CHPC Rapport du Comité

CHAPITRE 5 : RECOMMANDATIONS EN VUE D’UNE NOUVELLE POLITIQUE DU FILM ET DE SA MISE EN ŒUVRE

Après avoir bien analysé les témoignages, les mémoires des répondants et la politique cinématographique d’autres pays, le Comité estime autorisé à faire les observations et de tirer les conclusions suivantes sur la situation actuelle et future de l’industrie cinématographique canadienne :

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La politique canadienne du film doit dorénavant reconnaître les différences entre les marchés cinématographiques francophone et anglophone du Canada, ainsi que les cibles différentes pour ces deux marchés.

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Le soutien offert actuellement par le Fonds de financement des longs métrages canadiens est généralement suffisant mais les fonds doivent être accordés et distribués différemment.

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Il faut une stratégie nationale pour commercialiser, promouvoir, distribuer et dégager du temps d’écran pour les films canadiens afin de soutenir et d’encourager les réussites dans le marché francophone et de développer l’auditoire dans le marché anglophone.

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La distribution et la présentation des films canadiens exigent beaucoup plus d’attention et de soutien.

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Les définitions actuelles du contenu canadien eu ce qui a trait aux films doivent être modifiées pour se rapprocher davantage des critères utilisés pour les industries canadiennes du livre et du disque.

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La politique du long métrage doit reconnaître les longs documentaires.

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Il faut moderniser et simplifier les méthodes et les pratiques excessivement bureaucratiques de Téléfilm Canada.

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Tout cadre de gouvernance et de responsabilité des organismes fédéraux du cinéma nécessite une clarification des rôles, des mandats et des responsabilités.

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Le ministère du Patrimoine canadien doit jouer un rôle plus actif dans la réalisation et le contrôle de la politique du film.

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Les intervenants du milieu du cinéma doivent collaborer au développement d’une stratégie cohérente visant à mesurer et suivre l’auditoire des films canadiens en salle et hors salle.

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Les diffuseurs canadiens et le CRTC doivent développer de concert des incitatifs pour sensibiliser les gens aux longs métrages canadiens.

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Une stratégie du film numérique, analogue à la mesure prise en Grande-Bretagne, doit être développée par le gouvernement fédéral.

Le Comité est convaincu qu’une bonne part des graves lacunes qu’il a constatées dans le fonctionnement général de l’industrie canadienne du cinéma pourrait être corrigée avec le temps si les conclusions présentées plus haut faisaient l’objet d’actions concrètes. Le rapport formule une série de recommandations qui découlent de ces observations et conclusions. La partie A donne la vision du Comité d’une nouvelle politique du film; la partie B traite de questions de gestion et de responsabilité qui appellent des actions mûrement réfléchies; la partie C traite des mesures et étapes nécessaires pour appliquer avec succès la politique proposée. En terminant, la partie D formule des recommandations sur d’autres questions soulevées par les témoins et les répondants durant le cours de l’étude.

A.  ÉLÉMENTS DE BASE D’UNE NOUVELLE POLITIQUE DU FILM

La politique cinématographique de l’an 2000, Du scénario à l’écran, avait quatre objectifs : former et conserver les créateurs de talent; encourager la qualité et la diversité des films canadiens; bâtir un public plus vaste, au Canada et à l’étranger, de films canadiens et de conserver notre collection de longs métrages canadiens et la faire connaître au public d’aujourd’hui et de demain.

Cette politique marque une amélioration sensible par rapport aux politiques fédérales antérieures à l’appui du film canadien. D’abord, elle reconnaît que la politique du film doit inclure l’objectif de rejoindre le public. Deuxièmement, elle fixe des cibles précises (5 % de l’auditoire) et mesurables.

En conclusion générale, on peut dire que des éléments de trois des quatre objectifs ont été atteints en partie. Les auditoires sont en hausse sensible dans le marché francophone; les créateurs canadiens ont travaillé à un plus grand nombre de films depuis cinq ans; le nombre et la qualité des films canadiens se sont améliorés, en particulier dans le marché francophone; un certain travail a été réalisé au chapitre de la conservation et de la diffusion. Cependant, rien n’indique qu’on puisse parler avec assurance de la notion mal définie de «  qualité et diversité  ».

Malgré certains succès, plusieurs problèmes graves doivent être corrigés. Certains concernent la politique elle-même tandis que d’autres ont à voir avec l’absence de moyens pour l’appliquer. Ainsi, une grave lacune de la politique, c’est l’absence presque complète de soutien à la diffusion et à l’exposition des films. Comme l’explique le chapitre 4, le Canada est un des rares pays à n’accorder à peu près aucune attention au phénomène de l’exposition. Cela s’explique en partie, par le fait que l’exposition relève des provinces. Mais c’est aussi que les intervenants n’ont pas eu la volonté de se doter de moyens à cet égard.

Outre l’exposition, trois grands sujets de politique appellent une action urgente :

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la différence entre nos deux marchés linguistiques;

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la nécessité de mesurer et de consigner l’audience hors salle des films canadiens;

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les critères utilisés actuellement pour définir et certifier le contenu canadien;

Des recommandations sur ces trois questions sont analysées et présentées plus loin.

Une politique, deux marchés

Du scénario à l’écran fixait des objectifs nationaux, dont une cible de 5 % des auditoires en salle pour les films canadiens. Comme le mentionne le chapitre 2, l’auditoire en salle des films canadiens est passé de 2,3 % en 2000 à 4,6 % en 2004. Cette croissance est due en grande partie à la popularité des films du marché francophone. En réalité, l’auditoire des films du marché anglophone n’a pratique pas bougé durant la même période.

Les témoins ont plusieurs explications à donner à ce phénomène. La plus courante, c’est la concurrence intense pour l’auditoire livrée par les productions à gros budget d’Hollywood, avec, leurs vedettes et leurs immenses moyens de commercialisation. Cette explication est certes valable, mais ont doit se rappeler que l’Australie, la Grande-Bretagne, la France et l’Allemagne, qui font face aux mêmes pressions, ont tous réussi ces dernières années à attirer une plus grande part de leur public à leurs films que le Canada anglais à ses propres films.

Cela dit, le Comité considère essentiel qu’une nouvelle politique du film reconnaisse qu’il y a deux marchés linguistiques au Canada, animés par une dynamique différente. Comme on l’a dit, les grosses productions d’Hollywood ne dominent pas le marché francophone autant que le marché anglophone. Deuxièmement, le marché francophone, plus petit et plus dense, pose moins de problèmes de commercialisation. Troisièmement, la langue elle-même est une barrière naturelle aux les films étrangers. Enfin, le marché francophone dispose d’un vedettariat bien développé qui est largement absent du Canada anglais, ce qui aide à attirer des investisseurs privés.

Reconnaître ces différences n’implique absolument pas que le Canada doit avoir deux politiques du film, assorties d’objectifs différents; cela exige cependant l’établissement de cibles d’auditoire eu salle propre à chaque marché. Cela est réalisable sans réduire ni modifier le soutien à l’un ou l’autre marché. Par conséquent :

RECOMMANDATION 1

Le Comité recommande qu’une politique du long métrage révisée, ainsi que les programmes et mesures connexes, reconnaisse que les marchés cinématographiques francophone et anglophone du Canada sont différents.

En outre :

RECOMMANDATION 2

Le Comité recommande que la politique du long métrage fixe des cibles d’auditoire réalistes et progressives pour les films canadiens dans les marchés anglophone et francophone.

Ces cibles devront être élaborées par le ministère du Patrimoine canadien, en consultation avec les parties prenantes de l’industrie, et devront reconnaître la situation propre à chacun des deux marchés.

Auditoire hors salle

Du scénario à l’écran se concentre sur l’auditoire en salle des films canadiens. L’importance des auditoires en salle devra toujours demeurer prioritaire, mais le Comité estime qu’il faut également accorder beaucoup plus d’attention aux nombreux autres contextes dans lesquels les gens voient les films canadiens. Comme une bonne partie des films sont vus à la maison, le Comité est convaincu que les cibles de la politique doivent également viser ces auditoires. Pour cette raison :

RECOMMANDATION 3

Le Comité recommande qu’une politique révisée du film reconnaissance l’importance de mesurer les auditoires pour les films canadiens qui sont vus partout ailleurs qu’en salle.

Il faudrait des cibles propres à chaque plate-forme et média. Mentionnons notamment la télévision, les DVD loués et vendus, les téléchargements d’Internet.

Critère du contenu canadien

S’il est important de reconnaître l’existence de deux marchés linguistiques pour le film au Canada, cela ne règle en rien les problèmes du cinéma canadien de langue anglaise. Comme on l’a dit, il n’y a à peu près pas eu d’amélioration au box-office pour les films canadiens de langue anglaise depuis le dépôt de Du scénario à l’écran. Comme on l’a vu au chapitre 2, l’amélioration s’explique surtout par la hausse de l’auditoire pour les coproductions, dites «  officielles  », prévues par un accord.

Il vaut la peine de s’arrêter aux coproductions parce que ce type de film permet d’examiner certaines particularités de la politique actuelle du long métrage sous un angle privilégié.

Depuis près de 40 ans, le Canada signe des accords de coproduction avec d’autres pays. Ces coproductions officielles attirent de l’argent et des talents des autres pays et ont permis également d’attirer des auditoires étrangers à nos films. En vertu des accords de coproduction, un film coproduit est considéré comme canadien. Ainsi, une coproduction officielle Canada — France — Royaume-Uni, qui met en vedette des acteurs européens et dont le scénario d’un auteur français se déroule en Angleterre, est considérée être un film canadien, aux fins de la certification.

Les coproductions officielles sont intéressantes car elles figurent parmi les réussites de la politique cinématographique¹³⁵ Mais paradoxalement, si un producteur canadien réalise un film semblable sans partenaires français et britanniques, mais avec davantage de main-d’œuvre et de talents canadiens, le film perdra sa certification canadienne, parce que l’histoire se déroule en Angleterre et qu’elle a été inspirée d’un roman étranger.

Si les règles du contenu canadien peuvent être assouplies en coproduction, pourquoi ne pas faire la même chose pour une production canadienne? On ne tente pas ici de dénigrer les coproductions officielles; au contraire, comme on le disait au chapitre 3, celles-ci sont un élément extrêmement important de notre industrie du film. Malheureusement, ce type de production révèle que l’auditoire des films canadiens de langue anglaise est encore plus faible que les chiffres ne l’indiquent.

Un aspect du problème du cinéma de langue anglaise est illustré dans la figure suivante qui met en parallèle le coût de production et les recettes canadiennes au guichet de certains films canadiens de langue anglaise produits durant la période où s’appliquait la politique du film de 2000.

Figure 5.1	Budgets et recettes brutes au guichet de certains films canadiens en langue anglaise depuis le dépôt de la politique du film de 2000
Film		Budget total	Recettes brutes
Ararat Owning Mahowny Julie Walking Home* Geraldine’s Fortune (AKA Swine Fever)* Nothing* Long Life Happiness and Prosperity Bay of Love and Sorrows Luck Moving Malcolm*		15 300 000 $ 15 696 557 $ 8 056 000 $ 6 100 000 $ 5 635 772 $ 3 275 000 $ 2 930 000 $ 2 185 000 $ 999 999 $	536 770 $ 342 457 $ 1 085 $ 3 327 $ 2 278 $ 14 547 $ 17 140 $ 14 383 $ 6 164 $
Source : Téléfilm Canada

Si on calcule le prix du billet à 10 $ environ, cela veut dire que les quatre films marqués d’un astérisque aient été vus par moins de 700 personnes. Certains films sur le marché canadien anglais ont connu des recettes en salle de presque un million de dollars ou plus (Men with Brooms, Mariposa Azul, Bollywood/Hollywood, Mambo Italiano et Being Julia), ces succès sont beaucoup trop rares parmi trop de films dont les résultats peuvent être qualifiés de lamentables.

Comment en sommes-nous venus là? Depuis 30 ans, le Canada a élaboré un ensemble complexe de règles et de procédures pour définir le contenu canadien. En vertu du système actuel, les films canadiens doivent avoir un certain nombre de points pour recevoir une forme particulière d’aide financière directe ou indirecte. Mais cela ne s’arrête pas là : les demandes à Téléfilm doivent répondre à d’autres critères chiffrés pour se mériter un financement.

Comme on l’a vu au chapitre 4, plusieurs témoins et répondants sont d’avis que le système de points mine la créativité et la liberté artistique. Ces témoins affirment que l’histoire n’a pas besoin d’être canadienne si les gens qui sont derrière sont des Canadiens. Le Comité est d’accord.

Aucun autre programme fédéral de soutien culturel n’est aussi compliqué ni aussi strict dans sa définition de «  canadien  ». Si un Canadien écrit un livre et qu’une maison d’édition canadienne le publie, le livre est défini comme canadien aux fins d’aide financière. L’histoire n’a pas à se dérouler au Canada et l’ouvrage n’a même pas besoin de mentionner le Canada.

Les mêmes critères s’appliquent à la poésie, aux disques, au patinage de fantaisie, aux troupes de théâtre et aux autres artistes. Ils s’appliquent également à la recherche en médecine, en génie et en sciences sociales.

Selon nous, accroître la complexité du système de pointage depuis 30 ans n’a guère favorisé la qualité des longs métrages canadiens de langue anglaise. Cela n’a certainement pas aidé à accroître l’auditoire de ces films.

Une solution envisagée par les témoins et les répondants serait le recours à des critères plus simples. Un jeu plus simple de critères ferait en sorte que deux des intervenants suivants : l’auteur, le producteur ou le réalisateur, devraient être Canadiens et qu’une certaine proportion des acteurs principaux devraient également l’être. Cela pourrait s’ajouter à l’exigence qu’une certaine portion du film devrait être tournée au Canada et qu’un certain pourcentage des techniciens de l’équipe soit Canadiens.

Ces critères rapprocheraient la définition du contenu canadien à celles appliquées aux livres et aux disques. Ils ressembleraient également aux règles plus souples des traités de coproductions, malgré une exigence un peu plus élevée pour la participation des Canadiens. Par conséquent :

RECOMMANDATION 4

Le Comité recommande que la définition de contenu canadien pour un long métrage soit plus souple et applique des critères voulant que deux des trois intervenants que sont le scénariste, le producteur et le réalisateur, doivent êtres canadiens et, qu’une certaine proportion des acteurs principaux, soient Canadiens.

De l’avis du Comité, ces changements n’auraient guère d’impact sur le marché francophone mais offriraient davantage de souplesse aux producteurs du marché anglophone, créant par conséquent des conditions favorables à la production de films canadiens de langue anglaise avec la possibilité d’attirer un plus vaste public.

Ces changements reconnaîtraient également un principe fondamental : si des Canadiens le font, c’est canadien. Il n’y a pas grand-chose à gagner à tenter de rendre un film «  distinctement canadien  » à des fins politiques. L’objectif du programme serait d’aider les Canadiens à faire des films que les Canadiens et les étrangers veulent voir.

Certification du contenu canadien

Quant à la certification du contenu canadien, les témoins ont livré un message plus uniforme, et la base d’une recommandation plus claire. Comme on l’a vu au chapitre 3, les avis étaient divergents : selon certains le dédoublement et l’incohérence sont relativement bénins; selon d’autres, ils représentent un fardeau. Personne n’a défendu avec conviction le statu quo dans toutes ses particularités, ni fait valoir que des critères différents de contenu canadien ou des approches différentes à leur application, pourraient profiter aux objectifs de la politique du film canadien. En outre, aucun des témoins n’a laissé entendre que le cinéma profite des diverses perspectives issues de normes différentes.

L’Association canadienne de production de films et de télévision a indiqué que quatre organismes fédéraux — le CRTC, le BCPAC, Téléfilm Canada et le FCT —certifient le contenu canadien avec quatre systèmes différents. Ces systèmes sont jugés fortement compatibles, mais tenir des dossiers différents pour chaque organisation impose des coûts inutiles au producteur et créent des incohérences qui rendent difficile d’assurer le suivi de la production du contenu canadien. À partir de ces considérations, l’Association recommande que le gouvernement fédéral crée un organisme de certification unique, qui verrait à ce que les éléments du contenu canadien d’un projet répondent aux exigences de toute l’aide fédérale¹³⁶. Un appui prudent à un seul organisme, effectuant la certification à partir de critères harmonisés, est également venu de l’Office national du film (ONF)¹³⁷.

Beaucoup d’autres témoins critiquent sévèrement le fardeau imposé par la présence de plusieurs régimes de certification du contenu, administrés par plusieurs organismes; un consensus se dégage nettement sur la nécessité d’une organisation unique. Selon le mémoire préparé par la Nova Scotia Film Development Corporation, au nom des Partenaires du film du Canada atlantique, la division actuelle des responsabilités pour les crédits d’impôt pour contenu canadien, entre Téléfilm, le BCPAC et l’Agence canadienne du revenu est lourde et prête à confusion pour les producteurs¹³⁸. À la lumière de cela :

RECOMMANDATION 5

Le Comité recommande que le gouvernement du Canada désigne le BCPAC comme étant l’unique agence de certification pour le contenu canadien.

En outre :

RECOMMANDATION 6

Le Comité recommande que le BCPAC crée un processus unique de demande pour la certification du contenu canadien.

Ce processus de demande devra reconnaître les besoins propres aux diverses agences et parties prenantes de l’industrie du cinéma et de la radiodiffusion.

B.  GOUVERNANCE ET RESPONSABILITÉ

La gouvernance et le long métrage

Les audiences du Comité et les mémoires présentés en réponse à notre rapport intérimaire font ressortir clairement le lien entre la gouvernance des organismes cinématographiques canadiens et la vitalité à long terme de notre culture cinématographique.

Trois grands types d’organismes publics œuvrent dans le domaine du cinéma : des ministères, des organismes autonomes tells que conseils, agences et commissions, et des sociétés d’État¹³⁹.

Un ministère est un organisme constitué par une loi sous la direction d’un ministre qui doit répondre de son activité devant le Parlement. Il a pour objet d’appuyer l’ensemble des responsabilités, législatives, réglementaires et opérationnelles du ministre, et le ministre doit répondre personnellement devant le Parlement de ses activités et comment il s’acquitte de celles-ci.

Un organisme autonome est un organisme créé pour exercer des fonctions qui exigent d’être à l’abri d’une surveillance ministérielle trop étroite, et il est en général constitué par une loi qui délègue certaines responsabilités à un conseil d’administration (ou l’équivalent). Il doit répondre devant le Parlement par l’entremise du ministre, sous le portefeuille dont il relève. Le ministre (et le gouvernement) est personnellement responsable de la décision de constituer et de maintenir l’organisme, mais il n’est tenu de rendre compte que de ses activités (c’est-à-dire qu’il n’est pas personnellement responsable de leurs actions). Enfin, lorsqu’un tel organisme dépend de crédits autorisés par le Parlement, le ministre en défend les prévisions budgétaires annuelles à la Chambre des communes et, à ce titre, exerce une certaine influence sur lui ¹⁴⁰.

Une société d’État est une société qui appartient entièrement à l’État, mais qui ne relève, pour son fonctionnement dans un contexte commercial, ni du ministre responsable ni du gouvernement. Elle n’est pas assujettie aux politiques administratives et de gestion des ressources humaines qui s’appliquent à la fonction publique, ce qui lui confère une plus grande souplesse de fonctionnement (et, le cas échéant, à moindre coût). Elle est dirigée par un conseil d’administration qui est responsable de son orientation stratégique et de l’atteinte de ses objectifs qui sont en général définis dans la loi la constituant. L’influence du ministre se limite normalement à la nomination et au renouvellement des membres du conseil d’administration (et, dans certains cas, au choix du président du conseil d’administration), ainsi qu’à l’examen (et à la modification éventuelle) de la loi régissant son fonctionnement. Le ministre peut aussi exercer son influence lorsqu’il recommande que soient approuvés les plans d’entreprise et les budgets annuels.

Étant donné la diversité des types d’organisme à l’intérieur de chaque catégorie, il est difficile de justifier de manière générale pourquoi il faudrait privilégier un type plus qu’un autre. La figure qui suit propose toutefois une série d’avantages et d’inconvénients possibles qui s’appliquent souvent aux organismes de chaque catégorie.

Figure 5.2	Types d’organismes publics : avantages et inconvénients141
Organismes		Avantages	Inconvénients
Ministère		·   relève directement du gouvernement élu ·   lien entre orientations stratégiques et activités ·   un effectif composé de fonctionnaires non partisans ·   répond directement au Parlement	·   vulnérable à la microgestion politicienne ·   coûts élevés, souplesse et rapidité d’embauche limitées ·   manque d’innovation ·   à cause de mandats généraux, il est difficile de rendre compte du rendement dans le détail
Organisme autonome		·   souplesse : organisme adaptable en fonction de tâches précises ·   tout indiqué pour un organisme réglementaire, quasi-judiciaire ou subventionnaire indépendant du ministère ·   un but unique permet des objectifs clairs et des compétences spécialisées	·   ingérence possible de la part d’intérêts particuliers ·   un petit budget peut limiter la capacité de gestion ·   à l’abri des conséquences d’un mauvais rendement ·   ne répond pas directement au Parlement
Société d’État		·   à l’abri de la microgestion politicienne ·   coûts plus bas, rendements plus élevés ·   compétences spécialisées ·   protège l’intérêt public dans un contexte commercial	·   peut s’écarter des priorités politiques ·   tension entre intérêt public et objectifs économiques ·   à l’abri des conséquences d’un mauvais rendement ·   reddition de comptes limitée par la confidentialité des renseignements commerciaux

Les organismes responsables

Le gouvernement du Canada joue un rôle dans le secteur du film depuis au moins la création de l’Office national du film en 1939. Avec la création du ministère du Patrimoine en 1993, ce rôle a été rattaché au portefeuille du ministre du Patrimoine canadien. Les organismes suivants se partagent actuellement la responsabilité de l’industrie du cinéma :

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Ministère du Patrimoine canadien

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Conseil des arts du Canada

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Société Radio-Canada (SRC)

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Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (CRTC)

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Office national du film (ONF)

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Téléfilm Canada.

La figure 5.3 qui suit donne un aperçu des organismes fédéraux du cinéma, ce qui permet de comparer leurs mandats et leurs rôles actuels.

Figure 5.3	Organismes fédéraux du cinéma au Canada142
Organisme143		Objectifs prévus par la loi concernant le film	Rôle actuel concernant le film
Le ministère du Patrimoine		La loi définit la compétence et non les objectifs. La compétence a en général trait à l’identité et aux valeurs canadiennes, au développement culturel, au patrimoine et aux domaines d’importance naturelle ou historique, sauf si la responsabilité est dévolue par la loi à une autre entité fédérale. Plus précisément : ·   les arts, y compris le statut de l’artiste; ·   le secteur culturel, dont le cinéma, la vidéo; ·   la radiodiffusion, sauf la gestion du spectre et les aspects techniques; ·   la formulation de la politique culturelle.	Surveille les activités de la politique audiovisuelle fédérale et ses programmes visant à diffuser du contenu canadien en établissant une solide chaîne de distribution, à récompenser le succès, à exploiter les nouvelles technologies et à développer des marchés internationaux pour les longs métrages (et autres produits culturels) canadiens. Collabore avec d’autres organismes fédéraux et intervenants dans le but de soutenir au Canada une forte industrie du film et de la vidéo.
Conseil des arts - organisme autonome		Encourager et promouvoir les arts : ·   collaborer avec d’autres organismes dans le domaine des arts; ·   subventionner l’étude des arts et la recherche dans le domaine; ·   décerner des prix d’excellence artistique; ·   commanditer des expositions d’œuvres, des spectacles et des publications artistiques; ·   accorder des subventions d’équipement aux universités et aux établissements semblables; ·   favoriser le transfert de connaissances avec d’autres pays, organismes ou personnes; ·   organiser des services de représentation et d’interprétation de l’art canadien à l’étranger.	Soutient la recherche, la création, la production et la diffusion auprès des artistes et des organismes du milieu du film, de la vidéo et des nouveaux médias : ·   festivals, déplacements, fonctionnement, acquisition d’équipement, ·   divers programmes de subvention, prix, résidences.
SRC - société d’État		Offrir une programmation ayant les caractéristiques suivantes (entre autres) : ·   contenu essentiellement et spécifiquement canadien, ·   à l’image des régions et de leurs besoins; ·   contribue à l’expression culturelle; ·   représentative des deux collectivités de langue officielle; ·   contribue à une identité nationale commune; ·   diffusée partout au Canada ; ·   représentative du caractère multiculturel du Canada.	Commande, produit et/ou diffuse des productions documentaires indépendantes, et coproduit et diffuse des documentaires. De plus, commande, produit et/ou diffuse des films artistiques et culturels, pour enfants et autres.
CRTC - organisme de réglementation		Réglementer et contrôler tous les aspects du système canadien de radiodiffusion de façon à : ·   respecter les différences entre les collectivités francophone et anglophone; ·   répondre aux besoins et aux préoccupations des régions; ·   faciliter la diffusion d’une programmation canadienne.	Réglemente et contrôle la radiodiffusion et les télécommunications au Canada dans l’intérêt public, de façon à refléter : ·   la créativité et le talent canadiens; notre dualité linguistique; notre diversité multiculturelle; la place des Autochtones; nos valeurs sociales.
ONF - organisme autonome		Produire et distribuer des films ayant pour objet de raconter le Canada aux Canadiens et aux autres nations, et en promouvoir la production et la distribution, et ·   traiter avec des producteurs indépendants au lieu du gouvernement; ·   faire de la recherche sur la réalisation de films; ·   conseiller le cabinet.	Produit et distribue des œuvres audiovisuelles distinctes, audacieuses et pertinentes, à l’image de notre diversité culturelle. ·   est un agent de changement social par la production de films d’opinion; ·   fait la promotion des valeurs canadiennes ici et à l’étranger; ·   appuie les festivals, la formation de nouveaux réalisateurs et les activités de vulgarisation.
Téléfilm Canada - société d’État		Favoriser et promouvoir le développement d’une industrie du long métrage au Canada en ·   investissant (à profit) dans des productions canadiennes de particuliers; ·   consentant des prêts à des producteurs de longs métrages canadiens; ·   récompensant les longs métrages canadiens; ·   subventionnant les réalisateurs et les techniciens qui travaillent au Canada; ·   conseillant/aidant les producteurs en matière de distribution et de gestion.	Soutient le long métrage, la programmation télévisuelle et les produits des nouveaux médias canadiens à toutes les étapes, depuis le développement professionnel et la production jusqu’à la commercialisation. Les divers instruments : ·   Le Fonds canadien de télévision ·   Le Fonds de financement de longs métrages canadiens ·   Le Fonds des nouveaux médias du Canada ·   Le Fonds de la musique du Canada ·   Divers fonds et programmes ciblés

Une des questions fondamentales à examiner, c’est de savoir comment les structures de gouvernance et de responsabilité de ces organismes influent sur la mise en œuvre de la politique du long métrage. Actuellement, la mise en œuvre de la politique est essentiellement déléguée à Téléfilm, un organisme autonome. Quatre autres organismes autonomes jouent aussi des rôles importants (le Conseil des arts du Canada, l’Office national du film, le CRTC et la SRC). Comme ces organismes sont autonomes, il leur appartient essentiellement de choisir comment ils mettront en œuvre la politique¹⁴⁴.

Une autre particularité du système actuel, c’est que le ministère du Patrimoine canadien est l’auteur de la politique cinématographique de 2000 et le véhicule par lequel les fonds sont acheminés vers les organismes. Cela dit, même si le Ministère est responsable de l’évaluation de la politique, il n’a pratiquement pas le pouvoir de la mettre en œuvre. De plus, sa responsabilité est très limitée pour ce qui est de la prestation des programmes ou de la surveillance des correctifs à apporter aux mécanismes de prestation choisis. En effet, l’Évaluation sommative de la politique de septembre 2005 (commandée par le ministère du Patrimoine canadien) indique que :

Une fois le protocole [entre Patrimoine canadien et Téléfilm Canada] signé, PHC n’a pas beaucoup de latitude pour orienter la politique de Téléfilm¹⁴⁵.

Bref, le système de gouvernance du long métrage fonctionne mal. Dans un système fonctionnel, il serait très difficile de justifier un programme qui n’a aucune incidence additionnelle (comme cela semble avoir été le cas dans le marché de langue anglaise) après y avoir injecté des millions de dollars de fonds additionnels. Ce serait une stratégie douteuse que d’attendre cinq ans en espérant que les mêmes mécanismes de gouvernance aboutissent à une incidence additionnelle dans le marché de langue anglaise; les chances de succès d’une telle stratégie seraient minces. La longue succession d’échecs dans le marché de langue anglaise devrait pouvoir nous convaincre qu’il y a de graves problèmes quant à la façon dont la politique a été mise en œuvre et dont cette mise en œuvre a été suivie.

Cela démontre que des changements importants s’imposent. Par ailleurs, il est difficile d’imaginer comment il serait possible d’apporter de tels changements dans le système de gouvernance actuel. En principe, le ministère du Patrimoine canadien peut corriger les problèmes découlant des définitions actuelles du contenu canadien et le manque de souplesse que cela confère au système, en particulier dans le marché de langue anglaise. Mais ces changements ne pourront corriger à eux seuls les problèmes relevés dans le présent rapport. Il faut en particulier reconnaître et réaffirmer le rôle que doit jouer le ministère du Patrimoine canadien. Le reste de la présente partie traite de cette question et décrit les mesures à prendre pour améliorer la structure de gouvernance et de responsabilité de l’industrie canadienne du long métrage.

Double emploi et chevauchement possibles : La fonction de financement

Avant de se pencher sur le meilleur moyen de renforcer le rôle du Ministère, il importe d’examiner si le fait qu’au moins cinq organismes fédéraux qui participent à la mise en œuvre et au soutien de la politique du film pose de graves problèmes.

Comme l’indique le chapitre 3, le Comité a entendu des avis très divers sur l’existence du double emploi et des chevauchements entre ces organismes. Les témoins ont exprimé presque tous les avis possibles à cet égard.

Selon Jacques Bensimon, commissaire du gouvernement à la cinématographie et président de l’Office national du film du Canada, il n’y a pas beaucoup de chevauchement. Chaque organisme poursuit des objectifs différents : la SRC est le diffuseur public, l’ONF est le producteur et le distributeur public, Téléfilm est le bailleur de fonds de la culture et le Conseil des arts du Canada investit dans les arts¹⁴⁶. Il y a eu de temps à autre des chevauchements attribuables à un financement insuffisant, causant dans les services d’un organisme des lacunes qui étaient comblées par d’autres; présentement, il est dû au changement technologique qui pousse plusieurs organismes vers les nouveaux médias.

Cet optimisme n’est pas partagé par tous les témoins. La Nova Scotia Film Development Corporation, sans viser un organisme particulier, a affirmé que les organismes existants ne sont pas tous indispensables et qu’il y a trop de double emploi¹⁴⁷.

La valeur de la diversité des organismes a été plus souvent abordée. Ainsi, la Conférence canadienne des arts (CCA) soutient qu’il faut plusieurs organismes subventionnaires, avec des mandats et des visions différentes, pour affranchir les films et les réalisateurs d’une norme homogène. Le Conseil des arts s’est fait remarquer par son idée de «  créneau  » qui consiste à subventionner un film ou un vidéo conçu, dirigé et produit uniquement par l’artiste ou le réalisateur¹⁴⁸. Cela a permis à plusieurs réalisateurs de talent d’explorer deux genres, le film d’art et le film commercial. L’idée de privilégier la diversité et la concurrence aux dépens d’une structure monolithique est très populaire. Ainsi, le Fonds canadien du film et de la vidéo indépendants fait valoir ceci :

Il est important que les producteurs aient accès à diverses sources de financement et divers types de perfectionnement professionnel car la notion de guichet unique ne fonctionne pas dans le milieu de la culture et de la création¹⁴⁹.

On fait toutefois la distinction entre la diversité des organismes subventionnaires et la multiplication inutile des formulaires de demande et des procédures. Devant le Comité, les représentants de la Conférence canadienne des arts ont réclamé un formulaire harmonisé et polyvalent¹⁵⁰. Les demandeurs épargneraient temps et efforts sans que cela nécessite de grands changements aux organisations. Cette recommandation satisferait un grand nombre de témoins, qui voient les problèmes organisationnels du point de vue du demandeur et insistent sur la nécessité de simplifier le processus de financement¹⁵¹.

En général, nombre des témoins qui soulignent les avantages de la diversité affirment aussi qu’il faut la gérer de manière à éviter le double emploi et le gaspillage. Selon David Newman, il faut maintenir plusieurs organismes subventionnaires dotés de mandats précis, mais il faut harmoniser leurs efforts, diminuer les chevauchements et s’assurer qu’il n’y a pas de lacunes¹⁵². Ses deux arguments — que les organismes existants se complètent et demeurent tous nécessaires, mais qu’il faut préciser les mandats et simplifier les programmes et les services — ont été repris par de nombreux témoins¹⁵³.

L’Association canadienne de production de films et télévision (ACPFT) constate que des organismes sont apparus au petit bonheur dans le monde du cinéma et que leur mandat semble avoir évolué en vase clos. Elle soutient que les attributions ne sont pas aussi claires qu’elles devraient l’être même si les organismes existants exercent clairement des fonctions distinctes et doivent tous être maintenus. L’Association propose une étude complète, avec examen du rôle, du mandat, des pratiques et des opérations des principaux organismes¹⁵⁴. Elle salue le nouveau partage des fonctions entre le Fonds canadien de télévision et Téléfilm Canada, annoncé en juillet 2005, faisant observer que le transfert à Téléfilm Canada de la responsabilité des fonds alloués par le FCT aux longs métrages permet des critères d’admissibilité plus uniformes et plus de transparence.

Double emploi et chevauchement possibles : Élargissement des mandats

Outre la possibilité d’un dédoublement ou d’un chevauchement des fonctions essentielles, il y aussi possibilité de chevauchement à cause de la tendance des organismes à élargir leur mandat. En agissant ainsi, plusieurs organismes peuvent envahir le même territoire inoccupé, créant un problème de chevauchement ou de dédoublement invisible à l’examen des objectifs et du mandat prévus par la loi.

Comme nous l’avons déjà indiqué, les représentants de l’Office national du film ont soutenu que les fonctions essentielles des organismes fédéraux du film sont complémentaires, chacun occupant un créneau plus ou moins distinct. Toutefois, l’analyse des réponses que nous avons reçues révèle que certains secteurs, parfois assez nouveaux, ne figurent pas nommément dans le mandat des organismes et peuvent faire l’objet de chevauchement. Selon l’ONF, la SRC s’est assuré une présence sur Internet pour protéger son territoire et attirer des auditoires plus jeunes, alors que Téléfilm Canada est maintenant présent dans les nouveaux. Soulignant que les nouvelles technologies peuvent atténuer les frontières entre les organisations, l’ONF affirme pouvoir dès maintenant mettre en place son propre réseau de télévision spécialisé ou de cinéma électronique, alimenté par son répertoire de films. Parmi les domaines où il convient d’harmoniser ou d’intégrer le travail des organismes existants, il y a : la formation, l’incubation de nouveaux talents, le développement de capacités, la diversité culturelle, les nouveaux médias, la gestion des droits et la distribution internationale¹⁵⁵.

Les lacunes

À cause de la lente augmentation des organismes de subvention du film au fil des ans, il est possible que de nouveaux besoins n’aient pu être satisfaits ou que des organismes ne se soient pas acquittés de certains aspects de leur mandat ainsi que la possibilité de chevauchement et de dédoublement de certains programmes.

L’Office national du film du Canada, affirme que son mandat de commissaire n’est pas entièrement réalisé, faute de fonds. Son rôle projeté de champion du film canadien, qui consiste à faire de la promotion auprès du public et à conseiller le gouverneur en conseil, demeure inachevé¹⁵⁶.

Le rôle du ministère du Patrimoine canadien

Les témoins n’ont pas été invités à commenter le partage des fonctions entre le ministère du Patrimoine canadien et l’ensemble des organismes subventionnaires. Il convient toutefois d’examiner cette question séparément, afin de relever les problèmes qui n’ont pu ressortir lors de l’examen des organismes de subvention du film dans leur ensemble.

L’information du Ministère rendue publique sur son site Internet et dans ses documents ne permet pas de départager clairement les fonctions du Ministère et des organismes. Elle indique plutôt que le Ministère s’acquitte des fonctions générales énumérées à la figure 5.3 en conjuguant ses activités internes et les activités de ses organismes.

Notons les recommandations d’au moins un témoin remettent en cause l’efficacité du Ministère à bien administrer le portefeuille d’organismes. Les représentants du Festival des films du monde ont réclamé une réorganisation de la participation du fédéral au secteur du film de manière à ce que tous les organismes et programmes existants relèvent d’un conseil supérieur chargé de conseiller le ministre, de donner une orientation stratégique à tous les programmes du cinéma, de contrôler le rendement des organismes subventionnaires, de produire des données détaillées sur le rendement et d’arbitrer les conflits¹⁵⁷. Cela suppose qu’il faut améliorer la coordination et la gestion stratégique, fonctions qui incombent normalement au Ministère.

Solutions proposées

Comme il fallait s’y attendre, la plupart des témoins qui ont comparu devant le Comité ont exprimé leur préoccupation les plus pressantes, notamment l’insuffisance des subventions et leur inaccessibilité. Les perceptions concernant les rôles et mandats des organismes peuvent paraître farfelues, mais elles dénotent néanmoins un problème qui, de l’avis du Comité, doit être examiné sans délai. Nombre d’organismes et de particuliers qui collaborent étroitement et continuellement avec des organismes du portefeuille cinématographique partagent les mêmes avis : les rôles chevauchent par endroits, il est difficile de s’y retrouver dans les programmes et les services, et des ressources qui devraient aller à la création et à la commercialisation des films canadiens sont dispersées dans des chevauchements administratifs et des programmes qui font double emploi.

Un examen sommaire des rôles respectifs des organismes suffit à démontrer que ces perceptions dominantes ne sont pas entièrement sans fondement. Par exemple, il semblerait que le rôle actuel du Conseil des arts du Canada en matière de cinématographie chevauche avec ceux de l’Office national du film et de Téléfilm Canada, quelles que soient les différences entre les récipiendaires et les produits qui sont censés permettre de distinguer leur rôle. De plus, plusieurs organismes se sont engagés dans des secteurs reliés aux nouvelles technologies, ainsi que dans les programmes qui s’inscrivent dans leurs mandats tels des programmes d’éducation et des programmes de soutien de l’infrastructure, sans assurer une bonne coordination globale pour optimiser l’utilisation des ressources.

Dans de précédents rapports, le Comité a proposé que les mandats des divers organismes soient examinés. Il a aussi souligné l’importance des questions de gouvernance et de ce qui s’y rattache : mesures de rendement, évaluation et responsabilité. En effet, ces questions ont été soulevées à maintes reprises dans l’étude réalisée en 2003 par le Comité sur le système de radiodiffusion du Canada¹⁵⁸. Ces questions bien documentées ont eu peu de suites. Pas plus que les examens des mandats précédents¹⁵⁹.

Le Comité est d’avis qu’il est peu probable qu’un examen des mandats ait lieu, et encore moins probable que des changements opportuns qui pourraient avoir une incidence notable sur la mise en œuvre d’une politique du film révisée soient effectués. La faiblesse la plus flagrante en matière de gouvernance actuellement, c’est que le Ministère a choisi de jouer un rôle si limité pour ce qui est de la gouvernance de la politique.

Le 22 novembre 2005, la vérificatrice générale a publié un rapport qui porte sur un certain nombre de questions de gouvernance chez Téléfilm, ainsi que sur les liens entre ce dernier et le ministère du Patrimoine.

Le rapport de la vérificatrice générale fait écho à certaines préoccupations exprimées par les administrateurs de Téléfilm qui indiquent que «  le niveau d’encadrement dont ils font l’objet laisse très peu de latitude au conseil d’administration pour ce qui est d’interpréter son mandat et de déterminer la meilleure façon de le réaliser¹⁶⁰  ». Le rapport ajoute que «  Un tel encadrement réduit l’efficience globale de Patrimoine canadien et de Téléfilm Canada¹⁶¹  ».

 Le Comité a souligné à de nombreuses reprises dans le présent rapport que le portefeuille du cinéma souffre de graves problèmes de gouvernance. De l’avis du Comité, ces problèmes ne seront pas réglés si l’on se limite à la question d’efficience. Celle-ci a certes son importance, mais le Comité s’intéresse d’abord à l’efficience de la politique du long métrage, telle qu’elle a été mise en œuvre (par Téléfilm) depuis octobre 2000.

Le rapport signale à maintes reprises que la politique a favorisé un succès incroyable et encourageant dans le marché francophone, mais n’a eu virtuellement aucun impact dans le marché anglophone. En d’autres mots, on a doublé les ressources dans les deux marchés linguistiques, mais rien ne s’est produit dans le marché anglophone. Aucune amélioration n’a été constatée après l’injection de millions de dollars de fonds additionnels.

Devant le Comité, les représentants de Téléfilm étaient peu disposés à aborder ce problème évident, lequel n’a pas sa source uniquement dans des questions d’efficience.

Il faut, pour remédier à cet échec, modifier la structure de gouvernance et apporter des changements au sein de Téléfilm Canada. Un éclaircissement des mandats se traduira peut-être en gains d’efficacité; cependant, le Comité cherche plus que cela : il veut des augmentations considérables de l’efficacité de la politique.

Étant donné les inefficacités d’une large partie du programme de Téléfilm visant à soutenir le long métrage et le refus des représentants de cet organisme d’admettre l’existence de problèmes majeurs, le Comité estime nécessaire d’établir un nouveau protocole d’entente qui précise clairement le rôle du Ministère dans la conception, la mise en œuvre, le contrôle et l’évaluation de la politique du long métrage.

Cela dit :

RECOMMANDATION 7

Le Comité recommande que le ministère du Patrimoine canadien affirme sa responsabilité en matière de conception, de contrôle, de mise en œuvre et d’évaluation de la Politique canadienne du long métrage.

Il faut renforcer le rôle du Ministère à trois égards. D’abord, comme il en sera question dans la partie C de ce chapitre, le Ministère doit administrer une initiative semblable au programme de l’édition, qui offre une aide soutenue aux producteurs, aux distributeurs et aux diffuseurs de longs métrages canadiens. Ensuite, il doit jouer un rôle plus dynamique de surveillance de l’efficacité des programmes. En effet, il serait relativement simple de préparer un rapport annuel sur l’état de l’industrie canadienne du long métrage. Un tel rapport contiendrait des mesures de rendement liées aux objectifs de la politique (par exemple, recettes-guichet des films subventionnés par la politique). Enfin, le Ministère doit pouvoir exercer une influence directe sur la mise en œuvre de la politique, qui ne saurait être confiée entièrement à des organismes autonomes qui, pendant de longues périodes, n’ont pas à rendre des comptes détaillés sur leur rendement. C’est ce qui est clairement ressorti de la réunion du 17 novembre 2005 du Comité au cours de laquelle ont témoigné des représentants de Téléfilm Canada. À la lumière de ce qui précède :

RECOMMANDATION 8

Le Comité recommande que le gouvernement du Canada élabore un nouveau protocole d’entente qui serait signé par tous les organismes qui participent de près à la mise en œuvre de la politique du film. Ce protocole d’entente doit reconnaître la responsabilité du Ministère en matière de conception, de contrôle, de mise en œuvre et d’évaluation de la Politique canadienne du long métrage.

S’il n’est pas possible de signer le protocole d’entente qui convient, le gouvernement devrait envisager d’autres modes de prestation.

Consulter l’industrie

Peu avant la publication de son rapport intérimaire de juin 2005, le Comité a appris, par le biais de témoins, que le ministre du Patrimoine canadien avait décidé de dissoudre le Groupe consultatif du long métrage canadien, créé en 2000 pour suivre la mise en œuvre de la politique du long métrage.

Le Comité avait recueilli une grande partie des témoignages avant que la dissolution du Groupe soit annoncée. Nombre de groupes et de particuliers ont toutefois affirmé que ce dernier continuait d’avoir un rôle important à jouer, notamment en attirant l’attention sur des secteurs perçus comme étant sous-représentés.

Ainsi, l’Alliance des artistes canadiens du cinéma, de la télévision et de la radio (ACTRA) et la Guilde canadienne des réalisateurs ont fait valoir que les créateurs étaient peu nombreux au sein du Groupe consultatif et qu’ils y exerçaient peu d’influence, malgré le fait qu’ils étaient les premiers visés par les politiques sur lesquelles se prononçait le groupe. L’ACTRA a réclamé une représentation cohérente des créateurs, en la personne de cadres supérieurs d’associations, d’unions et de guildes représentant des acteurs et des créateurs¹⁶². Certains témoins ont aussi réclamé un processus de nomination plus rapide, ouvert et transparent. Dans la même veine, le Conseil québécois des arts médiatiques (CQAM) a proposé que le Groupe consultatif comprenne au moins trois représentants d’organismes de production de films d’auteurs où le réalisateur garde le contrôle complet de la création et du montage, au moins deux producteurs indépendants et une représentation équitable des Autochtones¹⁶³.

La récente dissolution du groupe consultatif a suscité de nombreuses critiques de la part des témoins. L’Association canadienne de production de films et de télévision (ACPFT) a exigé que le groupe soit remis sur pied, qu’il soit constitué de représentants d’associations nationales œuvrant au nom des milieux de la création, de la production, de la distribution, de la diffusion et de la présentation, et qu’il soit chargé d’un mandat consultatif général et de la capacité de surveiller tous les politiques, les processus administratifs et les changements apportés aux lignes directrices¹⁶⁴. Bien qu’elle admette que l’efficacité du groupe d’origine était compromise par des lacunes sur le plan du mandat et de la composition, l’Association était d’avis que l’existence d’un tel groupe s’impose depuis quelques années car les voies de communications entre Téléfilm Canada et l’industrie ne sont pas suffisamment claires.

Cependant, les témoins ne se sont pas tous opposés à la dissolution du groupe consultatif. L’ONF a indiqué que le groupe n’était pas un instrument efficace de surveillance de l’application de la politique, car son mandat n’était pas clair et ses travaux étaient entravés par des intérêts partisans. Cela étant, on a suggéré de créer un groupe spécial composé de producteurs (4), de distributeurs (3), de présentateurs classiques (2), de présentateurs spécialisés (2) et de responsables de politique (3), ainsi que d’un représentant de Téléfilm agissant comme secrétaire; et un tel groupe ne donnerait pas l’impression d’être destiné à occuper un rôle permanent de gouvernance¹⁶⁵. Étant donné que les principaux organismes du domaine du film fonctionnent en autonomie, il n’est pas étonnant que cet organe ait éprouvé de la difficulté à travailler efficacement. Après tout, son rôle consistait-il à conseiller les organismes et, le cas échéant, quel rôle pouvait-il remplir que ces organismes et leur personnel ne pouvaient assumer eux-mêmes?

Le 18 novembre 2005, Téléfilm Canada nous a annoncé son intention de créer un nouveau Comité consultatif sur le Fonds du long métrage Canada »comprenant un Comité directeur national appuyé par deux Comités des directives représentant chacun un marché linguistique. Les membres et le mandat des comités s’établiraient comme suit :

Le Comité directeur national aurait des représentants des deux marchés et le mandat de revoir toutes les politiques et stratégies du FLMC, y compris le plan d’affaire annuel du film et les rapports de rendement du FLMC. En outre, ce comité conseillerait Téléfilm Canada sur la nécessité de créer des sous-comités et de consulter des associations de l’industrie pour mettre en œuvre les changements recommandés à la politique et aux directives.

Les Comités des directives reverraient des projets de directives particuliers, conformément au plan d’affaires annuel, et relatif à leur marché linguistique.

Pour assurer la continuité entre le Comité directeur national et les Comités des directives, téléfilm Canada aimerait que les membres du premier siègent aux seconds¹⁶⁶.

Sans tenir compte du nouveau projet de Téléfilm, le Comité conclut que l’idée d’un groupe consultatif officiel est impraticable. En outre, il considère que la structure du Comité consultatif proposé par Téléfilm ne ferait qu’ajouter un nouveau palier de bureaucratie et de complexité dans un organisation en grand mal de réforme.

Le Comité conclut donc que la meilleure stratégie serait, pour la ministre du Patrimoine canadien, de consulter les intervenants du milieu de façon régulière, systématique et permanente. Compte tenu de cela :

RECOMMANDATION 9

Le Comité recommande que le ministre du Patrimoine canadien consulte de façon systématique et suivie, et à intervalles réguliers, les membres de l’industrie.

Collecte de données et rapports

Nous l’avons déjà expliqué, la politique du long métrage doit tenir compte de l’évolution du mode de visionnement des films. Comme nous l’avons souligné au chapitre 2, les Canadiens sont plus nombreux à regarder des films à la maison qu’à aller les voir au cinéma. Étant donné qu’un des objectifs de la politique consiste à bâtir un public pour les longs métrages canadiens, il convient de se concentrer sur la promotion et la commercialisation des films dans le contexte où les Canadiens sont plus susceptibles de les visionner.

Selon certains témoins, on recueille présentement des données valables sur les habitudes d’écoute de la télévision, et d’autres pourraient être obtenues. Il est plus difficile de suivre les ventes et les locations de DVD, mais pas impossible. Des enquêtes à objectif particulier pourraient à tout le moins servir à évaluer la proportion de films visionnés à la télévision.

Dans nombre de ses rapports publiés depuis 1999¹⁶⁷, le Comité a cherché à multiples reprises à remédier aux insuffisances des données recueillies sur le secteur culturel. D’ailleurs, dans son rapport de 1999 sur la politique canadienne de la culture, le Comité a recommandé que le ministère du Patrimoine canadien veille à ce que la collecte de données sur l’activité culturelle ait la qualité et l’à-propos des données disponibles pour d’autres secteurs de l’économie canadienne. Dans cet esprit :

RECOMMANDATION 10

Le Comité recommande que le ministère du Patrimoine canadien, en collaboration avec tous les organismes qui participent directement au soutien du long métrage, se charge de cerner et de réaliser la collecte de données utiles et à jour sur le succès des longs métrages canadiens.

Parmi les organismes compétents figureraient Téléfilm Canada, le Fonds canadien de télévision, l’Office national du film, le CRTC et Statistique Canada.

Le Comité a aussi constaté qu’il faut améliorer l’évaluation des progrès marqués en matière de réalisation des objectifs établis par le politique, et de production de rapports à ce sujet. À l’heure actuelle, aucun organisme particulier n’assume la responsabilité à cet égard, et il n’existe pas de mécanismes pour établir la collaboration nécessaire entre les divers organismes pour qu’ils produisent cette information. La solution la plus simple consiste à confier cette responsabilité à un seul organisme qui sera chargé de préparer un rapport annuel sur l’état de l’industrie canadienne de la cinématographie et sur la réalisation ou le piétinement des objectifs visés par la politique.

Le ministère du Patrimoine canadien est l’organisme tout indiqué pour prendre cette charge puisqu’il est le seul à assumer la responsabilité générale de la politique et à avoir la vue d’ensemble nécessaire pour évaluer la politique et sa mise en œuvre. Ainsi, Téléfilm, par exemple, se concentre sur ses investissements et les résultats au guichet, mais ne peut pas être tenu de suivre les progrès dans des domaines comme la formation et la préservation. Par conséquent :

RECOMMANDATION 11

Le Comité recommande que le ministère du Patrimoine canadien, en collaboration avec tous les organismes qui participent directement au soutien du long métrage, soit tenue de publier un rapport annuel sur les mesures de rendement utiles relativement aux objectifs de la Politique canadienne du long métrage.

Le rôle du CRTC

Le système de radiodiffusion du Canada est régi par le CRTC. Comme nous l’avons vu au chapitre 3, nombre de témoins ont souligné qu’une des lacunes de la politique du long métrage concerne le peu d’attention accordée au système de radiodiffusion canadien et les conséquences néfastes de la politique du CRTC de 1999 relativement à la télévision sur les émissions prioritaires.

Dans son rapport de juin 2003 sur la radiodiffusion canadienne, le Comité a recommandé que le CRTC soit chargé, par décret, de revoir sa politique de 1999 relative à la télévision pour ce qui est de la présentation d’émissions prioritaires aux heures de grande écoute. Quelques mois plus tard, le Conseil a sollicité les observations sur :

les mesures susceptibles d’encourager la production et la diffusion d’un plus grand nombre d’émissions dramatiques canadiennes de langue anglaise originales et de qualité et sur les moyens d’élargir l’auditoire de ce type de programmation [et] sur les mesures à prendre pour s’assurer que les dramatiques canadiennes de langue française originales et de qualité demeurent un élément clé des heures de grande écoute¹⁶⁸.

Le point culminant de cette entreprise a été l’introduction par le Conseil, en novembre 2004, d’un programme de mesures incitatives «  en vue de favoriser la diffusion d’un plus grand nombre de dramatiques canadiennes originales de langue anglaise à l’antenne des stations de télévision canadiennes […]. Les télédiffuseurs qui choisiront de se prévaloir du programme de mesures incitatives [pourront] diffuser des minutes de publicité additionnelle à condition de rencontrer les critères établis par le Conseil¹⁶⁹  ». Le Conseil ne jugeait pas nécessaire d’offrir des mesures incitatives pour accroître le visionnement de dramatiques canadiennes de langue française.

Malgré le nouveau programme d’incitatifs proposé par le Conseil pour les dramatiques de langue anglaise, de nombreux témoins et répondants se sont dits très mécontents de l’approche du CRTC à l’égard des émissions prioritaires. Le Comité constate que la recommandation 7 du présent rapport prie le ministère du Patrimoine canadien d’affirmer sa responsabilité en matière de contrôle et de mise en œuvre de la politique du long métrage. Fait à noter, dans son rapport de 2003 sur la radiodiffusion, le Comité avait souligné que la participation du Ministère à l’élaboration de la politique de la radio et de la télévision avait évolué à tel point que «  pratiquement tout le pouvoir relatif à la politique de radiodiffusion a été accordé à l’autorité de réglementation¹⁷⁰  ».

Il est évident que le Ministère devrait jouer un rôle plus important dans l’élaboration de la politique de la télévision. Le Comité est convaincu que la production de dramatiques et de comédies constitue une excellente formation pour les créateurs aptes à passer ensuite au long métrage. Voilà pourquoi :

RECOMMANDATION 12

Le Comité recommande que le ministère du Patrimoine canadien, en collaboration avec les parties prenantes de l’industrie du cinéma et de la télévision, élabore une nouvelle politique pour la présentation d’émissions prioritaires à la télévision canadienne.

Un autre problème a été porté à l’attention du Comité, soit l’inexistence d’une politique de la radiodiffusion visant à appuyer la promotion du long métrage canadien. Le Comité reconnaît qu’il existe un certain nombre d’activités et de mécanismes publicitaires qui pourraient servir à faire la promotion des films canadiens. Ces outils comprennent notamment les bandes-annonces, les émissions de divertissement et des reportages dans le cadre des émissions d’information. Une meilleure promotion des films canadiens pourrait donc passer par tout un éventail de mécanismes qui permettraient de faire cette promotion à l’échelle du système de radiodiffusion. Par conséquent, le Comité estime que le gouvernement du Canada devrait charger le CRTC d’élaborer une politique du long métrage, de la dramatique et du documentaire qui viendra promouvoir et appuyer toutes ces formes d’expression culturelle et, par conséquence, augmenter les auditoires.

RECOMMANDATION 13

Le Comité recommande que le gouvernement du Canada charge le CRTC d’élaborer une politique qui appuie la promotion ainsi que le visionnement de films, de dramatiques et de longs documentaires canadiens.

Rôle de CBC/Radio-Canada

Le radiodiffuseur public national du Canada, CBC/Radio-Canada, doit aussi participer plus directement à la promotion et la diffusion du cinéma canadien. Il est difficile cependant de dire exactement comment il faudrait s’y prendre. La Société Radio-Canada est chargée d’un vaste mandat, mais elle n’a pas bénéficié ces dernières années des ressources nécessaires pour le remplir.

Les difficultés vécues par la CBC avec «  Movie Night in Canada  » créé pour remplacer le hockey lorsque la saison 2004-2005 de la Ligue nationale a été annulée sont symptomatiques. La plupart des films diffusés étaient américains, afin de générer les recettes et les auditoires qui autrement auraient été perdus.

Le Comité comprend bien les pressions économiques auxquelles CBC/Radio-Canada fait face, mais il trouve néanmoins troublant que la Société, particulièrement son service de langue anglaise, ne soit pas doté d’une stratégie claire et bien articulée pour assurer la diffusion de films et de longs documentaires canadiens. En effet, si la CBC hésite à diffuser nos films, qui le fera?

Même si des mesures qui vont bien au-delà de la portée de la présente étude s’imposent probablement, le Comité est convaincu que la Société peut faire plus pour promouvoir le film et le long documentaire canadien et accroître les auditoires, et doit le faire. C’est pour cette raison que le Comité exhorte la Société à prendre des mesures immédiatement. Par conséquent :

RECOMMANDATION 14

Le Comité recommande que CBC/Radio-Canada élabore un plan à long terme pour accroître progressivement le nombre d’heures de diffusion de films et de longs documentaires canadiens sur les réseaux de langue anglaise et française. La Société remettra ce plan au Comité permanent du patrimoine canadien dans les six mois suivant le dépôt du présent rapport.

Le commissaire du gouvernement à la cinématographie

La loi qui crée la charge de commissaire du gouvernement à la cinématographie ne définit pas très clairement le rôle qu’il joue. La Loi sur le cinéma¹⁷¹ crée une charge de «  commissaire du gouvernement à la cinématographie  » nommé par le gouverneur en conseil, sur recommandation de l’Office national du film («  l’Office  » ou l’ONF) pour un mandat de cinq ans¹⁷².

Le commissaire est le premier dirigeant de l’ONF et, à ce titre, il est chargé de l’administration de l’ONF et il en dirige les activités. Il peut, sous réserve des règlements administratifs de l’Office, en exercer tous les pouvoirs en son nom (paragraphe 17(1)).

La disposition de la Loi portant sur la mission de l’Office, dont le commissaire est le premier dirigeant, explique plus en détails les fonctions de ce dernier. En effet, l’article 9 de la Loi stipule que :

L’Office a pour mission de susciter et promouvoir la production et la distribution de films dans l’intérêt national, et notamment de :

a)

produire et distribuer des films destinés à faire connaître et comprendre le Canada aux Canadiens et aux autres nations, et promouvoir la production et la distribution de tels films;

b)

représenter le gouvernement fédéral dans ses relations avec des personnes exerçant une activité cinématographique commerciale liée à des films cinématographiques réalisés pour le gouvernement ou l’un de ses départements;

c)

faire des recherches sur les activités filmiques et en mettre les résultats à la disposition des personnes faisant de la production de films;

d)

conseiller le gouverneur en conseil en matière d’activités filmiques;

e)

remplir, en matière d’activités filmiques, les autres fonctions que le gouverneur en conseil peut lui assigner.

Le commissaire, à titre de premier dirigeant de l’Office, dirige vraisemblablement ces activités. Le site Web de l’ONF donne plus de détails sur le rôle du commissaire : «  En plus de conseiller le gouverneur en conseil en matière d’activités filmiques, le ou la commissaire s’intéresse principalement à la planification à long terme des activités de l’Office, au développement de ses ressources, à la clarification de ses politiques générales et à la conception de ses politiques de production¹⁷³  ». Le rôle du commissaire du gouvernement à la cinématographie n’a pas été étudié en jurisprudence canadienne, et les dispositions de la Loi sur le cinéma créant la charge n’ont pas fait l’objet de délibérations juridiques publiées.

Selon la nouvelle structure de gouvernance que recommande le présent rapport, le commissaire du gouvernement à la cinématographie sera en fait le ministre du Patrimoine canadien. Le succès de toute politique du cinéma et des programmes d’appui sera tributaire du soutien de l’ONF, de Téléfilm, du système canadien de radiodiffusion et du ministère du Patrimoine canadien. Le Comité est d’avis que la politique révisée doit tenir compte de cette réalité et supprimer le titre de «  commissaire  » en tant que dirigeant de l’Office national du film, sans pour autant modifier les responsabilités de ce dirigeant. Par conséquent :

RECOMMANDATION 15

Le Comité recommande que la Loi sur le cinéma soit modifiée de manière à supprimer la notion de commissaire du gouvernement à la cinématographie, charge qui relèvera du ministre du Patrimoine canadien.

C.  MISE EN ŒUVRE D’UNE NOUVELLE POLITIQUE

Les objectifs de la politique actuelle figurent au début du présent chapitre. Deux de ces objectifs consistent à attirer des créateurs de talent à la production de longs métrages et à accroître les publics pour ces films. Une première mesure possible en vue de la réalisation de ces objectifs vise la gouvernance (dont il a été question précédemment). Une deuxième mesure concerne le recours à un éventail complet de mécanismes et d’instruments pour appuyer la politique. Une troisième mesure consiste à régler des enjeux importants au sein des organismes responsables de la mise en œuvre de la politique. La présente section porte sur ces enjeux et sur le rôle que devraient jouer Téléfilm Canada et le ministère du Patrimoine canadien.

Moderniser Téléfilm Canada

Au cours de son étude, le Comité a beaucoup appris sur les rouages de Téléfilm. Cette société est la première responsable de l’appui au cinéma au Canada, où elle joue un rôle semblable à celui du Conseil des Arts du Canada auprès des artistes canadiens. À vrai dire, le Comité a été très déçu de ce qu’il a appris au sujet du fonctionnement de Téléfilm et des représentants de cet organisme qui ont témoigné devant lui. De l’avis du Comité, Téléfilm, pour le meilleur ou pour le pire, fait dorénavant partie du problème. Il faut absolument se pencher sur la situation si l’on veut conserver le moindre espoir d’assurer une industrie cinématographique plus vivante et performante au Canada.

Il faudrait notamment modifier dans la Loi sur Téléfilm Canada les limites imposées à l’expérience dont peuvent être investis les membres de la société. En effet, à l’heure actuelle, le libellé de l’article 5 de la Loi se lit comme suit : «  La charge de membre de la société est incompatible avec le fait de détenir, directement ou indirectement, individuellement ou en qualité d’actionnaire ou d’associé ou à quelque autre titre, un intérêt pécuniaire dans l’activité cinématographique commerciale  »

Il est bien compréhensible de vouloir éviter les conflits d’intérêt, mais il serait possible de s’y prendre autrement afin de ne pas imposer des interdictions en bloc qui empêchent d’obtenir les compétences et les connaissances que devraient justement posséder au moins quelques membres de la société. En effet, le CRTC et le conseil de Radio-Canada, lesquels présentent des situations de conflits d’intérêts possibles ou perçus, ne font pas l’objet de restrictions généralisées du même type.

Le Comité constate les mesures figurant dans d’autres textes législatifs et autres afin d’éviter les conflits d’intérêts. La Partie X de la Loi sur la gestion des finances publiques stipule ce que les directeurs ou agents de sociétés d’État, dont Téléfilm Canada, doivent divulguer en matière d’éventuels conflits d’intérêts. Les directives du Secrétariat du Conseil du Trésor confirment ces interdictions législatives. S’il y a possibilité de conflit d’intérêts, l’administrateur doit divulguer explicitement au président du conseil la nature et l’étendue de ses intérêts. L’avis doit être présenté par écrit, après quoi l’administrateur est tenu de ne pas voter sur la question à l’étude¹⁷⁴.

Étant donné que la Loi sur la gestion des finances publiques interdit d’agir en conflit d’intérêts et que les lignes directrices du Conseil du Trésor confirment cette interdiction, la restriction qui figure dans la Loi sur Téléfilm Canada concernant la nomination d’administrateurs ayant un intérêt pécuniaire dans l’industrie audiovisuelle, semble superflue. Par conséquent :

RECOMMANDATION 16

Le Comité recommande que le gouvernement du Canada modifie la Loi sur Téléfilm Canada afin de supprimer l’interdiction générale concernant la nomination d’administrateurs ayant des intérêts pécuniaires dans l’industrie audiovisuelle. La Loi sur la gestion des finances publiques et les lignes directrices du Secrétariat du Conseil du Trésor contiennent déjà des mesures visant à faire divulguer les conflits d’intérêts et à empêcher les personnes en conflit de participer à toute discussion ou décision qui touchent directement à leurs intérêts.

Pratiques décisionnelles de Téléfilm

Principal responsable du succès du long métrage canadien, Téléfilm applique pourtant certaines de pratiques susceptibles de nuire au développement de l’industrie cinématographique au Canada. Le Comité a conclu que ces pratiques, dont la plupart s’appliquent au sein de Téléfilm, doivent être modifiées, ce qui aura pour effet d’améliorer considérablement l’auditoire du cinéma canadien.

Citons à titre d’exemple le fait que les projets faisant l’objet d’une demande d’aide à Téléfilm sont examinés et sélectionnés par des fonctionnaires de l’organisme. Ce processus d’examen est propre au cinéma et ne ressemble en rien à celui appliqué aux artistes, auteurs ou compositeurs-interprètes. Le Conseil des Arts du Canada appuie les artistes, mais le choix de ces artistes est effectué par un jury de pairs (c.-à-d., d’autres artistes). Le choix des livres à publier est réalisé par des éditeurs, tandis que les décisions concernant les enregistrements sonores sont prises par des producteurs de disques. Une caractéristique se dégage de ces processus décisionnels : la décision finale ne revient pas à des fonctionnaires. Téléfilm Canada est le seul organisme qui confie des décisions aussi importantes à des fonctionnaires.

En fait, Téléfilm fonctionne un peu comme un studio d’Hollywood. L’organisme choisit les projets qu’il appuiera, il y investit des fonds et il récupère son capital. Malheureusement, aucune des disciplines de marché applicables au système des studios ne s’applique à Téléfilm. Au cours des dernières années, l’organisme a élaboré certains mécanismes pour l’examen de projets de plus grande envergure. Ces mécanismes existent, mais rien n’indique qu’ils aient produits les résultats escomptés dans le marché de langue anglaise.

Comme nous l’avons souligné au chapitre 4, une comparaison des pratiques canadiennes avec celles à l’étranger révèle que le Canada est le seul pays à avoir un système décisionnel aussi centralisé où toutes les décisions cruciales sont prises largement par les dirigeants de l’organisme. Ailleurs, on a recours à divers mécanismes pour choisir les projets. Les jurys qui prennent ces décisions peuvent comprendre des spécialistes extérieurs, des pairs et, dans le cas de l’Allemagne, un parlementaire. Étant donné cette situation :

RECOMMANDATION 17

Le Comité recommande que Téléfilm Canada élabore un système d’examen par les pairs afin de choisir les projets de long métrage qui bénéficieront d’un appui.

Commercialisation et promotion

La commercialisation du cinéma canadien présente des difficultés depuis de nombreuses années. Les producteurs de langue française ont réussi à régler bon nombre de ces problèmes, mais la situation des films canadiens de langue anglaise (hormis les coproductions officielles) demeure insatisfaisante.

Un des changements apportés par la politique cinématographique de 2000 était censé accroître les budgets de commercialisation. Or, comme nous l’avons vu dans le chapitre 2, il n’y a aucun rapport, dans le marché de langue anglaise, entre l’importance du budget de commercialisation et le succès d’un film. Il n’y a pas non plus de rapport entre la taille du budget consenti à un film et le succès de ce dernier (voir la figure 5.1). Ces deux faits laissent supposer que le choix des films qui sont tournés et leur commercialisation au Canada anglais laissent considérablement à désirer. C’est pourquoi :

RECOMMANDATION 18

Le Comité recommande que le nouveau système d’examen par les pairs institué par Téléfilm Canada comprenne des professionnels de la mise en marché pouvant fournir des conseils sur des stratégies promotionnelles pour les projets de long métrage dont le financement éventuel est à l’étude.

Le financement de films

Outre le processus de sélection singulier et stérile appliqué par Téléfilm, d’autres procédés bureaucratiques méritent un examen. Deux en particulier sont à souligner, soit ce que les cinéastes appellent la «  réduction  » et la «  récupération  ».

La «  réduction  » désigne la pratique par laquelle Téléfilm déduit les crédits d’impôt du budget d’un film. Les producteurs soutiennent que cette pratique a pour effet de réduire la valeur des crédits d’impôt conçus pour aider les créateurs et non Téléfilm. Le Comité est sensible à ces arguments. Par conséquent :

RECOMMANDATION 19

Le Comité recommande que le gouvernement du Canada change sa politique qui demande à Téléfilm Canada d’inclure les crédits d’impôt dans le budget global d’un long métrage.

Depuis la création de la Société de développement de l’industrie cinématographique canadienne en 1967, la politique cinématographique a toujours exigé qu’un pourcentage des «  profits  » soit remis à l’organisme ayant participé au capital afin que cet argent puisse être réinvesti dans d’autres films. Actuellement, c’est Téléfilm qui se charge de ce recouvrement, et le produit de ce processus de «  recouvrement  » (souvent appelé la «  récupération  ») est à son tour investi dans des longs métrages. Selon ce que le Comité a entendu, le montant total recouvré est toujours très modeste, à telle enseigne que le coût des mesures de recouvrement dépasse parfois le montant recouvré.

Ce processus présente d’ailleurs une caractéristique particulière : le processus de recouvrement est plus lourd pour les films de langue anglaise que pour les films de langue française. Or, de l’avis du Comité, les procédés de recouvrement et la période visée doivent être les mêmes dans les deux marchés.

Il est certes curieux que les règles ne soient pas les mêmes pour les films de langue française et ceux de langue anglaise, et la singularité de cette différence mérite quelques explications. Le gouvernement du Canada appuie le cinéma parce que celui-ci n’est pas viable sans subvention. Il appuie aussi d’autres industries culturelles (p. ex., le livre et les magazines) afin de favoriser un plus grand contenu canadien. Pourtant, aucun autre programme de soutien culturel ne prévoit le recouvrement des investissements, même si certains bénéficiaires de cet appui sont fort rentables, voire plus lucratifs que n’importe quelle entreprise cinématographique canadienne.

Le recouvrement des investissements a été prévu lors du premier programme de soutien cinématographique, quand le gouvernement fédéral a versé une contribution ponctuelle de 10 millions de dollars à la Société de développement de l’industrie cinématographique, en 1968. À l’époque, on pensait que cette contribution suffirait pour mettre sur pied une industrie cinématographique canadienne autosuffisante. Or, les dernières décennies ont montré que cet optimisme n’était pas fondé. Malgré des contributions continues de 100 millions de dollars par année, le Canada n’a toujours pas réussi à assurer l’autosuffisance de l’industrie du long métrage.

En effet, les caractéristiques économiques bien connues du long métrage font qu’il est virtuellement impossible pour le Canada de développer une industrie cinématographique produisant uniquement des films pour le marché canadien, puisque le marché, de langue tant anglaise que française, est tout simplement trop petit.

Ces réflexions ont abouti aux recommandations suivantes concernant la politique de recouvrement des investissements.

RECOMMANDATION 20

Le Comité recommande que Téléfilm Canada uniformise ses modalités de recouvrement pour les deux marchés linguistiques.

RECOMMANDATION 21

Le Comité recommande que le ministère du Patrimoine canadien réalise une évaluation et une analyse coûts-avantages des besoins de Téléfilm Canada en matière de recouvrement.

Un nouveau rôle pour le ministère du Patrimoine canadien

Au cours de son étude, le Comité a appris que l’on accorde énormément de soutien à des projets particuliers (c.-à-d., un film), mais pratiquement aucun appui soutenu aux sociétés de production. Cette situation forme un contraste saisissant avec le soutien que le gouvernement fédéral accorde dans le secteur du livre et du disque, ainsi qu’avec les programmes de soutien offerts par nombre de pays dans le monde¹⁷⁵.

En effet, certains pays fournissent à la fois un soutien individuel à des projets de film et un appui soutenu aux compagnies de production. Le Canada aussi offre un appui soutenu aux secteurs du livre, du disque et des magazines canadiens, sans que cet appui soit toujours lié à un projet particulier. Ces formes de soutien correspondent au processus de financement global («  slate funding  ») qui existe au Royaume-Uni.

Au Canada par exemple, les maisons d’édition canadiennes de livres et de magazines reçoivent de l’aide (calculé selon une certaine formule) en fonction de la vente de titres canadiens chaque année. Elles sont ainsi récompensées pour la vente de titres canadiens (qui est un des objectifs du programme) en plus de bénéficier d’un appui visant leur viabilité à moyen terme (un deuxième objectif du programme).

Ces deux objectifs (l’accroissement des ventes et la plus grande viabilité des maisons d’édition) sont assimilables aux objectifs de la politique du long métrage. La politique cherche, d’une part, à accroître les publics pour le long métrage canadien et, d’autre part, à former et à garder des créateurs de talent. Or, ce deuxième objectif ne pourra être réalisé que s’il existe des entreprises de production viables capables de produire des films qui attirent un public.

Cependant, la mise en œuvre de la politique a recours actuellement à des mécanismes financiers restrictifs pour réaliser ces objectifs. Comme nous l’avons signalé aux chapitres 3 et 4, Téléfilm Canada a élaboré un système d’«  enveloppes de performance  » assimilable à la formule du financement global (au Royaume-Uni). Les enveloppes de performance sont censées fournir aux producteurs de films à succès la possibilité de réclamer des fonds pour les projets suivants. En théorie, le système fonctionne sensiblement de la même façon que celui à l’intention des maisons d’édition de livres. La maison d’édition qui connaît une année fructueuse (mesurée en vente d’ouvrages d’auteurs canadiens) reçoit de la part du programme un montant plus élevé pour la publication de livres les années suivantes.

Dans la pratique toutefois, ces enveloppes de performance ont suscité au cours des dernières années de vives critiques, la plus probante étant que ces enveloppes ne produisent pas les résultats escomptés, particulièrement dans le marché de langue anglaise. Cette situation est attribuable en partie, de l’avis du Comité, au fait que le mécanisme des enveloppes de performance n’est pas celui qui convient le mieux pour aider à bâtir des entreprises de production de films viables. En effet, si l’on souhaite offrir aux entreprises de production un financement global, ce dernier ne doit pas être lié à une demande de fonds pour un éventuel projet.

Les mécanismes de soutien à l’édition de livres et de magazines pourraient s’appliquer à plusieurs aspects de la politique cinématographique au Canada. Le soutien permanent accordé à une entreprise de production pourrait être lié aux recettes-guichet que remportent les films de cette entreprise. Un soutien permanent pourra aussi être accordé aux présentateurs en fonction des recettes-guichet recueillies pour les films canadiens. Ces deux types de soutien pourraient être calculés en fonction d’une formule simple et servir aux compagnies de production, aux distributeurs et aux présentateurs de langue française ou anglaise. Aucune de ces deux formes de soutien n’empiète sur les compétences provinciales en matière de distribution et de présentation. Une action de ce genre devra prévoir des mesures pour le passage au cinéma numérique et électronique, et devra s’apparenter à celle visant l’édition du livre. Cet appui aura pour effet de récompenser directement les producteurs, les distributeurs et les présentateurs de films canadiens qui réussissent. Par conséquent :

RECOMMANDATION 22

Le Comité recommande que le ministère du Patrimoine canadien élabore et gère une initiative pouvant assurer un appui continu aux compagnies de production, aux distributeurs et aux présentateurs de films canadiens. Cette initiative devra comprendre un volet de soutien en vue du passage au cinéma numérique et électronique. Il devra aussi comprendre un volet de mise en marché en vue d’une stratégie nationale de promotion du film (p. ex. un portail Internet, un club des primeurs, etc.)

Certains témoins suggèrent, pour le domaine de la présentation, des ententes fédérales-provinciales; d’autres proposent une loterie nationale, comme en Grande-Bretagne, pouvant servir à appuyer la production de longs métrages canadiens. Ces suggestions, bien qu’intéressantes, ne sont probablement pas réalisables. De plus, elles mettront de longues années à produire des résultats. Le Comité considère donc qu’elles ne sont pas applicables. Les 100 millions de dollars actuels de la politique du long métrage devraient suffire pour réaliser les objectifs du programme. De l’avis du Comité, ce n’est pas le manque de financement qui pose problème, mais bien la mise en œuvre et la prestation du programme issu de la politique du film, particulièrement dans le marché de langue anglaise.

D.  AUTRES QUESTIONS

Cette dernière section contient les recommandations visant d’autres questions soulevées par des témoins et des répondants au cours de l’étude du Comité.

Documentaires longue durée

Nombre de témoins ont déploré le mutisme de la politique au sujet des documentaires longue durée. Comme nous l’avons vu au chapitre 3, les répondants au questionnaire du Comité étaient unanimes à dire que la politique doit aussi viser ce genre de films, et le Comité est d’accord.

RECOMMANDATION 23

Le Comité recommande qu’une politique du long métrage révisée reconnaisse les longs documentaires.

Le Comité reconnaît que l’on ne dispose pas pour l’instant de fonds pour appuyer les documentaires. Par conséquent :

RECOMMANDATION 24

Le Comité recommande que le ministère du Patrimoine canadien crée une enveloppe de financement visant à appuyer les documentaires longue durée.

Coproductions officielles

Comme nous l’avons souligné dans le chapitre 3, les coproductions officielles offrent un vaste potentiel à l’industrie canadienne du cinéma, puisqu’elles permettent à nos producteurs et cinéastes de puiser dans un large bassin de ressources et de talents. Cependant, des témoins ont soulevé certaines préoccupations concernant la façon dont des tiers appliquent ces accords officiels, entraînant des conséquences néfastes pour l’industrie canadienne, Le Comité est d’avis que la situation doit être examinée de toute urgence. Par conséquent :

RECOMMANDATION 25

Le Comité recommande que le gouvernement du Canada se penche sur l’utilisation des coproductions officielles afin de s’assurer que les intérêts culturels du Canada sont respectés.

Projets de scénarios

Selon un des principes fondamentaux de la politique du long métrage de 2000, le succès d’un film dépend de la qualité du scénario. Les témoins ont convenu de ce principe et aussi de la nécessité d’accroître les fonds à cet égard. Ils n’ont pas pu s’entendre toutefois sur les mesures à prendre pour favoriser l’écriture de scénarios et l’élaboration de projets.

La figure 2.11 dans le chapitre 2 montre la progression générale des scénarios financés par le Programme d’aide à l’écriture de scénarios (PAS). Elle révèle que 6 seulement des 366 (soit 1,6 p. 100) scénarios financés par le programme depuis sa création ont été produits. Le Comité constate que différentes approches sont envisageables pour améliorer ces résultats. Téléfilm Canada pourrait continuer d’appuyer le développement de projets de scénarios, à condition d’accroître les fonds à cet égard. Il est également possible de transférer le Programme d’aide à l’écriture de scénarios (PAS) au Conseil des Arts du Canada, qui dispose déjà d’un processus d’examen par les pairs pour appuyer les auteurs (p. ex., les poètes et les romanciers). L’essentiel consiste toutefois à élaborer une approche réalisable qui contribuera à donner de meilleurs résultats, particulièrement dans le marché de langue anglaise.

Étant donné les contraintes de temps imposées à l’étude du Comité, nous n’avons pas pu accorder à cette question toute l’attention qu’elle mérite. C’est pourquoi :

RECOMMANDATION 26

Le Comité recommande que le ministère du Patrimoine canadien réalise une évaluation des mécanismes actuels pour le soutien de l’écriture de scénarios et du développement de projets, en vue de proposer des solutions de rechange à l’actuel système de soutien.

Comme nous l’avons souligné dans le chapitre 3, la politique nationale globale du Canada reconnaît et encourage la diversité, et c’est ainsi qu’un des objectifs de la politique du long métrage consiste à encourager la qualité et la diversité des longs métrages canadiens. Cela étant dit, les témoins n’ont pas réussi à tomber d’accord sur une définition de la diversité, aux fins de la réalisation de cet objectif particulier.

Des contraintes de temps ont empêché le Comité d’approfondir cette question. Celui-ci reconnaît toutefois que le cinéma canadien aurait tout intérêt à donner la possibilité aux scénaristes et cinéastes à l’extérieur des grands centres urbains d’élaborer leurs projets et de les mener à terme.

De l’avis du Comité, cette question n’a pas reçu suffisamment d’attention. Rien n’empêche d’appuyer des scénaristes et des producteurs de films provenant de minorités linguistiques, de communautés autochtones canadiennes ou même de l’extérieur des grands centres que sont Montréal, Toronto et Vancouver. C’est pourquoi :

RECOMMANDATION 27

Le Comité recommande que le ministère du Patrimoine canadien prenne l’initiative d’examiner comment aider davantage les créateurs, particulièrement les scénaristes, provenant des régions et des minorités ethniques, autochtones et linguistiques du Canada.

Préservation

Le Comité a déjà reconnu dans des rapports précédents l’importance de préserver le patrimoine culturel du Canada pour les générations futures. La préservation des longs métrages s’inscrit manifestement dans ce cadre de préoccupations.

Pourquoi la politique du cinéma a-t-elle un objectif propre visant la préservation du long métrage? De l’avis du Comité, cette question doit faire l’objet d’une politique générale de préservation de notre patrimoine culturel, laquelle politique visera nécessairement le long métrage. Par conséquent :

RECOMMANDATION 28

Le Comité recommande que le gouvernement du Canada élabore une politique nationale pour le financement et la préservation du patrimoine culturel du Canada. Cette politique doit inclure la préservation des longs métrages canadiens.

Formation

Les témoins ont soulevé un certain nombre de questions concernant la formation offerte aux personnes qui créent et produisent les longs métrages. Parmi les problèmes, on souligne que le soutien offert actuellement aux centres de formation ne reconnaît pas le rôle que pourraient jouer les établissements postsecondaires.

La coordination des efforts pour régler cette question est fort complexe. De l’avis du Comité, le gouvernement fédéral pourrait œuvrer auprès des parties prenantes de l’industrie pour déterminer si un conseil sectoriel de la formation en cinématographie serait un bon moyen de régler ce genre de questions et d’autres. Les conseils sectoriels se sont avérés utiles dans nombre de domaines (p. ex., les techniciens de l’automobile, le développement de logiciels, la logistique) où des relations complexes lient les centres de formation, les associations professionnelles et les organismes gouvernementaux des provinces.

RECOMMANDATION 29

Le Comité recommande que le ministère du Patrimoine canadien travaille en collaboration avec Développement des ressources  humaines Canada les parties prenantes de l’industrie afin d’examiner s’il serait utile et possible de créer un conseil sectoriel sur la formation cinématographiques et les études connexes.

Droit d’auteur

Comme nous l’avons souligné dans le chapitre 3, plusieurs témoins et répondants ont souligné que les protections juridiques actuelles contre le piratage sont inadéquates et ils ont exigé par conséquent que des modifications soient apportées au Code criminel et à la Loi sur le droit d’auteur. Ils ont prié le Comité d’agir afin que des mesures juridiques soient adoptées pour empêcher l’enregistrement vidéo de films en salle et le commerce d’œuvres contrefaites ou protégées par droit d’auteur, au moyen de programmes d’échanges de fichiers poste à poste. De plus, le Comité a été informé qu’il faut des sanctions plus sévères que celles proposées actuellement dans le projet de loi C-60, à l’étude au Parlement, pour empêcher le contournement des mesures de protection technologiques visant à protéger les œuvres assujetties au droit d’auteur.

Plusieurs observateurs en ont profité pour souligner les lacunes de la Loi sur le droit d’auteur et exiger des mesures correctives, particulièrement en ce qui concerne les droits voisins.

Les droits voisins visent trois types supplémentaires de créations qui ne sont pas comprises dans la définition d’«  œuvre  » prévue dans la Loi sur le droit d’auteur mais qui sont néanmoins protégées par la Loi. Les trois domaines visés sont : (i) les performances d’artistes, (ii) les enregistrements sonores et (iii) les signaux de communication.

À l’origine, les «  œuvres  » des auteurs et des artistes étaient protégées par la Loi, notamment les œuvres littéraires, dramatiques, musicales et artistiques, et elles demeurent le fondement des créations protégées. Récemment, toutefois, certaines œuvres «  voisines  » d’interprètes, d’entrepreneurs d’enregistrement et de radiodiffuseurs ont aussi bénéficié d’une certaine protection.

Il subsiste toutefois des lacunes. Les interprètes voudraient que la Loi sur le droit d’auteur soit modifiée afin de pouvoir jouir d’un droit sur les œuvres audiovisuelles (film, télévision, et autres)

De plus, la Loi sur le droit d’auteur est muette au sujet de la définition de l’auteur d’une œuvre audiovisuelle. Les opinions au sujet de cette définition varient quelques peu : certains voudraient que le producteur soit l’auteur et premier propriétaire d’une œuvre visuelle complétée, d’autres suggèrent que les scénaristes soient reconnus comme auteurs afin qu’ils possèdent des droits moraux sur leurs œuvres et puissent réclamer le versement des redevances au Canada et à l’étranger; d’autres encore proposent que la paternité d’une œuvre relève à la fois des réalisateurs et des scénaristes.

Le Comité est très conscient du fait que la rencontre de la technologie numérique et du droit d’auteur soulève d’importantes questions pour les parties prenantes de l’industrie du film, dont le partage de fichiers poste à poste, les mesures de protection technologiques et la gestion des droits numériques.

L’article 92 de la Loi sur le droit d’auteur prévoit un examen obligatoire de la Loi cinq ans après son entrée en vigueur en 1997, ainsi que le renvoi à un comité parlementaire. En octobre 2002, l’examen intitulé Stimuler la culture et l’innovation : rapport sur les dispositions et l’application de la Loi sur le droit d’auteur étant terminé, il a été renvoyé au Comité permanent du patrimoine canadien pour étude.

En mars 2004, le ministre du Patrimoine canadien et le ministre de l’Industrie ont remis conjointement au Comité permanent du patrimoine canadien le Rapport d’étape sur la réforme du droit d’auteur. Le Comité a examiné le rapport et tenu une série de réunions pour étudier six questions d’importance à court terme. En mai 2004, le Comité a publié ses conclusions et neuf recommandations dans le Rapport intérimaire sur la réforme du droit d’auteur.

Le projet de loi C-60 a été déposé à la Chambre en juin 2005. Il apporte tout un éventail de changements à la Loi sur le droit d’auteur et est principalement conçu pour régler les questions de protection dans le contexte du numérique.

Étant donné les amendements proposés au projet de loi-60, le Comité a cru sage de s’abstenir de formuler des recommandations précises à ce sujet dans ce rapport. Cela étant dit :

Le Comité reconnaît l’urgence d’une réforme du droit d’auteur à l’ère du numérique; il est convaincu que l’examen en cours de la Loi sur le droit d’auteur considéra toutes les questions pertinentes pour l’industrie du cinéma. 

Quant à la grande nécessité de protections contre le piratage de la vidéo et du film.

RECOMMANDATION 30

Le Comité recommande que le gouvernement du Canada collabore avec les intervenants du milieu à accroître les protections contre le piratage de la vidéo et du film; il l’exhorte en particulier à modifier le Code criminel afin que cette infraction y soit traitée explicitement.

Un défi lancé aux présentateurs

Le Comité souhaite clore son étude du cinéma canadien par l’observation suivante :

Nous constatons que la part de marché des films canadiens de langue anglaise est passée de 0,2 % en 2001 à 1,6 % en 2004. Comme le rapport l’a souvent signalé, cette augmentation ne suffit pas à accroître sensiblement la visibilité de ces films et constitue un échec notable de la politique canadienne du film.

Non seulement les films canadiens de langue anglaise ne sont pas largement présentés dans les cinémas du pays, mais leur présence souvent très brève y est parfois écourtée quand des films plus rentables prennent l’affiche. C’est là une source de frustration considérable.

Pur assurer une plus grande visibilité au cinéma canadien de langue anglaise, il lui faut beaucoup plus de temps d’écran. Par conséquent,

Le Comité s’adresse directement aux présentateurs en salle de films canadiens de langue anglaise : il leur demande de doubler le temps d’écran de ces films sur un an. Cette augmentation contribuerait à exposer les audiences à davantage de films canadiens de langue anglaise, ce qui donnerait corps de façon plus tangible à la politique du film.

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135

Pour répondre aux objectifs de la politique, les recettes au box-office en 2004 pour le marché anglophone doivent être d’environ 28 M$. Même avec quatre ou cinq films générant des recettes d’un million ou plus, le cinéma canadien de langue anglaise est loin du compte. Une des raisons, c’est que beaucoup de films procurent des recettes inférieures à 100 000 $.

136	Mémoire présenté par l’Association canadienne de production de films et de télévision, septembre 2005, p. 20.

137	Mémoire présenté par l’Office national du film, septembre 2005, p. 14.

138	Mémoire présenté par la Nova Scotia Film Development Corporation, septembre 2005, p. 4-5.

139	Voir Gordon F. Osbaldeston, P.C., O.C, Organizing to Govern, Vol. 1, McGraw-Hill Ryerson, Toronto et al, 1992, p. 13 et suivantes.

140

Une diversité si grande d’organismes autonomes ont été créés au fil des ans qu’il est difficile d’élaborer davantage à leur sujet. Osbaldeston, greffier du Conseil privé durant les années 1980 et auteur du principal ouvrage de référence sur l’organisation du gouvernement fédéral, a relevé que ces organismes exercent au moins six grandes fonctions. Il souligne également que les lois (ou les mandats ministériels) les constituant instituent des niveaux variables d’autonomie, parce qu’elles laissent beaucoup de latitude aux ministres et au premier ministre en matière de politiques, d’activités, de gestion financière, de financement et de nominations à des postes clés. Ibid, p. 21.

141

À cause des différences entre organismes au sein de chaque catégorie, notamment celle des «  organismes autonomes  », les exceptions à ces généralisations sont nombreuses. Pour en savoir davantage sur les types et les sous-types d’organisations, voir Audrey Doerr, The Machinery of Government in Canada, Methuen, Toronto et al, 1981, p. 106 et suivantes.

142

Les divergences entre les organismes dans chaque catégorie, particulièrement celle des «  organismes indépendants  », entraînent de nombreuses exceptions à ces généralisations. Le lecteur trouvera une liste et un examen des types et sous-types organisationnels chez Audrey Doerr, The Machinery of Government in Canada, Methuen, Toronto et al, 1981, p. 106 et suivantes.

143

Remarque : Un autre organisme, le Fonds canadien du film et de la vidéo indépendants (FCFVI), constitué en partenariat public-privé, est subventionné par le ministère fédéral du Patrimoine. Il finance lui-même la production de documentaires, de docudrames, de dramatiques et de films d’animation à vocation pédagogique. Il ne sera plus subventionné par le fédéral à compter de la fin de mars 2006.

144

Le terme «  autonome  » s’applique à plusieurs types d’organismes publics qui ont vu le jour depuis 80 ans. Leur degré d’autonomie varie selon les lois qui les ont constitués. Le point essentiel, c’est qu’ils ont un mandat, énoncé dans la loi, une structure de gouvernance séparée et un mode de fonctionnement courant qui ne relève pas de l’exécutif du gouvernement (ils ne sont pas tenus de rendre compte à un sous-ministre). Quatre de ces organismes (Téléfilm, le Conseil des arts, l’ONF et la SRC) font rapport au gouvernement par l’entremise d’un ministre responsable. La loi qui régit le CRTC diffère de celle qui régit les quatre autres organismes.

145	Évaluation sommative de la Politique canadienne du long métrage, Direction générale des examens ministériels, ministère du Patrimoine canadien, septembre 2005.

146	Mémoire présenté par l’Office national du film, septembre 2005, p. 4.

147	Mémoire présenté par la Nova Scotia Film Development Corporation, septembre 2005.

148	Mémoire présenté par la Conférence canadiennes des arts, février 2005, p. 9.

149	Mémoire présenté par le Fonds canadien du film et de la vidéo indépendants, septembre 2005.

150	Mémoire présenté au Comité par la Conférence canadienne des arts, 24 mars 2005, p. 6.

151	Mémoire présenté par la Société de développement de l’industrie des médias de l’Ontario, septembre 2005, p. 2.

152	Mémoire présenté par David Newman, septembre 2005.

153	Mémoire présenté par la Producers Roundtable of Ontario, septembre 2005, p. 2.

154	Mémoire présenté par l’Association canadienne de production de films et télévision, septembre 2005, p. 7.

155	Mémoire présenté par l’Office national du film, septembre 2005, pages 6-7.

156	Ibid., p. 13.

157	Mémoire présenté par le Festival des films du monde, février 2005, p. 15.

158	Voir le chapitre 19 de Notre souveraineté culturelle, juin 2003.

159	Les mandats de l’Office national du film, de Téléfilm et de la SRC ont été examinés en 1995.

160	Bureau du vérificateur général, Rapport de la vérificatrice générale du Canada, Chapitre 5, Le soutien accordé aux industries culturelles, p. 25-26.

161	Ibid., p. 26.

162	Mémoire présenté par ACTRA, février 2005, p. 7 de l’anglais.

163	Mémoire présenté par le Conseil québécois des arts médiatiques, février 2005, p. 2-3.

164	Mémoire présenté par l’Association canadienne de production de films et de télévision, septembre 2005, p. 19 de l’anglais.

165	Mémoire présenté par l’Office national du film, septembre 2005, p. 15 de l’anglais.

166	«  Création d’un Comité consultatif sur le Fonds du long métrage Canada  », pièce jointe à une lettre envoyée au Comité le 18 novembre 2005.

167	Appartenance et identité (juin 1999); Le défi du changement : Étude de l’industrie canadienne du livre (juin 2000); Notre souveraineté culturelle : Le deuxième siècle de la radiodiffusion canadienne (juin 2003).

168	http://www.crtc.gc.ca/archive/frn/notices/2003/pb2003-54.htm.

169	http://www.crtc.gc.ca/frn/news/releases/2004/r041129.htm.

170	Comité permanent du patrimoine canadien, Notre souveraineté culturelle : Le deuxième siècle de la radiodiffusion canadienne, juin 2003, p. 627.

171	L.R.C. 1985, ch. N-8.

172	L'information à ce sujet se trouve aux paragraphes 16(1) et (2) de la Loi.

173	http://nfb.ca/atonf/organisation.php?id=663&idcat=72&position=4&v=h&lg=fr.

174	Secrétariat du Conseil du Trésor, Guide d’introduction aux roles et responsabilités des administrations de sociétés d’État. See: http://www.tbs-sct.gc.ca/ccpi-pise/ig/index_f.asp.

175	Cette situation présente aussi un contraste marqué avec l’appui dont bénéficient les musées, les galeries d’art, les orchestres symphoniques et les compagnies d’opéra et de danse.