HAFF Rapport du Comité
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HOUSE OF COMMONS CHAMBRE DES COMMUNES OTTAWA, CANADA |
| 37th Parliament, 3rd Session | 37e Législature, 3e Session |
| The Standing Committee on Procedure and House Affairs has the honour to present its | Le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre a l’honneur de présenter son |
| EIGHTH REPORT | HUITIÈME RAPPORT |
| 1. Pursuant to the order of reference made by the House on February 6, 2004, the Committee has considered the question of privilege relating to Members’ being compelled to attend court. | 1. Conformément à l’ordre de renvoi de la Chambre des communes en date du 6 février 2004, le Comité a examiné la question de privilège concernant la citation des députés à comparaître devant un tribunal. |
| 2. On May 12, 2003, a question of privilege was raised in the House of Commons by the Hon. Don Boudria, P.C., M.P., the then Leader of the Government in the House of Commons, regarding a decision of the British Columbia Court of Appeal in respect of the Hon. Paul Martin, P.C., M.P. (LaSalle-Émard). Several other Members spoke in support of the question of privilege. Subsequently, on May 16, 2003, Mr. Boudria raised a question of privilege arising from a decision of the Ontario Superior Court in respect of the Hon. John Manley, P.C., M.P. (Ottawa South), and again he was supported by several members in the House. The court in each case appeared to set aside or ignore the parliamentary privileges of the Members of the House of Commons, requiring the two Members involved to testify in civil proceedings. | 2. Le 12 mai 2003, l’honorable Don Boudria, c.p., député et leader du gouvernement à la Chambre à l’époque, a soulevé devant la Chambre des communes la question de privilège relativement à une décision de la Cour d’appel de la Colombie-Britannique qui visait l’honorable Paul Martin, c.p., député de LaSalle-Émard. Plusieurs autres députés ont pris la parole pour appuyer la question. Par la suite, le 16 mai 2003, M. Boudria a soulevé la question de privilège relativement à une décision de la Cour supérieure de l’Ontario qui concernait l’honorable John Manley, c.p., député d’Ottawa-Sud, et il a encore une fois reçu l’appui de plusieurs députés. Dans chacun des cas, la cour a semblé passer outre au privilège parlementaire des députés de la Chambre des communes en ordonnant aux deux députés concernés de témoigner dans une procédure civile. |
| 3. The Speaker of the House of Commons delivered his ruling on the questions of privilege on May 26, 2003. After reviewing the arguments made, the issues involved, and consulting the authorities on the subject, he ruled that there was prima facie evidence of two breaches of the privileges of the House. Accordingly, Mr. Boudria moved the following motion, which was adopted by the House: | 3. Le 26 mai 2003, le Président de la Chambre a rendu sa décision sur les questions de privilège. Après avoir examiné les arguments invoqués et les enjeux et avoir consulté les autorités en la matière, il a statué qu’il y avait preuve à première vue de deux atteintes aux privilèges de la Chambre. Par conséquent, M. Boudria a présenté la motion suivante, que la Chambre a adoptée : |
| That the question of the immunity of Members of the House from being compelled to attend court during, immediately before and immediately after a Session of Parliament be referred to the Standing Committee on Procedure and House Affairs. | Que la question du privilège des députés de refuser de comparaître devant un tribunal durant, immédiatement avant et immédiatement après une session parlementaire soit renvoyée au Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre. |
| 4. The Committee had not reported on the questions of privilege before the Second Session of the 37th Parliament was prorogued on November 12, 2004. Shortly after the beginning of the Third Session, on February 6, 2004, Mr. Garry Breitkreuz (Yorkton—Melville), raised the matter again, and, after the Speaker ruled that it remained a prima facie question of privilege, Mr. Breitkreuz moved the following motion, which was agreed to by the House: | 4. Lorsque la deuxième session de la 37e législature a pris fin le 12 novembre 2003, le Comité n’avait pas présenté de rapport sur les questions de privilège. Le 6 février 2004, peu après l’ouverture de la troisième session, M. Garry Breitkreuz (Yorkton—Melville) a soulevé ce point à nouveau. Après que le Président eut statué qu’il y avait toujours preuve à première vue d’atteintes au privilège, M. Breitkreuz a présenté la motion suivante, qui a été adoptée par la Chambre : |
| That the matter of the question of privilege raised on May 12 and May 16, 2003 and February 5, 2004 be referred to the Standing Committee on Procedure and House Affairs. | Que la question de privilège soulevée les 12 et 16 mai 2003 et le 5 février 2004 soit renvoyée au Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre. |
| 5. Committee members had the benefit of background briefing materials, including details of the two court cases, previous Speakers’ rulings, and excerpts from various procedural authorities. On February 17, 2004, the Committee heard from Mr. William Corbett, Clerk of the House of Commons, and Mr. Rob Walsh, Law Clerk and Parliamentary Counsel of the House of Commons. Mr. Corbett provided an overview of parliamentary privilege for the Committee, while Mr. Walsh outlined the background and recent developments regarding the two cases that are the subject of the specific question of privilege. | 5. Les membres du Comité disposaient de documents de référence, dont les motifs de décision des deux tribunaux, les décisions précédentes du Président et des extraits de différents ouvrages de procédure. Le 17 février 2004, le Comité a entendu les témoignages de M. William Corbett, greffier de la Chambre des communes, et de Me Rob Walsh, légiste et conseiller parlementaire de la Chambre des communes. M. Corbett a donné une vue d’ensemble du privilège parlementaire tandis que Me Walsh a résumé l’historique et l’évolution récente des deux causes visées par la question de privilège. |
| 6. In the Ontario case of Telezone Inc. v. The Attorney General of Canada, Mr. Manley, a former Minister of Industry, was ordered to appear for examination for discovery. In a judgment dated May 14, 2003, Justice Nancy L. Backhouse of the Superior Court of Justice ordered him to appear and testify as a witness in the civil suit “no sooner than the 15th day after the commencement of the Summer Recess of the Parliament of Canada in 2003.” Mr. Manley and the Attorney General of Canada appealed the motion judge’s order. It should be noted that the House of Commons was represented by counsel for the first time on the appeal. The Ontario Court of Appeal, in a decision delivered on January 6, 2004, allowed the appeal, and declared that the parliamentary privilege of a Member of Parliament not to attend as a witness in a civil action applies throughout a session of Parliament, and extends 40 days after the prorogation or dissolution of Parliament and 40 days before the commencement of a new session. | 6. Dans l’affaire Telezone Inc. c. le procureur général du Canada, la cour ontarienne a ordonné à M. Manley, ancien ministre de l’Industrie, de se présenter à un interrogatoire préalable. Dans sa décision en date du 14 mai 2003, le juge Nancy L. Backhouse, de la Cour supérieure de justice de l’Ontario, lui a ordonné de comparaître comme témoin dans une poursuite civile « au plus tôt le 15e jour après le début du congé d’été [du Parlement du Canada] de 2003 ». M. Manley et le procureur général du Canada ont interjeté appel de l’ordonnance. Il convient de signaler que la Chambre des communes s’est fait représenter pour la première fois par un avocat en cour d’appel. Dans une décision rendue le 6 janvier 2004, la Cour d’appel de l’Ontario a fait droit à l’appel et déclaré que le privilège parlementaire qui soustrait un député à l’obligation de témoigner dans une action civile s’applique tout au long d’une session parlementaire et s’étend sur une période de 40 jours après la prorogation ou la dissolution du Parlement et de 40 jours avant le début d’une nouvelle session. |
| 7. The other case, arising in British Columbia, is Ainsworth Lumber Co. v. Canada (A.G.) and Paul Martin, in which the plaintiff commenced an action against the Government of Canada and the then Minister of Finance, Mr. Martin, regarding a change in tax policy and involved a claim for alleged damages. Mr. Martin was ordered to attend an examination for discovery that was requested for mid-January 2001, but claimed parliamentary privilege as a lawful reason for his not attending. The Chambers judge held that this was a privilege available to Parliamentarians, but, on appeal to the British Columbia Court of Appeal, the Court, in a decision dated April 23, 2003, determined that | 7. L’autre cause, instruite en Colombie-Britannique, est Ainsworth Lumber Co. c. Canada (P.G.) et Paul Martin, dans laquelle la partie demanderesse a intenté une action contre le gouvernement du Canada et le ministre des Finances d’alors, M. Martin, au sujet d’un changement apporté à une mesure fiscale et a présenté une réclamation en dommages-intérêts. M. Martin s’est vu ordonner de se présenter à l’interrogatoire préalable prévu pour la mi-janvier 2001. Il a invoqué le privilège parlementaire comme raison légitime de ne pas se présenter. Le juge en chambre a conclu que les parlementaires pouvaient se prévaloir de ce privilège, mais la Cour d’appel de la Colombie-Britannique a statué, dans une décision rendue le 23 avril 2003 : |
| “a Parliamentarian can claim the privilege to justify not obeying a subpoena as a witness in court only while Parliament is in session. I find that there is inadequate support for the assertion made by the defendants that the type of privilege claimed extends to periods of forty days before and after the end of each session of Parliament.” | « […] un parlementaire peut invoquer le privilège pour justifier son défaut d’obéir à une citation à comparaître comme témoin en cour seulement lorsque le Parlement est en session. J’estime qu’il n’y a pas suffisamment de textes justificatifs pour soutenir la prétention des défendeurs selon laquelle le type de privilège invoqué s’étend sur une période de quarante jours avant et après chaque session du Parlement. » |
| 8. An application for leave to appeal this decision was taken to the Supreme Court of Canada, which, on November 20, 2003, dismissed it. As the Court of Appeal in Telezone noted, however, this is not determinative because the issue of a leave application is whether the proposed appeal presents an issue of national importance, not whether the decision appealed from is correct. | 8. Une demande d’autorisation d’appel a été présentée à la Cour suprême du Canada, qui l’a rejetée le 20 novembre 2003. Comme la Cour d’appel l’a signalé dans l’affaire Telezone, ce rejet n’est pas un fait concluant, car la demande d’autorisation vise à déterminer si l’appel porte sur une question d’importance nationale, et non si la décision dont on veut interjeter appel est fondée. |
| 9. Parliamentary privilege is defined in Erskine May’s Treatise on the Law, Privileges, Proceedings and Usage of Parliament as “the sum of the peculiar rights enjoyed by each House collectively as a constituent part of the High Court of Parliament, and by Members of each House individually, without which they could not discharge their functions, and which exceed those possessed by other bodies or individuals.” The privileges conferred on Canadian Members of the House of Commons and Senators were transferred from the British Parliament to the Canadian Parliament at the time of Confederation through the Constitution Act, 1867, section 18 of which states: | 9. L’ouvrage Erskine May’s Treatise on the Law, Privileges, Proceedings and Usage of Parliament définit le privilège parlementaire comme « la somme des droits particuliers à chaque chambre, collectivement, en tant que partie constitutive de la Haute Cour qu’est le Parlement, et aux membres de chaque chambre individuellement, faute desquels il leur serait impossible de s’acquitter de leurs fonctions. Ces droits dépassent ceux dont sont investis d’autres organismes ou particuliers ». Les privilèges dont jouissent les députés de la Chambre des communes et les sénateurs du Canada ont été transférés du Parlement britannique au Parlement canadien à l’époque de la Confédération par l’article 18 de la Loi constitutionnelle de 1867, que voici : |
| “The privileges, immunities, and powers to be held, enjoyed and exercised by the Senate and by the House of Commons, and by the members thereof respectively, shall be such as are from time to time defined by Act of the Parliament of Canada, but so that any Act of the Parliament of Canada defining such privileges, immunities, and powers shall not confer any privileges, immunities, or powers exceeding those at the passing of such Act held, enjoyed and exercised by the Commons House of Parliament of the United Kingdom of Great Britain and Ireland, and by the members thereof.” | « Les privilèges, immunités et pouvoirs que posséderont et exerceront le Sénat et la Chambre des Communes et les membres de ces corps respectifs, seront ceux prescrits de temps à autre par loi du Parlement du Canada; mais de manière à ce qu'aucune loi du Parlement du Canada définissant tels privilèges, immunités et pouvoirs ne donnera aucuns privilèges, immunités ou pouvoirs excédant ceux qui, lors de la passation de la présente loi, sont possédés et exercés par la Chambre des Communes du Parlement du Royaume-Uni de la Grande-Bretagne et d'Irlande et par les membres de cette Chambre. » |
| These privileges are enacted by what is now the Parliament of Canada Act, R.S.C. 1985, c. P-1, as amended. | Ces privilèges sont consacrés par ce qui est maintenant la Loi sur le Parlement du Canada, L.R.C. 1985, ch. P-1, dans sa version modifiée. |
| 10. The issue of “testimonial immunity” – the privilege of Members of Parliament not to be compelled to testify in a civil proceedings when Parliament is in session – has arisen on a number of occasions in recent years. This privilege is based on the pre-eminent or paramount right of Parliament to the attendance and service of its members. We emphasize, however, that this privilege of exemption from appearing as a witness is not intended to be used to impede the course of justice, and, therefore, is regularly waived, particularly for criminal cases. A Member may give evidence voluntarily. Somewhat related are the exemption from jury duty, and the freedom from arrest in civil actions, the oldest privilege but one that confers no immunity from criminal proceedings. | 10. La question de l’« immunité testimoniale » – le privilège des députés de ne pas être tenus de témoigner au civil lorsque le Parlement est en session – a été soulevée à différentes occasions au cours des dernières années. Ce privilège repose sur le droit prioritaire du Parlement de bénéficier de la présence et des services des députés. Nous tenons toutefois à signaler que l’exemption de l’obligation de comparaître comme témoin n’est pas censée être invoquée pour empêcher la justice de suivre son cours. C’est pourquoi elle est régulièrement levée, en particulier pour les affaires criminelles. Un député peut témoigner de son propre gré. Font aussi partie des droits l’exemption du devoir de juré et l’immunité d’arrestation en matière civile, qui est le privilège le plus ancien mais qui ne protège pas contre des procédures criminelles. |
| 11. As part of our parliamentary heritage, privilege has evolved over hundreds of years. Some have questioned its scope and application today. As Mr. Corbett explained to the Committee, other jurisdictions based on the Westminster model have undertaken major reviews of their privilege regimes, or have codified their privileges in legislation. The time is perhaps appropriate for the Canadian Parliament to undertake a systematic review of its privileges and those of its members. Not only has such a review not been conducted for many years, but the introduction of the Canadian Charter of Rights and Freedoms and parliamentary developments, such as the broadcasting of proceedings, have inexorably affected the environment within which we operate. In discussions in the House of Commons and this Committee regarding this question of privilege, questions have been raised as whether the privilege of immunity from testifying in civil proceedings should be re-considered, as has been recommended by two parliamentary committees in the United Kingdom Parliament, and whether the 40-day period before and after a session is still necessary or appropriate. At the same time, other Members have cautioned that the implications of any changes need to be carefully considered. It would be timely, at the beginning of the 21st century, to review parliamentary privilege in Canada, although this would involve a significant amount of time and energy. | 11. Les privilèges qui font partie de l’héritage parlementaire ont évolué au cours des siècles. D’aucuns remettent en question leur portée et leur application à notre époque. Comme M. Corbett l’a expliqué au Comité, d’autres régimes parlementaires qui s’inspirent du modèle de Westminster ont entrepris un vaste examen de leurs privilèges ou les ont codifiés en les intégrant dans une loi. Le moment est peut-être venu pour le Parlement du Canada d’entreprendre un examen systématique de ses privilèges et de ceux de ses membres. Non seulement il n’y a pas eu d’examen de la sorte depuis de nombreuses années, mais l’adoption de la Charte canadienne des droits et libertés et l’apparition d’éléments nouveaux dans le contexte parlementaire, comme la transmission télévisée des débats, ont modifié inéluctablement le milieu où nous évoluons. Dans les discussions tenues à la Chambre des communes et au sein de ce comité relativement au privilège parlementaire, on s’est demandé si l’exemption de l’obligation de témoigner dans les affaires civiles ne devrait pas être réexaminée, comme l’ont recommandé deux comités parlementaires du Royaume-Uni, et si la période de 40 jours avant et après une session est encore nécessaire ou appropriée. En même temps, d’autres députés ont signalé qu’il faudrait étudier attentivement les implications des changements possibles. Il serait opportun, en ce début du 21e siècle, de revoir le privilège parlementaire au Canada, même si cela nécessite beaucoup de temps et d’énergie. |
| 12. Whether or not such a review is undertaken, members of the Committee are agreed that it is for Parliament to review or modify its privileges, not the courts. We note that in the Ontario Court of Appeal decision on Telezone, Mr. Justice Macpherson stated with respect to the question of whether the privilege so defined is necessary to the proper functioning of Parliament: “This is a question for Parliament, not the courts. Once a court has determined that a parliamentary privilege exists and has ascertained its definition or scope its role ends.” One of the biggest hurdles is the lack of awareness and appreciation of the nature of parliamentary privilege among most judges and lawyers. | 12. Que ce type d’examen ait lieu ou non, les membres du Comité sont d’avis qu’il appartient au Parlement d’examiner ou de modifier ses privilèges, et non aux tribunaux. Nous constatons que, dans la décision Telezone de la Cour d’appel de l’Ontario, le juge Macpherson, au sujet de la question de savoir si le privilège ainsi défini est nécessaire au bon fonctionnement du Parlement, a fait la déclaration suivante : « C’est là une question qui relève du Parlement, non des tribunaux. Une fois qu’un tribunal a déterminé l’existence d’un privilège parlementaire et qu’il en a déterminé la définition et la portée, son rôle prend fin. » Un des principaux écueils est le fait que la plupart des juges et des avocats ne connaissent ni ne comprennent suffisamment bien la nature du privilège parlementaire. |
| 13. The Committee recommends that the House of Commons consider the appointment of a committee to undertake a comprehensive review of parliamentary privilege. | 13. Le Comité recommande que la Chambre des communes examine la possibilité d’établir un comité chargé d’un examen complet du privilège parlementaire. |
| A copy of the relevant Minutes of Proceedings (Meetings Nos. 3 and 6) is tabled. | Un exemplaire des Procès-verbaux pertinents (réunions nos 3 et 6) est déposé. |
| Respectfully submitted, | Respectueusement soumis, |
|
Le président,
PETER ADAMS Chair |