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Au cours des deux dernières décennies, le paysage mondial des télécommunications a été chamboulé sur les plans de la technologie et de la concurrence. Les technologies de réseautage, particulièrement Internet, ont révolutionné le comportement du consommateur et de l’industrie. En raison de la numérisation croissante des réseaux de communication, les données ainsi que les signaux audio et vidéo peuvent être transmis de plus en plus par le même mode de livraison ou par des modes de livraison multiples. Cette convergence des technologies a masqué la distinction entre les services offerts par les différentes entreprises de télécommunication et de radiodiffusion. Parallèlement, la libéralisation mondiale des télécommunications a stimulé la concurrence et l’innovation dans ce secteur.
Au Canada, les modifications dont ont fait l’objet les télécommunications reflètent les tendances mondiales : la réforme réglementaire a fait passer ce marché d’un monopole à un régime favorisant davantage la concurrence, et les Canadiens ont accès à une vaste gamme de services de télécommunications modernes qui leur sont fournis à l’aide de modes de livraison multiples. Le Canada est un chef de file mondial tant dans le domaine du matériel de télécommunications que dans celui des services dans ce domaine. Par rapport aux consommateurs des autres pays de l’OCDE, les Canadiens disposent de services qui coûtent peu et dont la qualité est relativement élevée. Ils disposent également des dernières technologies dans le domaine des télécommunications. Cependant, la concurrence est encore restreinte en ce qui concerne le service téléphonique local, et les régions du pays n’ont pas toutes accès aux nouvelles technologies (notamment Internet haute vitesse), ni à la gamme des services.
Dans le présent chapitre, le Comité examine si modifier les restrictions auxquelles sont assujetties les entreprises de télécommunication en matière d’investissements étrangers directs pourrait améliorer l’accès aux nouvelles technologies en télécommunications ou les services offerts aux consommateurs. Il se penche également sur la question de la convergence technologique et sur l’opportunité d’assujettir les entreprises de distribution de radiodiffusion aux règles régissant la propriété étrangère au sein des entreprises de télécommunication.
Le paysage des télécommunications au Canada
De nouvelles technologies, la concurrence et la convergence ont modifié le paysage des télécommunications dans le monde. Au cours des dernières années, presque tous les pays de l’OCDE ont libéralisé leur secteur des télécommunications. Lors des 20 dernières années, le cadre réglementaire canadien régissant les télécommunications a fait l’objet de réformes qui ont ouvert le secteur des services à la concurrence, entraînant ainsi l’élimination de presque tous les premiers monopoles téléphoniques au Canada (voir l’annexe 2). Les entreprises titulaires dominent encore le secteur des services de télécommunications au Canada, en ce qui concerne la part des revenus totaux du marché, mais cette part a diminué graduellement au cours des dernières années (passant de 83,4 % en 1998 à 78,5 % en 200118). Même si le marché des services interurbains filaires est aux prises avec une vive concurrence (par exemple, les entreprises de services concurrents avaient 35,8 % du total des minutes d’interurbain, soit 26 % du revenu total, en 200119), il n’en demeure pas moins que la concurrence est encore restreinte — quoique qu’elle s’intensifie — en ce qui concerne les services locaux filaires, qui obtiennent la part la plus importante des recettes totales en télécommunications. En 2001, les concurrents ont généré 4,7 % des revenus des lignes d’affaires locales, par rapport à 0,6 % en 1998. En ce qui a trait au marché des services locaux de résidence, la part des revenus des concurrents s’établissait à 0,4 % en 200120.
Les trois marchés qui ont connu les taux de croissance les plus élevés ces dernières années sont les services de données et de liaison spécialisée, la communication sans fil et Internet. Cette croissance est le fruit des changements technologiques rapides et de la concurrence, qui ont amélioré considérablement les services offerts aux consommateurs. Les percées technologiques par rapport à l’accès fixe sans fil à large bande, aux systèmes de troisième génération et aux communications par satellite laissent entrevoir encore d’autres transformations dans le secteur des services de télécommunications, particulièrement en ce qui concerne l’accès à large bande à Internet. Avec l’entrée en scène d’entreprises de services publics sur le marché des télécommunications, les consommateurs auront davantage de choix, surtout dans le domaine de l’accès à large bande destiné au secteur commercial.
La convergence technologique a modifié davantage le paysage des télécommunications, ce qui a entraîné le chevauchement des réseaux de distribution et des services offerts par les entreprises de télécommunication et les entreprises de distribution de radiodiffusion. Grâce à la compression vidéo numérique, les compagnies de téléphone peuvent transmettre un signal vidéo aux clients à l’aide de l’infrastructure en place. Depuis 1998, les entreprises de télécommunication ont été autorisées à demander des licences de distribution de radiodiffusion. Le CRTC a déjà accordé une licence à certaines entreprises de télécommunication (NBTel, SaskTel, MTS et Télébec) qui offrent des services de télédistribution, et BCE est propriétaire de Bell Canada et de Bell ExpressVu, une entreprise de radiodiffusion directe par satellite. Par contre, les entreprises de câblodistribution se servent de leurs réseaux de câbles pour fournir des services téléphoniques locaux à l’aide de la commutation de circuit ou du protocole Internet. Au Canada, le seul câblodistributeur qui offre actuellement des services téléphoniques locaux est Eastlink en Nouvelle-Écosse. Dans l’important marché que constitue Internet haute vitesse, les entreprises de télécommunication (à l’aide de la ligne d’accès numérique) et les entreprises de câblodistribution (grâce au câblomodem) se livrent une concurrence directe. D’autres technologies, comme la radiodiffusion directe par satellite et le système de distribution multipoint, fournissent également l’accès à Internet haute vitesse; de plus, l’accès fixe sans fil à large bande est disponible dans certaines régions du pays. L’intégration verticale et la propriété croisée estompent davantage la distinction entre les entreprises de télécommunication et les entreprises de distribution de radiodiffusion, des sociétés comme BCE étant propriétaires d’entreprises de télécommunication, d’entreprises de distribution de radiodiffusion, d’entreprises de programmation et d’entreprises de la presse écrite.
Les nouveaux venus par rapport à l’accès aux dernières technologies et aux nouveaux services
Les fournisseurs de services offerts par mise à disposition d’installations (les « nouveaux venus ») ont joué un rôle important dans l’introduction de services de télécommunications de pointe au Canada. Leur présence sur le marché a permis d’élargir la gamme de choix pour les consommateurs, d’augmenter la qualité des services et de favoriser l’émergence de nouveaux services. Les nouveaux venus ont investi beaucoup de capitaux pour accroître et améliorer les réseaux ainsi que pour commercialiser de nouveaux produits. Ces investissements leur ont permis de concurrencer les entreprises téléphoniques titulaires. Cependant, les nouveaux venus ont subi d’importantes pertes de démarrage. Pour effectuer et continuer à effectuer de tels investissements ainsi que pour demeurer concurrentiels, ils doivent avoir accès à des sources importantes de capital de risque à un coût raisonnable, capital qui ne peut provenir uniquement de sources canadiennes. Les fournisseurs de services offerts par mise à disposition d’installations font valoir que les restrictions à l’investissement étranger direct (IED) limitent l’investissement dans les infrastructures, font augmenter le coût du capital et, en dernier lieu, retardent la mise en place des nouvelles technologies de télécommunications. Le Comité partage ces opinions et croit qu’enlever les restrictions à l’IED stimulerait la concurrence et l’innovation dans l’industrie des services de télécommunications
L’accès universel aux services
Comme celle de nombreux autres pays de l’OCDE, la politique canadienne en matière de télécommunications a notamment comme objectif de fournir, à un prix abordable, les services de télécommunications de base aux consommateurs vivant dans toutes les régions du pays. Le paragraphe 7b) de la Loi sur les télécommunications de 1993 précise cette politique : « permettre l’accès aux Canadiens dans toutes les régions — rurales ou urbaines — du Canada à des services de télécommunications sûrs, abordables et de qualité ». En raison de la grande superficie et de la faible densité démographique du Canada, il en coûte cher pour offrir une infrastructure de télécommunications à toutes les collectivités canadiennes. L’accès universel a toujours été appuyé par l’interfinancement : des zones rentables (habituellement dans les villes) et des services rentables (l’interurbain et les services facultatifs) financent les services locaux et les zones aux prises avec des frais d’exploitation élevés (habituellement dans les localités rurales ou éloignées). En raison de cette politique, plus de 98 % des ménages canadiens ont accès au service téléphonique de base.
Dans la « nouvelle » économie axée sur le savoir, les technologies diffusant de l’information rapidement et à grande échelle sont généralement considérées comme des outils de développement socioéconomique importants. Ces technologies aident à ouvrir de nouvelles perspectives économiques ainsi qu’à améliorer la qualité de vie, les compétences et les connaissances des gens. Dans cette économie, l’accès universel aux services de télécommunications de base et aux nouvelles technologies importantes est donc plus essentiel que jamais auparavant.
L’accès à Internet à large bande21
Sur le plan des possibilités socioéconomiques, Internet constitue l’une des technologies de l’information et des télécommunications les plus importantes. Même si le Canada s’est branché à Internet en 1981, ce n’est pas avant 1991 que les possibilités commerciales de l’accès à Internet se sont manifestées. En 1999, le CRTC a imposé aux entreprises de télécommunication un objectif de base en matière de prestation de services : offrir un « service local de ligne individuelle avec capacité Touch-Tone, fourni par un commutateur numérique pouvant, au moyen d’une transmission de données à faible vitesse, être raccordé à Internet aux tarifs locaux »22. Lorsque la décision a été rendue, plus de 97 % des lignes d’accès satisfaisaient déjà à cet objectif.
L’accès automatique de base à Internet (ligne téléphonique et modem) coûte relativement peu et est très accessible, mais le service est lent et la technologie ne permet pas l’utilisation des applications à large bande. Dans le domaine des communications, une vaste gamme de services et d’applications nécessitent des niveaux élevés de largeur de bande. Le Canada possède l’un des meilleurs taux de pénétration des services à large bande au monde. Par rapport aux autres pays de l’OCDE, le Canada venait au deuxième rang au premier semestre de 2002 à ce chapitre. Son taux de pénétration s’élevait à environ 10,3 %. La Corée, dont le taux s’établissait à environ 19,2 %, venait au premier rang. Le Canada devançait la Suède qui avait un taux de 6,8 % et les Etats-Unis avec 5,8 %23. Malgré notre taux de pénétration relativement élevé, l’accès à large bande n’est pas offert dans toutes nos régions.
Au Canada, différentes technologies peuvent offrir l’accès à Internet haute vitesse (à large bande ou à grande bande). Les deux technologies les plus populaires auprès des abonnés résidentiels sont le câblomodem et la ligne d’accès numérique, qui ne sont pas fournis cependant dans toutes les régions du Canada. La diffusion par satellite est disponible mais coûte relativement cher. Plusieurs collectivités ont un service fixe sans fil à large bande, ce qui est aussi relativement dispendieux. À la fin de 2001, les systèmes de communication mobile ont commencé à offrir l’accès à Internet grâce à leur réseau de la génération 2,5, mais la vitesse d’accès n’est que légèrement supérieure à celle des technologies à bande étroite. En 2001, 1,6 million de ménages canadiens étaient abonnés à Internet par câble, et 924 000 par ligne d’accès numérique. Seulement 9 000 ménages se servaient d’une autre technologie pour obtenir un accès à haute vitesse, la plupart ayant un accès fixe sans fil et moins de 1 % des abonnés résidentiels avaient accès directement à Internet grâce aux fibres optiques24. En ce qui concerne les entreprises, l’accès à Internet haute vitesse se faisait considérablement grâce aux fibres optiques, qui fournissaient l’accès à large bande à Internet — en 2001, les dépenses au chapitre de l’accès à Internet haute vitesse étaient réparties de la façon suivante : fibre optique, 54 %; ligne d’accès numérique, 32 %; câble et autres technologies, 14 %25.
Selon les récentes statistiques, 76 % des collectivités canadiennes (soit 15 % de la population) n’ont pas accès à Internet haute vitesse, tandis que 15 % des collectivités ont un fournisseur offrant ce service et que 9 % des collectivités ont au moins deux fournisseurs26. La majorité des collectivités rurales canadiennes n’ont pas d’accès à haute vitesse. Étendre l’accès à large bande à toutes les collectivités canadiennes coûterait extrêmement cher et nécessiterait beaucoup de capitaux. Offrir le tout aux collectivités rurales et éloignées n’est pas une solution commercialement viable pour l’instant, en raison de l’écart important entre les coûts marginaux de construction et d’exploitation des nouvelles installations d’une part, et le prix que les consommateurs et les entreprises sont prêts à payer pour obtenir ces services d’autre part. Même si les nouvelles technologies, comme la diffusion par satellite et l’accès sans fil, pourront peut-être permettre de réduire les coûts de mise en place de l’accès à large bande dans les collectivités rurales et éloignées, il faudra attendre, selon certaines estimations, cinq ans avant d’avoir un marché de masse pour ces technologies27.
En 2001, le Groupe de travail national sur les services à large bande a recommandé que le gouvernement fédéral examine les restrictions à l’investissement étranger dans les entreprises de télécommunication et de câblodistribution afin de déterminer si ces restrictions empêchent actuellement ou pourraient empêcher éventuellement l’industrie de participer davantage au déploiement concurrentiel de l’infrastructure à large bande au Canada28. Cette question a été abordée dans le document de travail d’Industrie Canada sur les restrictions à l’investissement étranger direct dans les entreprises de télécommunication29. La plupart des témoins ayant comparu devant le Comité ont indiqué que les modifications à ces restrictions ne changeraient pas la vitesse ni la nature du déploiement des services à large bande dans ces collectivités. Ils ont signalé que les nouveaux investissements dans l’industrie — des investissements étrangers ou canadiens — seraient destinés aux marchés offrant les meilleures perspectives de rendement rapide du capital investi. Selon eux, les collectivités rurales et éloignées ne seraient pas susceptibles d’attirer de nouveaux fonds pour l’aménagement d’installations à large bande puisque les investisseurs ne pourraient pas faire fructifier leur investissement. Cependant, quelques témoins ont expliqué que, si elles pouvaient obtenir plus facilement du capital à bon marché sur les marchés étrangers, les sociétés pourraient élaborer plus aisément une analyse de rentabilisation justifiant l’installation de leurs réseaux dans certaines collectivités alors qu’il ne serait pas rentable de le faire sans cette nouvelle source de capitaux. Sur la scène mondiale, il n’existe aucun rapport manifeste entre la libéralisation de la propriété étrangère et des règles régissant le contrôle d’une part, et un accès à large bande accru d’autre part. Les deux pays de l’OCDE possédant le plus haut taux de pénétration des services à large bande (en l’occurrence, la Corée avec 19,2 % et le Canada avec 10,3 % au cours du premier semestre de 2002) composent tous deux avec des restrictions à l’investissement étranger direct dans leur secteur des télécommunications, alors que des pays dépourvus de telles restrictions affichent des taux de pénétration inférieurs — par exemple, les États-Unis avec 5,8% et le Royaume-Uni avec 1,3 %. Quelles que soient leurs règles sur l’investissement étranger direct, de nombreux pays de l’OCDE sont aux prises avec un fossé entre l’accès à large bande dans les collectivités rurales et celui dans les zones urbaines.
Les gouvernements centraux de la plupart des pays de l’OCDE sont d’avis que l’accès à large bande généralisé est essentiel à la compétitivité à l’échelle mondiale et au développement socioéconomique à venir. Nombre d’entre eux ont présenté des politiques visant à encourager l’investissement dans l’infrastructure à large bande et à améliorer l’accès à large bande. Au Canada, les autorités fédérales et provinciales ont adopté les mesures suivantes : a) attribuer des contrats pour le compte d’établissements ou d’employés du gouvernement; b) accorder des fonds de lancement à des projets communautaires; c) affecter des fonds en immobilisations dans le cadre de projets d’infrastructure; d) accorder aux fabricants d’équipement des crédits d’impôt pour la recherche et le développement; e) financer des essais d’applications à large bande; f) produire et financer du contenu en direct30. L’initiative fédérale la plus récente, en l’occurrence le Programme pilote sur les services à large bande pour le développement rural et du Nord, permet d’accorder des crédits dans le cadre d’un processus concurrentiel afin d’étendre aux collectivités canadiennes les services à large bande accessibles au public. La priorité est accordée aux collectivités des Premières nations et du Nord ainsi qu’aux collectivités rurales et éloignées qui sont dépourvues actuellement de lignes d’accès numérique ou d’un service de câblomodem. Le Programme fait partie de l’engagement du gouvernement fédéral à assurer l’accès à large bande pour toutes les collectivités canadiennes d’ici 2005. De nombreux témoins ont insisté sur le fait que le secteur privé devrait prendre l’initiative à cet égard. Parallèlement, d’autres témoins ont indiqué cependant que le gouvernement doit jouer un rôle en facilitant le déploiement de l’accès à large bande là où aucune analyse de rentabilisation ne vient justifier celui-ci.
En fonction des témoignages entendus, le Comité n’est pas convaincu que modifier les restrictions à l’investissement étranger direct dans les entreprises de télécommunication favorisera, à court terme, l’accès aux services à large bande dans les collectivités rurales et du Nord.
La convergence et les entreprises de distribution de radiodiffusion
Les percées technologiques et la convergence des technologies, particulièrement au cours de la dernière décennie, ont estompé la distinction qui existait auparavant entre les services offerts par les entreprises de télécommunication et ceux fournis par les entreprises de distribution de radiodiffusion (y compris les entreprises de câblodistribution, les fournisseurs de service de diffusion directe par satellite et les fournisseurs de service de distribution multipoint). Les entreprises de télécommunication et les entreprises de distribution de radiodiffusion (EDR) se livrent actuellement une concurrence en visant le même consommateur dans certains marchés (notamment le service Internet haute vitesse). L’intégration verticale et la propriété croisée viennent chambouler davantage le paysage des secteurs des télécommunications et de la distribution de radiodiffusion. De toute évidence, il est de plus en plus difficile de définir une entreprise comme appartenant au secteur des télécommunications ou à celui de la distribution de radiodiffusion, en fonction de son réseau de distribution ou des services qu’elle offre (voir la figure 4.1). À l’ère de la numérisation et de la convergence, les modifications susceptibles d’être apportées aux restrictions à l’investissement étranger direct ou à toute partie du cadre réglementaire applicables aux entreprises de télécommunication doivent être examinées en tenant compte de la répercussion de ces modifications sur les EDR.
Figure 4.1
Le paysage des télécommunications et de la radiodiffusion au Canada
Le paragraphe 3a) de la Loi sur la radiodiffusion précise que « le système canadien de radiodiffusion doit être, effectivement, la propriété des Canadiens et sous leur contrôle ». La définition de « Canadien » aux fins de la Loi et les règles régissant la propriété sont exposées dans des instructions au CRTC émanant du gouverneur en conseil31. Selon ces instructions, une société qui satisfait aux critères de la définition de « personne morale qualifiée » est réputée être canadienne. Un non-Canadien peut détenir jusqu’à 20 % des actions avec droit de vote d’une société canadienne avant que celle-ci perde son statut de personne morale qualifiée. Un non-Canadien peut détenir également jusqu’à 33⅓ % des actions avec droit de vote d’une société de portefeuille avant qu’une filiale de celle-ci perde ce statut. Par conséquent, les non-Canadiens peuvent détenir directement et indirectement jusqu’à 46⅔ % d’une société canadienne. De plus, un président-directeur général et au moins 80 % des directeurs d’une société doivent être Canadiens selon les critères de la définition de personne morale qualifiée. Si un non-Canadien contrôle une société canadienne, quel que soit le moyen et quel que soit le nombre d’actions avec droit de vote détenues, cette société n’est plus une personne morale qualifiée. Les Instructions précisent qu’une licence de radiodiffusion ne peut être accordée qu’à une personne morale qualifiée.
De nombreuses EDR font valoir que, si les restrictions régissant l’investissement étranger direct dans les entreprises de télécommunication sont assouplies ou enlevées, elles aussi devraient également bénéficier du même traitement. Elles soutiennent que leur industrie compte abondamment sur l’investissement de capitaux et qu’elles ont besoin d’un meilleur accès au capital étranger à un coût moindre pour stimuler la croissance, la concurrence et l’innovation dans le secteur. Ces entreprises signalent que, en raison de la convergence technologique, bon nombre d’entre elles livrent une concurrence aux entreprises de télécommunication sur les mêmes marchés et que les deux devraient être assujetties aux mêmes règles régissant la propriété. Les EDR estiment qu’elles souffriraient d’un désavantage concurrentiel, si les restrictions à l’investissement étranger direct étaient moins rigoureuses pour les entreprises de télécommunication que pour elles. Elles avancent que l’élimination ou l’assouplissement de ces restrictions uniquement au profit des entreprises de télécommunication faussera la concurrence pour l’obtention du capital, freinera l’évolution de la concurrence entre les différentes technologies, réduira les choix s’offrant aux consommateurs et transgressera le principe de la neutralité affichée à l’égard des technologies dans la politique canadienne de réglementation. Le Bureau de la concurrence souscrit à ces arguments et propose que toutes les entreprises diffusant des signaux, qu’il s’agisse de compagnies de téléphone ou d’entreprises de radiodiffusion, aient le même accès au capital et soient astreintes aux mêmes règles en matière de propriété.
Selon ceux qui s’opposent à ce que les modifications des restrictions à l’investissement étranger direct visent également les entreprises de distribution de radiodiffusion, ces dernières et les entreprises de télécommunication ne sont pas « semblables », malgré la convergence technologique. Ces opposants font valoir que les EDR doivent tenir compte de questions culturelles avec lesquelles les entreprises de télécommunication ne doivent pas composer, du moins dans la conjoncture actuelle. Ils signalent qu’autoriser des étrangers à exercer un contrôle sur des entreprises de distribution de radiodiffusion aurait des répercussions négatives sur les objectifs de la politique culturelle du gouvernement.
Même s’il incombe au CRTC d’établir les règles générales déterminant les signaux qui peuvent être diffusés par les entreprises de distribution de radiodiffusion, ces dernières influencent la programmation en ce sens qu’elles prennent des décisions sur les services à commercialiser, à offrir et à promouvoir, sur l’emplacement des canaux ainsi que sur les tarifs. Toujours selon les opposants, les restrictions garantissent que les décisions liées à la programmation sont prises par des Canadiens et non pas par des étrangers, et que les EDR continuent à diffuser une gamme étoffée d’émissions canadiennes. Les opposants prétendent que, si les règles étaient modifiées, les compagnies étrangères pourraient acquérir un contrôle stratégique d’une EDR canadienne et promouvoir un contenu non canadien. Ils ajoutent que, les étrangers étant autorisés à devenir propriétaires minoritaires d’entreprises de programmation, le conglomérat médiatique étranger, qui deviendrait un tel propriétaire et exercerait un contrôle sur une EDR canadienne, serait encore davantage en mesure d’influencer les décisions prises en matière de programmation. D’après certains, une telle influence serait contraire à l’un des objectifs de la Loi sur la radiodiffusion, en l’occurrence que le système canadien de radiodiffusion doit servir à maintenir et à valoriser l’identité nationale et la souveraineté culturelle.
Cependant, un représentant de CanWest Global Communications Corp., entreprise médiatique internationale dont la propriété et le contrôle sont détenus par des intérêts canadiens, a comparu devant le Comité et a fait valoir que la nationalité du propriétaire d’une entreprise de programmation n’exerce aucune influence mesurable sur le contenu des émissions de cette entreprise. Il a précisé que le contenu des émissions de télévision au Canada est le reflet des exigences établies par le CRTC et des attentes des téléspectateurs et des annonceurs. Pour illustrer ce qu’il avançait, il a décrit les réseaux de télévision de CanWest à l’étranger : leur exploitation est assujettie aux règles en vigueur dans le pays en cause, et la direction sur place détermine le contenu des émissions. Sur la scène internationale, CanWest respecte ou dépasse les exigences établies dans les règlements ou les licences afin de déterminer le contenu local dans chacun des pays en cause. Les émissions diffusées par les réseaux de télévision de CanWest dans les autres pays ne permettent pas de déduire que CanWest est une société dont la propriété et le contrôle sont détenus par des intérêts canadiens.
Les EDR signalent que distinguer les entreprises de distribution de celles de programmation éliminerait les préoccupations au sujet des opérations internes décrites précédemment. Ainsi, les EDR qui seraient propriétaires des services de programmation pourraient confier ceux-ci à une entreprise distincte pour ne conserver que les moyens de transmission de la société initiale. Seuls les moyens de transmission pourraient être vendus à des non-Canadiens. De plus, les EDR font remarquer que le CRTC continuerait à veiller à ce qu’elles se conforment aux exigences en matière de contenu canadien, que ces entreprises soient détenues par des intérêts canadiens ou étrangers.
Le contenu canadien et le rôle du CRTC
En matière de politique culturelle et de politique publique, la Loi sur la radiodiffusion précise plusieurs objectifs à l’égard du système canadien de radiodiffusion. L’un des principaux objectifs de la Loi et de son règlement d’application est le maintien et la valorisation du contenu canadien au sein du système canadien de radiodiffusion. Selon le CRTC, le contenu canadien, « c’est l’accès des artistes canadiens et des histoires du peuple canadien aux ondes canadiennes ». Le gouvernement fédéral juge que le contenu canadien est important pour des raisons d’ordre culturel et économique : les émissions et la musique canadiennes « donnent aux Canadiens l’occasion d’exprimer leur créativité et leur expérience communes » et procurent des emplois à des Canadiens dans la création, la production et la distribution sur les ondes32.
Le CRTC interprète et fait appliquer les grands objectifs énoncés dans la Loi sur la radiodiffusion en établissant des politiques et des règlements précis concernant les questions suivantes : a) création et production d’émissions et de musique canadiennes; b) contribution financière du système de radiodiffusion à la création de contenu canadien; c) quantité de contenu canadien devant être diffusé à la radio et à la télévision; d) ratio entre services de programmation canadiens et non canadiens qui sont distribués par les entreprises de câblodistribution, de distribution par satellite de radiodiffusion directe (SRD) et de systèmes de distribution multipoint (SDM); e) propriété et contrôle du système de radiodiffusion par des Canadiens. Les émissions et la musique diffusées à la télévision doivent satisfaire à certaines exigences afin d’avoir un contenu canadien33.
Aucune preuve n’a été présentée au Comité pour montrer que serait compromise la capacité du CRTC de réglementer les EDR ou, d’ailleurs, les entreprises de programmation, si celles-ci appartenaient à des intérêts étrangers ou étaient contrôlées par des étrangers. Le CRTC confirme qu’il s’est déjà adapté à de nouvelles règles régissant la propriété et qu’il serait en mesure de le faire si le Parlement décidait de les modifier de nouveau. Le Canada compte de nombreux autres types d’entreprise dont la propriété et le contrôle total ou partiel sont détenus par des intérêts étrangers. Ces dernières ainsi que celles appartenant à des intérêts canadiens doivent toutes satisfaire aux exigences réglementaires imposées par les gouvernements provinciaux et fédéral, conformément aux différents objectifs en matière de politique publique. Le Comité est d’avis que, en l’absence de restrictions régissant la propriété étrangère des entreprises de distribution de radiodiffusion, les règlements du CRTC ainsi que d’autres outils d’intervention, notamment les subventions, sont suffisants pour appuyer et promouvoir le contenu canadien au sein de notre système de radiodiffusion. Établir une distinction structurelle entre les entreprises de radiodiffusion et les entreprises de programmation offrirait une protection supplémentaire. De plus, le Comité souligne que la Loi sur Investissement Canada permet d’examiner les principaux investissements au Canada par des étrangers afin de s’assurer que ceux-ci procurent un « avantage net » au Canada. D’autres dispositions de la Loi et de son règlement d’application autorisent « l’examen d’un investissement au titre de la Loi si le gouverneur en conseil est d’avis que l’investissement est lié au patrimoine culturel du Canada ou à l’identité nationale ».
Le Comité croit qu’il n’est plus possible d’établir une distinction entre les entreprises de télécommunication et les entreprises de distribution de radiodiffusion en fonction de leurs réseaux de diffusion respectifs ou des services qu’elles offrent. Il est d’avis que la distribution et le contenu sont deux concepts distincts et qu’il est possible d’établir une différence entre les entreprises de distribution de radiodiffusion et celles de programmation. C’est pourquoi traiter d’une façon distincte le contenu et la distribution permet d’atteindre les objectifs de la politique culturelle. Eu égard à la convergence technologique, le Comité recommande donc :
3. Que le gouvernement canadien veille à ce que les entreprises de distribution de radiodiffusion soient assujetties aux mêmes exigences en matière de propriété et contrôle canadiens que les entreprises de télécommunication.
Nous sommes d’avis que la meilleure façon d’atteindre les objectifs du gouvernement exposés dans la Loi sur les télécommunications et la Loi sur la radiodiffusion consiste en une libéralisation complète et symétrique de règles régissant la propriété étrangère pour tous les diffuseurs de signaux concurrençant sur les même marchés. Nous croyons que les modifications des restrictions à la propriété étrangère doivent s’accompagner d’un examen exhaustif de la structure de l’encadrement visant tant les entreprises de télécommunications que celles de distribution de radiodiffusion. Cet examen doit déterminer si notre approche législative actuelle et la répartition des responsabilités ministérielles entre Industrie Canada et Patrimoine canadien sont optimales par rapport à la convergence des technologies et des services. De plus, cet examen devrait établir si le CRTC dispose — et continuera de disposer — des outils nécessaires afin de veiller à ce que l’accès universel, la culture et les valeurs canadiennes continuent d’être protégées et promues. Le Comité recommande donc :
4. Que le gouvernement canadien crée un comité parlementaire spécial, qui sera chargé d’examiner exhaustivement la structure de l’encadrement du secteur des télécommunications et de celui de la radiodiffusion au Canada, compte tenu de la convergence technologique. L’examen devrait porter au moins :
| a) | sur le cadre réglementaire régissant les secteurs des télécommunications et de la radiodiffusion au Canada; |
| b) | sur les solutions que pourrait adopter le gouvernement fédéral pour faciliter l’implantation de l’accès à large bande dans les collectivités rurales et éloignées; |
| c) | sur la structure de deux ministères fédéraux, en l’occurrence Industrie Canada et Patrimoine canadien; |
| d) | sur les compétences, le rôle et le mandat du Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes. |
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Notre industrie continue d’être aux prises avec le changement. […] Les percées technologiques ont modifié beaucoup de choses. La numérisation et Internet ont créé un mode de livraison commun et universel qui permet à tout genre d’information d’être livré en tout temps et n’importe où, avec n’importe quel dispositif. […] Les obstacles qui se dressaient auparavant entre les différents secteurs dans cette industrie sont en voie d’être abattus par la technologie elle-même. [Michael Sabia, Entreprises Bell Canada, 20:9:20]
[…] En 1993, seuls quelques marchés dans les pays de l’OCDE possédaient un cadre concurrentiel en matière de télécommunications. Aujourd’hui, 29 des 30 pays de l’OCDE possèdent des marchés totalement concurrentiels dans ce domaine. Il ne reste plus que la Turquie qui fera de même le 1er janvier 2004. [Dimitri Ypsilanti, Organisation de coopération et de développement économiques, 19:15:30]
Les Canadiens ont toujours été des innovateurs dans ce domaine. Je vous citerai quelques exemples : le premier satellite de télécommunications intérieur en orbite géostationnaire, le premier service de téléphone cellulaire en Amérique du Nord, le premier pays de l’OCDE à implanter l’accès à Internet haute vitesse, le premier fureteur Internet sans fil en Amérique du Nord […] [Michael Sabia, Entreprises Bell Canada, 20:9:20]
[N]ous croyons que les mesures que nous prendrons en créant de la concurrence pour les services téléphoniques locaux, et nous créerons cette concurrence, passent premièrement par l’expansion de la téléphonie par câble. C’est ce que fait EastLink à Halifax. Aujourd’hui, EastLink détient 25 % du marché du grand Halifax. Cette situation se produira tout simplement parce que cette société se lancera sur le marché des services téléphoniques étant donné que nous accaparons une part du secteur de la vidéo grâce à notre société de communications par satellite. C’est inévitable. [Michael Sabia, Entreprises Bell Canada, 20:9:35]
[…] il est extrêmement coûteux de reproduire le réseau de transmission sur ligne métallique des sociétés de télécommunications existantes. Je crois que la solution consiste à faire preuve d’innovation et d’imagination sur le plan technologique. […] la façon de vraiment concurrencer un système de transmission sur ligne métallique ne consiste pas à reproduire ce système. Il est préférable d’opter pour un système sans fil. [Hudson Janisch, Université de Toronto, 16:16:20]
Ces restrictions ont un impact négatif particulièrement disproportionné sur les entreprises émergentes, qui sont les véritables moteurs de l’innovation. [André Tremblay, Microcell Télécommunications Inc., 13:15:55]
Un système de télécommunications concurrentiel, viable et sain est une condition essentielle à la mise en œuvre de toute stratégie favorisant l’innovation. Si la concurrence n’est pas saine dans le domaine des télécommunications, le Canada deviendra inévitablement un retardataire sur le plan de l’innovation au lieu de jouer le rôle de chef de file. Sans la force contraignante de la concurrence, nos fournisseurs de services de télécommunications se contenteront invariablement d’acheter les produits découlant de l’innovation au lieu de les créer. [Richard Schultz, Université McGill, 21:16:05]
L’infrastructure téléphonique a été brillamment conçue et mise en place au cours des 125 premières années. Tous les profits et toutes les liquidités supplémentaires étaient générés dans les grands centres urbains, et des systèmes très élaborés ont été mis en place pour distribuer ce capital excédentaire dans les zones rurales et peu peuplées de façon à créer un service téléphonique partout à très bas prix. Qui a payé pour cela? Le centre-ville de Toronto. C’est ainsi que les choses ont été faites partout dans le monde. C’était simple, mais brillant. [John McLennan, AT&T Canada, 14:17:00]
[L]e marché des télécommunications a subi des changements importants. Le plus important a peut-être été la croissance explosive d’Internet et des services fournis par les réseaux à haute vitesse. Pour les pays de l’OCDE, nous avons évalué qu’il y a, actuellement, environ 250 millions d’abonnés à Internet, dont 52 millions y ont un accès à large bande et à haute vitesse. [Dimitri Ypsilanti, Organisation de coopération et de développement économiques, 19:15:30]
Il est important que le Canada puisse avancer au XXIe siècle avec tous les cylindres de son moteur en ordre de marche et sans que 25 à 30 % du pays et toute l’économie rurale soient hors d’état de fonctionner. [Vic Allen, Upper Canada Networks, 14:16:45]
[L]es territoires à faible densité de population, qu’ils soient en régions rurales ou éloignées, sont demeurés quasiment imperméables à la concurrence. Les concurrents ont concentré leurs investissements dans les zones à forte densité de population et sont demeurés quasiment absents des milieux ruraux ou éloignés, et même les grandes entreprises de services titulaires […] [Jean-François Hébert, Association des Compagnies de Téléphone du Québec, 16:15:30]
Peu importe si on parle de restrictions à l’investissement étranger ou quoique ce soit, la situation ne changera pas en ce qui à trait aux zones à plus faible densité de population, ni à court terme, ni à moyen terme. [Jean-François Hébert, Association des Compagnies de Téléphone du Québec, 16:15:35]
[I]l n’existe aucun lien entre la fourniture de services à large bande et à haute vitesse dans les régions rurales et éloignées du Canada d’une part, et l’élimination des restrictions régissant la propriété étrangère d’autre part. Ce qui restreint l’expansion de l’accès à large bande, c’est le manque d’une analyse de rentabilisation justifiant les investissements nécessaires. [Donald Ching, SaskTel, 24:16:20]
[L]’industrie de la câblodistribution est en faveur de la libéralisation des règles régissant la propriété étrangère des établissements de distribution à large bande et des entreprises de télécommunications. Nous sommes d’avis que ces changements déboucheraient sur des avantages importants en améliorant l’accès au capital à un meilleur coût. Cette libéralisation inciterait à accroître l’étendue des réseaux de distribution à large bande intégrés, ce qui stimulerait la concurrence et l’innovation au sein de ces industries. [Janet Yale, Association canadienne de la télévision par câble, 25:15:30]
[…] Il est cependant impératif que le secteur privé soit le moteur de ce déploiement. Comptant sur les forces du marché concurrentiel, le rôle du gouvernement fédéral à l’égard de ce déploiement devrait être de veiller à ce que toutes les contributions nécessaires pour faciliter le développement du service sur large bande soient effectuées d’une façon qui amène le moins de distorsions possible sur le marché. En effet, le gouvernement a déjà entrepris des projets en ce sens. [Michael Murphy, Chambre de commerce du Canada, 17:15:55]
[I]l n’est plus facile de déterminer qui sont les fournisseurs de services de télécommunications au Canada. Dans un contexte de convergence, il est pratiquement impossible d’identifier les entreprises comme étant des câblodistributeurs, des entreprises sans fil, des compagnies de téléphone, des diffuseurs ou des fournisseurs de service Internet. [James Peters, TELUS Corporation, 16:15:45]
[N]ous aimerions dire que, pour maintenir un secteur des télécommunications pleinement concurrentiel et novateur et améliorer le climat d’affaires d’ensemble du Canada, les restrictions en matière d’investissement étranger devraient être pleinement libéralisées, de façon symétrique, ce qui veut dire qu’aucune société ne devrait être défavorisée par la libéralisation des règles pour certaines entreprises mais pas pour d’autres qui sont actives sur les mêmes marchés. [Michael Murphy, Chambre de commerce du Canada, 17:15:50]
[N]ous vous suggérons que l’équité concurrentielle commande que les câblodistributeurs et les compagnies de téléphone doivent bénéficier du même traitement dans le cadre de la libéralisation des règlements sur la propriété étrangère. [Louis Audet, COGECO Inc., 25:15:35]
[N]ous parlons de signaux qui sont diffusés dans un canal de communication. Qu’il s’agisse d’un signal téléphonique, d’un signal Internet ou d’un signal de radiodiffusion, il n’y a aucune différence […] Vous avez un canal de communication qui vous permet de diffuser des signaux électroniques. Les règles devraient être les mêmes. [Konrad von Finkenstein, Bureau de la concurrence, Industrie Canada, 23:17:00]
Une fois le génie de la propriété étrangère de la distribution sorti de la bouteille, le spectre d’une influence exercée par des non-Canadiens sur les services de programmation surgit. [Phyllis Yaffe, Alliance Atlantis Communications Inc., 17:15:40]
Toute modification des règles qui ne s’appliqueraient qu’aux compagnies de téléphone ne tarderait pas à revêtir une importance pour les radiodiffuseurs sur le plan de la concurrence puisque les compagnies de télécommunications occupent de plus en plus le marché des entreprises de distribution de radiodiffusion et des entreprises de radiodiffusion. [Leonard Asper, CanWest Global Communications Corp., 26:9:10]
[I]l est parfois difficile de faire la distinction entre fournisseurs de contenu et fournisseurs de pipeline, entre contenu et contenant, surtout s’agissant d’entreprises de distribution et de programmation, mais je vous dirais que ce n’est pas impossible. De fait, une grande partie de notre cadre pour les télécommunications et la radiodiffusion tourne précisément autour de cette distinction. [David Johnston, Université de Waterloo, 17:16:45]
Les entreprises de distribution de radiodiffusion ont fait valoir que le problème pourrait être résolu par une distinction structurelle. […] Ce n’est pas une solution acceptable. […] Actuellement, le rôle d’une entreprise de distribution de radiodiffusion est essentiel et primordial au sein du système canadien de radiodiffusion. Une compagnie de téléphone n’est pas autorisée à exercer un contrôle ou une influence sur le contenu de ce qu’elle diffuse, mais une entreprise de distribution de radiodiffusion peut agir très différemment. Elle a un rôle très actif à jouer dans le contrôle ou l’influence qu’elle peut exercer sur le contenu offert par le fournisseur. [Grant Buchanan, Guilde canadienne des réalisateurs, 19:15:50]
[N]ous reconnaissons que plus nous nous efforçons d’intégrer les entreprises de télédistribution et de télévision par satellite, plus nous nous rapprochons des intérêts culturels vitaux du Canada. Parvenir à un équilibre délicat […] constitue l’essentiel du défi à relever […] [Michael Sabia, Entreprises Bell Canada, 20:9:20 ]
[L]e Conseil est d’avis qu’il doit administrer les règles que le gouvernement choisit de lui donner. […] Nous avons déjà composé avec certains changements dans ces règles, et jamais nous n’avons trouvé qu’elles constituaient un obstacle à notre travail. [Charles Dalfen, Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes, 23:15:35]
De toute évidence, l’entreprise de distribution ne pourrait détenir aucun canal, ni effectuer aucune radiodiffusion ni influer sur le contenu. Elle ne pourrait que transmettre le signal électronique. Maintenant que vous avez établi un cadre permettant ces initiatives, il appartient à l’entreprise de distribution de tirer profit de sa situation et de scinder ses activités ou encore de demeurer une seule entité lorsqu’elle pense qu’il n’y a plus de synergie possible et de payer les pénalités découlant des restrictions à la propriété étrangère. C’est à elle de décider. [Konrad von Finkenstein, Bureau de la concurrence, Industrie Canada, 23:17:00]
[N]ous sommes d’avis qu’une propriété distincte ou qu’une distinction structurelle pourrait être réalisable assez facilement de différentes façons […] Il n’y aurait aucune modification aux règles régissant la façon dont les entreprises de distribution et de câblodiffusion diffusent le contenu. [John Tory, Rogers Cable Inc., 25:15:45]
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