PACP Rapport du Comité

OBSERVATIONS ET RECOMMANDATIONS

Le besoin d’indicateurs de rendement

Le Comité n’est pas convaincu que, même s’il disposait d’un ensemble clair de rôles et de responsabilités, le Ministère aurait la volonté ou la capacité de les traduire dans des politiques pratiques et utiles, processus grandement facilité par un ensemble approprié d’indicateurs de rendement. Le Comité est d’avis que ce genre de cadre de responsabilisation constitue une étape fondamentale pour améliorer les niveaux de scolarisation des membres des Premières nations et aussi que le Ministère doit s’assurer de pouvoir s’acquitter de ses responsabilités.

Dans son rapport de 2004, la vérificatrice générale Sheila Fraser signalait que le Ministère avait déjà recensé certains indicateurs de rendement qui pourraient être utiles, mais il s’inquiétait du fait qu’il n’avait pas les données voulues pour les élaborer. Elle recommandait qu’il accélère ses efforts pour mettre ces indicateurs au point.

Il est dit dans le plan d’action du Ministère que celui-ci a achevé un examen des données à sa disposition, de la justification de leur collecte et du pouvoir en vertu duquel elles sont recueillies. Sa tâche suivante consistera à établir des processus électroniques de collecte d’information, ce qu’il prévoit avoir terminé d’ici à novembre 2005, puis à rencontrer les représentants des Premières nations pour s’assurer que le processus de collecte des données n’est pas trop lourd. Cette étape devrait être achevée en novembre 2006, après quoi le Ministère « présenter[a] sous leur forme définitive les indicateurs de rendement et les exigences en matière de rapports » en juin 2007.

Il y a plus de cinq ans que le Comité et la vérificatrice générale ont recommandé pour la première fois que le Ministère élabore des indicateurs de rendement et en fasse rapport dans ses documents budgétaires à compter de 2001-2002. De nouveau à ce moment-là, le Ministère avait indiqué qu’il conviendrait mieux de publier ces renseignements dans son examen biennal. Le Comité n’était pas satisfait de cette réponse ni du calendrier proposé dans le plan d’action du Ministère, et il ne l’est toujours pas, étant donné, en particulier, que celui-ci semble avoir achevé un examen des données disponibles et promet de mettre en place des processus électroniques de collecte de données d’ici à novembre 2005. Il ne devrait ni ne doit falloir deux autres années pour élaborer un ensemble d’indicateurs de rendement. Le Comité recommande par conséquent :

RECOMMANDATION 3

Qu’Affaires indiennes et du Nord Canada achève l’élaboration d’un ensemble d’indicateurs de rendement pour ses programmes d’enseignement élémentaire et secondaire et d’enseignement postsecondaire d’ici à la fin de 2005 et en fasse rapport dans son rapport sur les plans et les priorités de 2006. Ces indicateurs de rendement devront être utilisés à l’avenir dans ses rapports ministériels sur le rendement.

RECOMMANDATION 4

Qu’Affaires indiennes et du Nord Canada tienne le Comité permanent des comptes publics au courant de ses progrès dans l’établissement d’indicateurs de rendement au moyen de rapports semestriels.

Dans le cas du Programme d’aide aux étudiants de niveau postsecondaire (PAENP) en particulier, la vérificatrice générale reprochait au Ministère de ne pas avoir donné une vue complète du programme et de ce que l’on accomplit à l’aide des fonds qu’il octroie. Selon elle, les documents budgétaires du Ministère :

• ne fournissent pas de cibles ou d’échéances qui permettraient aux parlementaires de juger du rendement du programme;
  
  
• ne comparent pas le niveau d’éducation postsecondaire atteint par les membres des Premières nations vivant dans les réserves ou en dehors de celles-ci avec celui de la population canadienne en général;
  
  
• ne donnent pas une idée exacte du nombre d’étudiants aidés par le programme. Par exemple, le Ministère fait remarquer que 25 000 étudiants ont reçu une aide financière en 2002-2003, comparativement à 250 en 1968-1969, mais il ne signale pas que ce nombre de 25 000 est inférieur à celui des 27 000 étudiants qui ont reçu une aide en 1998-1999.

Ici encore, le Comité croit, comme la vérificatrice générale, que des documents budgétaires complets et exacts sont nécessaires. Le plan d’action ministériel d’avril 2005 promet vaguement d’achever le cadre de gestion détaillé [NDT : ce terme ne figure pas dans le texte français] d’ici à juin 2007, mais, comme on l’a signalé précédemment, il ne mentionne pas explicitement que le Ministère se servira des documents budgétaires pour montrer ses progrès. Le Comité recommande :

RECOMMANDATION 5

Qu’Affaires indiennes et du Nord Canada améliore la qualité de ses documents budgétaires en définissant les objectifs et les résultats attendus de tous ses programmes d’éducation et, en particulier, du Programme d’aide aux étudiants de niveau postsecondaire. Il devrait faire rapport des coûts et du rendement de ces programmes et clarifier comment ils contribuent à rétrécir l’écart de scolarisation entre les Premières nations et la population canadienne en général à l’aide d’indicateurs comparables.

Au cours de sa première réunion avec la vérificatrice générale et les fonctionnaires du MAINC, le Comité s’est fait dire qu’il y a certains problèmes que le Ministère peut résoudre maintenant plutôt que plus tard, avec ou sans plan d’action. Ronald Campbell, vérificateur général adjoint, a déclaré au Comité qu’il comprend les défis liés à la réforme des politiques d’éducation des Premières nations, mais que nous ne devrions pas perdre de vue les choses qui peuvent être redressées dans le système tel qu’il est aujourd’hui.

À titre d’exemple, M. Campbell a cité une politique ministérielle qui exige que chacune des écoles fédérales gérées par des bandes fasse l’objet d’une évaluation indépendante tous les cinq ans. Selon le rapport de la vérificatrice générale de 2004, « le Ministère ne sait pas combien d’évaluations ont été effectuées ni combien doivent l’être parce qu’il ne fait pas le suivi de cette information ». Le plan d’action publié par le MAINC en avril 2005 promet des mesures touchant ces évaluations, mais sans préciser de calendrier. Le Comité estime que le Ministère devrait résoudre cette question immédiatement, et il recommande :

RECOMMANDATION 6

Qu’Affaires indiennes et du Nord Canada prenne des mesures immédiates pour s’assurer que les évaluations des écoles seront achevées et qu’il sera donné suite aux recommandations découlant de ces évaluations. Le Ministère devra rendre compte de ses progrès à cet égard dans son rapport ministériel sur le rendement.

De même, la vérificatrice générale fait remarquer que le Ministère ne s’est pas occupé de surveiller les ententes sur les frais de scolarité conclues entre les Premières nations et les conseils scolaires provinciaux ou entre lui-même et les conseils scolaires provinciaux. Si elle a constaté un certain progrès dans une région du pays, elle signale par ailleurs que « de nombreuses ententes n’avaient pas encore été établies, ou elles étaient contestées ou avaient pris fin. Dans certains cas, les fonctionnaires croient que les Premières nations ne sont pas en mesure de négocier les ententes efficacement. Or, les Premières nations n’ont pas toujours accès à une aide adéquate pour s’acquitter de cette tâche ». Là encore, le plan d’action du Ministère promet de s’attaquer à cette question, mais sans mentionner de calendrier. Le Comité estime ici également qu’il est possible d’intervenir sur ce point relativement rapidement, sans plus attendre, et il recommande :

RECOMMANDATION 7

Qu’Affaires indiennes et du Nord Canada, en consultation avec les Premières nations, prenne des mesures immédiates pour s’assurer que toutes les ententes sur les frais de scolarité entre lui-même, les Premières nations et les conseils scolaires provinciaux sont en place. Le Ministère devra en outre donner suffisamment de conseils et de formation à ses bureaux régionaux pour que ses responsabilités soient comprises et exercées d’une manière uniforme. Il devra par ailleurs rendre compte de ses progrès à cet égard chaque année dans son rapport ministériel sur le rendement.

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Combler l’écart de scolarisation

Les indicateurs de rendement fondés sur des rôles et des responsabilités clairement définis ne sont, bien sûr, qu’un moyen d’atteindre une fin. En l’occurrence, la « fin » est une éducation de qualité pour les membres des Premières nations. Le Comité s’inquiète donc particulièrement de l’écart de scolarisation persistant et croissant qui existe entre les Premières nations et la population canadienne en général. À défaut d’une bonne éducation, il est difficile d’être un membre actif de notre société. Dans de nombreux cas, une vie d’emplois peu rémunérateurs et d’insécurité économique attend ceux qui n’obtiennent pas un diplôme d’études secondaires, collégiales ou universitaires.

L’écart de scolarisation est d’autant plus inquiétant qu’il existe des preuves empiriques selon lesquelles les membres des Premières nations titulaires de diplômes universitaires éprouvent plus de difficulté à obtenir des emplois à plein temps que leurs homologues non autochtones, et ceux qui trouvent du travail gagnent plus, en moyenne, que les non-Autochtones possédant un niveau d’instruction comparable ^[13]. Or, le plan d’action publié par Affaires indiennes et du Nord Canada en avril 2005 ne prévoit aucun objectif précis pour ce qui est de combler cet écart. Le Comité juge cette omission inacceptable compte tenu, en particulier, de la série de promesses non remplies faites par le Ministère par le passé.

Le Comité comprend que l’écart de scolarisation dépend d’un grand nombre de facteurs dont beaucoup échappent en grande partie au contrôle du Ministère. Il estime néanmoins que la nécessité de combler cet écart pourrait être un outil d’orientation capital, un objectif que le Ministère pourrait utiliser pour réviser ses politiques en matière d’éducation à mesure que la situation évoluera. Le Comité recommande par conséquent :

RECOMMANDATION 8

Qu’Affaires indiennes et du Nord Canada, en consultation avec les collectivités des Premières nations, établisse un calendrier en vue de combler l’écart de scolarisation entre les étudiants des Premières nations et la population canadienne en général. Le Ministère devra rendre compte de ses progrès, ou de son insuccès à cet égard, dans ses rapports ministériels sur le rendement.

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Questions de financement

Dans sa vérification de 2004, la vérificatrice générale avait relevé un certain nombre de questions se rapportant au financement. En ce qui touche l’enseignement élémentaire et secondaire, par exemple, elle déclarait que le Ministère avait très peu de données sur les coûts réels de l’éducation, et qu’il ne pouvait pas comparer les coûts des différents modes de prestation utilisés. À défaut d’une information fiable et uniforme sur les coûts, le Ministère ne peut gérer efficacement ses programmes d’éducation.

Dans son plan d’action d’avril 2005, le Ministère signale qu’un groupe de travail composé de représentants des Premières nations et du MAINC a été mis sur pied en janvier 2004 afin d’examiner le coût de la prestation de services d’éducation dans les réserves comparativement à celui des services d’éducation dispensés hors des réserves. Le plan d’action promet qu’un rapport sera produit à ce sujet en septembre 2005. Il signale en outre que le Ministère effectue actuellement une étude interne qui porte sur les coûts particuliers aux collectivités des Premières nations et examine des facteurs comme l’éloignement de nombreuses collectivités des Premières nations et les coûts supplémentaires liés à l’enseignement de l’anglais et du français à des enfants qui ont une langue maternelle différente.

Le Comité se réjouit du fait que le Ministère prévoit de produire un rapport en septembre 2005, mais il estime qu’il devrait publier les résultats de son étude interne. Ces données sur les coûts sont importantes pour aider le Parlement à comprendre pourquoi il pourrait être plus coûteux de fournir des services d’éducation aux Premières nations qu’à la population canadienne en général. Le Comité recommande par conséquent :

RECOMMANDATION 9

Qu’Affaires indiennes et du Nord Canada remette avant la fin de septembre 2005 un exemplaire de son rapport au Comité permanent des comptes publics sur le coût de l’éducation de base des Premières nations pour qu’il soit présenté au Comité avec un rapport distinct sur les coûts liés précisément à la prestation de l’enseignement aux Premières nations.

RECOMMANDATION 10

Qu’Affaires indiennes et du Nord Canada informe annuellement le Parlement du coût détaillé de l’éducation des Premières nations dans ses rapports ministériels sur le rendement.

En ce qui touche l’enseignement postsecondaire, la vérificatrice générale a décelé un problème sérieux dans la façon dont le Ministère verse son financement aux collectivités des Premières nations. Pour tout dire simplement, les mécanismes de financement actuels du Ministère ne peuvent garantir un financement équitable, ni même si le financement disponible est attribué à tous les étudiants admissibles. Cette situation contribue peut-être à l’écart de scolarisation, car, selon l’Assemblée des Premières nations, les insuffisances du financement fédéral empêchent environ 9 500 membres des Premières nations de poursuivre des études postsecondaires.

Le Ministère fonde son financement sur les besoins passés, qui ne reflètent peut-être pas le nombre d’étudiants admissibles. En conséquence, certaines collectivités des Premières nations reçoivent plus d’argent qu’elles n’en ont besoin, et d’autres, moins. Cette situation est aggravée par le recours aux « transferts flexibles », ou dispositions de financement pluriannuelles de rechange, qui permettent aux collectivités des Premières nations de transférer des fonds à des programmes non connexes une fois qu’elles ont satisfait à certains critères ^[14].

Le plan d’action ministériel d’avril 2005 ne prévoit aucune ligne de conduite particulière pour résoudre ces problèmes; le Ministère y signale seulement qu’il examine les mécanismes de reddition de comptes avec les Premières nations. Étant donné le lien possible entre l’écart de scolarisation et les mécanismes et niveaux de financement, le Comité estime qu’il faut s’attaquer à cette question immédiatement. Il recommande donc :

RECOMMANDATION 11

Qu’Affaires indiennes et du Nord Canada examine ses mécanismes de financement de l’enseignement postsecondaire, y compris le recours aux transferts flexibles, afin de s’assurer qu’il verse un financement équitable au plus grand nombre d’étudiants admissibles possible. Cet examen devra être effectué dans le contexte de la définition des rôles et des responsabilités du Ministère, qui doit être achevée en décembre 2005.

Pour comble, le Ministère ne possède pas l’information nécessaire pour déterminer quelles réserves reçoivent plus ou moins d’argent qu’elles n’en ont besoin, et si les fonds transférés vont effectivement aux étudiants de niveau postsecondaire. Ici encore, le plan d’action ministériel d’avril 2005 ne prévoit aucune solution particulière pour ce problème; il ne renferme que de vagues promesses touchant l’élaboration de mécanismes de reddition de comptes en tant qu’élément du cadre de gestion attendu pour juin 2007. Il faut s’occuper de cette question; le Comité recommande donc :

RECOMMANDATION 12

Qu’Affaires indiennes et du Nord Canada recueille immédiatement les données nécessaires pour déterminer quelles collectivités reçoivent le montant correct de financement pour l’enseignement postsecondaire à l’égard du nombre d’étudiants admissibles. Le Ministère devra utiliser ces données pour poursuivre son étude des mécanismes de financement de l’enseignement postsecondaire.

La vérificatrice générale a en outre signalé des « divergences » dans l’information fournie par le Ministère au Conseil du Trésor au sujet du Programme d’aide aux étudiants de niveau postsecondaire (PAENP). Elle fait remarquer, par exemple, que le Ministère « ne fait pas le suivi des dépenses du programme (…) [Il] n’a donc aucune assurance que les fonds du programme ne servent qu’aux fins prévues, contrairement à ce qu’il avait laissé entendre au Conseil du Trésor ». Un peu plus loin, la vérificatrice générale fait la recommandation suivante : le Ministère « devrait faire en sorte que l’information sur le fonctionnement du Programme d’aide aux étudiants de niveau postsecondaire qu’il fournit au Conseil du Trésor soit exacte. » Le plan d’action ministériel d’avril 2005 ne traite pas cette question d’une manière directe. Le Comité estime qu’il s’agit d’une question sérieuse qui devrait avoir été traitée directement. De plus, le Comité des comptes publics s’interroge sur l’exactitude de l’information fournie au Conseil du Trésor. Il recommande donc fortement :

RECOMMANDATION 13

Qu’Affaires indiennes et du Nord Canada donne des renseignements exacts et évite d’utiliser un langage trompeur dans ses rapports au Conseil du Trésor sur le mode de fonctionnement du Programme d’aide aux étudiants de niveau postsecondaire (PAENP). Le Ministère devra en outre expliquer au Comité permanent des comptes publics l’information fournie au Conseil du Trésor au sujet des fonds du PAENP.