HUMA Rapport du Comité

Le Régime de pensions du Canada (RPC) est entré en vigueur en 1966 après l’adoption par le Parlement, au printemps de 1965, de la Loi instituant au Canada un régime général de pensions de vieillesse et de prestations supplémentaires. La Loi établissait un régime d’assurance public, national et contributif pour protéger les travailleurs se retrouvant sans revenu à la suite de la retraite, d’une invalidité de longue durée ou d’un décès. La première prestation d’invalidité a été versée en 1970. À l’heure actuelle, c’est la Direction générale des programmes de la sécurité du revenu de Développement des ressources humaines Canada (DRHC) qui administre le régime¹⁰.

2.1       Le RPC-I : nature et fonctionnement

Le Programme de prestations d’invalidité du Régime de pensions du Canada (RPC-I)¹¹, point de mire de notre étude et du présent rapport, a pour objet d’assurer une certaine protection du revenu comme complément de l’assurance privée, de l’épargne personnelle et des programmes de prestations d’emploi, en remplaçant une partie des gains des cotisants qui sont incapables de travailler à cause d’une invalidité. Les enfants des prestataires du RPC-I peuvent demander la prestation d’enfant s’ils ont moins de 18 ans ou jusqu’à l’âge de 25 ans s’ils fréquentent à plein temps un établissement d’enseignement. Les autres objectifs visés par l’État sont le retour sur le marché du travail de certains prestataires qui en sont capables, une administration équitable et fondée sur l’obligation de rendre compte et la pérennité du régime¹².

Le RPC-I offre aux travailleurs un moyen de répartir le risque financier associé à l’invalidité et leur assure une protection équitable et transférable d’un bout à l’autre du pays. L’universalité du RPC-I signifie que tous les travailleurs (y compris les travailleurs autonomes) — quel que soit le degré de risque — auront droit à des prestations indexées si jamais ils deviennent invalides. La pension d’invalidité est versée jusqu’au rétablissement du prestataire ou jusqu’à son décès, ou jusqu’à l’âge de 65 ans, lorsqu’elle devient une pension de retraite.

À l’heure actuelle, le RPC-I constitue le plus important régime d’assurance-invalidité à long terme au pays. D’après Développement des ressources humaines Canada, qui administre le programme, le RPC-I a versé environ 2,74 milliards de dollars en prestations à plus de 282 500 prestataires en 2002-2003. Il a aussi versé des prestations d’enfant de 244,9 millions de dollars au cours de la même période. Les prestations versées au cours des années 1990 ont atteint un sommet en 1994-1995 (graphique 2.1), résultat quelque peu étonnant car le nombre de prestataires du RPC-I a atteint son plus haut niveau l’année suivante (graphique 2.2). La proportion des prestations d’invalidité (y compris les prestations d’enfant) par rapport à l’ensemble des prestations versées par le RPC a également atteint un sommet de 18,7 % en 1994-1995, après quoi elle n’a cessé de diminuer pour s’établir à 13,9 % en 2002-2003.

Le nombre de prestataires du RPC-I a augmenté considérablement entre 1990-1991 et 1995-1996, à un taux annuel moyen de 7,8 % (graphique 2.2). Par la suite, il a commencé à diminuer à un taux annuel moyen de 1,2 %, passant de 300 118 prestataires en 1995-1996 à 282 543 en 2002-2003. Il n’est guère surprenant de constater une tendance similaire pour ce qui est du nombre de jeunes bénéficiant de la prestation d’enfant à taux fixe.

L’augmentation du nombre de prestataires du RPC-I durant la première moitié de la dernière décennie tient, entre autres, aux facteurs suivants : les modifications législatives adoptées en 1987 et en 1992 qui ont élargi l’admissibilité aux prestations d’invalidité, la hausse du chômage et l’envoi de clients potentiels par les régimes d’assistance sociale et les assureurs du secteur privé¹³. D’autres facteurs — comme l’application de nouvelles lignes directrices qui mettent l’accent sur les critères médicaux pour l’approbation des demandes, l’application de critères d’admissibilité plus sévères et l’amélioration de la conjoncture sur le marché du travail — auraient grandement contribué à réduire le nombre de cas vers la fin des années 1990 et le début des années 2000.

Le nombre de demandes de prestations d’invalidité a sans cesse diminué après 1993-1994 (graphique 2.3). Le nombre de demandes de prestations d’invalidité en pourcentage de la population active est aujourd’hui inférieur à ce qu’il était au début des années 1990, mais le nombre relatif de prestataires est plus élevé. Malgré la diminution constatée au cours des cinq derniers exercices financiers, le nombre de prestataires du RPC-I en 2002-2003 — exprimé en pourcentage de la population active
de 2002 — dépassait de plus de 20 % celui du début de la dernière décennie. En outre, le nombre total de prestataires (y compris les enfants), exprimé en pourcentage de la population totale, a augmenté de la même manière au cours de cette période.

En 1990, les femmes représentaient 31,6 % de l’ensemble des prestataires du RPC-I. En 2002, ce chiffre était passé à 48,3 %, une augmentation de plus
de 50 % (graphique 2.4). À la table ronde du 21 mai 2002 du Sous-comité, on a expliqué la croissance rapide du nombre de femmes prestataires par l’accroissement du nombre de femmes dans la population active. Ce facteur est certes important, mais nous observons que les femmes ont alors contribué pour environ 58 % du taux de croissance de la population active, un pourcentage bien inférieur à leur part de plus de 85 % de la hausse de la clientèle du RPC-I au cours de la même période.

Lorsqu’il a voulu mettre sur pied le Régime de pensions du Canada, en 1966, le gouvernement du Canada a dû négocier une modification à l’Acte de l’Amérique du Nord britannique (maintenant la Loi constitutionnelle de 1867)¹⁴, qui lui a permis d’intégrer au programme un éventail plus large de prestations. Cette modification a également permis aux provinces de mettre sur pied un régime comparable, une option dont seul le Québec s’est prévalu jusqu’ici en instituant le Régime de rentes du Québec (RRQ), un programme parallèle mais autonome.

Ainsi, dès le lancement du régime et jusqu’à ce jour, des considérations fédérales-provinciales ont déterminé la nature des modifications à apporter au RPC en général et à la prestation d’invalidité en particulier. La Loi oblige le gouvernement fédéral à faire approuver toute modification importante qu’il propose par les deux tiers des provinces qui participent au RPC ou à un régime comparable et qui représentent les deux tiers de la population canadienne. Même si le Québec a son propre régime, il a également son mot à dire sur les modifications à apporter au RPC. Les provinces doivent approuver tout changement touchant le type et le niveau des prestations, les taux de cotisation, la gestion du compte du RPC et le Fonds de placement du RPC (constitué en 1998). Les deux paliers de gouvernement obtiennent des renseignements actuariels sur le fonctionnement du RPC, fournis par le Bureau du surintendant des institutions financières. L’actuaire en chef du Bureau est chargé de procéder à une évaluation au moins une fois aux trois ans ou chaque fois qu’un projet de loi visant le régime est présenté. Ces renseignements sont utilisés dans le cadre d’un examen fédéral-provincial du RPC qui a lieu à tous les trois ans et qui est suivi de modifications aux dispositions du Régime touchant l’invalidité ou la retraite. L’un de ces examens a débuté à l’automne de 2002.

De nombreux observateurs qui ont comparu devant le Sous-comité, notamment Michael Prince de l’Université de Victoria, ont souligné les problèmes du RPC-I attribuables au fait qu’il est à l’arrière-plan par rapport à l’élément prestations de retraite du RPC. M. Prince a fait observer que, comparativement aux prestataires de la Sécurité de la vieillesse et aux bénéficiaires des pensions de retraite ou des pensions d’ancien combattant, les prestataires du RPC-I ne sont pas considérés comme une clientèle politique importante. Il a conclu que, dans les rapports et les examens du gouvernement et la littérature de source académique sur la politique publique en matière de pensions, le RPC-I n’avait pas reçu beaucoup d’attention¹⁵.

Étant donné la fragmentation du régime d’assurance-invalidité, l’une des questions qui n’est toujours pas réglée est celle de savoir si le RPC-I devrait demeurer lié au programme de pensions de retraite du RPC. Dans la négative, quelles sont les solutions de rechange? Le RPC-I est vraiment le plus petit élément du programme de prestations du RPC. En 2002-2003, il n’a représenté qu’environ 13,9 % de toutes les prestations versées par le Régime. Dans une large mesure, les décisions concernant les politiques et programmes du RPC-I ont été inspirés par la nécessité de préserver la sécurité des prestations de retraite du RPC¹⁶.

Bien que des modifications aient été apportées au RPC-I depuis sa mise en œuvre, ce sont celles adoptées depuis 1994 qui ont le plus influé sur l’étude du Sous-comité. À partir de ce moment, le RPC-I a traversé une période de rigueur budgétaire amorcée par une série d’activités qui ont duré deux ans, soit des examens gouvernementaux, des examens fédéraux-provinciaux ainsi que des consultations publiques d’un groupe de travail ministériel¹⁷. Le résultat de ce processus, la dernière série de changements d’importance traduisant la décision d’atténuer les coûts en diminuant le niveau de prestations et en restreignant l’admissibilité, a été promulgué par le Parlement en 1998 au moyen du projet de loi C-2, Loi sur l’Office d’investissement du Régime de pensions du Canada. Les tableaux suivants présentent une chronologie des principales modifications récentes au RPC¹⁸.

Au cours de la même période, le RPC-I a fait l’objet d’une série d’autres changements découlant de décisions administratives ou de décisions judiciaires. Le tableau 2.2 les résume.

2.2       Ce que nous avons découvert

2.2.1   Quelle est la pertinence du RPC-I pour les Canadiens?

C’est vraiment une question de valeurs. Puisque nous avions besoin de savoir de quelle façon les Canadiens percevaient le Programme de prestations d’invalidité du Régime de pensions du Canada, nous leur avons demandé s’ils attachaient de la valeur à son existence et si, à leur avis, il intégrait les principes importants pour eux. Le sondage contenait trois questions visant à déterminer la pertinence du RPC-I pour les Canadiens. Les résultats ont révélé que la majorité des répondants (80 %) étaient entièrement d’accord avec l’idée qu’il importe d’avoir un programme public d’assurance-invalidité comme soutien du revenu des personnes handicapées devenues incapables de travailler. En outre, la vaste majorité (91 %) étaient d’accord ou complètement d’accord avec l’idée qu’il est important d’avoir un programme d’assurance-invalidité public reposant sur les principes d’universalité, de transférabilité, de cotisation des utilisateurs et de remplacement partiel des revenus d’emploi.

2.2.2   Les objectifs du RPC-I sont-ils atteints et ses principes sont-ils respectés?

D’un autre côté, les répondants étaient divisés sur la question de savoir si le RPC-I a atteint ses objectifs et si ses principes sont respectés. En tout, quelque 41 % ont dit être en désaccord ou complètement en désaccord avec l’idée que le RPC-I atteint actuellement ses objectifs et que ses principes sont respectés, tandis que 36 % ont dit être d’accord ou complètement d’accord avec cette idée et que les 23 % restants se sont déclarés neutres à cet égard.

La majorité des répondants qui se sont identifiés comme des demandeurs de prestations du RPC-I ou comme des appelants, ou encore comme des représentants juridiques de personnes handicapées, ne pensent pas que ce programme atteint actuellement ses objectifs, ni que ses principes sont respectés. À l’autre pôle, une majorité de répondants qui se sont identifiés comme prestataires du RPC-I, employés d’un programme fédéral ou provincial d’assurance-invalidité ou employés dans le secteur de l’assurance se sont dits d’avis que le RPC-I atteint ses objectifs et que ses principes sont respectés (graphiques 2.5 et 2.6).

Ces résultats ne sont pas étonnants puisqu’il est naturel que ceux qui vivent la partie la plus difficile du processus, notamment présenter une demande ou faire appel d’une décision au sujet des prestations d’invalidité, sont les plus susceptibles d’avoir une perception particulièrement négative du RPC-I. Leurs rapports avec lui ont eu lieu à des stades où les demandeurs de prestations doivent fournir des preuves de leur incapacité , en satisfaisant à des lignes directrices exigeantes qui sont sujettes à interprétation de la part du personnel du RPC-I. À l’inverse, les répondants dont les demandes ont été acceptées, ceux qui travaillent dans le secteur des assurances et ceux qui travaillent pour un programme gouvernemental de soutien du revenu en cas d’invalidité sont particulièrement susceptibles d’apprécier ses aspects positifs.

Le RPC, tel qu’il est structuré actuellement, ne répond pas aux besoins légitimes de tous ceux qui pourraient y avoir accès : en vertu de leurs contributions et de leur invalidité. Il y a des groupes de personnes qui ont fait des contributions importantes au RPC, qui souffrent d’invalidités importantes les empêchant de travailler et qui ne peuvent se qualifier pour recevoir des prestations d’invalidité. Le programme RPC n’offre pas à ces personnes ce qu’elles sont en droit d’attendre. (BC Coalition of People with Disabilities, participant à la consultation électronique)

L’un des principaux défauts du système est que les prestations d’invalidité sont liées à la capacité d’une personne de travailler. Cette politique a été formulée vers les années 1960 dans un contexte social qui ne considérait pas les personnes atteintes d’une incapacité comme membres actifs de la population. Grâce aux récents progrès de la médecine en matière de traitement des maladies et des blessures ainsi qu’aux percées technologiques, les personnes ayant une incapacité sont de plus en plus actives au sein de la société. (Elisabeth Ostiguy, Direction des questions d’intérêt public, Association canadienne pour la santé mentale)¹⁹

… Il y a des choses qui n’avaient pas été du tout discutées [lors de l’examen du RPC] en 1996, la question des nouvelles maladies, des maladies épisodiques, et de la souplesse accrue qu’il faut intégrer dans le programme d’invalidité pour tenir compte de tous ces changements. (David Walker, ex-secrétaire parlementaire du ministre des Finances)²⁰

2.3       Le besoin de souplesse

Dans l’étude menée par le Sous-comité, de nombreuses modifications apportées en 1998 au RPC-I sont examinées à la lumière de la situation de 2003. Au niveau des conclusions générales, nos témoins — ceux qui ont comparu en personne et ceux qui nous ont communiqué leur point de vue dans le cadre de la consultation électronique —s’entendaient. Le Sous-comité souscrit à leur point de vue.

Les principes qui sous-tendent le RPC-I continuent de refléter les valeurs des Canadiens.

Le programme d’invalidité du RPC est un programme important. Il a été l’une des grandes réalisations des Canadiens et des gouvernements fédéral et provinciaux dans les années 1960. Il mérite d’être préservé au sein du Régime de pensions du Canada. Il faut lui apporter des réformes internes, mais surtout, il faut le renforcer au moyen d’autres changements importants. (Professeur Michael Prince, Université de Victoria)²¹

La législation, les pratiques et l’administration du programme n’ont pas été mises à jour. En passant, nous observons que cela se manifeste en particulier dans la version française de la Loi. La terminologie utilisée en ce qui concerne l’invalidité témoigne des attitudes d’il y a 40 ans. De toute évidence, ce vocabulaire trouve un écho dans la documentation et les manuels administratifs. Il nous est difficile de croire que le fait de

travailler dans un contexte imprégné d’un langage archaïque, impropre aux conditions d’aujourd’hui, n’a aucune influence sur la démarche de ceux qui administrent le RPC-I²².

Le RPC-I doit être représentatif des réalités humaines tout autant que financières. Le Sous-comité partage le point de vue de Sherri Torjman, qui a fait observer ce qui suit :

Je crains que l’issue de cette démarche n’améliore pas la situation des Canadiens et des Canadiennes. Bien entendu, la gestion responsable des finances publiques, ou, si l’on veut, la perspective financière, est absolument essentielle si l’on veut faire quoi que ce soit. Mais ce n’est pas la seule perspective dont il faut tenir compte. La perspective humaine est extrêmement importante, et c’est celle que j’applique personnellement. (Sherri Torjman, vice-présidente, Caledon Institute of Social Policy)²³

La «  perspective humaine  » sera infructueuse sans une approche souple. Tous nos interlocuteurs ont fait valoir que le RPC-I doit être marqué au coin de la souplesse afin de bien servir les Canadiens, qu’ils soient handicapés ou non.

… Il faut énoncer des politiques souples. (Ainsley Chapman, Société canadienne du sida)²⁴

[N]ous commençons notre exposé en insistant sur l’importance de soutenir et de renforcer un programme public qui est à la fois transférable et souple. […] Nous pensons que ce programme doit être soutenu si nous voulons qu’il joue pleinement son rôle à titre d’élément réel et permanent du filet de sécurité sociale. (Harry Beatty, Groupe de travail de l’Ontario du Régime de pensions du Canada)²⁵

Ce qu’il nous faut, c’est un régime beaucoup plus souple et adapté à tout un éventail de besoins. (Sherri Torjman, vice-présidente, Caledon Institute of Social Policy)²⁶

En tant que conseiller en réadaptation, je remarque que les principaux problèmes éprouvés par les clients sont les suivants : […] nos systèmes (juridique et financier) mettent trop l’accent sur l’ «  invalidité permanente  » et se préoccupent trop d’obtenir du particulier qu’il prouve à quel point il est invalide, au lieu de faire montre de souplesse et d’insister sur les aptitudes et les capacités d’adaptation. (Anonyme, participant à la consultation électronique)²⁷

L’instauration d’une véritable souplesse repose sur un processus permanent de suivi et d’information. De toute évidence, il faut mener des recherches systématiques en vue de combler l’écart entre les valeurs et la pratique dans l’application du RPC-I.

Il y a des moments où l’on sait parfaitement ce que l’on fait et d’autres où l’on n’est pas sûr des effets [que les mesures] auront. Les résultats peuvent être positifs ou négatifs deux ou trois ans plus tard, mais chose certaine, il faut entendre les voix des groupes qui sont représentés ici pour savoir quels ont été les effets. (David Walker, ex-secrétaire parlementaire du ministre des Finances)²⁸

Recommandation 2.1

Le Comité recommande que, dans l’examen fédéral-provincial-territorial du Programme de prestations d’invalidité du Régime de pensions du Canada qui a lieu présentement, on tienne compte du fait que la manière dont est géré le régime à l’heure actuelle ne reflète pas entièrement les valeurs qui sous-tendent la législation et la réglementation existantes. L’une d’entre elles concerne l’égalité d’accès et nous recommandons que l’exemption de base de l’année (EBA) aux fins de l’invalidité soit ramenée à 3 500 $, soit la même somme que pour les prestations de retraite.

Recommandation 2.2

Le Comité recommande que le gouvernement du Canada crée un groupe consultatif mixte permanent du gouvernement et des parties prenantes (le comité consultatif du RPC-I) à qui l’on confierait les ressources voulues et le mandat de suivre et d’évaluer sans relâche le rendement du Programme de prestations d’invalidité du RPC, afin de s’assurer qu’il atteint ses objectifs. Les représentants nommés au sein de ce groupe devraient comprendre des responsables fédéraux (Développement des ressources humaines et Finances), des fournisseurs de soins, diverses organisations pour les personnes handicapées, des groupes de défense des patients ainsi que des professionnels de la réadaptation et du retour au travail. Ce groupe consultatif devrait examiner le rendement du RPC-I et recommander des modifications en permanence dans le cadre de l’examen fédéral-provincial-territorial qui a lieu à tous les trois ans. Le comité consultatif présentera un rapport annuel de ses activités au Comité permanent du développement des ressources humaines et de la condition des personnes handicapées.

Recommandation 2.3

Afin de faire reposer les décisions stratégiques futures liées au RPC-I sur des renseignements de plus grande qualité, le Comité recommande que le gouvernement du Canada améliore l’infrastructure analytique des renseignements sur le RPC-I en encourageant la recherche et en établissant :