis de réunir un bon échantillon de particuliers et de groupes de défense ayant un intérêt pour le programme RPC-I. Ceux qui nous ont raconté leur histoire ou qui nous ont proposé des solutions ont confirmé que nous avions puisé à un riche réservoir de connaissances de première main sur les choses importantes, les éléments adéquats et les possibilités d’amélioration. L’une des leçons très importantes que nous avons apprises est que, lorsqu’on demande aux gens d’exprimer leur point de vue, ils le font avec discernement et de manière constructive et ouverte. Malgré le «  déclin du respect  » et le manque de pertinence qui peut être ressenti à l’égard de nombreuses institutions parlementaires, les Canadiens, lorsqu’ils croient qu’on va les écouter et que leur point de vue peut changer les choses, savent se montrer à la hauteur de la tâche. Et ils nous l’ont dit clairement.

La majorité des répondants ont dit avoir aimé participer au sondage (79 % étaient d’accord ou complètement d’accord), et 74 % ont dit qu’ils ne croyaient pas que le questionnaire était trop long. Si la très grande majorité (88 %) estimaient que l’information était facile à comprendre, une majorité plus importante encore des répondants (92 %) se sont dits d’accord ou entièrement d’accord avec l’idée que, à la lumière de l’expérience, ils accepteraient de participer à un autre sondage.

 

Nous nous rendons compte, et tous ceux qui examineront ces données devraient le comprendre également, qu’il importe de ne pas confondre le sondage avec une enquête scientifique. Le but visé était plutôt de donner au Sous-comité une idée de l’orientation à prendre au sujet des principaux défis et problèmes du RPC-I. Les participants ont également pu prendre connaissance de bon nombre de difficultés et compromis inhérents à des mesures ou solutions éventuelles. Nous croyons avoir eu un accès sans précédent à l’opinion des Canadiens, et ce dans un esprit d’ouverture.

En rapprochant les connaissances que nous avons acquises de ceux qui se sont joints à nous en ligne et les observations de ceux qui ont comparu comme témoins, nous croyons avoir tracé une voie que le Parlement et ses comités pourraient trouver utile de suivre.

Les gens nous ont montré que le Parlement peut représenter une importante source d’information. Pour la période de consultation électronique (de décembre 2002 à mars 2003), les statistiques⁹ indiquent que des utilisateurs ont visité le site Web du Sous-comité beaucoup plus souvent qu’ils ne l’avaient fait dans les mois précédents —  188 276 demandes de page. Au cours de la même période de quatre mois l’année précédente, notre site Web, alors plus conventionnel, n’avait reçu que 1 875 demandes de page; il s’agit d’une hausse stupéfiante du cybertrafic. Durant les quatre mois qui se sont écoulés de décembre 2002 à mars 2003, 41 % des demandes de page ont résulté de l’intérêt à l’égard de documents stratégiques et de fond préparés par la Direction de la recherche parlementaire.

La consultation électronique sur l’avenir du programme de prestations d’invalidité du Régime de pensions du Canada a créé pour les Canadiens un accès sans précédent aux parlementaires. Le Sous-comité croit fermement que les consultations en ligne constituent la prochaine étape sur la voie d’une plus grande participation des citoyens à la démocratie canadienne.

Recommandation 1.1

Étant donné le succès du projet-pilote de consultation électronique comme complément de l’étude régulière du Comité sur le Programme de prestations d’invalidité du Régime de pensions du Canada et pour ce qui est de fournir de l’information aux Canadiens en plus d’assurer leur participation, le Comité recommande :

a.

Que chaque comité de la Chambre des communes envisage de mettre en place un site Web axé sur l’information. Ces sites pourraient englober des éléments communs (p. ex. de l’information sur la façon dont fonctionne le Parlement et les comités et sur la manière d’entrer en communication avec ces derniers) ainsi que de l’information spécifique sur le mandat du comité, ses activités et le contexte de ses études.

b.	Qu’on accorde à la Chambre des communes et à la Bibliothèque du Parlement les ressources additionnelles nécessaires pour mettre en place des sites Web de comités axés sur l’information et de nature à faciliter les consultations électroniques.

c.	Que la Chambre des communes et la Bibliothèque du Parlement établissent un cadre général ou une marche à suivre suggérée pour d’éventuelles consultations électroniques futures.

d.	Que, là où les circonstances le justifient, d’autres comités du Parlement considèrent la consultation des Canadiens par voie électronique comme l’une des options à envisager lors de l’exécution d’une étude.

 

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1	Comité permanent du développement des ressources humaines et du développement des personnes handicapées, Une vision commune : Rapport intérimaire, Ottawa, 2001, p. 19.

2	Dans ce rapport, «  répondant  » désigne une personne qui a répondu au sondage.

3

Quelques répondants ne se sont identifiés à aucune des catégories proposées dans le sondage. Ces catégories ne s’excluent pas mutuellement, toutefois, puisqu’un répondant pouvait s’identifier à plus d’une catégorie (ce qui explique pourquoi le total des répondants du graphique 1.1 excède le nombre total de répondants).

4	Terre-Neuve (10 répondants), Île-du-Prince-Édouard (8 répondants), Nouvelle-Écosse (57 répondants) et Nouveau-Brunswick (41 répondants) pour un total de 116 répondants.

5

Kevin Kerr, Aperçu statistique du programme de prestations d’invalidité du Régime de pensions du Canada : préparé pour le Sous-comité de la condition des personnes handicapées, Ottawa, 2002, http://parl.gc.ca/disabilityissues/statistical_f.asp. , Direction de la recherche parlementaire, Bibliothèque du Parlement, 2002, p. 4.

8

À titre de comparaison, les données compilées par Statistique Canada révèlent que le revenu annuel total moyen pour tous les types de ménages s’élevait à 50 770 $ en 1998. Le revenu annuel total a atteint 55 292 $ en 200 et serait vraisemblablement plus élevé aujourd’hui. Source : Division de la statistique du revenu, Statistique Canada.

9	Statistiques du site fournies par les Services d’information de la Chambre des communes.