HUMA Rapport du Comité
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I. Exemption de base annuelle sur la rémunération assurable
En vertu de la Loi sur l’assurance-emploi, les personnes qui ont gagné moins de 2 000 $ dans l’année peuvent se faire rembourser leurs cotisations. Les employeurs n’ont pas droit à ce remboursement, situation considérée naturellement comme injuste par les groupes qui ont comparu devant le Sous-comité pour représenter le patronat, et en particulier les petites entreprises.
Outre qu’elle traite injustement les employeurs, la disposition sur le remboursement des cotisations présente aussi des lacunes en ce qui concerne les travailleurs. Bien qu’elle ait pour objet de rembourser les cotisations des travailleurs dont la rémunération est insuffisante, elle faillit de toute évidence à la tâche parce que le seuil de revenu fixé est trop bas et qu’il n’est pas indexé à l’augmentation des salaires. Le seuil actuel de 2 000 $ n’est pas assez élevé pour que les personnes qui reçoivent une faible rémunération annuelle et qui ne répondent pas aux conditions minimales d’admissibilité à l’AE aient droit à un remboursement de leurs cotisations. Par exemple, si on combine le salaire minimum le plus bas (5,90 $ l’heure) et la condition minimale d’admissibilité la plus basse (420 heures d’emploi assurable), on s’aperçoit que les personnes qui ont une rémunération annuelle de 2 000 $ à 2 478 $ n’ont droit ni à l’AE ni à un remboursement de cotisations. Pis encore, l’écart entre le seuil actuel donnant droit au remboursement des cotisations et d’autres combinaisons du salaire minimum et des conditions minimales d’admissibilité se creuse à mesure que le salaire minimum s’accroît et/ou que le taux de chômage baisse dans les régions économiques de l’AE.
Comme le gouvernement ne semble pas disposé à augmenter le seuil de revenu donnant droit au remboursement ni à concevoir un moyen de rendre les employeurs admissibles au remboursement, il a été question, pendant les audiences du Sous-comité, de l’établissement d’une exemption de base sur la rémunération assurable, qui serait analogue à celle du Régime de pensions du Canada. Cette question a été soulevée à d’autres occasions et a même été traitée dans un rapport produit par le Comité en mai 2001 et intitulé Au-delà du projet de loi C-2 : Examen d’autres propositions de réforme de l’assurance-emploi.
L’application d’une exemption de base annuelle au programme d’assurance-emploi permettrait d’alléger le fardeau des charges sociales de tous les Canadiens et de toutes les entreprises, et profiterait surtout à ceux qui sont les plus pénalisés par des charges sociales élevées, en l’occurrence les travailleurs occupant des emplois peu rémunérés ou se situant au bas de l’échelle, ainsi que les entreprises nécessitant beaucoup de main-d’œuvre. (Joyce Reynolds, Association canadienne des restaurateurs et des services alimentaires)30
Le Comité est d’avis qu’il faut s’attaquer à la mesure actuelle de remboursement des cotisations, qui est restreinte et privilégie une seule partie, et que l’adoption d’une exemption de base annuelle sur la rémunération assurable est attrayante sous au moins deux aspects. D’abord, elle atténue le caractère régressif des cotisations d’AE. Ensuite, son application est simple sur le plan administratif.
L’exemption de base annuelle laisse cependant à désirer sous d’autres aspects. Par exemple, les tenants de cette idée supposent que le montant de la rémunération soumis à l’exemption serait assurable aux fins de l’admissibilité, mais ne le serait pas aux fins de la perception des cotisations, ce qui reviendrait, semble-t-il, à une protection gratuite du régime d’AE. De plus, si la rémunération égale ou inférieure à l’exemption de base annuelle est seulement assurable dans les cas où la rémunération totale dépasse le montant de l’exemption (le même traitement que pour les gains ouvrant droit à pension aux fins du Régime de pensions du Canada), certains travailleurs, comme ceux qui occupent plus d’un emploi, pourraient trouver la situation injuste. En l’occurrence, un travailleur qui gagne moins que le montant de l’exemption dans chacun de ses emplois pourrait se retrouver sans rémunération assurable même si le total de sa rémunération dépasse de loin l’exemption. Une autre question, mais qui ne pose pas plus de difficultés que dans le Régime de pensions du Canada, est le fait qu’une exemption de base annuelle sur la rémunération assurable pourrait encourager certains employeurs à créer des emplois dont le nombre d’heures est limité et qui prennent fin tout juste avant que le seuil ne soit atteint.
Le Comité souscrit de façon générale à cette proposition, à supposer que la plupart des irrégularités administratives associées à une exemption de base annuelle sur la rémunération assurable soient corrigées en faveur des travailleurs.
Recommandation 7
Le Comité recommande que le gouvernement instaure une exemption de base annuelle sur la rémunération assurable de 3 000 $ qui remplacerait le remboursement des cotisations pour les cotisants qui ont une faible rémunération. Le montant de l’exemption ferait l’objet d’une indexation à la hausse d’après l’augmentation de la rémunération hebdomadaire moyenne au Canada. Il faudrait revoir cette nouvelle mesure deux ans après son entrée en vigueur pour évaluer ses répercussions sur les heures de travail.
II. Remboursement aux employeurs des cotisations versées en trop
Comme dans le cas du remboursement dont il a été question ci-dessus, les travailleurs ont droit à un remboursement de cotisations s’ils ont versé plus que le maximum au cours d’une année donnée, mais les employeurs n’ont pas droit au même traitement. Le maximum que peut verser un travailleur équivaut au produit du taux de cotisation et du maximum de la rémunération assurable divisé par 100 (le maximum en 2004 étant de 772,20 $). Le montant des cotisations qui dépasse le maximum prévu est remboursé au travailleur. Les employeurs, qui paient 1,4 fois le taux de cotisation des travailleurs, ont droit à un remboursement des cotisations excédentaires dans le seul cas où le montant déboursé au cours d’une année donnée dépasse le montant qu’ils sont tenus de débourser sur la base de la rémunération versée à chaque employé. Par conséquent, même si un employé a payé, par exemple, le montant maximal dans un emploi qu’il occupait chez un autre employeur au cours d’une année donnée, l’employeur actuel doit cotiser d’après la rémunération actuelle, et non antérieure, pour l’année en question. Autrement dit, un employeur cotise à l’AE pour un employé comme s’il était le premier employeur à verser des cotisations au nom de cet employé.
Ce traitement singulier et injuste découle de la volonté de protéger les renseignements personnels, préoccupation que nous ne prenons évidemment pas à la légère. Néanmoins, les membres du Comité sont perplexes devant l’incapacité du gouvernement de trouver une solution administrative au moins partielle à ce problème étant donné sa capacité d’établir un programme aussi complexe sur le plan administratif que le régime d’AE.
Nous souhaitons également que soit instauré un mécanisme permettant de reverser aux employeurs les cotisations payées en trop à l’assurance-emploi, particulièrement pour les sociétés affiliées qui sont traitées comme des contribuables pour les fins de l’impôt sur le revenu, mais qui, au chapitre de l’assurance-emploi, sont traitées comme des employeurs distincts. (Michael Atkinson, Association canadienne de la construction)31
Bien qu’il soit difficile de quantifier le niveau exact des versements excédentaires des employeurs, le montant atteint probablement plusieurs centaines de millions de dollars. Cependant, à l’heure actuelle, il n’y a aucun mécanisme permettant de rembourser le trop-payé des employeurs. Étant donné que les cotisations à l’assurance-emploi constituent un obstacle à la création d’emplois, le gouvernement fédéral doit mettre en place immédiatement un système lui permettant de rembourser le trop-payé des employeurs. (Michael Murphy, Chambre de commerce du Canada)32
Nous estimons qu’il est possible de trouver un moyen plus satisfaisant que la mesure actuelle pour accorder aux employeurs, qui paient 1,4 fois le taux de cotisation de leurs employés, un traitement plus équitable en ce qui concerne le remboursement des cotisations excédentaires. La solution, qui pourrait s’appuyer par exemple sur le principe du premier payeur, continuerait sans doute d’être injuste pour certains employeurs, mais les autres seraient traités beaucoup plus équitablement que maintenant. Les cotisations versées en trop n’ont pas besoin d’être remboursées au nom d’employés en particulier; un paiement forfaitaire est une option qui mérite d’être envisagée. Une possibilité, pour les entreprises qui ont eu un seul employé à leur service au cours d’une année donnée, pourrait être de demander la permission de l’employé avant que le remboursement puisse se faire. Enfin, et surtout peut-être, il ne faut pas que la solution au problème soit complexe sur le plan administratif ou qu’elle coûte cher à appliquer. Ce ne sont là que quelques suggestions pouvant être prises en compte dans le règlement de cette importante question.
Recommandation 8
Le Comité recommande qu’en 2005 le gouvernement conçoive et mette en oeuvre un moyen de rembourser aux employeurs les cotisations d’assurance-emploi correspondant aux cotisations d’assurance-emploi versées en trop par les employés.
III. Partage des coûts de l’AE entre les travailleurs et les employeurs
La plupart des groupes qui ont comparu devant le Sous-comité au nom du patronat ont fait valoir que le partage des coûts de l’AE entre les employeurs et les travailleurs devrait être plus équitable. Ce point de vue a été formé dans le contexte actuel du mode de répartition des coûts et/ou du système de fixation de taux particuliers. Les groupes représentant le patronat soutenaient en général que les employeurs ne devraient pas être tenus de verser une cotisation plus élevée, voire même de payer des cotisations, pour les avantages sociaux, ce qui signifiait souvent les avantages non liés au chômage involontaire. Certains groupes représentant les travailleurs ont recommandé que les recettes générales servent à accroître les prestations dans certaines régions et à supporter les coûts additionnels du régime attribuables au taux de chômage élevé.
Depuis plus de 30 ans, les employeurs paient 1,4 fois le taux de cotisation des travailleurs. On a justifié ce chiffre par le fait que les employeurs étaient les principaux responsables des décisions de licenciement et, par conséquent, des dépenses engagées au titre des prestations d’AE. Ce raisonnement est maintenant beaucoup moins solide que par le passé étant donné que la part relative des coûts du régime non liés aux décisions de licenciement a considérablement augmenté. Quand cette formule de partage des coûts a été implantée en 1972-1973, les prestations régulières (versées à la suite d’une perte d’emploi involontaire) constituaient en gros 88 p. 100 des coûts du régime (à l’exclusion des paiements d’intérêts au Trésor). En 2003-2004, la proportion était descendue à 55 p. 100 environ. Non seulement la part des coûts représentée par les prestations régulières a chuté pendant cette période, mais on a assisté également à un déclin graduel de la contribution du Trésor au régime d’AE. En 1973-1974, environ la moitié des recettes de l’assurance-chômage provenaient du Trésor. Cette contribution a diminué progressivement, si bien qu’en 1990 le régime n’était plus financé que par les cotisations des travailleurs et des employeurs.
[…] les employeurs paient 1,4 fois les cotisations des employés, soit environ 58 p. 100 des cotisations totales. On a fixé le multiple de 1,4 par défaut pour tous les employeurs jusqu’à ce qu’un système de fixation de taux particulier soit institué. Bien que la disposition habilitante ait été éliminée, le multiple de 1,4 a été conservé. On justifie cette mesure en disant que comme les employeurs prennent essentiellement toutes les décisions concernant les mises à pied, ils devraient assumer une plus grande part des coûts du programme. Ces dernières années, cependant, des prestations d’assurance-emploi n’ayant aucun rapport avec les mises à pied — par exemple, le congé parental, pour ne nommer que ce programme important — ont contribué à la hausse des coûts du programme. L’imposition de coûts plus élevés aux employeurs est difficile à justifier. La Chambre de commerce recommande que le gouvernement fédéral diminue le multiple de l’employeur afin de rétablir la parité des taux de cotisation entre employeurs et employés. (Michael Murphy, Chambre de commerce du Canada)33
À l’heure actuelle, les employeurs paient 60 p. 100 et les employés paient 40 p. 100. Nous sommes d’avis que si vous conservez tous les programmes sociaux à l’intérieur du programme d’assurance-emploi, peu importe le pourcentage, le gouvernement devrait payer. La structure de la commission tiendrait donc compte des contributions des employeurs, des employés et du gouvernement. (Joyce Reynolds, Association canadienne des restaurateurs et des services alimentaires)34
Comme la proportion des dépenses liées aux décisions de licenciement prises par les employeurs a considérablement baissé, certains membres du Comité estiment qu’il est temps de rééquilibrer le mode de partage des coûts du régime d’AE. D’autres sont en faveur du maintien de la formule de partage actuelle.
Recommandation 9
Le Comité recommande que le mode actuel de partage des coûts entre les employeurs et les travailleurs soit maintenu.
| 30 | Ibid. (15:35). |
| 31 | Ibid. (15:25). |
| 32 | Ibid. (15:45). |
| 33 | Ibid. (15:40). |
| 34 | Ibid. (16:35). |