HUMA Rapport du Comité

Toutes les pensions et les programmes de remplacement de revenu en cas d’invalidité comportent deux critères généraux servant à déterminer l’admissibilité : la présence d’un trouble médical qui cause une invalidité et des limites quant à l’employabilité. La définition applicable pour le RPC-I comprend ces deux éléments, mais exige aussi que des cotisations aient été versées. De façon générale, les exigences en matière d’admissibilité au RPC-I n’ont pas beaucoup changé depuis 1966. Pour être admissible, une personne doit être atteinte d’une invalidité grave et prolongée, être incapable de travailler et avoir cotisé au Régime de pensions du Canada pour une période déterminée (habituellement durant quatre des six dernières années)²⁹. Les personnes qui remplissent ces conditions sont admissibles aux prestations; celles qui ne les remplissent pas ne reçoivent rien. Selon Michael Mendelson :

… le Régime de pensions du Canada (Invalidité) fonctionne sur la base de catégories binaires. Autrement dit, on crée une barrière. D’un côté de cette barrière, il y a les gens qui sont admissibles au programme, qui sont étiquetés comme personnes handicapées ou ayant un certain type de limitations et de l’autre côté, il y a ceux qui ne peuvent pas franchir la barrière. Or, […] les gens ne correspondent pas à des catégories; on devrait plutôt parler d’éventails, de spectres, si je peux ainsi m’exprimer. Et encore, ce ne sont pas des spectres unidimensionnels, mais bien des éventails pluridimensionnels extrêmement complexes. (Michael Mendelson, Caledon Institute of Social Policy)³⁰

Dans sa vérification du Régime de pensions du Canada (Invalidité) en 1996, le vérificateur général a signalé combien il était difficile d’établir les limites d’un programme d’invalidité et a présenté la situation en termes clairs :

La situation des personnes invalides demeure un problème de société complexe et difficile à cerner. Elle englobe des aspects humains, moraux et émotifs particulièrement touchants. Elle est constituée de cas individuels très variés, à partir desquels il est impossible de tirer des conclusions générales³¹.

Quand le Sous-comité a commencé son étude, les participants à la table ronde du 21 mai 2002 ont souligné que les critères d’admissibilité au RPC-I étaient, selon eux, l’une des principales questions qu’il fallait aborder dans le cadre de nos travaux³². Les questions fondamentales à poser étaient les suivantes :

Devrait-on tenir compte d’autres facteurs qui influent sur l’employabilité? Devrait-on tenir compte du degré d’alphabétisation, de la compétence linguistique, de la violence dont la personne aurait pu avoir été victime et du taux de chômage dans la région où elle présente sa demande? […]

Faudrait-il ajouter à la liste des troubles médicaux donnant droit à la pension d’invalidité d’autres troubles qui ne répondent pas aux critères en place parce qu’ils ne présentent pas des caractéristiques qu’on est en mesure d’évaluer objectivement sur le plan médical, mais qui sont néanmoins considérés comme des troubles débilitants? (Sherri Torjman, vice-présidente, Caledon Institute of Social Policy)³³

Prenant comme point de départ les enjeux soulignés lors de la table ronde, le Sous-comité a tenu une consultation en ligne afin d’interroger les Canadiens au sujet des critères d’admissibilité au RPC-I³⁴. Le questionnaire du sondage avançait aussi des possibilités de changement de ces critères³⁵. Les témoins qui ont comparu devant le Sous-comité et les participants à la consultation électronique qui ont fait part de leurs histoires et de leurs solutions ont soulevé de nombreuses préoccupations concernant la souplesse d’application des critères d’admissibilité du RPC-I, préoccupations qui visaient tout particulièrement l’interprétation des critères par le personnel responsable du programme. Un autre sujet de préoccupation était l’interprétation des critères concernant l’incapacité d’une personne de détenir régulièrement une occupation véritablement rémunératrice.

Après avoir examiné tous les témoignages, le Sous-comité abonde dans le sens du professeur Michael Prince :

Vous devez veiller à ce qu’une des valeurs qui vont guider ces réformes soit l’adoption pour ce programme et pour les autres de critères d’admissibilité clairs et cohérents conformes aux intentions du Parlement et approuvés par les assemblées législatives des provinces. (Professeur Michael Prince, Université de Victoria)³⁶

3.1       Ce que nous avons découvert

3.1.1   Définition de l’invalidité

Définir l’invalidité et appliquer cette définition est une tâche délicate et difficile. Elle est particulièrement difficile parce que pour établir l’admissibilité à des programmes fédéraux, il faut appliquer des catégories «  binaires  » à des situations personnelles d’invalidité qui se mesurent en fait en degrés. Les choses se compliquent du fait qu’une personne «  gagne  » ou «  perd  », qu’il n’y a pas de compromis possible. Où donc faut-il fixer la limite?

Le Sous-comité de la condition des personnes handicapées a exhorté à plusieurs reprises le gouvernement à dissiper la confusion entourant la définition d’invalidité utilisée dans les programmes fédéraux. Dans le rapport de 2001 intitulé Une vision commune, le Sous-comité a recommandé que le gouvernement fédéral constitue un groupe de travail chargé d’harmoniser les diverses définitions utilisées dans les programmes fédéraux destinés aux personnes handicapées³⁷ et a demandé un rapport d’étape en juin 2002. Or, bien que le gouvernement ait accepté notre recommandation³⁸, le délai est passé sans qu’un groupe de travail ne soit constitué et sans qu’aucun progrès n’ait été marqué³⁹.

Comme on pouvait s’y attendre, la définition d’invalidité a occupé une place considérable lors de notre étude du RPC-I. La définition utilisée semble découler du système de sécurité sociale aux États-Unis, établi lorsque ce pays a adopté l’assurance-invalidité au milieu des années 50; comme nous l’avons signalé précédemment, la définition utilisée pour le RPC-I est donc restée pratiquement la même depuis presque un demi-siècle. Au cours de l’étude du Sous-comité, la question de définition a été soulevée dans plusieurs contextes :

•	le libellé de la définition d’invalidité utilisée pour le RPC-I40;

•	l’interprétation d’une invalidité «  grave et prolongée  » et son établissement par des infirmières et des professionnels médicaux travaillant pour le compte des tribunaux de révision et de la Commission d’appel des pensions;

•	le lien entre à la fois «  grave  » et «  prolongée  » et l’aptitude à travailler;

•	l’intégration des «  circonstances de la vraie vie  ».

Les Canadiens nous ont répété à maintes reprises qu’ils ne comprennent pas pourquoi une personne handicapée peut être admissible à un programme fédéral et ne pas être admissible à un autre.

Je suis agent de correction. J’ai subi une blessure qui est devenue une maladie et j’ai subi une intervention chirurgicale à l’épaule à 29 ans. J’ai repris le travail, mais 14 ans plus tard, mon état a dégénéré et j’ai dû me faire opérer de nouveau. Je ne m’en suis jamais remis, et les chirurgiens m’ont dit que je ne pouvais plus continuer de faire le même travail.

L’assurance-invalidité du travail est entrée en vigueur et je recevais environ 66 % de mon salaire hebdomadaire régulier. Selon mon contrat, je devais présenter une demande au RPC-I. J’ai trouvé la demande longue à remplir, bien que pas très difficile. J’étais convaincu qu’avec les conclusions de mes spécialistes, mes prestations seraient approuvées. Pendant les onze années qui ont suivi, le RPC-I a très bien fonctionné pour moi. Cependant, j’ai découvert l’an dernier que je n’étais plus admissible au crédit d’impôt pour personnes handicapées, malgré les protestations de mon médecin. À mon avis, une personne admissible aux prestations du RPC-I devrait automatiquement bénéficier du crédit d’impôt pour personnes handicapées. La perte de ce crédit est un coup dur, surtout que j’ai un enfant à l’université et un autre qui doit y entrer cet automne. Nous avons besoin de cet argent afin d’aider à payer les frais de scolarité et les frais de subsistance de mes enfants. Mon revenu a été réduit à 1 500 $ en raison de ce changement. (Anonyme, participant à la consultation électronique)

Une des choses qui déroutent les Canadiens, c’est que leur admissibilité à un programme fédéral dépend de la façon dont on définit l’invalidité. […] Je sais que DRHC revoit actuellement ces définitions dans le contexte de divers programmes et services fédéraux. Je souhaiterais que les personnes qui font ce travail le fassent de façon plus transparente, plus publique, en rendant plus de comptes à votre comité, et dans un climat de plus grande participation pour bénéficier de l’apport d’autres groupes. Je pense que votre sous-comité devrait participer à la supervision de ce travail au cours des deux à cinq prochaines années. (Professeur Michael Prince, Université de Victoria)⁴¹

Même si le sous-comité doit traiter aujourd’hui du programme de pension d’invalidité du RPC, nous sommes d’avis qu’il faut orienter davantage la discussion sur l’invalidité elle-même et les programmes fédéraux en général. Les enjeux liés au programme de pension d’invalidité du RPC sont communs à d’autres programmes fédéraux d’aide aux personnes handicapées. […] Tout comme nous l’avons fait dans le cas du Programme de crédit d’impôt pour personnes handicapées, l’AMC [Association médicale canadienne] recommande d’appliquer des normes de justice et d’équité dans tous les programmes fédéraux de prestation pour personnes handicapées. Il y a actuellement pour ainsi dire une définition et un mécanisme d’évaluation distinct pour chaque programme. Un patient reconnu comme étant une personne handicapée dans le contexte d’un programme ne l’est pas dans celui d’un autre programme, ce qui est une source de frustration courante pour les médecins. […]

Dans les critères du RPC, «  grave  » signifie qui «  empêche le requérant d’occuper régulièrement un emploi  » et « prolongé » signifie un état qui doit «  durer pendant une longue période ou qui risque d’entraîner la mort  ». Cependant, pour le programme du crédit d’impôt pour personnes handicapées, le mot «  grave  » signifie qu’une personne est «  limitée de façon marquée dans une activité courante de la vie quotidienne  » et l’incapacité doit être «  prolongée  », soit durer «  au moins 12 mois d’affilée  ». […] D’autres programmes, comme celui des prestations aux anciens combattants, avec leurs critères bien différents, s’ajoutent à cette mosaïque (Dre Dana Hanson, présidente, Association médicale canadienne)⁴²

Je sais que la question du crédit d’impôt pour personnes handicapées a été controversée. L’une des choses que nous avons entendues et que nous proposons, c’est que la personne admissible au RPC pour une maladie grave et prolongée soit automatiquement admissible au crédit d’impôt pour personnes handicapées, au lieu d’avoir à répondre à divers types de critères, de subir une autre forme d’évaluation et le passage forcé par un labyrinthe administratif de plus. Nous sommes conscients du fait qu’il s’agit d’un véritable labyrinthe. De nombreuses définitions de la notion d’«  invalidité  » s’appliquent : en réalité, on a affaire à une véritable courtepointe de programmes d’invalidité. Tôt ou tard, nous devrons tout intégrer, mais, entre-temps, nous pouvons à coup sûr étudier la possibilité d’assurer une certaine uniformité entre les programmes fédéraux. (Dre Cheryl Forchuk, membre des tribunaux de révision du RPC)⁴³

Recommandation 3.1

Étant donné les problèmes persistants touchant les définitions d’invalidité, le Comité recommande que le Bureau du Conseil privé mette sur pied un groupe de travail conçu sur le modèle du Groupe de travail sur le secteur bénévole, et le charge de s’attaquer à ces problèmes (particulièrement ceux concernant le RPC-I et le crédit d’impôt pour personnes handicapées). Le Comité recommande en outre que le gouvernement fédéral amorce des discussions avec les gouvernements provinciaux et territoriaux afin d’uniformiser les définitions d’invalidité utilisées aux fins des programmes en vigueur d’un territoire de compétence à l’autre.

Recommandation 3.2

Le Comité recommande que soit préparée une trousse d’information complète qui décrira, à l’intention des personnes handicapées, chacun des programmes fédéraux nécessitant des évaluations médicales, ainsi que ses critères d’admissibilité et le plein éventail des prestations disponibles, et qui donnera des échantillons de formulaires et tout autre document utile.

3.1.2   Que faire au sujet des troubles mentaux et des maladies dégénératives et cycliques?

L’application de l’élément «  grave et prolongée  » de la définition d’incapacité adoptée pour le RPC-I a causé plus de difficultés à certaines personnes. Par conséquent, le Sous-comité voulait savoir en particulier si le programme devait prévoir une plus grande souplesse dans l’application des règles d’admissibilité pour les personnes atteintes de maladies dégénératives ou de troubles mentaux. La grande majorité des répondants au sondage se sont dits d’accord ou complètement d’accord pour que les règles d’admissibilité au RPC-I soient assouplies à l’égard des personnes atteintes tant de maladies dégénératives que de troubles mentaux (92 % des répondants). De plus, les histoires et les solutions présentées au Sous-comité ont attiré l’attention sur la nécessité d’une souplesse accrue dans l’application des règles d’admissibilité et de l’élargissement des règles de façon à assurer la protection des personnes atteintes de maladies dégénératives (p. ex. la sclérose en plaques, la fibrose kystique, l’arthrite) ou de troubles mentaux, en plus des maladies dites «  invisibles  » comme la fibromyalgie, le syndrome de fatigue chronique, les douleurs myo-fasciales la polytoxicosensibilité. De nombreux demandeurs de prestations du RPC-I ont des incapacités liées à des troubles médicaux qu’il est très difficile de vérifier ou d’analyser. Ces gens ont déclaré avoir beaucoup de mal à remplir les conditions afin d’obtenir des prestations du RPC-I, parce que les administrateurs du programme insistent pour obtenir des preuves médicales prétendument objectives.

La définition d’invalidité grave et prolongée est trop rigide et ne tient pas compte de la réalité des rechutes et des rémissions que connaissent certaines personnes atteintes de la sclérose en plaques. Certaines d’entre elles ont dix symptômes, d’autres n’en ont qu’un, certains symptômes sont graves, d’autres le sont moins, et tout cela change avec le temps, rien ne reste jamais pareil (sauf pour les personnes dont la maladie est progressive — leur état se détériore rapidement, puis en reste là). (Anonyme, Colombie-Britannique)

… qu’on élabore une nouvelle définition plus juste de l’invalidité afin qu’elle englobe les individus qui souffrent d’une invalidité grave, prolongée ou récurrente, y compris ceux dont la maladie est cyclique. (Deanna Groetzinger, vice-présidente, Société de la sclérose en plaques du Canada)⁴⁴

Je souffre de fibromyalgie, du syndrome de fatigue chronique, de douleurs myo-fasciales et de plusieurs autres maladies connexes dites «  maladies invisibles  », telles que le syndrome du côlon irritable, le prolapsus valvulaire mitral, l’arthrose, les migraines, le reflux gastrooesophagien, etc. […] J’ai fait une demande de prestations d’invalidité du RPC seulement après avoir essayé toutes les mesures imaginables pour endurer ces maladies et améliorer ma qualité de vie. […] J’ai abandonné toutes mes activités sociales. J’ai complètement transformé mon style de vie : j’ai réduit la taille de la maison où j’habite, j’ai cessé tous les passe-temps que j’aimais (jardinage, lecture, visites) et j’ai dû quitter un emploi que j’aimais profondément car je n’étais tout simplement plus capable de travailler. [...]

Ma demande est en «  traitement  » depuis au moins deux ans, ce qui inutilement long. […] Le fait de ne pas reconnaître notre maladie (demandes sans cesse renouvelées de lettres de médecin qui se trouvent déjà au dossier, demandes répétées de tests déjà effectués, montagnes de lettres formulaires) et de ne pas nous traiter individuellement ne fait qu’intensifier notre sentiment d’être traités comme des menteurs et des voleurs qui veulent frauder le système. (Sandy, Ontario, participant à la consultation électronique)

Je pense que vous devez reconnaître plus largement les maladies mentales émotionnelles. Je pense que c’est un des problèmes. L’Association des psychiatres du Canada y a fait allusion, et aussi aux séquelles de la dépression qui s’installe chez une personne qui ne travaille pas, et comment cela peut même contribuer à aggraver l’incapacité. (Dr Hillel Finestone, physiatre, Centre de santé Elizabeth Bruyère)⁴⁵

Même si la polytoxicosensibilité est reconnue par la Commission canadienne des droits de la personne comme une invalidité légitime, je me suis fait refuser les indemnités pour accident du travail à long terme, les prestations pour invalidité, les aménagements en milieu de travail et les programmes de réadaptation qui sont offerts à d’autres personnes handicapées. Je suis admissible à une pension de retraite ayant trait à l’invalidité, mais on m’a refusé les prestations d’invalidité du RPC. Personne ne veut m’expliquer comment ma demande peut être à la fois acceptée et refusée selon la définition donnée par le Conseil du Trésor au terme «  invalidité  ». Mon expérience de la demande de prestations d’invalidité est typique de celle des autres demandeurs atteints de polytoxicosensibilité. (Anonyme, participant à la consultation électronique)

On nous a dit que les outils d’évaluation utilisés pour les personnes atteintes de troubles mentaux ne sont pas très utiles. Le Dr Blake Woodside, de l’Association des psychiatres du Canada, nous a suggéré l’élaboration d’un nouvel outil, distinct de celui servant à l’évaluation des handicaps physiques, qui comprendrait des critères clairs et fiables d’évaluation de l’incapacité et de la déficience fonctionnelle spécifique de la maladie mentale⁴⁶. De nouveaux outils spécifiques d’évaluation pourraient aussi être élaborés pour de nombreuses autres maladies.

Recommandation 3.3

Le Comité recommande que l’expression «  grave et prolongée  » figurant à l’article 42 du Régime de pensions du Canada soit modifiée afin de tenir compte des troubles mentaux et des maladies physiques dégénératives et cycliques.

Recommandation 3.4

Que la recommandation 3.3 soit mise en œuvre ou non, le Comité recommande que Développement des ressources humaines Canada (DRHC) modifie immédiatement le règlement, les lignes directrices administratives et les manuels régissant le RPC pour faire en sorte que l’interprétation de l’expression «  invalidité grave et prolongée  » tienne bien compte des maladies dégénératives, ainsi que des troubles mentaux et des maladies épisodiques et invisibles (p. ex. douleur chronique, syndrome de fatigue chronique, fibromyalgie et polytoxicosensibilité). De plus, DRHC devra élaborer, en collaboration avec la collectivité et les professionnels de la santé, des outils d’évaluation spécifique à l’égard de ces troubles particuliers, qui serviront à déterminer l’admissibilité au RPC-I.

3.2       Sélection

De nombreux témoins et certains participants à la consultation électronique se sont dits très préoccupés par l’application de la définition d’invalidité et son incidence sur les décisions d’accorder ou de refuser les prestations de RPC-I. D’après la Loi, ces prestations ne sont payables que lorsqu’une personne présente une invalidité physique ou mentale suffisamment «  grave et prolongée  » pour nuire régulièrement à sa capacité de détenir une occupation véritablement rémunératrice (ce qui exclut les invalidités temporaires et partielles)⁴⁷. La cause de l’invalidité n’a aucune importance.

Nous nous inquiétons du fait que la définition d’«  invalidité  » semble changer au gré de la volonté de l’administration. Essentiellement, la définition est restée la même dans la loi depuis son entrée en vigueur, dans les années soixante. Elle n’a pas changé dans la loi, mais son interprétation a connu des hauts et des bas au Ministère, pour diverses raisons. (Harry Beatty, Canada Pension Plan Working Group of Ontario)⁴⁸

3.2.1   Application de la définition d’invalidité

Qui tranche? La question de l’application semble comprendre plusieurs volets. Le premier concerne le rôle des médecins comme gardiens de l’accès au moment de la demande. Les médecins sont rémunérés par le RPC-I pour qu’ils lui fournissent des renseignements médicaux sur les personnes qui présentent une demande de prestations. Ces renseignements peuvent se présenter sous la forme de rapports d’experts-conseils, de rapports d’enquête et de notes d’hôpital. Si un demandeur en appelle d’une décision défavorable concernant l’admissibilité, le RPC-I peut communiquer avec le médecin pour obtenir des renseignements supplémentaires. Or, les médecins nous ont dit être obligés de consacrer énormément de temps et d’énergie à tous ces formulaires médicaux qui ont chacun leurs propres critères⁴⁹.

Les médecins passent de plus en plus de temps à remplir des formulaires. Des formulaires pour les programmes fédéraux de santé comme le RPC ou pour des demandes de paiement d’assurance privée ou de prestations de pension, d’admissibilité au crédit d’impôt, de régimes d’assurance-médicaments et de demande d’indemnisation d’accident de travail, pour n’en nommer que quelques-uns. Pour comprendre les divers formulaires et déterminer l’admissibilité des intéressés, il faut presque être médecin, avocat et fiscaliste. (Dre Dana Hanson, présidente, Association médicale canadienne)⁵⁰

Ce que j’aimerais, c’est qu’il puisse y avoir, dans les programmes fédéraux, un simple article avec une définition uniforme, dont les critères pourraient s’appliquer si le ministère des Anciens combattants exigeait que ces critères aient un rapport avec le travail dans les Forces armées, ou la GRC ou quoi que ce soit d’autre, plutôt que de passer par le RPC avec la population générale. Ces critères pourraient être appliqués; cependant, les similitudes de base pourraient servir à réduire au minimum la paperasserie et la perte de temps dont nous sommes si nombreux à nous soucier. (Dr Ashok Muzumdar, président, Canadian Association of Physicians with Disabilities) [51]

… le fait que chaque programme soit assorti d’une définition différente et d’un processus d’évaluation distinct pose certainement problème. Chaque fois qu’ils soumettent une nouvelle demande, les bénéficiaires doivent retourner voir leur médecin […] pour lui faire remplir un nouveau formulaire. J’aimerais à tout le moins qu’on examine les programmes et les disparités entre eux pour établir si elles sont fondées, ou s’il existe une possibilité non pas de normaliser l’approche, mais du moins de rendre certains aspects plus uniformes. (Harry Beatty, Canada Pension Plan Working Group of Ontario)⁵²

… quand j’ai commencé, comme médecin, à traiter des personnes handicapées, je n’avais aucune idée de la façon de remplir les formulaires. Personne ne me l’avait expliqué. Un de mes collègues ici vient de me dire qu’il existe en fait un genre de manuel pour les médecins, mais comme je ne suis pas omnipraticienne, je n’en avais jamais été informée. Je suis donc désolée qu’au début certains de mes patients aient peut-être été défavorisés parce que j’avais du mal à comprendre le système et je pense qu’il est essentiel, puisque les médecins font partie du processus, que nous soyons informés sur la façon de remplir les formulaires. (Dre Eleanor Stein)⁵³

De l’avis du Comité, le gouvernement doit agir afin de réduire le fardeau qui pèse sur les médecins et afin de mieux informer l’ensemble de la profession sur la façon d’aider et d’évaluer les patients qui présentent une demande au RPC-I.

Recommandation 3.5

Le Comité recommande que le mandat du groupe de travail chargé de préciser la définition de l’invalidité (recommandation 3.1) prévoit en priorité l’examen de moyens particuliers de réduire le fardeau administratif imposé aux fournisseurs de soins de santé et aux demandeurs de prestations d’invalidité fédérales, notamment au moyen d’un formulaire de demande commun (ou de modalités de demande uniformisées) ainsi que de modalités d’évaluation communes (p. ex. en ayant recours aussi aux infirmières praticiennes du RPC-I pour déterminer l’admissibilité au crédit d’impôt pour personnes handicapées).

Recommandation 3.6

Le Comité recommande que Développement des ressources humaines Canada fournisse la trousse d’information complète (voir la recommandation 3.2) à tous les professionnels de la santé et mette en place un programme d’action directe afin de les informer et de les sensibiliser.

Pour prendre une décision en fonction de la définition d’invalidité, le RPC peut décider d’envoyer un demandeur consulter un spécialiste ou demander un deuxième avis à un «  examinateur médical indépendant  »⁵⁴. De plus, les évaluateurs, qui sont des professionnels de la santé (habituellement des infirmières) décident au départ si une  demande remplit le critère d’invalidité «  grave et prolongée  » et peuvent, pour ce faire, consulter les médecins du RPC. Les évaluateurs ne rencontrent pas personnellement les demandeurs.

Le Sous-comité a entendu des avis contradictoires sur l’application concrète de la définition. Selon le Guide du médecin préparé par DRHC, une invalidité est «  prolongée  » «  si elle empêche votre patient de reprendre son emploi pendant les 12 prochains mois ou qu’elle pourrait provoquer son décès⁵⁵  ». Cependant, nous avons entendu dire que cette définition est interprétée de diverses façons, selon le moment et la région. Les membres de panels qui tranchent les appels nous signalent dans un rapport avoir rencontré des personnes qui sont «  gravement  » handicapées pendant une période donnée (jusqu’à quelques années), mais dont l’invalidité n’est pas d’une durée indéfinie. Il peut arriver qu’une personne revienne sur le marché du travail alors que sa demande de prestations ou son appel ne soit pas encore réglé et, par conséquent, que l’invalidité ne soit pas considérée prolongée en vertu du Régime de pensions du Canada ou de ses administrateurs. Les tribunaux d’appel ont attribué des prestations pour ces périodes d’absence de la main-d’œuvre, aussi appelées «  périodes fermées  », mais l’autorité législative à cette fin n’est pas clairement établie.

Les problèmes les plus importants de ma pratique médicale n’étaient pas réglés. C’est-à-dire que les demandeurs doivent être «  en permanence  » handicapés pour être retenus. On indique «  prolongée  » dans la demande initiale mais lors des processus d’appel, il est clair que «  permanent  » est la vraie définition. Les patients que je vois et qui ont des troubles indéterminés mais chroniques, comme le syndrome de fatigue chronique, la fibromyalgie et une intolérance aux agresseurs chimiques pour lesquels certaines personnes prennent du mieux ou ont de longues rémissions, n’ont jamais été approuvés car il est possible qu’ils recouvrent la santé, bien que plusieurs ne puissent pas travailler pour de longues périodes de temps, parfois même jamais. Comment peuvent-ils survivre pendant ce temps? Mes patients perdent tout ce qu’ils possèdent, utilisent les banques alimentaires et vivent dans la pauvreté alors qu’ils devraient recevoir des soins médicaux, avoir une excellente alimentation, participer à des groupes de support et d’éducation, se reposer, etc. L’impact émotionnel de cette situation les rend plus malades, parfois au-delà du point de guérison une fois que leur cas a été finalement approuvé. Il devrait y avoir une meilleure façon de considérer ce type de demandeurs. (Eleanor, Alberta, participante à la consultation électronique)

À l’instar de certains médecins et porte-parole, bon nombre des participants à la consultation électronique se sont dits frustrés en particulier par le processus d’évaluation médicale et de prise de décisions et par le fait que les demandeurs doivent être évalués par des spécialistes médicaux «  désignés  » ou des infirmières affiliés à la Commission d’appel des pensions et aux tribunaux de révision. Selon les intervenants, lorsqu’il s’agit de déterminer l’incapacité d’un demandeur, ces praticiens médicaux :

•	ne font pas d’évaluation approfondie de l’état de santé des appelants pour déterminer leur incapacité et ne passent parfois que quelques minutes avec un appelant avant de se prononcer;

•	ne tiennent pas compte des autres faits médicaux avancés par d’autres praticiens médicaux qui peuvent avoir une relation beaucoup plus longue avec le patient ou la patiente, ainsi qu’une meilleure compréhension de ses incapacités et de sa capacité de garder un emploi ou pas;

•	n’appliquent pas un «  critère de la vraie vie  » pour déterminer les capacités (de façon à établir si la situation particulière de l’intéressé doit être prise en considération et, le cas échéant, dans quelle mesure);

•	prennent des décisions arbitraires qui peuvent en bout de ligne avoir d’énormes répercussions sur la qualité de vie future d’appelants qui sont entièrement à leur merci.

Je trouve injuste qu’on demande au médecin de décider si la personne qui a peut-être de la difficulté à marcher est en mesure d’accomplir des tâches différentes au sein de la société à la suite d’une courte entrevue de 10 ou 15 minutes. (Dr Michael Schweigert)⁵⁶

Il faut faire UNE ENQUÊTE MAJEURE sur les médecins que nous avons dû rencontrer. Dans mon cas, le Dr XXXXX de Toronto a démontré peu de compassion, peu de connaissance de la maladie, m’a fait passer la majeure partie du rendez-vous à remplir des formulaires et a passé seulement 15 minutes avec moi. Il n’a même pas pris ma tension artérielle! Il a fait quelques touchers étranges et n’a rien fait de comparable aux autres types d’évaluations que j’avais subies chez trois médecins pour le syndrome de fatigue chronique, qui étaient tous bien informés relativement à son «  travail  » pour le gouvernement. … L’éloignement de son bureau, à environ 2 heures de ma maison, était aussi un problème. J’ai insisté pour qu’un médecin près de la maison soit choisi, mais la personne responsable m’a assuré qu’il serait préférable que je vois le sien puisqu’il pourrait peut-être me donner un «  aperçu  » que je n’avais pas déjà reçu. Il m’a donné un aperçu — que, comme toute compagnie d’assurance, le RPC utilise des médecins qui apparemment donne la réponse qu’il veut — REJET!!! Comment se fait-il qu’alors que plusieurs médecins m’ont évaluée et ont dit que j’étais trop malade pour travailler, que j’ai le syndrome de fatigue chronique et que je devrais avoir droit au RPC, LEUR PAROLE NE SOIT PAS CRUE?!? (Judith, Ontario, participante à la consultation électronique)

Au cours des cinq dernières années, j’ai parlé au nom d’individus à qui les prestations d’invalidité du RPC ont été refusées. […] Ma plus grande préoccupation concerne la décision médicale au sujet de la demande initiale et l’étape des appels et de révision. […] J’ai vu des causes où l’évaluateur médical a pris une phrase d’un rapport médical et utilisé seulement la partie qui lui était utile pour parvenir à ses fins. Si une déclaration est amputée, souvent le sens est modifié. Par exemple, quand une personne vit une exacerbation des symptômes mais n’a pas reçu de stéroïdes car la crise ne semble pas assez grave pour nécessiter une intervention à haut risque, cela ne signifie pas que les symptômes de la personne ne sont pas invalidants. Cela signifie plutôt que le médecin ou le patient ont choisi de laisser passer la crise au lieu d’utiliser des médicaments qui ont de graves effets secondaires! J’ai vu de nombreux cas où l’évaluateur médical a fait des déclarations du genre : «  le requérant a refusé le traitement  »; «  le demandeur n’a pas besoin de médicaments pour cause de crise légère  » lorsqu’en fait le rapport indique clairement que les effets secondaires excèdent les bienfaits du traitement. Je cherche à comprendre comment il peut être éthique pour les évaluateurs médicaux de faire une interprétation personnelle lorsque les faits sont clairement énoncés dans le rapport. J’essaie aussi de comprendre comment une infirmière qui n’a jamais rencontré le requérant peut prendre une décision qui contredit l’avis du médecin qui connaît le patient. Je crois qu’il est de la responsabilité de l’évaluateur médical de contacter le médecin lorsqu’il y de fortes preuves avancées mais que l’évaluateur hésite concernant la décision à prendre. Je me suis souvent demandé s’il y avait un programme incitatif pour les évaluateurs médicaux qui rejettent un nombre donné de demandes! Je crois qu’il y a beaucoup de travail à faire dans le domaine de la formation des évaluateurs médicaux pour le Programme des prestations d’invalidité du RPC. (Anonyme, Alberta, participant à la consultation électronique)

Le fait est que certaines personnes qui ont des problèmes ou des incapacités peuvent avoir droit à la prestation d’invalidité du RPC dans une région tandis que quelqu’un d’autre qui a le même problème n’y aura pas droit dans une autre région. (Dre Dana Hanson, présidente, Association médicale canadienne)⁵⁷

Recommandation 3.7

Le Comité recommande que DRHC commande immédiatement une évaluation indépendante du mode d’application par le personnel du RPC des critères d’admissibilité «  grave et prolongée  » lorsqu’il décide de l’admissibilité d’une demande. Le Comité recommande en outre que les résultats de cette évaluation soient soumis au comité consultatif du RPC-I (voir la recommandation 2.2) pour qu’il en discute et formule des recommandations au plus tard en juin 2004.

Recommandation 3.8

Le Comité recommande que le gouvernement du Canada modifie le Régime de pensions du Canada afin que la définition de «  prolongée  » aux fins de l’établissement de l’admissibilité aux prestations de RPC-I corresponde à toute période de 12 mois ou plus sans considération pour le fait que la personne ait pu réintégrer le marché du travail avant que sa demande ou son appel ne soit reçu.

3.2.2   Ajout de gardiens

De nombreux commentaires ont suscité une question : les médecins devraient-ils être les seuls gardiens de l’accès au RPC-I ou faut-il ajouter à leurs évaluations celles d’autres professionnels de la santé peut-être plus à même d’évaluer l’état d’une personne en fonction des critères qui déterminent l’admissibilité aux prestations d’invalidité du programme?

En vertu du diagnostic, on désigne une maladie; il ne vous dit rien des effets de la maladie en question. En fait, l’une de nos autres recommandations consiste à inciter le ministère à faire beaucoup plus au chapitre de la prestation d’information sur l’évaluation des capacités fonctionnelles, des aptitudes fonctionnelles, etc. Nous avons besoin de plus d’information portant sur la capacité d’une personne de fonctionner, par opposition au diagnostic de la maladie. (Anna Mallin, membres des tribunaux de révision du RPC)⁵⁸

Nous pensons qu’on néglige l’opinion des professionnels de la santé et des autres intervenants qui peuvent avoir traité le requérant. Actuellement, c’est seulement le médecin qui remplit le formulaire, ou l’évaluation du client est faite par un employé de la Commission d’appel des pensions qui n’a peut-être jamais rencontré le client avant ou qui peut, dans certains cas, consulter la documentation sans même le rencontrer.

Nous pensons plutôt qu’un physiothérapeute, un orthophoniste ou un autre professionnel devrait pouvoir fournir de l’information s’il le veut. De plus, un défenseur pourrait peut-être réunir toute l’information et faire signer le dossier par le médecin. (Randy Dickinson, directeur exécutif, Conseil du premier ministre sur la condition des personnes handicapées du Nouveau-Brunswick)⁵⁹

Recommandation 3.9

Le Comité recommande que des professionnels de la santé qualifiés autres que les médecins soient aussi autorisés à fournir les évaluations médicales nécessaires pour établir l’admissibilité au RPC-I et pour remplir les formulaires de demande.

3.3       À propos de la notion de «  réalité  »

On a fini par saisir la Cour d’appel fédérale des questions de principe relatives à la nature de la définition de capacité et de son interprétation, pour qu’elle tire les choses au clair. Certains participants à la consultation électronique ont évoqué l’affaire Villani, dans laquelle la Cour d’appel fédérale a rendu une décision sur le sens à donner au mot «  grave  »⁶⁰. Elle a conclu que cette disposition de la définition d’invalidité au sens du RPC n’avait pas été appliquée uniformément ni équitablement. Elle a aussi statué qu’il fallait faire une interprétation large et libérale de la disposition et que toute ambiguïté découlant des mots utilisés dans la définition devait être levée en faveur du demandeur de prestations d’invalidité. La Cour a ensuite expliqué qu’il fallait apprécier la gravité en fonction de la réalité. Selon elle, toute décision sur le droit à prestation doit tenir compte de la situation particulière et des antécédents médicaux du principal intéressé⁶¹. Les participants à la consultation électronique et les témoins abondent dans le même sens.

Une détermination de l’invalidité qui ne tient pas compte de la personne dans son ensemble et de tous les aspects de sa situation, au regard de la définition complète du terme «  invalidité  » donnée dans la loi, est inacceptable. (John, Alberta, participant à la consultation électronique)

Nous demandons par ailleurs que l’aptitude au travail ne soit pas mesurée uniquement sur la foi de signes physiques. D’autres facteurs psychosociaux très importants doivent être pris en compte. L’infection au VIH est une maladie mortelle. C’est aussi une maladie stigmatisée, qui entraîne énormément de discrimination. (Ainsley Chapman, consultante en programmation, Société canadienne du sida)⁶²

3.3.1   Le RPC-I et la «  réalité  »

Les lignes directrices du RPC-I concernant l’inclusion ou l’exclusion des facteurs «  socioéconomiques  » ont changé au fil des ans. En 1989, elles prévoyaient que les conditions «  socioéconomiques  » devaient être prises en considération au moment de décider de l’admissibilité aux prestations. Ces lignes directrices ont été abrogées dans les années 90 en raison de l’inquiétude suscitée par l’accroissement du nombre de dossiers du RPC-I même si les critères médicaux n’avaient pas été modifiés⁶³. Pourtant, le Guide du médecin du RPC-I publié en 2002 mentionne que même si les renseignements médicaux sont importants, l’admissibilité est fondée sur une évaluation complète de la personne et que l’on tient compte également de facteurs comme l’âge, la scolarité et les antécédents professionnels. Le personnel du RPC peut consulter des employeurs, des écoles et d’autres tierces parties susceptibles de fournir des renseignements supplémentaires sur la capacité fonctionnelle du demandeur. Le Guide du médecin précise toutefois aussi qu’au moment de prendre une décision concernant l’admissibilité, le personnel du RPC « ne prend pas en considération les facteurs socioéconomiques, comme le taux de chômage dans les régions ou le nombre de postes vacants  »⁶⁴. Le Sous-comité se demande dans quel monde vivent les administrateurs du programme du RPC, s’ils croient que l’âge, la scolarité, les compétences et les antécédents professionnels ne sont pas des «  facteurs socioéconomiques  »? Pourquoi les médecins reçoivent-ils des renseignements contradictoires concernant les critères servant à déterminer l’admissibilité?

Contrairement aux administrateurs du RPC-I, les Canadiens savent ce qu’est la «  réalité  ». Les répondants au sondage se sont aussi fait demander s’il fallait assouplir les règles d’admissibilité au RPC-I afin de continuer de tenir compte de facteurs personnels comme l’âge, les compétences et le niveau de scolarité, en élargissant même cela à des facteurs comme le lieu de résidence et le marché du travail local. La majorité des répondants ont dit être d’accord pour qu’on tienne compte de ces deux ensembles de conditions. Plus de quatre répondants sur cinq (82 %) étaient d’accord ou complètement d’accord pour que l’application des règles d’admissibilité aux prestations du RPC-I soit assouplie de façon à inclure des facteurs personnels comme l’âge, les compétences et le niveau de scolarité, tandis que plus des deux tiers (71 %) étaient d’accord ou complètement d’accord pour qu’on tienne compte d’autres facteurs personnels comme le lieu de résidence et la nature du marché du travail local. Une ventilation des réponses par catégorie d’identification confirme en outre que les répondants sont largement favorables à ce que l’on continue de tenir compte de l’âge, des compétences et du niveau de scolarité pour déterminer l’admissibilité aux prestations du RPC-I⁶⁵. Toutefois, lorsqu’il est question d’élargir la portée des facteurs de façon à de tenir compte aussi du lieu de résidence des demandeurs et de la nature du marché du travail local, seulement 36 % des répondants qui se sont identifiés comme des employés du secteur des assurances se sont dits d’accord ou complètement d’accord avec cette proposition (29 % et 7 % respectivement).

J’ai 61 ans. Tout d’abord je suis dur d’oreille, avec une perte auditive de 60 à 90 %. Ensuite, j’ai subi quatre crises cardiaques. Le problème, c’est que je suis toujours apte au travail. Par contre, je me fatigue rapidement. […] Je pense que je devrais pouvoir recevoir les prestations d’invalidité puisque j’ai versé des cotisations au RPC toute ma vie et que je n’ai jamais été en chômage depuis l’âge de 18 ans, mais qui veut embaucher un homme de 61 ans qui est dur d’oreille et a des problèmes cardiaques? (Anonyme, participant à la consultation électronique)

Mon ex-femme a eu des problèmes d’ouïe pendant des années. En 1999 elle est devenue complètement sourde. Elle travaillait comme infirmière praticienne pour les Infirmières de l’Ordre de Victoria du Canada, mais ne pouvait plus le faire parce qu’elle n’entendait plus et avait de la difficulté à communiquer avec les patients et les médecins. […] Sa demande initiale a été refusée et il y a eu appel à un tribunal. En mai 2000, le tribunal rejetait lui aussi l’appel, déclarant que la déficience auditive, quoique prolongée, n’était pas grave. Le juge a de plus émis l’avis que ma femme pouvait trouver un quelconque travail, peu importe la rémunération. […] On a donné à mon ex-femme l’impression qu’elle essayait d’abuser du système. Elle n’a jamais cessé de travailler et a contribué au régime durant toute sa vie active. […] Les tribunaux doivent prendre en considération la formation, l’expérience, l’éducation et l’âge des demandeurs avant de déterminer le type d’emplois productifs qui s’offrent à eux. Ils devraient utiliser le «  critère de la réalité  » comme l’ont fait plusieurs instances. […] Mon ex-femme a dû accepter une diminution de salaire. Sa dignité humaine en a pris un coup et, de toute évidence, justice n’a pas été rendue. (Alex, ON, participant à la consultation électronique)

Recommandation 3.10

Étant donné l’absence d’uniformité dans la compréhension qu’ont les administrateurs du programme du RPC-I des «  facteurs socioéconomiques  », le Comité recommande que la définition d’invalidité du RPC-I soit révisée pour tenir compte explicitement de la décision de la Cour d’appel fédérale dans l’affaire Villani. Il faudra en outre faire en sorte que l’ensemble des politiques du RPC, les manuels, les procédures administratives, les évaluations médicales ainsi que l’information transmise aux professionnels de la santé et au public respectent l’esprit de la décision Villani de façon uniforme et explicite.

3.3.2   Interprétation de la phrase «  incapable d’exercer régulièrement une occupation véritablement rémunératrice  »

D’après le RPC, une invalidité n’est considérée grave que si elle rend la personne atteinte incapable d’exercer régulièrement une occupation véritablement rémunératrice. DRHC a interprété chacun de ces termes pour orienter les médecins au moment de faire leur évaluation médicale et de décider si un demandeur a droit ou non aux prestations d’invalidité du RPC. Certains témoins et participants à la consultation électronique ont exprimé des réserves au sujet de l’interprétation du critère d’admissibilité en vertu duquel les demandeurs doivent être atteints de troubles physiques ou mentaux «  graves  » et «  prolongés  », puisqu’elle influe sur la décision relative à la capacité de travailler des intéressés.

Dans l’affaire Villani, la Cour d’appel fédérale, appelée à déterminer si un demandeur de prestations du RPC-I peut exercer une occupation «  quelconque  », a conclu qu’une décision sur l’admissibilité doit tenir compte de l’application des autres éléments de la définition de l’invalidité comme «  régulièrement  », «  véritablement  » et «  rémunératrice  » à la personne intéressée. Selon la Cour,

Exiger d’un requérant qu’il soit incapable d’exercer régulièrement une occupation véritablement rémunératrice n’est pas du tout la même chose que d’exiger qu’il soit incapable d’exercer n’importe quelle occupation concevable. […] [Les] occupations hypothétiques qu’un décideur doit prendre en compte ne peuvent être dissociées de la situation particulière du requérant, par exemple, son âge, son niveau d’instruction, ses aptitudes linguistiques, ses antécédents de travail et son expérience de la vie. […] L’employabilité existe dans le contexte des réalités commerciales et de la situation particulière d’un requérant⁶⁶.

Si l’on en juge par l’expérience de plusieurs participants, il semble que certaines décisions de refuser de verser des prestations du RPC-I, à tous les niveaux des processus de demande et d’appel, se fondent sur l’interprétation la plus restrictive possible du critère en vertu duquel le demandeur doit être «  incapable d’exercer régulièrement une occupation véritablement rémunératrice  », plutôt que sur une interprétation plus contextuelle qui tiendrait compte des facteurs énoncés ci-dessus par la Cour d’appel fédérale. Il arrive aussi fréquemment que les médecins ne sachent pas que leurs évaluations médicales serviront à établir l’aptitude au travail d’un demandeur.

Ça fait déjà 30 ans que je travaille et j’ai élevé ma famille seule. Maintenant, alors que je suis malade et que j’ai besoin du RPC, je n’y ai pas droit. La Commission estimait que je pouvais encore faire «  quelque chose  ». Le fait de devoir demander des prestations d’aide sociale en premier avant de recevoir quelque argent que ce soit du RPC, auquel vous avez pourtant cotisé pendant des années, est aussi une épreuve épouvantable pour une personne qui a une forte éthique du travail. Je pense que le RPC devrait réviser ses critères concernant les autres emplois que vous pouvez occuper lorsque vous devenez trop malade pour continuer à faire votre travail actuel. Vous pouvez être capable de faire d’autre type de travail, mais vous pouvez ne pas être capable d’en vivre. Ça a été une expérience horrible pour moi et je ne l’oublierai jamais. Ceci m’a causé une angoisse physique et morale. (Anonyme, Ontario, participante à la consultation électronique)

La disposition du RPC en vertu de laquelle il n’y a pas d’invalidité quand on peut détenir régulièrement «  n’importe quel  » emploi véritablement rémunérateur, signifie que, si le RPC est d’avis qu’on peut faire un autre genre de travail (même quand on occupe déjà un emploi sédentaire), on peut «  travailler  », de sorte qu’on est «  apte au travail  ». ÇA N’A RIEN À VOIR AVEC LA RÉALITÉ!!! Des employeurs qui vous permettent d’aller et venir, d’être en congé de maladie plus souvent qu’au travail, de travailler peut-être 15 minutes d’affilée seulement et qui peuvent vous offrir un endroit où vous reposer longuement entre deux courtes périodes de travail, ça N’EXISTE tout simplement PAS, et les emplois en question ne sont certainement pas «  véritablement rémunérateurs  ». (Sandy, Ontario, participante à la consultation électronique)

L’autre chose qui a réellement ennuyé mon mari, c’est que parce qu’il avait un travail exigeant mais payant, comme soudeur, il versait des primes élevées au RPC. Maintenant, il ne peut pas avoir accès aux fonds qu’il a lui-même contribué à enrichir alors que sa santé est défaillante. Il est très peu instruit et presque illettré. Le RPC lui a fait savoir qu’il devait être prêt à accepter un autre type de travail. Cet homme fait de la soudure d’entretien depuis l’âge de 16 ans (40 ans). Il ne connaît pas d’autre genre de travail! Comme c’est injuste! (Anonyme, participante à la consultation électronique)

Les propos de nos témoins contredisent dans une large mesure l’information fournie par le RPC-I. Le Guide du médecin donne les définitions suivantes :

Incapable : N’a pas la capacité ou la santé nécessaire pour exercer une occupation véritablement rémunératrice à cause de l’invalidité.

Régulièrement : La capacité de travailler est durable.

Exercer : Occuper un emploi.

Occupation : Travail qu’une personne peut raisonnablement effectuer si elle :

•	possède les compétences, la scolarité ou la formation nécessaires;

•	a la capacité d’acquérir, à court terme, ces compétences, scolarité ou formation nécessaire;

•	peut accéder raisonnablement à un emploi convenable, compte tenu de ses limites.

Occupation véritablement rémunératrice : Un travail productif et rentable. Cela est mesuré en partie par un montant en dollars établi annuellement et en fonction duquel on compare les gains d’une personne. Cependant, ce n’est pas uniquement avec les gains que l’on peut déterminer si une personne est capable d’exercer régulièrement une occupation. Le RPC évalue également les éléments de la capacité fonctionnelle et de la productivité.

L’apparent écart entre les lignes directrices du RPC-I et ses pratiques (comme l’ont démontré nos témoins et les participants à la consultation électronique) nous rend perplexes. Nous prenons note aussi de la nature subjective de toutes les définitions reproduites ci-dessus. La science a ses limites. Il nous semble que les membres des tribunaux de révision qui ont entendu les appels interjetés à propos de dossiers du RPC-I ont une meilleure idée de ce qui est en jeu ici :

Le dilemme le plus difficile auquel les tribunaux d’appel sont confrontés consiste à déterminer objectivement si une déficience physique ou mentale rend un appelant ou une appelante incapable de se livrer, de «  façon régulière  », à toute «  occupation véritablement rémunératrice  ». […] Le Groupe de travail recommande fortement que la législation relative au RPC (en particulier l’article 42), les règlements et les lignes directrices reflètent l’action réciproque entre les constatations médicales et les constatations relatives à l’aptitude au travail⁶⁷.

Force nous est de conclure que quelque chose ne va pas. Faut-il en déduire que le RPC-I ne communique pas avec ses clients? Ou le RPC-I ne fait que semblant d’appliquer ses propres définitions? Ou encore que la rigidité avec laquelle les définitions sont appliquées élimine toute possibilité d’exercer autant de souplesse que semblent le permettre les lignes directrices?

Les membres des tribunaux de révision qui ont comparu comme témoins nous ont aidés à mieux comprendre de quoi il retourne. Voici, à cet égard, ce que dit le rapport qu’ils ont déposé devant le Sous-comité :

Actuellement, on accorde une plus grande importance qu’auparavant à la preuve médicale «  objective  » de la gravité de l’invalidité d’une personne dans de nombreuses déterminations [de l’admissibilité] de Développement des ressources humaines Canada. Les évaluations indépendantes de facteurs non médicaux influant sur l’aptitude au travail d’un appelant sont rarement citées dans les cas où le Ministre rejette une demande de prestations d’invalidité⁶⁸.

Ils nous ont aussi dit que la Social Security Act en vigueur aux États-Unis va plus loin encore puisqu’elle attribue au Ministre la responsabilité de prouver que l’économie nationale génère des emplois que le requérant pourrait occuper.

Recommandation 3.11

Le Comité recommande que DRHC modifie ses pratiques administratives de façon que l’étude et l’évaluation des demandes de prestations d’invalidité du RPC pour en déterminer l’admissibilité ne puissent être considérées comme terminées tant que les demandeurs n’ont pas fait l’objet d’une évaluation fonctionnelle complète qui tienne compte expressément des facteurs non médicaux susceptibles d’avoir une incidence sur leur aptitude au travail.

Recommandation 3.12

Le Comité recommande que DRHC procède à une évaluation approfondie de la façon dont les administrateurs du programme du RPC-I appliquent les lignes directrices législatives pertinentes, à la lumière des récentes décisions rendues par le tribunal de révision et la Cour fédérale. Les résultats de cette évaluation devront être présentés au comité consultatif du RPC-I (voir la recommandation 2.2) afin qu’il en discute et formule des recommandations d’ici juin 2004.

3.3.3   Les enfants, les parents et l’école dans la «  vie réelle  »

Dans la «  vie réelle  », il arrive que des gens quittent le marché du travail temporairement pour avoir des enfants, pour prendre soin d’un conjoint ou d’un parent ou pour faire des études ou parfaire leur formation. À l’heure actuelle, certains de ceux qui quittent le marché du travail et qui, plus tard, deviennent handicapés peuvent se prévaloir de la «  clause d’exclusion pour élever des enfants  ». En vertu de cette clause, les années passées à élever des enfants de moins de sept ans sont exclues du calcul de la période minimale d’admissibilité. De même, ces personnes ne sont pas pénalisées, au sens où le montant de leur pension de retraite n’est pas réduit. Les membres des tribunaux de révision nous ont dit que parce que l’exclusion est calculée en années entières, qui commencent au début de l’année civile, une mère dont le bébé est né à la mi-janvier est pénalisée parce qu’elle ne peut pas exclure le temps écoulé jusqu’au début de l’année civile suivante.

Nos témoins et les participants à la consultation électronique nous ont dit que l’absence de clauses d’exclusion plus générales dans le RPC-I nuit à ceux qui cherchent à conserver une admissibilité permanente aux prestations d’invalidité du RPC. D’autres n’ont pas suffisamment cotisé au RPC parce qu’ils se sont occupés à temps plein d’un parent handicapé avant de devenir eux-mêmes handicapés. D’autres encore ne sont pas admissibles parce qu’ils ont choisi de faire des études. Nous croyons qu’aucune de ces situations de la «  vie réelle  » ne devrait compromettre l’admissibilité des personnes qui doivent demander des prestations d’invalidité du RPC.

Je suis un homme de 27 ans. J’ai présenté une demande de prestations d’invalidité il y a environ trois mois. On l’a rejetée parce que j’ai fréquenté l’école en 2000, ce qui fait (m’a-t-on dit au téléphone) que je n’ai pas assez cotisé pour avoir droit aux prestations. En avril, on m’a diagnostiqué une leucémie aiguë et j’ai subi une greffe de moelle osseuse en juillet. Même si je regrette maintenant d’avoir eu la malchance de contracter une maladie à un âge et à un moment de ma vie où je n’ai aucune chance de recevoir une aide gouvernementale, je ne comprends pas comment mon âge ou ma décision de fréquenter l’école (pour améliorer ma situation dans la vie et décrocher un emploi plus payant et payer plus d’impôt) peut déterminer si je suis ou non admissible aux prestations de l’État. En outre, si j’avais eu la chance d’être admissible aux prestations, elles auraient été minimales (bien que bienvenues) étant donné, là encore, mon âge. Parce qu’un homme de 27 ans n’a pas contribué assez au «  Régime  ». Les besoins financiers d’un homme de 50 ans sont-ils différents des miens? Non. Tous les Canadiens handicapés devraient être protégés en temps de crise — et pourtant je ne le suis pas. (Randall, Alberta, participant à la consultation électronique)

Pendant des années, je n’ai accepté que des emplois à temps partiel et des postes à durée déterminée, parce que je m’occupais à temps plein d’un parent handicapé. Au cours des cinq dernières années de sa vie, ma mère avait besoin de soins presque constants. Par conséquent, je ne m’absentais que pendant de très courts moments pour aller faire l’épicerie ou vaquer à d’autres occupations courantes. Il me fallait planifier très soigneusement ces absences qui exigeaient en outre le concours d’autres membres de la famille.

J’ai décidé de m’occuper de ma mère parce que c’était la seule solution, mis à part son placement dans une institution de soins de longue durée. Je souligne que cette décision a permis au système de soins de santé de réaliser une économie substantielle puisqu’il n’a pas été nécessaire d’investir pour soigner ma mère, à qui j’ai prodigué des soins pendant une très longue période. À l’époque, j’ai compris qu’une telle décision m’obligerait à mettre mes compétences à niveau, que mes perspectives d’emploi après le décès de ma mère allaient se limiter à des emplois très peu rémunérateurs et que, par surcroît, l’opinion publique n’était pas favorable à ce genre de choix. Néanmoins, j’ai la conviction d’avoir fait le bon choix.

Comble de malchance, j’ai moi-même développé un problème de santé grave (nombreuses complications par suite d’une insuffisance cardiaque congestive, notamment un œdème qui affecte ma colonne vertébrale). Comme je ne pouvais accepter un emploi assuré par le Régime de pensions du Canada, en dépit du fait que j’ai travaillé dans le domaine de mon choix comme aide-soignant, 24 heures sur 24, sept jours sur sept, pendant des années, je n’étais pas admissible à la pension d’invalidité du RPC. Je touche actuellement des prestations d’invalidité en vertu du Programme ontarien de soutien aux personnes handicapées. (Donald, Ontario, participant à la consultation électronique)

Il y a environ deux mois de cela, j’ai reçu un appel d’une femme. Elle avait travaillé durant un certain nombre d’années, puis avait décidé de quitter son travail pour s’occuper de son fils qui était atteint d’un handicap important. Elle a choisi de rester à la maison pour prendre soin de son fils et lui offrir son soutien. Elle a été à l’écart de la population active pendant très longtemps. Puis, son mari est tombé malade et n’a plus été capable de subvenir seul aux besoins de la famille. Il a demandé des prestations d’invalidité du RPC. Elle est retournée sur le marché du travail, a suivi une formation — s’est inscrite à des programmes de formation — a trouvé un emploi à plein temps pour se voir diagnostiquer un cancer terminal. Dans l’intervalle, les règles de calcul de la période d’admissibilité avaient changé. Elle n’était plus admissible aux prestations d’invalidité du RPC et ne pouvait demander de l’aide sociale.

Voici un exemple de ces causes où l’on constate que la personne a fait tout ce qui était humainement possible de faire. Les parents avaient décidé de s’occuper de leur fils. Elle a choisi de retourner sur le marché du travail lorsque son mari n’a plus été en mesure de faire vivre la famille. Elle a suivi une formation. Elle s’est trouvée du travail. Elle a fait tout cela. Puis, elle a découvert qu’elle était atteinte d’un cancer terminal, et il lui manquait trois mois pour avoir cotisé pendant quatre des six dernières années, parce qu’elle n’avait pas cotisé pendant tout le temps qu’elle avait passé à la maison. (Laurie Beachell, coordonnatrice nationale, Conseil des Canadiens avec déficiences)⁶⁹

Certains participants sont d’avis que le gouvernement fédéral devrait aussi envisager d’assouplir les critères d’admissibilité pour permettre à ceux qui n’ont pas suffisamment cotisé au régime parce qu’ils sont restés à la maison ou ont travaillé à temps partiel pour élever leurs enfants ou prendre soin de parents handicapés, de recevoir des prestations.

Pour parler du cas particulier de la femme que je représente, disons qu’elle a quitté le marché du travail après s’être mariée sur le tard. Elle-même sans enfant, elle s’est occupée du fils de son mari pendant six mois, celui-ci se mourant d’un cancer des reins. S’il n’avait pas été à la maison, cet enfant aurait été hospitalisé dans un établissement de soins actifs. Pendant six ans et demi, elle s’est occupée de sa mère, qui se mourait du diabète et d’autres complications. Encore une fois, il s’agissait là d’un cas d’établissement de soins de longue durée et même plus. Chaque jour, elle permettait au gouvernement d’épargner entre 600 $ et 1 500 $ en s’occupant elle-même de son beau-fils et de sa mère. Elle administrait des soins très lourds. Elle apportait manifestement une contribution importante au bien-être de ses parents, mais aussi à celui de la collectivité dans son ensemble. Pour sa peine, elle a vu sa pension du RPC réduite de 20 % au total. Elle est devenue handicapée du fait de s’être occupée de sa mère et n’a pas eu droit aux prestations d’invalidité du RPC.

[…] Encore une fois, si elle avait pris soin d’un enfant de moins sept ans, sa pension n’aurait pas été réduite du tout. On n’aurait pas refusé de reconnaître son droit aux prestations d’invalidité du RPC, et sa situation dans la vie serait nettement différente. (David Baker, Bakerlaw)⁷⁰

Enfin, quelques participants ont indiqué que certaines personnes handicapées âgées de 60 à 65 ans qui ne sont plus capables de travailler se voient refuser le droit aux prestations d’invalidité du RPC et se font dire de présenter à la place une demande de pension de retraite anticipée au RPC. Elles finissent par se retrouver avec un revenu inférieur à celui qu’elles auraient touché si elles avaient reçu des prestations d’invalidité du RPC pendant quelques années, puis présenté une demande de pension de retraite à 65 ans. Ces participants recommandent que les personnes handicapées âgées de 60 à 65 ans aient droit aux prestations d’invalidité du RPC, dans la mesure où elles satisfont aux critères d’admissibilité, au même titre que tous les autres Canadiens plus jeunes.

Il faudrait tenir compte de la situation des demandeurs de 60 à 65 ans qu’on refuse souvent, sous prétexte qu’ils peuvent être admissibles aux prestations de retraite anticipée du RPC et qu’il en coûterait ainsi moins cher à l’État. Ils sont pourtant bel et bien handicapés et il faudrait les considérer comme tels aux fins des prestations. (Joan, Ontario, participante à la consultation électronique)

Recommandation 3.13

Conformément aux engagements pris par le gouvernement du Canada dans le Plan d’action en matière de compétences et d’apprentissage et à sa volonté de favoriser la création de milieux de travail favorables à la famille, le Comité recommande que DRHC adopte des clauses d’exclusion pour tenir compte de la situation des personnes qui choisissent de faire des études ou de prendre soin de parents. Ces nouvelles clauses devrait être identiques à la clause d’exclusion pour élever des enfants.

Recommandation 3.14

Le Comité recommande que toutes les clauses d’exclusion du RPC-I comportent les mêmes dispositions autorisant le calcul des années incomplètes aux fins de la détermination de la durée de la période d’exclusion.

Recommandation 3.15

Le Comité recommande que les demandeurs de 60 ans et plus puissent toucher des prestations d’invalidité du RPC s’ils respectent les critères d’admissibilité, plutôt que d’avoir à demander des prestations de retraite. Les administrateurs du RPC-I devraient recevoir des consignes en conséquence.

3.4       Quatre sur six : un chiffre magique?

Depuis la création du RPC-I, les travailleurs doivent avoir contribué au régime pendant une période de temps minimale pour pouvoir toucher des prestations. En 1998, les critères d’admissibilité aux prestations d’invalidité du RPC ont été modifiés de sorte que les demandeurs doivent maintenant avoir cotisé pendant quatre des six dernières années⁷¹. Le Sous-comité s’est demandé s’il y avait lieu d’assouplir les critères d’admissibilité aux prestations d’invalidité du RPC dans le cas des personnes qui ont cotisé au régime pendant une grande partie de leur vie active (p. ex. pendant 10 ou 20 ans), mais n’ont pas cotisé pendant quatre des six dernières années, comme l’exige la règle actuelle. La grande majorité des répondants se sont dits d’accord ou complètement d’accord pour que les règles d’admissibilité au RPC-I soient assouplies dans le cas de ces personnes (90 % des répondants). Une ventilation des réponses révèle que toutes les catégories de répondants sont extrêmement favorables à l’idée de modifier l’exigence concernant l’obligation d’avoir cotisé pendant quatre des six dernières années⁷².

Plusieurs membres de notre groupe sont convaincus qu’en ce qui concerne les invalidités graduelles ou les personnes qui, en vieillissant, cessent de travailler durant un certain temps pour prendre soin d’une autre personne — et l’on a vu des cas de personnes ayant cotisé durant 25 ans incapables de satisfaire aux exigences de «  récence  » en matière de cotisations, parce qu’elles n’avaient pas cotisé pendant quatre des six dernières années. (Harry Beatty, Canada Pension Plan Working Group of Ontario)⁷³

La règle du RPC qui exige que les personnes qui font une demande aient travaillé pendant quatre des six années qui ont précédé l’invalidité est discriminatoire à l’égard des femmes qui sont plus susceptibles d’avoir occupé des emplois temporaires ou à temps partiel. L’exclusion des années consacrées à élever des enfants, bien qu’utile parce qu’elle permet de ne pas tenir compte des années à faible revenu pour déterminer l’admissibilité, empêche les femmes d’accéder à la parité avec les hommes qui eux ne consacrent pas ces années à s’occuper de jeunes enfants. (Sally Kimpson)⁷⁴

J’ai fait une demande de prestations après avoir travaillé et contribué pendant plusieurs années au RPC. Mon médecin m’a encouragée à le faire. Il m’a envoyée voir des spécialistes qui ont fait part par écrit de leurs conclusions et de leur avis. Diagnostiquée comme souffrant de fibromyalgie, d’apnée du sommeil et d’arthrose, j’ai envoyé ces résultats au RPC. […] Ma première demande de prestations remonte à 1993, je crois. Après trois refus et une décision du tribunal de révision, qui ont pris en tout trois ans, je ne peux toujours pas travailler. En 2002, j’ai appris que la fibromyalgie était maintenant reconnue par le RPC et j’ai été encouragée à présenter une nouvelle demande. Cette fois, on m’a dit que, parce que je n’avais ni travaillé ni contribué au cours de quatre des six dernières années, je n’étais pas admissible, et cela, même si mon état a empiré et que je ne peux toujours pas travailler. (Anonyme, participante à la consultation électronique)

L’obligation d’avoir cotisé pendant au moins quatre des six dernières années pour être admissible aux prestations d’invalidité du RPC n’est pas réaliste dans le cas des personnes avec déficiences, notamment parce que leur état de santé fluctue. (Mary Ennis, vice-présidente, Conseil des Canadiens avec déficiences)⁷⁵

Le Sous-comité est d’accord avec les membres des tribunaux de révision qui nous ont affirmé que la règle des quatre sur six introduit une forme de discrimination systémique à l’endroit des personnes souffrant de maladies épisodiques qui leur occasionnent des hauts et des bas. Il peut arriver, lorsqu’on souffre de maladies semblables, que les périodes de bien-être raccourcissent et que les périodes de maladie s’allongent. En conséquence, bon nombre de personnes ainsi atteintes ne sont pas admissibles aux prestations d’invalidité du RPC en raison du critère relatif à la période de cotisation minimale⁷⁶.

Les Canadiens nous ont dit bien franchement ce qu’ils changeraient. Certains participants ont proposé de limiter le nombre d’années au cours desquelles quelqu’un doit avoir contribué au RPC pour devenir admissible. Par exemple, d’aucuns ont recommandé d’exiger que les demandeurs aient contribué au RPC pendant 5 des 10 dernières années pour être admissibles aux prestations d’invalidité du RPC. D’autres ont proposé que DRHC revienne à la règle de cotisation pendant deux des trois dernières années en vigueur jusqu’à l’adoption de la règle actuelle.

… Les exigences relatives à la période de cotisation […] [devraient être] modifiées afin que les demandeurs ne soient pas pénalisés s’ils n’ont pas cotisé de façon constante au RPC, s’ils n’ont pas présenté de demande au moment où ils sont devenus handicapés ou s’ils sont devenus handicapés après avoir quitté le marché du travail.

L’une des façons d’y arriver serait de rétablir comme règle cinq des dix dernières années ou deux des trois dernières années travaillées. (BC Coalition of People with Disabilities, Colombie-Britannique, participant à la consultation électronique)

L’exclusion d’une personne du RPC-I ne devrait pas être fonction de la période qui s’écoule entre la dernière cotisation et le moment où la personne devient handicapée. Si une personne a contribué au RPC pendant un certain nombre d’années (nombre à déterminer), elle devrait être admissible aux prestations. (Brian, Terre-Neuve, participant à la consultation électronique)

Le Sous-comité note que les exigences relatives à la période de cotisation minimale pour établir l’admissibilité aux prestations d’invalidité du RPC sont plus strictes que les exigences applicables dans le cas d’autres prestations supplémentaires. Nous croyons que les Canadiens handicapés devraient avoir droit à un traitement équitable.

Recommandation 3.16

Le Comité recommande que le gouvernement du Canada modifie le libellé des sous-alinéas qui suivent l’alinéa 44(2)a) du Régime de pensions du Canada de la façon suivante :

(i)	soit, pendant au moins quatre des six dernières années civiles comprises, en tout ou en partie, dans sa période cotisable, soit, lorsqu'il y a moins de six années civiles entièrement ou partiellement comprises dans sa période cotisable, pendant au moins quatre années,

(ii)	soit pendant au moins trois années, représentant au moins le tiers du nombre total d’années entièrement ou partiellement comprises dans sa période cotisable,

(iii)

soit pendant au moins dix années77,

(iv)	pour chaque année subséquente au mois de la cessation de la pension d'invalidité.