PACC Rapport du Comité

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INTRODUCTION

CONTEXTE

OBSERVATIONS ET RECOMMANDATIONS

CONCLUSION

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Conformément à l’article 108(3)e) du Règlement, le Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes a l’honneur de présenter son

DIX-HUITIÈME RAPPORT

Le Comité permanent des comptes publics a examiné le chapitre 4 du document Le Point — Rapport de la vérificatrice générale du Canada à la Chambre des communes (Défense nationale — L’entraînement en vol de l’OTAN au Canada) et a convenu de présenter ce qui suit.

INTRODUCTION

La prestation du programme d’entraînement en vol de l’OTAN au Canada (NFTC, le Programme) est assurée par le ministère de la Défense nationale (MDN, le Ministère) de concert avec le secteur privé, dans le cadre d’un marché d’une valeur de 2,8 milliards de dollars sur une période de 20 ans. Le but fondamental du Programme est de combler un besoin du Ministère, soit former des pilotes d’une manière rentable.

En raison de la valeur du marché et de l’importance de veiller à ce que les Forces armées canadiennes disposent de pilotes qualifiés, le Comité a décidé d’examiner les résultats d’une vérification du programme d’entraînement en vol de l’OTAN au Canada. Ainsi, le Comité a rencontré Mme Sheila Fraser, la vérificatrice générale du Canada, qui était accompagnée de M. Hugh McRoberts (vérificateur général adjoint) et de Mme Wendy Loschiuk (directrice principale), le 26 février 2003. M. Alan Williams (sous‑ministre adjoint, Matériels), M. Jim Richardson (directeur, Obtention de modes de prestation de services importants), le brigadier-général E.G. Cloutier (directeur général, État-major de la force aérienne) et le col. Robert Bertrand (directeur, Fonction de contrôle et Planification d’activités) ont représenté le ministère de la Défense nationale.

CONTEXTE

Les coûts élevés associés au maintien de forces armées modernes, jumelés à des contraintes financières, ont poussé les gouvernements occidentaux à chercher des moyens de réduire leurs budgets militaires tout en préservant l’efficacité militaire. Une des solutions adoptées consiste à relever les services de soutien qui pourraient être confiés, en tout ou en partie, au secteur privé. Au Canada, de tels efforts s’inscrivent dans ce qu’on appelle les Différents modes de prestation de services ou DMPS.

Au début des années 1990, le ministère de la Défense devait remplacer sa flotte vieillissante d’aéronefs d’entraînement. Il a conclu que le coût de remplacement de ces aéronefs, soit environ 700 millions de dollars, était inabordable. À l’automne de 1994, Bombardier Canada a proposé de collaborer avec le Ministère en vue d’offrir la formation des pilotes au Canada et à l’OTAN. Bombardier a soumis une proposition spontanée en décembre 1994. En 1996, le Cabinet a approuvé la demande du Ministère qui désirait conclure un marché à fournisseur exclusif d’une valeur de 2,8 milliards de dollars sur une période de 20 ans[1] avec Bombardier, visant le soutien du programme d’entraînement en vol de l’OTAN au Canada. Bombardier fournirait et entretiendrait les aéronefs, le MDN fournirait les élèves et les instructeurs, et les autres pays de l’OTAN contribueraient à l’atténuation des coûts en achetant de la formation pour leurs élèves-pilotes.

Dans le cadre du Programme, Bombardier est l’entrepreneur principal du NFTC. Il a la responsabilité de fournir et de soutenir les aéronefs, les simulateurs, les systèmes de formation en salle de classe, les services de maintenance, ainsi que la formation au sol pour certaines phases du Programme. Bombardier fournit les aéronefs en les louant pour la durée du programme auprès de Milit-Air, une entreprise sans but lucratif. Le Ministère est responsable de la gestion globale du Programme, y compris assurer le contrôle opérationnel de la formation et fournir les instructeurs pour l’entraînement au pilotage, de même que l’infrastructure et les zones de vols d’entraînement militaire. Le Ministère et Bombardier se partagent les responsabilités ayant trait à la conception de la formation au sol, à l’établissement du calendrier pour les installations et aéronefs destinés aux élèves, et à la prestation de services opérationnels et de soutien de base.

Milit-Air est une entité sans but lucratif, sans capital ou actifs, constituée en personne morale le 12 mars 1998 aux termes de la Partie II de la Loi sur les corporations canadiennes. On l’a créée uniquement aux fins du programme d’entraînement en vol et son rôle consistait à acquérir des aéronefs, appareils de simulation de vol et autres immobilisations connexes, puis à les mettre à la disposition de Bombardier aux fins du Programme. Milit-Air a émis des obligations afin de recueillir les 720 millions de dollars nécessaires pour acheter les aéronefs qu’elle louerait à Bombardier. L’aptitude de Milit-Air à recueillir cette somme au moyen d’une émission d’obligations reposait sur les paiements de location inconditionnels versés par le gouvernement fédéral pour les aéronefs. Ainsi, les sommes versées à Milit-Air ne visaient pas la formation, mais les obligations. À la suite de retards dans la livraison d’aéronefs à Milit-Air, Bombardier n’était pas en mesure de fournir la formation à la date prévue dans le marché. Dans une large mesure, cela a engendré le problème relevé par la vérificatrice générale, mais le gouvernement était tenu de verser des paiements annuels à Milit-Air aux termes d’un marché qui ne pouvait pas être annulé.[2]

OBSERVATIONS ET RECOMMANDATIONS

Le sous-ministre adjoint, Matériels, a avisé le Comité que le ministère de la Défense nationale accepte le rapport de la vérificatrice générale sur le programme d’entraînement en vol de l’OTAN au Canada. M. Williams a déclaré que :

L’information [dans le rapport] est conforme aux faits, logique et bien présentée. Nous sommes d’accord avec les conclusions et donnons suite aux recommandations. [traduction]

Le Comité se réjouit que le Ministère ait accueilli favorablement la vérification et donne suite aux recommandations, que le Comité appuie fortement. Néanmoins, il subsiste des préoccupations à la suite de l’examen du rapport par le Comité et son audience avec des témoins.

La vérification a révélé que, en raison de modalités restrictives inscrites dans le marché et de problèmes de mise en marche, le Ministère a payé environ 65 millions de dollars en frais de formation pour une formation qui n’a pas encore eu lieu. M. Williams a assuré au Comité que le marché oblige Bombardier à rattraper tout écart relatif à la formation prévue pendant la durée totale du marché et que le Ministère et Bombardier se concertent en vue d’inscrire la formation additionnelle dans l’échéancier du marché. Il a également indiqué que, si cet écart n’est pas rattrapé, le Ministère « obtiendrait une indemnisation correspondant à la valeur des places [de formation] perdues ». [traduction]

Bien que le Comité accepte les assurances formelles fournies par M. Williams, il aimerait que ces assurances soient présentées d’une manière plus concrète. Il ne faudrait pas sous-estimer les défis associés à l’incorporation de nouvelles formations dans le calendrier; trouver une solution nécessitera une planification attentive. Il est significatif que, même si M. Williams a fourni des assurances formelles, il n’a pas été en mesure au moment de la réunion de démontrer précisément de quelle manière on éliminerait le problème. Le Comité s’attend à ce que les éléments détaillés se manifestent au fur et à mesure que les travaux avec l’entrepreneur principal avanceront et, par conséquent, formule la recommandation suivante :

RECOMMANDATION 1

Que le ministère de la Défense nationale collabore étroitement avec l’entrepreneur principal chargé du programme d’entraînement en vol de l’OTAN au Canada en vue de préparer un plan d’action qui précisera de quelle manière et à quel moment on rattrapera la formation non offerte, mais défrayée. Ce plan devra inclure des jalons et des dates-cibles de mise en œuvre, et il devra être soumis au Comité au plus tard le 31 octobre 2003.

Il se peut que le Ministère et l’entrepreneur principal constatent qu’il n’est pas possible d’inscrire la formation additionnelle dans le marché. Par conséquent, il était prudent de la part de M. Williams de soulever la possibilité de récupérer les sommes payées pour la formation non offerte. Le Comité croit que le Ministère ne devrait pas attendre que l’on vérifie si toute la formation non offerte pourra être inscrite dans le calendrier et, par conséquent, formule la recommandation suivante :

RECOMMANDATION 2

Que le ministère de la Défense nationale commence tout de suite à explorer les moyens de récupérer les sommes versées pour la formation non offerte et qu’il soumette un rapport d’étape sur cet effort en même temps que son plan d’action visant l’intégration au calendrier de la formation additionnelle.

Le programme d’entraînement en vol de l’OTAN au Canada est novateur sur de nombreux plans et est, à toutes fins pratiques, sans précédent. Bien qu’on ne blâme pas le Ministère d’avoir élaboré une solution de rechange à l’achat d’aéronefs et à la prestation de la formation, le Comité croit qu’un encadrement approprié aurait éliminé de nombreuses lacunes associées au présent marché. Il convient de noter que, après la vérification de 1999, le vérificateur général précédent avait recommandé que le Secrétariat du Conseil du Trésor élabore une formation touchant les marchés de services de valeur importante et de longue durée. Par conséquent, il est également décevant d’apprendre qu’il y a peu de progrès en ce qui concerne la mise en œuvre de cette recommandation. Entre-temps, M. Williams a prédit qu’il y aurait « de plus en plus de marchés à long terme avec le secteur privé » [traduction]. Étant donné que le recours à ce genre de marchés sera de plus en plus répandu au sein des ministères et des organismes gouvernementaux, le Comité formule la recommandation suivante :

RECOMMANDATION 3

Que le Secrétariat du Conseil du Trésor établisse un échéancier pour l’élaboration et la mise en œuvre de lignes directrices et d’une formation visant la négociation de marchés de services de valeur importante et de longue durée, et qu’il communique cet échéancier au Comité au plus tard le 31 décembre 2003.

Le Comité craint que le Ministère aille de l’avant sans relever et assimiler pleinement les leçons à tirer de son expérience et sans les partager avec les autres. Par conséquent, le Comité formule la recommandation suivante :

RECOMMANDATION 4

Que le ministère de la Défense nationale entreprenne immédiatement une démarche visant à tirer les leçons pertinentes du programme d’entraînement en vol de l’OTAN au Canada et du marché connexe, qu’il n’amorce pas de négociations visant des marchés de valeur importante et de longue durée, et qu’il ne conclue pas de tels marchés tant qu’il n’aura pas mené à bien cette démarche et tant qu’il n’aura pas pris des mesures pour communiquer les résultats au Secrétariat du Conseil du Trésor et au Parlement.

Le programme d’entraînement en vol de l’OTAN au Canada ressemble dans une certaine mesure aux grands projets de l’État. Les grands projets de l’État ont deux caractéristiques principales : ils se chiffrent à 100 millions de dollars ou plus, et ils comportent des risques importants[3]. Selon M. Williams, le Programme n’a pas été désigné un grand projet de l’État parce qu’il s’agissait d’un marché de services, plutôt que d’un marché visant l’achat de biens. La politique gouvernementale n’établit pas de telle distinction, mais comme l’a signalé M. Williams, le Ministère « a, dans le fond, géré [le Programme] de bien des façons qui correspondent » [traduction] à la gestion des grands projets de l’État. Parmi les similitudes, il y avait « le même genre de participation du Conseil du Trésor » et la présence de certains mécanismes d’examen interne.

Les grands projets de l’État doivent faire l’objet d’un processus d’approbation spécial auprès du Conseil du Trésor. Deux types d’approbation sont exigés : une approbation préliminaire du projet, suivie d’une approbation définitive du projet. M. Williams renvoyait peut-être à ce processus lorsqu’il a affirmé que le ministère de la Défense nationale avait préparé « deux soumissions au Conseil du Trésor » [traduction] portant sur le programme d’entraînement en vol de l’OTAN au Canada.

Aux termes des politiques du Conseil du Trésor, les ministères sont tenus de soumettre tous les ans au Parlement les renseignements suivants au sujet de leurs grands projets de l’État :

·       une description du programme;

·       les ministères et organismes principaux et participants;

·       les dépenses totales à ce jour et les dépenses prévues au cours des années à venir, jusqu’à l’achèvement du projet;

·       la liste des entrepreneurs principaux et des sous-traitants importants;

·       les jalons majeurs;

·       des rapports d’étape et des explications des écarts.

Ces renseignements précis ne figurent pas dans les rapports sur le rendement du Programme préparés par le Ministère, bien que d’autres types de renseignements y figurent. Le Comité estime que le Programme correspond à la définition d’un grand projet de l’État, et que l’examen plus minutieux et le régime de gestion associés à un tel statut seraient bénéfiques pour le Programme. Surtout, la reconnaissance du Programme à titre de grand projet de l’État assurerait que le Parlement recevra les types d’information énumérés ci-dessus. Ainsi, le Comité formule la recommandation suivante :

RECOMMANDATION 5

Que le programme d’entraînement en vol de l’OTAN au Canada soit réputé être un grand projet de l’État.

Le statut de grand projet de l’État devrait contribuer grandement à assurer que le Parlement dispose de l’information financière et de l’information sur le rendement dont il a besoin pour examiner ce secteur d’activités du Ministère. Quoi qu’il en soit, le Comité signale que l’information que le Ministère fournit présentement au Parlement fait en sorte qu’il est difficile de bien comprendre et d’évaluer le Programme.

Dans le rapport ministériel sur le rendement visant la période prenant fin le 31 mars 2002 (le plus récent), le Programme est décrit dans un tableau des initiatives DMPS (Différents modes de prestation de services). Le lecteur peut y lire une description du Programme, ses objectifs et résultats, et y trouver un lien Internet. Les trois objectifs du Programme ne comprennent pas ce qui, à nos yeux, pourrait être l’objectif le plus important : combler les besoins de l’aviation canadienne en matière de pilotes qualifiés. On présente les résultats d’une manière positive : il n’y a aucune mention des difficultés relevées dans le cadre de la vérification. Le lien mène à un site Web consacré au programme d’entraînement en vol de l’OTAN au Canada, constitué de matériel promotionnel qui fournit peu d’information sur le rendement réel. Une telle approche est loin des directives qui figurent dans les Lignes directrices pour la préparation des rapports ministériels sur le rendement 2001-2002 publiées par le Secrétariat du Conseil du Trésor. Dans ces lignes directrices, on avise les ministères que « nous avons insisté davantage sur la nécessité de traiter des risques et des défis liés à la réalisation des engagements de votre organisation », ainsi que de l’importance de fournir de l’information « équilibrée »[4].

Le Comité estime que la présentation de rapports conformes aux lignes directrices élaborées par le Secrétariat du Conseil du Trésor aiderait grandement le Parlement dans ses efforts en vue d’évaluer l’utilité et les résultats du Programme. Par conséquent, le Comité formule la recommandation suivante :

RECOMMANDATION 6

Que le ministère de la Défense nationale, conformément aux lignes directrices mises en place par le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, prenne des mesures en vue d’améliorer ses rapports sur le rendement portant sur le programme d’entraînement en vol de l’OTAN au Canada, à compter du rapport ministériel sur le rendement pour la période prenant fin le 31 mars 2003. Les rapports doivent rendre compte du rendement du Programme pour ce qui est de combler les besoins de l’aviation canadienne en matière de pilotes qualifiés.

CONCLUSION

Le Canada a la réputation enviable de compter des pilotes qui figurent parmi les plus qualifiés de toutes les forces aériennes au monde. Ces pilotes ont admirablement servi leur pays et les idéaux qu’il défend. Ce sont des traditions que nous devons préserver pour longtemps encore.

En élaborant le programme d’entraînement en vol de l’OTAN au Canada, le ministère de la Défense nationale a trouvé un moyen novateur de former ses pilotes. Ce programme pourrait mettre en valeur la compétence des instructeurs de la Force aérienne canadienne, ainsi que les capacités et l’ingéniosité des participants du secteur privé. Il ne faudrait ménager aucun effort en vue d’assurer la réussite de ce programme dans toutes ses facettes, y compris celle d’économiser de l’argent pour le gouvernement canadien et les Canadiens.

Dans la mesure où le ministère de la Défense nationale intervient de manière rapide et décisive en vue de mettre en œuvre les recommandations de la vérificatrice générale et celles exposées dans le présent rapport, le Comité estime que le programme d’entraînement en vol de l’OTAN au Canada dépassera tous ses objectifs.

Enfin, le Comité signale que le rapport de vérification sur le programme d’entraînement en vol de l’OTAN au Canada faisait partie d’un ensemble de vérifications de suivi qui constituaient le premier rapport sur l’état d’avancement (« Le point ») publié par la vérificatrice générale du Canada. Ces vérifications de suivi, qui ressemblent de près à des vérifications complètes, sont un outil de responsabilisation nouveau et important mis à la disposition du Parlement. Ces rapports sur l’état d’avancement devraient également aider les ministères et organismes gouvernementaux à évaluer les progrès accomplis pour ce qui est de mettre en œuvre les recommandations issues des vérifications qu’ils ont acceptées. Par conséquent, le Comité aimerait féliciter la vérificatrice générale et son personnel de cette mesure novatrice et espère avoir l’occasion de consulter les futurs rapports sur l’état d’avancement.

Conformément à l’article 109 du Règlement, le Comité demande que le gouvernement dépose une réponse globale au présent rapport.

Un exemplaire des procès-verbaux pertinents (séances n^os 18, 33 et 34) est déposé.

Respectueusement soumis,

Le président,




JOHN WILLIAMS, DÉPUTÉ