SNUD Rapport du Comité

CHAPITRE 8: LA POLITIQUE ANTIDROGUE D’AUTRES PAYS

Le Comité spécial s’est rendu aux États-Unis, en Suisse, en Allemagne et aux Pays-Bas pour se renseigner de première main sur la politique antidrogue de ces pays et consulter leurs experts en consommation de substances, toxicomanie et dépendance. Pendant ces visites, il s’est entretenu avec des spécialistes de la politique antidrogue, des élus, des policiers et des fonctionnaires ainsi qu’avec des chercheurs, des experts en toxicomanie et des fournisseurs de soins. Le présent chapitre offre un bref commentaire sur la politique antidrogue de chacun des pays et sur les modalités de sa mise en œuvre ainsi qu’une description succincte des plus novateurs parmi les centres de traitement « à seuil bas » ou à accès élargi (« low-threshold treatment services ») que les membres du Comité ont pu visiter.

1. ÉTATS-UNIS

Réduite à sa plus simple expression, la politique antidrogue comporte deux volets : modifier le comportement individuel pour décourager et réduire la consommation de drogue et désorganiser le marché des substances illicites. Ces deux éléments se renforcent mutuellement²⁷².

La déclaration de 2002 de la Maison-Blanche sur la politique antidrogue reconnaît la nécessité de réduire à la fois la demande et l’approvisionnement, ce qui est l’un des « principes de base » de la Stratégie canadienne antidrogue²⁷³. Selon le National Drug Control Strategy, le coût économique de la consommation de substances psychoactives aux États-Unis aurait totalisé 160 milliards de dollars en 2000, soit une hausse de 57 % par rapport à 1992. L’estimation englobe trois grands éléments : les soins de santé (14,9 milliards), les pertes de productivité (110,5 milliards) et les autres frais (35,2 milliards), y compris la criminalité, le système de justice pénale et l’aide sociale²⁷⁴. Les auteurs du document trouvent « profondément troublant » que plus de 50 % des élèves du second cycle du secondaire ont essayé des substances psychoactives au moins une fois avant l’obtention de leur diplôme et signalent que « l’engagement du gouvernement et des citoyens » a permis de réduire la consommation de substances psychoactives à la fin des années 1980 et au début des années 1990, « des diminutions ayant été observées tous les ans parmi les élèves de 12^e année entre 1985 et 1992 ». Afin de reprendre le terrain perdu, la National Drug Control Strategy vise à réduire de 10 % sur deux ans la consommation de substances psychoactives chez les jeunes (de 12 à 17 ans) et les adultes. L’objectif déclaré est de réduire de 25 % sur cinq ans la consommation de substances psychoactives dans les deux groupes d’âge²⁷⁵.

Le Office of National Drug Control Policy de la Maison-Blanche a été établi par le Anti-Drug Abuse Act de 1988 pour « fixer les priorités, mettre en œuvre une stratégie nationale et certifier les budgets fédéraux de lutte contre la drogue »²⁷⁶. Le directeur de l’Office, dont le poste a été par la suite créé par décret, sert de « porte-parole principal du président en matière de lutte antidrogue ». L’actuel « drug czar », c’est-à-dire, le grand responsable national du dossier de la lutte antidrogue, John P. Walters, a prêté serment le 7 décembre 2001.

Établi en 1974, le National Institute on Drug Abuse (NIDA) fait partie des National Institutes of Health du département de la Santé et des Services humanitaires des États-Unis. Il « soutient plus de 85 % de la recherche mondiale sur les aspects sanitaires de l’usage nocif des substances psychoactives et de la toxicomanie »²⁷⁷. Il encourage et mène des recherches cliniques et épidémiologiques « axées sur la mise au point de traitements pratiques, de stratégies de prévention et d’efforts éducatifs visant à remédier aux problèmes de l’usage nocif des substances psychoactives et de la toxicomanie »²⁷⁸. Il est à noter que le NIDA a appuyé un grand nombre de projets de recherche sur la consommation de substances au Canada et dans d’autres pays.

Le Controlled Substances Act (CSA) est la principale loi fédérale de contrôle des substances licites et illicites aux États-Unis²⁷⁹. Il répartit les substances contrôlées entre cinq annexes suivant « l’usage médical, le potentiel d’usage nocif et la sécurité ou le potentiel de dépendance »²⁸⁰. Par exemple, les substances figurant à l’annexe I, héroïne, marijuana, psilocybine, LSD, etc., sont considérées comme étant fortement susceptibles d’usage nocif et comme n’ayant aucun usage médicalement accepté. Les substances figurant à l’annexe II, comme la morphine, la codéine et certains stimulants et dépresseurs, présentent un « grand potentiel d’usage nocif », mais ont un usage médicalement accepté²⁸¹. De nombreux États américains ont adopté la plupart des dispositions du Uniform Controlled Substances Act (1994), mais les peines varient d’un État à l’autre. Certains d’entre eux ont des lois qui autorisent l’usage de la marijuana à des fins médicales²⁸².

Il ne fait aucun doute que la politique fédérale antidrogue aux États-Unis mise sur la prohibition et sur des stratégies de réduction de la consommation de toutes les substances illicites. Cependant, il ne faudrait pas en conclure pour autant qu’il n’existe pas de divergences de vues en matière de politique, de traitement et d’application de la loi. Par exemple, le gouverneur de l’État du Nouveau-Mexique qualifie d’échec la guerre contre la drogue et préconise le traitement comme solution préférée dans les cas d’usage nocif de substances. En outre, certains organismes nationaux comme la Drug Policy Alliance s’appliquent à trouver des solutions de rechange relevant du domaine de la santé publique pour faire contrepoids aux politiques axées sur le recours à la justice pénale préconisées par la guerre contre la drogue²⁸³. Arguant que « la toxicomanie est mauvaise, mais que la guerre contre la drogue est pire », la Drug Policy Alliance préconise le traitement plutôt que l’incarcération, et en outre, des lois antidrogue axées sur les méfaits associés à l’usage de diverses substances.

Pendant son séjour aux États-Unis, le Comité a pu observer sur place à New York le fonctionnement d’un « programme d’échange de seringues » administré par la Harm Reduction Coalition. La Coalition est un organisme national dont l’objectif est de réduire les méfaits liés à la drogue chez les individus et dans les collectivités en lançant et en favorisant, à l’échelle locale, régionale et nationale, des initiatives, et interventions et en appuyant les activités d’organismes communautaires d’éducation qui visent la réduction des méfaits²⁸⁴. Dans un document publié par la Coalition, on indique que, pour être subventionnés par l’État et agréés par le ministère de la Santé de l’État de New York, les programmes d’échange de seringues doivent offrir une gamme complète de services, y compris des services d’orientation et d’éducation sanitaire. Bien qu’il soit permis d’affecter des crédits fédéraux à des « services autres que l’échange de seringues », le Comité a appris que le financement fédéral des programmes d’échange de seringues faisait l’objet d’une interdiction depuis 1988. Il ressort de la même publication que, depuis janvier 2001, il est légal dans l’État de New York d’acheter des seringues sans ordonnance dans les pharmacies sauf qu’il est interdit à celles-ci d’en faire la publicité et que le coût n’est pas couvert par Medicaid.

2. SUISSE

Répression et assistance ne sont pas sans générer des contradictions: la prohibition des drogues et la pénalisation des consommateurs font de ceux-ci des délinquants alors qu’il faut aussi pouvoir, dans une perspective de santé publique, les appréhender comme des malades qui ont besoin de soins²⁸⁵.

Comme la plupart des pays occidentaux, la Suisse interdit les substances utilisées à des fins non médicales depuis le début des années 1900. Après la première vague d’accroissement de la consommation de substances dans les années 1960, elle a révisé la Loi sur les stupéfiants en 1975 pour établir la distinction entre la consommation (passible de peines légères) et le trafic. En réaction à la propagation rapide du VIH et du sida parmi les utilisateurs de substances psychoactives injectables, des programmes d’échange de seringues ont été mis en place au début des années 1980 et, en 1991, le gouvernement suisse a approuvé un programme national visant à réduire les problèmes liés à la drogue. Connu sous le sigle « ProMeDro », il introduit la notion de réduction des méfaits.

Le gouvernement suisse a autorisé des essais cliniques de prescription médicale d’héroïne en 1994. À l’époque, les milieux où se pratiquent ouvertement les activités liées à la consommation de drogue à Zurich attirent l’attention mondiale et les partis politiques réclament une dépénalisation de la consommation de substances, une extension de la prescription médicale d’héroïne, un renforcement des mesures de prévention et « des condamnations plus lourdes à l’encontre des trafiquants »²⁸⁶. La même année, le gouvernement formule expressément son adhésion au modèle des quatre piliers, à savoir la prévention, la thérapie, la réduction des risques et la répression. Parallèlement, la notion de « crime organisé » fait son apparition dans le Code pénal et « les mesures visant à lutter contre le blanchiment d’argent sont renforcées ». En 1995, la pratique ouverte d’activités liées à la consommation de drogue à Zurich est interrompue et une deuxième Conférence nationale sur la drogue réaffirme les grands axes de la politique suisse des quatre piliers²⁸⁷. Les résultats des essais cliniques de traitement avec prescription d’héroïne publiés en 1997 « démontrent la faisabilité de ce type de traitement et qu’il permet d’obtenir de nettes améliorations, tant sur les plans physique, psychique que social, chez les toxicomanes gravement dépendants ayant échoué dans d’autres formes de traitement ». En octobre 1998, le Parlement adopte un arrêté qui assimile la prescription médicale d’héroïne à une nouvelle forme de thérapie.

Pendant son séjour en Suisse, le Comité a visité, à Berne, KODA-1, un centre de traitement avec prescription d’héroïne qui œuvre sous les auspices de l’Office fédéral de la santé publique. En Suisse, pour être admis au traitement avec prescription d’héroïne, il faut être âgé de 18 ans, être opiomane depuis au moins deux ans, avoir suivi en vain au moins deux fois un traitement et « souffrir de déficiences d’ordre médical et(ou) social »²⁸⁸. L’héroïne est administrée dans un cadre contrôlé par des fournisseurs de soins de santé travaillant sous la surveillance de médecins formés expressément au traitement de la dépendance aux substances.

Selon le Rapport de l’Organe international de contrôle des stupéfiants pour 2001, un projet de loi est à l’étude en Suisse, lequel prévoit la dépénalisation « de la consommation personnelle, de la culture, de la production, de la transformation, de la possession, de la détention et de l’achat de cannabis à des fins non médicales, pour autant que ces activités constituent des actes préalables à l’usage personnel et n’offrent pas à des tiers une occasion de consommer de la drogue »²⁸⁹. L’Organe international de contrôle des stupéfiants estime que le projet de loi n’est pas conforme aux traités internationaux relatifs au contrôle des substances psychoactives parce que, s’il était adopté, « la consommation personnelle et la culture, la fabrication, la production, la possession, la détention et l’achat de cannabis à des fins non médicales cesseraient d’être interdits »²⁹⁰.

3. ALLEMAGNE

La politique antidrogue de l’Allemagne était guidée jusqu’à récemment par le « Plan national de lutte contre les stupéfiants » de 1990 issu d’un consensus entre le gouvernement fédéral et les gouvernements d’État. Après les élections de septembre 1998, le gros de la responsabilité fédérale en matière de politique antidrogue est passé du ministère de l’Intérieur au ministère de la Santé. En avril 2001, le ministère de la Santé a annoncé dans un communiqué que le « Plan national de lutte contre les stupéfiants » ne cadrait plus avec les derniers résultats de la recherche ou la fourniture de services d’assistance aux toxicomanes et qu’il était « axée trop exclusivement sur les substances illégales ». De plus, cette fixation sur les substances illégales faisait abstraction « des graves effets sociaux et physiques de l’usage nocif des substances toxicomanogènes légales ». Dans le même communiqué, le ministère préconisait l’élaboration d’une nouvelle stratégie sur la toxicomanie et les substances psychoactives assortie d’objectifs contraignants et de mesures concrètes pour les atteindre. Un nouveau concept de prévention visant à rendre les enfants et les jeunes « assez forts pour apprendre à gérer la colère, la tristesse et les échecs sans recourir à la bouteille, à la pilule ou à d’autres substances psychoactives » devait être la clé de la nouvelle stratégie²⁹¹.

Comme ailleurs en Europe, les grandes villes allemandes pratiquent une politique de réduction des méfaits. Francfort, Amsterdam, Hambourg et Zurich, entre autres, ont signé la résolution de Francfort qui stipule que les tentatives pour éliminer la consommation de substances psychoactives dans la société ont échoué et qu’il faudrait pratiquer des politiques de pénalisation qui permettent aux consommateurs de substances psychoactives de vivre leur vie dignement. Il existe des salles d’injection et la loi fédérale a été modifiée en conséquence²⁹².

Dans un rapport publié en mai 2002, le commissaire aux drogues du gouvernement fédéral note l’ouverture d’une 20^e salle de consommation de substances psychoactives où l’on peut s’injecter des substances psychoactives provenant de la rue dans des conditions hygiéniques²⁹³. À propos d’un projet pilote de traitement avec prescription d’héroïne, il déclare que des essais ont été menés dans sept villes depuis mars 2002 avec des héroïnomanes de longue date gravement malades pour lesquels les thérapies classiques d’abstinence ou de substitution n’ont pas donné de résultats. Il note également qu’environ la moitié des héroïnomanes suivent un traitement sans substances psychoactives ou à base d’une substance de remplacement²⁹⁴.

Il est ressorti d’une évaluation initiale des salles de consommation de substances psychoactives menée par le ministère fédéral de la Santé qu’elles répondaient aux principaux objectifs fixés par le Parlement « d’assurer la survie, de stabiliser la santé et d’obtenir la rééducation d’un grand nombre de membres du groupe-cible de toxicomanes difficiles à rejoindre ». Le rapport note également que « la réduction l’an dernier du nombre des décès liés à la drogue montre que le gouvernement fédéral est sur la bonne voie avec ce programme ».

En vigueur depuis janvier 1982, la Loi sur les stupéfiants de l’Allemagne énumère toutes les substances qui figurent dans les tableaux des conventions de l’ONU sur les stupéfiants et les substances psychoactives. L’annexe I comprend les stupéfiants illicites « sans bienfait médical » comme le cannabis et l’héroïne, l’annexe II « les stupéfiants qui servent commercialement à la fabrication d’autres produits, comme les produits pharmaceutiques », et l’annexe III « les narcotiques disponibles sur ordonnance» comme l’opium, la morphine et la méthadone²⁹⁵. Comme la législation canadienne, la Loi sur les stupéfiants allemande réglemente également le commerce légal, la fabrication et la prescription de stupéfiants et prévoit des sanctions pénales et administratives. La législation allemande combat également le trafic à grande échelle au moyen de lois visant le crime organisé et le blanchiment d’argent. Bien que la consommation de stupéfiants ne constitue pas une infraction aux termes de la législation allemande, la possession en vue de la consommation personnelle peut l’être. Depuis que la Cour constitutionnelle fédérale a rendu en 1994 un arrêt fondé sur « l’interdiction des châtiments excessifs inhérente à la constitution allemande », la possession de petites quantités de cannabis à usage personnel ne donne généralement pas lieu à des poursuites²⁹⁶.

Pendant son séjour en Allemagne, le Comité a visité plusieurs centres de traitement à Francfort, y compris le plus grand d’entre eux, le « Eastside ». Fondé en 1992 en réponse à la pratique ouverte d’activités liées à la consommation de drogue, le centre de traitement « Eastside » offre aux toxicomanes de longue date sans abri un toit, des occasions de travail et des salles d’injection ainsi qu’un autobus-navette qui assure la liaison avec le centre-ville. Le Comité a également visité deux installations du Centre d’urgence en toxicomanie situées au centre-ville. L’une d’entre elles offre un programme de substitution ainsi qu’une « salle de consommation » à l’intention des toxicomanes de plus de 18 ans qui ne suivent pas un programme de substitution. Bien que ces installations aient pour objectif déclaré de prévenir les urgences consécutives à la consommation de stupéfiants, elles offrent aussi aux toxicomanes l’accès à des traitements psychologiques et physiques.

4. PAYS-BAS

Une politique qui vise à protéger la santé est rentable en termes de réduction de la mortalité, de la morbidité et de la marginalisation. La situation dans plusieurs autres pays, où les usagers pour la plupart jeunes courent le risque de démêlés avec le système judiciaire, est considérée comme tout à fait indésirable aux Pays-Bas. Un casier judiciaire fait plus de tort que quelques années (en général) de consommation expérimentale de drogues²⁹⁷.

Les Pays-Bas comptent parmi les pays les plus densément peuplés de la planète. La société néerlandaise a pour trait caractéristique d’attacher une grande importance à la séparation de l’Église (ou de la moralité) et de l’État et à la qualité du système de bien-être social. La politique antidrogue néerlandaise reconnaît que la consommation de substances psychoactives est un problème qu’il faut aborder de façon pratique en prévenant ou en limitant les risques ou les méfaits qui y sont associés.

Coordonnée par le ministère de la Santé, la politique antidrogue est mise en œuvre aux termes de la Loi sur l’opium, qui prévoit des sanctions fondées sur la nocivité relative des diverses substances et la nature de l’infraction. La possession d’une quantité maximale de 30 grammes de cannabis constitue une infraction, mais elle ne donne habituellement pas lieu à des poursuites. Bien que le trafic de petites quantités de cannabis constitue une infraction, le procureur s’abstient de poursuivre les débits connus sous le nom de « cafés » du moment qu’ils ne font pas de publicité, qu’ils ne vendent pas de drogues dures, qu’ils excluent de leur clientèle les jeunes de moins de 18 ans et qu’ils ne vendent pas plus de 5 grammes à la fois. Toutes les autres formes de trafic et de production font assidûment l’objet de poursuites un peu comme dans les pays voisins.

Pour mieux traiter les toxicomanes qui sont en mauvaise santé physique ou souffrent de problèmes psychiatriques, les Pays-Bas mènent auprès d’environ 600 usagers des essais de prescription d’héroïne dont les résultats sont attendus en 2003. Pour remédier aux nuisances sociales et judiciaires causées par un petit groupe de consommateurs, le gouvernement a ouvert de meilleures installations d’hébergement et des salles de consommation expérimentales (salles d’injection sûres) et mis à l’essai le traitement obligatoire de toxicomanes invétérés souvent reconnus coupables de petits méfaits.

Lors de son passage à Amsterdam, le Comité s’est entretenu avec le personnel et les administrateurs de l’Institut Jellinek, le plus ancien centre de traitement des alcooliques et des toxicomanes aux Pays-Bas et l’un des plus gros en Europe. Il traite également les gens qui ont des problèmes de jeu et offre des services de prévention, de formation et de recherche²⁹⁸. Le Comité a également visité un centre de traitement des consommateurs de substances qui, sous les auspices de l’Institut Jellinek, offre un programme de rééducation dont fait partie intégrante la formation professionnelle.