PACP Rapport du Comité

PARTIE II — RÉSUMÉ DES TÉMOIGNAGES ENTENDUS

Pour aborder ces genres de problèmes [mauvaise gestion et transgression de la confiance publique], il est important d’en comprendre les causes premières. Au début des années 1990, bon nombre de théories de gestion mettaient l’accent sur l’innovation et le service, aux dépens des contrôles et des règlements […] Nous avons assoupli les contrôles transactionnels [pour faire profiter la population d’un meilleur service] [mais] nous avons aussi perdu de notre rigueur. Nous avons éliminé certains contrôles ministériels tout en réduisant la surveillance centrale. Nous ne nous sommes pas préoccupés d’assurer que les nouveaux employés aient à leur disposition toute la formation nécessaire pour mener à bien leur travail. Nous n’avons pas développé les systèmes d’information nécessaires pour bien gérer le rendement des opérations et la performance financière […] nous avons peut-être parfois perdu de vue l’essentiel¹⁰.

Avec les compressions des dépenses effectuées lors de l’examen des programmes, beaucoup de mécanismes de contrôle ont été réduits durant cette période. Je pense que les gens mettaient l’accent sur la première ligne et la prestation des services. On a beaucoup réduit ce que l’on considérait des procédures administratives. Un bon nombre de nos vérifications en témoignent. Mais honnêtement, je ne pense pas que c’est la même chose dans le cas qui nous occupe. Ce programme a été établi en dehors du cadre normal des Travaux publics. Il ne s’agit pas de quelques personnes qui cherchent à accélérer les choses en réduisant quelques mécanismes de contrôle. Ce programme semble avoir été établi dès le départ en dehors du cadre de contrôle et de surveillance du ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux qui, dans l’ensemble, n’était pas mauvais en soi¹¹.

TRAVAUX PUBLICS ET SERVICES GOUVERNEMENTAUX CANADA

Le Programme de commandites était géré par une direction de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada. Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC, le Ministère), a été constitué légalement en juillet 1996 après la fusion de Travaux publics Canada et d’Approvisionnements et Services Canada en 1993.

La nouvelle entité était — et est toujours — l’une des plus imposantes du gouvernement fédéral, et préside à un mandat complexe, coûteux et essentiel. D’après le mot du Ministre qui a été publié dans le Rapport sur le rendement du ministère pour la période se terminant le 31 mars 1997, TPSGC «  soutient dans leurs opérations courantes, plus de 100 ministères et organismes dans l’ensemble du gouvernement  », y compris dans des activités d’attribution de contrats. Concernant ces dernières, le Ministre a souligné que

À titre de premier organisme mandataire pour les achats de l’État au pays, le Ministère gère environ 75 000 activités contractuelles, en achetant des biens et des services auprès d’entreprises et de particuliers pour une valeur annuelle de 8,2 milliards de dollars¹².

Le Ministère compte actuellement 14 000 employés. Il fait des appels d’offres et attribue quelque 40 000 contrats par année, y apportant quelque 20 000 modifications, pour une valeur totale de 10,5 milliards de dollars environ. À cause de ce nombre élevé de contrats, ce qui entraîne des dépenses importantes et nécessite les efforts d’un grand nombre de ces employés, le Ministère exerce un contrôle étroit sur ses opérations. Comme M. David Marshall, l’actuel sous-ministre, l’a fait remarquer, «  en temps normal, le Ministère conduit ses activités en se conformant à un système très perfectionné de contrôles internes  ». M. Ranald Quail, un ancien sous-ministre, a dit au Comité que :

… il y avait des mesures de contrôle en place au sein du Ministère pour traiter de la façon dont les questions devaient être gérées — un cadre solide de gouvernance, une fonction de direction forte, une fonction de gestion du risque bien développée et une fonction de vérification interne. En plus, nous avions élaboré un programme d’éthique, qui a débuté en 1997.

La vérificatrice générale a fait une observation semblable dans le paragraphe 3.91 de son rapport :

À cette fin, TPSGC a établi un système assez sophistiqué de contrôles internes et de rapports redditionnels. Même si nos vérifications précédentes ont révélé certaines faiblesses dans les processus de gestion et de passation des contrats, nous avons aussi constaté que le système de contrôles internes du Ministère était généralement fiable.

Pourtant, la vérificatrice générale a établi que le Programme de commandites «  fonctionnait dans un environnement à faible contrôle  » (3.22).

Lorsqu’il a comparu devant le Comité le 24 février 2004, l’actuel sous-ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux a présenté deux organigrammes. Le premier décrivait le cadre utilisé par le Ministère pour contrôler son processus d’approvisionnement type. Ce processus est rigoureux et vise à assurer que les contrats sont attribués conformément aux politiques du gouvernement et sont profitables pour la Couronne et le contribuable canadien. C’est là la norme, a-t-on expliqué au Comité. Le deuxième organigramme, élaboré sur le modèle du premier, en est fort différent. Il décrit comment les achats étaient gérés au sein de la Direction générale des services de coordination des communications (DGSCC). Il révèle que la Direction générale ne suivait aucune des étapes du processus d’approvisionnement, sauf quelques étapes préliminaires (voir annexes D et E). En effet, il n’y avait aucun cadre de contrôle au sein de la Direction générale qui administrait le Programme de commandites et la Direction générale échappait totalement au cadre de contrôle rigoureux du Ministère.

SECTEUR DE LA PUBLICITÉ ET DE LA RECHERCHE SUR L’OPINION PUBLIQUE (SPROP)

Avant la création de la Direction générale des services de coordination des communications à TPSGC, les activités de publicité relevaient de plusieurs services au sein du Ministère. Au début, c’était le Groupe de gestion de la publicité (GGP) qui choisissait les entreprises de publicité chargées d’offrir les services de publicité aux ministères et organismes publics. Le GGP était aussi chargé de contrôler la qualité et l’efficacité de la publicité gouvernementale.

Un groupe distinct, dirigé par M. Allan Cutler, négociait individuellement les contrats avec les entreprises de publicité qui avaient été choisies par le Groupe de gestion de la publicité. La négociation portait sur l’établissement du prix et des modalités des contrats. M. Cutler a indiqué dans son témoignage qu’il y avait peu de communication entre le GGP et son groupe.

En 1990, M. Charles Guité a pris la direction du GGP. M. Cutler a dit au Comité qu’en 1994, M. Guité a commencé «  à s’immiscer dans le processus de passation des contrats en autorisant des agences à exécuter des travaux de publicité sans avoir signé préalablement un contrat  ».

Le 17 novembre 1994, M. Guité a rencontré le groupe dirigé par M. Cutler, qui était responsable de négocier les contrats. M. Cutler a indiqué au Comité que, durant cette réunion,

M. Guité nous a dit que les règles courantes ne devaient pas s’appliquer à la publicité. Il a déclaré qu’il demanderait au ministre de modifier ces règles¹³.

Une semaine plus tard, M. Cutler et deux des employés sous sa direction se sont fait dire qu’ils seraient transférés dans le service de M. Guité — situé géographiquement à l’extérieur de TPSGC — et qu’ils relèveraient de lui. Le Groupe de gestion de la publicité avait été rebaptisé la Direction générale de la publicité et de la recherche sur l’opinion publique (DGPROP, elle-même devenue le Secteur de la publicité et de la recherche sur l’opinion publique (SPROP) en 1993). M. Cutler a dit au Comité qu’à l’époque, les responsabilités de M. Guité ne portaient pas seulement sur le choix des entreprises de publicité, mais s’étendaient également à la négociation et à l’attribution de contrats à ces entreprises.

M. Cutler a déclaré qu’après son transfert, il a été troublé par les méthodes d’octroi de contrats de la DGPROP parce que

… j’ai constaté que des contrats étaient régulièrement antidatés; que des commissions étaient versées au titre de services qui n’avaient apparemment pas été rendus; que des paiements anticipés dérogeant aux règles étaient effectués; que l’exigence d’obtenir des autorisations légales, ministérielles ou du Conseil du Trésor n’étaient pas respectée; et que des contrats étaient adjugés sans autorisation financière préalable.

M. Cutler a ajouté que :

On me demandait de délivrer des contrats selon les modalités établies par M. Guité. Je n’avais plus à négocier les prix avec les agences de publicité ni à insister sur l’application des méthodes établies d’octroi de contrats par le gouvernement.

Profondément troublé par ce qu’il constatait et par ce qu’on lui demandait, M. Cutler a fait part de ses préoccupations à M. Guité qui, comme il l’a indiqué au Comité, «  a été très contrarié  ». Par conséquent, M. Cutler s’est rendu compte que son emploi était en danger. Il a commencé à tenir, de février 1995 à février 1996, un registre détaillant certaines irrégularités qu’il observait. M. Cutler a affirmé qu’à «  bon nombre de reprises  », on lui a demandé de préparer et d’octroyer des contrats dans des circonstances qu’il estimait «  douteuses ou inappropriées  ».

En avril 1996, quand il a refusé de signer une autorisation et un contrat, M. Cutler a indiqué que son supérieur immédiat, M. Mario Parent, lui avait indiqué qu’il devrait payer le prix de son refus. M. Cutler a alors demandé l’aide de son syndicat, l’Institut professionnel de la fonction publique, qui a envoyé le 13 mai 1996 une lettre à M. Jim Stobbe, sous-ministre adjoint de la Direction générale du Service opérationnel au gouvernement du Ministère. Par conséquent, M. Cutler a été invité à faire part de ses préoccupations à la Direction générale de la vérification et de l’examen du Ministère, ce qu’il a fait.

EXAMEN INTERNE ET VÉRIFICATION D’ERNST ET YOUNG DE 1996

La firme Ernst et Young a identifié les germes du problème dans sa vérification de 1996.

Norman Steinberg

Le 28 mai 1996, la Direction générale de la vérification et de l’examen de TPSGC a interviewé M. Cutler. Une note de service a été envoyée par la suite au sous-ministre adjoint, Jim Stobbe, qui a demandé un examen plus approfondi du matériel fourni par M. Cutler. Le 7 juin 1996, les Affaires internes du Ministère ont déclaré que les allégations faites par M. Cutler au sujet des méthodes d’attribution des contrats du Secteur de la publicité et de la recherche sur l’opinion publique étaient fondées.

La Direction générale de la vérification et de l’examen a interviewé M. Cutler une deuxième fois et, le 19 juin, elle a informé M. Stobbe, par note de service, qu’il y avait suffisamment de documentation à l’appui des allégations faites à l’origine par M. Cutler concernant le fait qu’on antidatait des contrats pour faciliter leur attribution à la demande du ministère client. M. Steinberg a ajouté dans la note de service que :

Le problème, c’est que les politiques et les procédures pourraient comporter des lacunes, mais il y a des gens qui essaient de les contourner en prenant des raccourcis ou en inventant des méthodes pour modifier délibérément des documents qui, s’ils étaient examinés par un organisme externe de vérification ou de réglementation, soulèveraient des questions de probité quant à la façon dont le Ministère s’acquitte de ses fonctions et de ses obligations en matière d’attribution de contrats¹⁴.

M. Steinberg a donné un exemple :

M. Cutler a présenté une première demande indiquant clairement qu’un effort délibéré et volontaire a été fait pour démontrer qu’elle avait été reçue à une date ultérieure correspondant à une date de demande de contrat¹⁵.

Il a toutefois fait remarquer que les gestes qu’il avait examinés ne semblent pas avoir été posés pour réaliser un profit ou un gain personnel, mais soulevaient plutôt des questions d’ordre éthique. Pour faire suite aux premières conclusions de son examen, la Direction générale de la vérification de l’examen a pris des mesures pour demander à une firme de l’extérieur d’effectuer une vérification du SPROP.

M. Steinberg a indiqué au Comité que le sous-ministre (M. Quail) a aussi été informé en juin 1996 des allégations de M. Cutler concernant la manipulation de contrats et la vérification en cours à cet égard.

Le 24 juin, M. Guité a fait circuler une note de service indiquant qu’il avait demandé de mettre tous les dossiers du SPROP sous clé en prévision de la vérification.

La firme Ernst et Young, embauchée pour effectuer la vérification, a examiné les activités d’attribution de contrats du SPROP durant la période de juin 1994 au 30 juin 1996. Son mandat prévoyait une vérification détaillée ainsi que le signalement et l’examen de tous les dossiers dans lesquels le non-respect des politiques d’adjudication de contrats aurait pu entraîner un gain ou un profit personnel.

Les résultats de la vérification ont été publiés dans un rapport final daté de novembre 1996. La firme Ernst et Young a constaté que la recherche sur l’opinion publique s’est faite dans le respect des politiques et des procédures prescrites et qu’à quelques exceptions près, les politiques et procédures régissant le SPROP étaient appropriées. Elle a aussi indiqué qu’elle n’avait «  trouvé aucun cas de non-conformité qui aurait pu engendrer des situations de gains ou de profits personnels¹⁶  ».

Toutefois, la vérification a également révélé, concernant les contrats de publicité, qu’il y a eu «  des cas répétitifs de non-conformité à certaines politiques contractuelles¹⁷  ». Plus précisément, le rapport renferme les observations suivantes :

•	C’est le SPROP, et non les ministères clients comme prévu par la politique, qui a choisi les représentants du secteur privé devant former le Comité de sélection chargé d’évaluer les entreprises de publicité qui pourraient répondre aux besoins des ministères clients.

•	Les formulaires de commande des ministères clients pour autoriser l’octroi des contrats n’étaient pas toujours dans le dossier et il est arrivé que l’autorisation préalable n’ait pas été obtenue.

•	Contrairement à ce qu’exige la politique, aucun examen juridique ni analyse des coûts n’a été fait pour des contrats pour lesquels la délégation de pouvoirs était exercée par le SPROP.

•	On a noté des cas où le SPROP n’a pas respecté son obligation de recommander l’approbation par le Conseil du Trésor si la valeur d’un contrat dépasse la limite établie pour le SPROP.

•	On a noté de cas où des documents ont été antidatés.

Ernst et Young a conclu que :

À l’origine, le SPROP avait pour mandat de conseiller les ministères sur la publicité et la recherche sur l’opinion publique. Comme les achats ne représentent qu’une petite partie de ses activités, les employés de cet organisme n’ont pas vraiment de formation dans ce domaine. Ils ne possèdent pas l’expertise nécessaire, puisque les achats ne constituent pas leur objectif principal. Il serait plus profitable pour toutes les parties que les achats de services de publicité et de recherche sur l’opinion publique soient intégrés dans les services d’achat courants de TPSGC¹⁸.

Autrement dit, Ernst et Young a recommandé de rétablir la séparation qui existait avant novembre 1994 entre la sélection des agences de publicité et la négociation des contrats, soit la fonction approvisionnement. M. Stobbe (SMA chargé du SPROP) a passé en revue les constatations de la vérification. Selon le témoignage de M. Steinberg, une réponse de la direction indiquant l’acceptation des recommandations  et décrivant les mesures à prendre a été déposée devant le Comité de vérification d’examen en juillet 1997. En septembre de la même année, le résumé du rapport de vérification et la réponse de la direction ont été transmis, d’après M. Steinberg, au Secrétariat du Conseil du Trésor pour diffusion dans son site Web.

M. Quail, le sous-ministre responsable du Ministère à cette époque, a dit au Comité qu’une fois la vérification de la firme Ernst et Young terminée, le Ministère a obtenu que «  [l]e SPROP [s’engage] à prendre des mesures correctives  ». Il a par la suite réitéré cette affirmation, en ajoutant «  et on s’est arrêté là  » Comparaissant à nouveau devant le Comité, M. Quail a affirmé qu’il avait

supposé que la personne qui avait entrepris de faire le travail du plan correctif de la vérification le ferait. Je tiens cela pour acquis, je m’attends à cela et je pense que c’est une façon raisonnable d’agir en utilisant la confiance.

Le Comité n’a vu aucune indication d’un suivi formel pour vérifier si le SPROP avait appliqué les correctifs.

En fait, la recommandation principale de la firme Ernst et Young n’a jamais été appliquée. M. Quail a dit au Comité que l’approvisionnement «  n’a jamais été intégré au circuit normal […] ça n’a pas été le cas ». Quand on lui a demandé pourquoi le volet approvisionnement n’avait pas été retiré et confié au service central des approvisionnements du Ministère, M. Quail a répondu :

C’est comme ça qu’il [le Ministre] souhaitait organiser ce groupe [SPROP] et il voulait laisser la question de l’approvisionnement à part¹⁹.

Notons que le compte rendu des événements donné par le Ministre auquel M. Quail fait référence — l’hon. Alphonso Gagliano — diffère sensiblement de celui de M. Quail quant aux responsabilités exercées par le Ministre. Selon M. Gagliano, il n’a rien su des problèmes relevés par la vérification de 1996, et n’a pas été informé que celle-ci avait eu lieu. Quand on lui a demandé si le fait que les fonctions de sélection et d’approvisionnement n’avaient pas été séparées l’avait inquiété, le Ministre a répondu : «  Pas à ce moment-là. Je pense que les directives du Conseil du Trésor étaient précises, que les directives devaient être suivies. … J’aimerais vous rappeler qu’au moment où j’ai trouvé qu’il y avait des problèmes dans la vérification 2000, c’est exactement ce que j’ai fait : j’ai séparé les deux fonctions  ». Cette version des événements a reçu l’aval de M. Guité qui a dit au Comité que la décision de laisser les choses telles quelles aurait été prise par le sous-ministre et non par lui.

Lorsque le SPROP a été intégré à une nouvelle entité, la Direction générale des services de coordination des communications (DGSCC), la combinaison des rôles est demeurée inchangée, comme l’a fait remarquer la vérificatrice générale dans son rapport de 2003 : «  pour le Programme de commandites, la gestion de la passation des contrats et des finances était assurée par la DGSCC et non pas par un service central [du Ministère]  » (3.20). La vérificatrice générale a ajouté ceci :

Le directeur général de la DGSCC [M. Guité] examinait les demandes [de financement de commandites] et décidait quels événements seraient commandités et quelle agence de communications obtiendrait le contrat […] À la demande du directeur général, le personnel du Programme préparait la demande de contrat et la transmettait au service des achats de la DGSCC, qui rédigeait le contrat […] Le directeur général approuvait les paiements aux agences de communications avec lesquelles un contrat avait été conclu (3.21).

Il n’allait plus y avoir de vérification interne jusqu’en 2000, parce que, comme l’a dit M. Quail, «  rien n’indiquait que quelque chose allait mal. Si cela avait été le cas, nous aurions demandé la vérification plus tôt ».

LE PROGRAMME DE COMMANDITES

L’activité de commandites a vu le jour en tant qu’initiative pendant que le SPROP existait encore. Le 20 novembre 1996, TPSGC a demandé au Conseil du Trésor d’approuver une rallonge de 34 millions de dollars pour une période de deux ans. À cette fin, il lui a demandé d’approuver un poste de dépenses de 17 millions de dollars dans le budget supplémentaire des dépenses de 1996-1997 et de créer un autre poste de 17 millions de dollars dans les niveaux de référence de 1997-1998. Selon la présentation au Conseil du Trésor, le Secteur de la publicité et de la recherche sur l’opinion publique (SPROP) de TPSGC

est chargé, entre autres fonctions, de réaliser une initiative du gouvernement du Canada qui consiste à promouvoir tous les programmes, politiques et services fédéraux en commanditant certains événements dans tout le Canada. Les événements sont sélectionnés d’après l’assistance, la visibilité, le moment et les répercussions possibles sur les programmes gouvernementaux concernés²⁰.

La présentation du Conseil du Trésor indiquait que le SPROP était chargé depuis peu de réaliser une initiative du gouvernement de Canada qui consistait à promouvoir tous les programmes fédéraux en commanditant certains événements dans tout le Canada²¹. Une liste des événements à commanditer figurait en annexe de la présentation. M. J.C. Guité, directeur général du SPROP, était nommé dans la présentation comme la personne à contacter au Ministère. En guise d’approbation, la demande de financement a été signée par la ministre de l’époque, l’honorable Diane Marleau, et le premier ministre Jean Chrétien. Selon M. Quail, « c’est à ce moment-là que le Programme a été lancé  ». Il a témoigné que la DGSCC s’est « engagé[e] à fond dans le Programme de commandites après l’approbation […] de la présentation faite au Conseil du Trésor et signée par la ministre Marleau et le premier ministre ». M. Quail savait que l’initiative des commandites était importante. Comme il l’a dit au Comité :

Ce n’est pas tous les jours que vous recevez une présentation au Conseil du Trésor portant sur la nécessité d’améliorer les communications et ce n’est pas tous les jours non plus qu’on trouve immédiatement l’argent pour ce genre de programme, sans compter que cette présentation est signée à la fois par le ministre et le cabinet du premier ministre. En d’autres termes, c’est une question importante. Je n’ai pas besoin de me le faire répéter, je sais bien que ces présentations sont des documents importants.

Ce n’est pas la façon normale de mettre en train des programmes. Devant le Comité, M^me Kathy O’Hara, sous-secrétaire du Cabinet, Appareil gouvernemental, Conseil privé,  a fait remarquer ce qui suit :

Il y a des programmes qui découlent d’une décision touchant une politique, qui reflètent une telle décision. Cela nécessite un mémoire au Cabinet parce que la politique elle-même doit être approuvée. Une fois approuvée et le programme financé, le Ministère et le ministre proposent l’appareil en question au Conseil du Trésor afin qu’il en approuve les différents éléments.

Dans les faits, l’activité de commandites a commencé sous la forme d’une initiative et n’est devenue un programme que beaucoup plus tard. Selon M^me O’Hara,

il ne s’agissait pas en fait d’un programme […] avant décembre 2002, [où] Communications Canada a en fait proposé ce programme. Jusque-là, cela faisait partie de tout un éventail d’activités de communications. À l’origine, et cela remonte à 1996-1997, cela relevait [d’un] service […] qui s’appelait secteur de la publicité et de la recherche sur l’opinion publique. C’était un service de Travaux publics qui, en 1997, a fusionné et est passé à la DGSCC, si bien que lorsque celle-ci fut créée en 1997, l’activité commandite y a été transférée. Ensuite, […] en août 2001, lorsque [la] DGSCC elle-même a déménagé, l’activité commandite a déménagé avec elle au BIC [Bureau d’information du Canada]. Jusqu’en décembre 2002, lorsque le Programme a été créé, cela faisait partie d’une grappe d’activités de communication qui relevait de ces trois entités: d’abord le secteur, puis la direction générale et ensuite le BIC.

M. Quail, dans son témoignage, a indiqué que le recours à une présentation au Conseil du Trésor pour lancer l’initiative qui allait devenir le Programme de commandites «  [n’était peut-être] pas exactement la manière dont on procède pour d’autres choses, il reste que c’est de cette façon qu’a débuté ce programme  ».

M. Peter Harder, à cette période secrétaire du Conseil du Trésor, a dit au Comité qu’on n’était pas au courant de problèmes au Programme de commandites et qu’on n’en discutait pas lors du processus décisionnel du Conseil sur les présentations. Le rôle du Conseil du Trésor, a-t-il dit, était de faire en sorte que les ministères comprennent les règles et les directives applicables, et établissent des cadres convenables, mais la Loi sur la gestion des finances publiques confère aux sous-ministres l’entière responsabilité de la gestion financière de leur ministère. M. Jim Judd, secrétaire du Conseil du Trésor depuis mai 2002, ajoute que le Conseil n’était même pas au courant de la vérification interne de 1996 parce que jusqu’à la révision des politiques en 2000, rien n’obligeait TPSGC à divulguer ce fait. Le témoignage de M. Judd contredit la déclaration ultérieure de M. Steinberg selon laquelle un résumé de la vérification de 1996 et une réponse de la direction avaient été présentés au Secrétariat du Conseil du Trésor en septembre 1997.

LA DIRECTION GÉNÉRALE DES SERVICES DE COORDINATION DES COMMUNICATIONS (DGSCC)

En novembre 1997, la Direction générale des services de coordination des communications (DGSCC) a été créée au sein de TPSGC afin de mieux coordonner les communications gouvernementales. Elle a pris en charge certaines des responsabilités assumées jusque-là par le Groupe Communication Canada, qui avait été privatisé, et a absorbé le SPROP et ses responsabilités.

Dans le cadre des efforts déployés pour améliorer la gestion des communications, des processus et des produits gouvernementaux, le Comité du Cabinet sur les communications a reçu pour tâche de superviser la coordination et l’harmonisation des activités de communication, de publicité et de recherche sur l’opinion publique dans l’ensemble de l’administration fédérale. TPSGC s’est vu demander de lui fournir des services de secrétariat²².

Bien que la façon dont ces décisions ont été prises ne soit pas encore claire, M^me O’Hara, du Bureau du Conseil privé, a indiqué dans son témoignage que la création de la DGSCC «  faisait partie d’une réorganisation interne  » qui relève normalement du ministre et du sous-ministre.

À la création de la DGSCC en novembre 1997, M. Quail et le Ministère n’ont pas pris en considération les résultats de la vérification de 1996 (qui avaient été présentés en juillet 1997 au Comité de vérification et d’examen que M. Quail présidait) ni les mesures correctives proposées parce que, selon M. Quail, la vérification de 1996 traitait

[…] de la publicité et des sondages, du SPROP, pour une autre année. [La vérification de 1996] ne faisait pas vraiment de lien avec les résultats des activités de Groupaction. De plus, j’avoue ne jamais avoir pensé que c’était un document pertinent. Nous étions intervenus, et nous avions mis cela de côté pour passer à autre chose. C’est aussi simple que cela.

Il a ajouté qu’alors il «  ne voyai[t] pas de lien  » entre les problèmes mis au jour en 1996 et les lacunes révélées par les vérifications ultérieures de la DGSCC.

Par conséquent, au moment de la restructuration qui a fait du SPROP la DGSCC, les leçons du passé n’ont pas été mises à profit, ni même prises en considération. Le fonctionnaire sous la direction duquel de graves manquements aux procédures contractuelles avaient été commis dans le SPROP — M. Guité — est devenu le directeur général de la nouvelle entité. Cette nomination s’est produite malgré les problèmes que la firme Ernst et Young avait relevés dans le SPROP et la nature des allégations de M. Cutler.

M. Quail a dit avoir écrit à M. Guité, lorsque le Ministère a créé la DGSCC, pour l’informer qu’il était maintenant responsable d’une direction générale, qui serait «  assujettie aux mécanismes de vérification et d’examen, au contrôle de qualité des contrats, au règlement contractuel ainsi qu’à la sensibilisation à la fraude et à la prévention  ». M. Quail a affirmé ceci :

Je lui [M. Guité] ai conseillé de rencontrer Norm Steinberg, le directeur général de la vérification, et de consulter les politiques et les directives du Conseil du Trésor et de Travaux publics et Services gouvernementaux, et je m’attendais à ce que ce soit fait.

Cependant, M. Quail a ajouté : «  Je n’ai pas fait de lien entre les deux  » (c.-à-d. que sa décision de demander à M. Guité de parler à M. Steinberg n’avait pas de lien avec les résultats de la vérification de 1996) .Dans un autre témoignage, il a indiqué qu’il ne se souvenait pas s’il avait vérifié auprès de M. Guité que celui-ci avait bien rencontré M. Steinberg comme demandé.

A.        Le directeur général de la DGSCC

Pendant la période où la DPROP est devenue le SPROP, puis a été intégrée à la DGSCC, M. Guité a reçu une série de promotions. D’abord directeur de la publicité et de la recherche dans l’ancien ministère des Approvisionnements et Services, il a été promu directeur général en 1995 et son poste EX-1 a été reclassifié à EX-2 par intérim.

Entre 1995 et 1998, M. Guité a été confirmé dans son poste EX-2 et a par la suite été promu à un poste EX-3. D’après M^me O’Hara, la reclassification du poste de M. Guité à EX-3 aurait été effectuée en vertu des pouvoirs délégués au sous-ministre, M. Quail.

Presque un an après la constitution de la DGSCC, TPSGC a demandé au Conseil du Trésor d’approuver la création d’un nouveau poste, celui de sous-ministre adjoint, Services de coordination des communications du gouvernement du Canada, et sa classification au niveau EX-4. M. Quail a dit dans son témoignage que M. Guité lui-même avait entrepris les démarches ayant mené à la reclassification de son poste et qu’il avait obtenu l’appui du Ministre :

M. Guité estimait que la poursuite du Programme de commandites au niveau alors approuvé par le Conseil du Trésor de façon séquentielle — nous n'avons jamais vraiment obtenu de financement pluriannuel; il fallait faire une série de présentations au Conseil du Trésor — exigeait un réexamen du poste. Il m’en a parlé et il en a également parlé au ministre. Le ministre m’en a entretenu en indiquant qu’il aimerait que l’on se penche sur la situation pour déterminer s’il convenait de porter la classification du poste de M. Guité au niveau EX-4.

Le 24 septembre 1998, après avoir évalué la reclassification proposée, le Secrétariat du Conseil du Trésor a donné son approbation, de sorte que M. Guité est devenu sous-ministre adjoint sous l’autorité immédiate du sous-ministre, M. Quail. Pendant tout ce processus, l’attention s’est portée sur le poste et les responsabilités qu’il impliquait, plutôt que sur la personne qui allait occuper le poste et sur le rendement de cette personne. M. Quail a précisé que la proposition de reclassifier le poste a «  été établie en fonction des responsabilités assumées, plutôt que du titulaire  ». Selon le ministre de l’époque, l’honorable Alfonso Gagliano,

je n’ai pas signé une présentation au Conseil du Trésor pour nommer M. Guité […] j’ai signé la présentation du Conseil du Trésor qui créait un poste de sous-ministre adjoint au service de coordination des communications. C’était le poste créé. Il n’était pas de mon ressort de nommer le titulaire de ce poste.

Le Comité a également appris que M. Guité a reçu des primes au rendement durant son séjour à la DGSCC. Avant de devenir EX-4, M. Guité, selon M. Quail, aurait préparé sa propre évaluation de rendement et l’aurait envoyée au sous-ministre adjoint pour révision et approbation. Une fois devenu EX-4, ces évaluations de rendement étaient transmises à M. Quail qui «  aurait considéré tout commentaire reçu de l’extérieur, en particulier du bureau du Ministre  ». M. Quail a affirmé qu’il n’y «  avait aucune plainte. O.K. C’est comme ça que cela se faisait  ».

B.        La gestion de la DGSCC et du Programme de commandites sous M. Guité

1.         Centralisation des décisions

Dans son rapport de novembre 2003, la vérificatrice générale a indiqué que les membres du personnel de la DGSCC l’avaient informée que le directeur général «  ne les faisait pas participer à la prise de décision sur les commandites  » (3.21). Au paragraphe 3.24 de son rapport, elle a ajouté ceci :

Apparemment, seules quelques personnes participaient à la prise de décision et celles qui travaillaient toujours à TPSGC, à Communication Canada et dans d’autres ministères ont été incapables de nous expliquer pourquoi certaines décisions avaient été prises.

Devant le Comité, la vérificatrice générale a expliqué le problème central auquel cette situation donnait lieu. «  Le groupe gérait la DGSCC, sans les contrôles, ni même la séparation des tâches qu’on s’attend à trouver dans une organisation. Ainsi, il y avait beaucoup de pouvoir dans les mains du directeur général  ».

Cette observation est étayée par les témoignages faits devant le Comité. M^me Huguette Tremblay, qui était adjointe administrative et gestionnaire de bureau sous la direction de M. Guité (puis de son successeur, M. Tremblay) a dit que le groupe qui s’occupait du Programme de commandites à la DGSCC était très restreint, «  en tout, il y avait une dizaine de personnes  ».

M. George Butts a décrit très clairement la façon dont le processus d’approvisionnement du Programme de commandites fonctionnait à la DGSCC. (Un diagramme figurant à l’annexe D du présent rapport illustre la façon dont le processus devrait fonctionner; un autre diagramme, à l’annexe E, montre comment il fonctionnait véritablement à la DGSCC.) Le témoignage de M. Butt mérite d’être reproduit dans son intégralité :

Pour ce qui est, tout d’abord de la formulation des exigences, le directeur exécutif a joué un rôle clé à tous les égards. La vérificatrice générale a bien fait remarquer qu’un certain nombre de questions se posaient au sujet des programmes visés par les décisions ou du financement de chaque programme et dans quelle mesure. Toutes les décisions de cette nature ont été prises au niveau du directeur exécutif.

Également, le directeur exécutif, agissant à titre de responsable du projet, a autorisé la dépense des fonds et a signé les demandes aux termes de l’article 32 [de la Loi sur la gestion des finances publiques], engageant ainsi les fonds à dépenser. La demande signée était ensuite traitée au sein même de la DGSCC.

La stratégie suscite de nombreuses questions. Il existe peu de dossiers explicatifs à cet égard.

Il est clair que le directeur exécutif, agissant à titre de responsable de projets, a consulté des listes existantes d’entreprises déjà établies depuis un certain temps et que cette façon de faire s’est imposée comme stratégie d’approvisionnement.

Passons maintenant aux demandes de soumission. Là encore, le directeur exécutif a établi à partir de cette liste d’entrepreneurs pré-sélectionnés ceux qui seraient invités à soumissionner. À nouveau, il existe peu d’information permettant de déterminer la raison d’inclure ou d’exclure tel ou tel entrepreneur. Si j’aborde cet aspect, c’est que la vérificatrice générale s’est demandée s’il s’agissait ou non d’attributions concurrentielles. Il est clair que la démarche n’est pas conforme à la politique des marchés.

En invitant les entreprises à soumettre une proposition, au lieu d’afficher une DDP [demande de propositions] et d’élaborer des critères d’évaluation comme cela se fait habituellement, les responsables transmettaient une lettre d’intention accompagnée d’un questionnaire. Ils invitaient les entreprises à comparaître et à faire une présentation, laquelle était examinée par un comité de sélection de très haut niveau qui décidait quel entrepreneur se verrait attribuer le contrat.

Pour ce qui est de l’évaluation et des négociations, encore ici il est difficile de comprendre comment cela se passait. Aucun dossier ne permet d’expliquer le choix d’un fournisseur. Il ressort clairement, cependant, que l’examen relevait du directeur exécutif et que c’était lui qui décidait de passer à l’étape de l’approbation de contrats.

La délégation des pouvoirs, en l’occurrence, n’était pas respectée. Je vous ai dit plus tôt que la délégation des pouvoirs visait l’ensemble du ministère à la DGSCC. Le directeur exécutif se les réservait. Il approuvait la passation de contrat. De fait, le processus était dépourvu de tout aspect concurrentiel, comme l’a souligné la vérificatrice générale.

En matière d’attributions de contrats, encore ici, la grille d’approbation n’était pas respectée. Le directeur exécutif limitait le processus à un groupe très restreint. La vérificatrice générale a également constaté dans son rapport l’existence d’un certain nombre d’ententes verbales conclues sans documentation contractuelle.

Donc, lorsqu’on parle de la distribution de documents au responsable des paiements et au responsable du projet, cela se faisait dans certains cas après coup.

En matière d’administration des contrats, encore ici, le directeur exécutif remplissait les deux rôles, agissant comme autorité contractante et modifiant les contrats à sa guise. On constate clairement une absence de moyens de vérification et de contrôle prévus dans le système de TPSGC. Ainsi, les projets pouvaient être accordés en toute impunité. La vérificatrice générale a fait ressortir clairement que 21 p. 100 de l’ensemble des contrats examinés avaient pu augmenter de valeur et, encore ici, sans qu’aucune explication ne soit fournie dans les dossiers.

Pour ce qui est du paiement des contrats, l’acceptation des réalisations attendues était le fait du responsable du projet et ne reposait que sur le test de vraisemblance et non pas sur des événements marquants ou des résultats concrets sous forme d’ébauche de rapports, etc. Il est donc très difficile de déterminer si la prestation de services a réellement eu lieu pour l’ensemble des contrats visés par l’examen.

C’est également le directeur exécutif qui donnait l’approbation écrite aux termes de l’article [34] [de la Loi sur la gestion des finances publiques], pour signifier que les biens et les services avaient été fournis selon les stipulations du contrat. Nous devons cependant nous interroger à cet égard, compte tenu de l’insuffisance des éléments de preuve concernant les résultats.

Pour ce qui est de l’autorisation de payer, nous n’avons pas constaté un examen détaillé des résultats, une vérification de la certification. C’est la DGSCC qui était responsable du paiement. La vérificatrice générale a déclaré dans son rapport que la certification visée par l’article 33 de la LGFP [Loi sur la gestion des finances publiques] avait été autorisée; cependant, les certifications visées par l’article 34 manquaient souvent de crédibilité en raison de l’insuffisance des renseignements contenus dans les dossiers.

La version de M. Guité sur le partage des responsabilités au sein de la direction générale correspond sur le fond avec celles de M. Butts et de M^me Tremblay. Comme l’explique M. Guité dans ses propos sur le rôle du Ministre (voir plus loin), la sélection des événements à commanditer était faite à partir de listes fournies au Ministre ou son personnel (en son absence) et abordée lors de discussions périodiques avec M. Guité. Quand les factures arrivaient, M. Guité avait seul le pouvoir de signature (même s’il se fiait souvent aux rapports de son personnel pour confirmer que les événements avaient bien eu lieu et que le «  produit  » avait été livré.

LA VÉRIFICATION INTERNE DE 2000

Nous ne serions pas ici aujourd’hui si la vérification interne n’avait pas fait cette vérification initiale en 2000.

Sheila Fraser, vérificatrice générale

Entre 1996 et 2000, il n’y a pas eu de vérification interne ou d’examen du SPROP et de l’entité à laquelle il a été intégré, la DGSCC. M. Quail a affirmé dans son témoignage :

Je n’avais aucune raison de demander qu’on effectue une vérification. Je n’en voyais pas non plus la nécessité. J’ai demandé qu’on en fasse une en février 2000. Est-ce normal? Nous effectuons entre 15 et 25 vérifications par année. C’est tout ce que nous faisons au Ministère. C’est beaucoup. Nous avons procédé, entre autres, à une évaluation de la gestion des risques. Aucune vérification de la DGSCC n’était prévue avant que je n’en fasse la demande en 2000.

Cependant, en février 2000, M. Quail a demandé à l’unité de la vérification interne du Ministère de procéder à une vérification du Programme de commandites. M. Guité avait alors pris sa retraite de la fonction publique, et M. Pierre Tremblay — qui avait été muté du Cabinet du Ministre à la DGSCC plusieurs mois auparavant — est devenu le directeur général par intérim.

Selon M. Quail, sa décision de commander une vérification interne était motivée par sa

préoccupation avec la gestion de ce programme lorsque j’ai ordonné la vérification interne en l’an 2000 [qui était] que si nous regardions à l’horizon et la situation qui a secoué DRHC [Développement des ressources humaines Canada], même [si] ce n’était pas un programme de subventions et de contributions, il me semblait qu’il était prudent d’entreprendre une vérification au sein du Ministère en ce qui concerne le Programme de commandites.

M. Steinberg a dit au Comité que M. Quail avait demandé à la Direction générale de la vérification et de l’éthique d’examiner deux aspects précis du Programme de commandites :

premièrement, le processus de prise de décisions quant à la conclusion d’ententes de commandites; deuxièmement, le processus d’attribution de contrats à l’agence de distribution et aux firmes de communications ayant assuré la prestation des services au cours d’événements commandités.

La vérification interne a commencé le 16 février 2000 et visait les événements commandités ayant eu lieu entre novembre 1997 et le 31 mars 2000. Elle a consisté en un examen, fondé sur le risque, de 276 dossiers sur un total de 580 dossiers connus. M. Steinberg a résumé ainsi les constatations des vérificateurs :

le processus contractuel auprès de l’agence de distribution et des firmes de communications n’était pas conforme aux règles et aux directives du Conseil du Trésor. De plus, il n’y avait pas suffisamment de documentation — et partant, de prevue — quant au processus d’approbation des événements commandités. Le processus de prise de décisions n’a pas permis de garantir que les contrats de commandites soient transparents, qu’ils répondent aux exigences contractuelles ou qu’ils permettent d’obtenir un bon rapport qualité-prix pour le gouvernement du Canada.

Selon le témoignage de M. Steinberg, la vérification interne a fait ressortir «  d’importantes carences  » dans le cadre de contrôle de la gestion qui existait à la DGSCC pour le Programme de commandites. Il a souligné qu’il considérait ces carences comme «  importantes et inacceptables ».

Les résultats de la vérification ont été présentés le 16 août 2000 au Comité de vérification et d’examen du Ministère, présidé par le sous-ministre. La Direction générale de la vérification et de l’éthique et la DGSCC, avec la collaboration du Secrétariat du Conseil du Trésor, ont établi un plan d’action en 37 points pour donner suite aux constatations du rapport de vérification. M. Steinberg a ensuite donné une série d’exposés d’information sur les résultats à des cadres supérieurs du Secrétariat du Conseil du Trésor, du Bureau du Conseil privé et du Cabinet du Premier ministre. Le 25 septembre 2000, il a informé le Ministre, l’honorable Alfonso Gagliano. À cette rencontre, il a remis au Ministre le rapport de vérification final approuvé par le Comité de vérification et d’examen.

Selon M. Steinberg, le Ministre « s’est dit préoccupé par le fait que les dossiers n’avaient pas tous fait l’objet d’une vérification » et il a demandé que la vérification soit étendue à la totalité des dossiers. M. Steinberg a aussi parlé au Ministre du plan d’action établi pour faire suite à la vérification et il lui a assuré que le plan pouvait corriger les faiblesses relevées. En tant que directeur général par intérim, M. Tremblay était chargé de mettre en œuvre le plan d’action.

Peu de temps après, M. Quail et M. Gagliano ont décidé de geler le Programme de commandites jusqu’à la fin de l’année financière (31 mars 2001) pour que le plan d’action puisse être mis en œuvre.

En septembre 2001, la DGSCC a été abolie, et ses activités de communication ont été transférées à une nouvelle entité de TPSGC, Communication Canada, qui a aussi pris en main les responsabilités du Bureau d’information du Canada (BIC), fermé depuis peu. Le Programme de commandites faisait partie des activités transférées à Communication Canada.

LES RETOMBÉES DE LA VÉRIFICATION INTERNE DE 2000

Le plan d’action prévoyait notamment que la Direction générale de la vérification et de l’éthique effectuerait un examen de suivi des dossiers de commandite. Celle-ci a amorcé l’examen des dossiers — qui avaient alors déjà été transférés à Communication Canada — le 15 janvier 2002 et l’a terminé vers la fin février. Cet examen, qui consistait à vérifier la présence des documents nécessaires dans les dossiers de commandite approuvés entre le 31 mai et le 1^er septembre 2001, a porté sur un échantillon de 120 dossiers sur les 323 qui avaient été approuvés durant la période en question.

Le rapport final de l’examen de suivi contient la conclusion suivante :

[P]our la période examinée, Communication Canada a veillé, à quelques exceptions près, à ce que tous les documents obligatoires requis dans le cadre du processus de gestion soient établis et versés dans les dossiers de commandites approuvés²³.

M^me Tremblay a dit que, après la vérification interne de 2000 et la mise en oeuvre du plan d’action, «  les dossiers contenaient une documentation bien plus complète  ».

A.        Communication Canada

En septembre 2001, la DGSCC a été fusionnée au Bureau d’information du Canada pour former Communication Canada, relevant d’un directeur général, soit M. Guy McKenzie. Lors de sa vérification, M^me Fraser a examiné les dossiers de commandite gérés par Communication Canada et a constaté que même si «  certaines règles régissant la passation des contrats ont continué à être contournées  », il reste que Communication Canada «  a amélioré ses dossiers sur l’utilisation des critères de sélection des événements à commanditer  ». Elle a remarqué :

•	des améliorations apportées à la sélection et à l’approbation de projets individuels (3.111);

•	une meilleure analyse du niveau de commandite pour chaque événement (3.112);

•	une meilleure application des conditions des contrats (3.113);

•	une amélioration de la conformité aux autorisations pertinentes (3.114).

Quand il a comparu devant le Comité, M. McKenzie a décrit les efforts que lui et son personnel ont déployés afin d’assurer la bonne gestion des dossiers de commandites qui, quand il les a vus la première fois, étaient «  très minces  ». Certaines activités n’étaient plus jugées comme pouvant être commanditées, notamment la publicité, la production de vidéos, les séries d’émissions télévisées et les immobilisations, et l’accent a été mis davantage sur la commandite d’événements communautaires organisés par des organismes sans but lucratif. Les agences de communications n’étaient plus utilisées comme intermédiaires, et en décembre 2003, le Programme de commandites a été supprimé.

LA VÉRIFICATION DE L’ÉQUIPE D’INTERVENTION RAPIDE (EIR)

En mai 2002, la vérificatrice générale a déposé son rapport spécial dans lequel elle exposait les résultats d’une vérification de trois contrats concernant le Programme de commandites²⁴. Parmi les nombreuses mesures qu’il a prises à la suite du rapport de la vérificatrice générale, le Ministère a lancé un examen des dossiers de commandite pour les exercices 1997-1998 à 1999-2000. (On trouvera aux annexes C et H la liste complète des mesures prises par le gouvernement.) Une équipe de fonctionnaires du Ministère (équipe d’intervention rapide — EIR) a étudié un échantillon de 126 dossiers de commandite (sur 721) tandis que Conseils et Vérification Canada étudiait la totalité des 721 dossiers pour s’assurer qu’ils soient complets et signaler éventuellement les problèmes.

Ces examens ont abouti aux constatations suivantes :

•	dossiers de projet incomplets et complexes, faisant en sorte qu’il était difficile de déterminer si les résultats escomptés avaient été obtenus;

•	changements touchant les agences de communications (p. ex., changement de nom, fusion) et leur affiliation, ce qui a accru la complexité des dossiers;

•	absence de rapports dans les dossiers de TPSGC;

•	surfacturation possible, erreurs possibles dans les taux de rémunération et rapports inadéquats;

•	infraction possible à la Loi sur la gestion des finances publiques et aux politiques du Conseil du Trésor et du Ministère;

•	sous-traitance sans la tenue du processus concurrentiel25.

Au sujet de ces préoccupations, l’Équipe d’intervention rapide a signalé que la plupart des 126 dossiers d’intérêt prioritaire :

comportaient des lacunes au chapitre de la gestion de documents. De nombreux dossiers étaient incomplets; il y manquait certains renseignements sur les projets, comme les demandes des organisateurs, les ententes contractuelles, les listes de résultats attendus, les demandes signées, les factures et les rapports rétrospectifs²⁶.

Au sujet des possibilités de surfacturation et d’erreur dans les taux de rémunération, l’EIR a écrit :

L’examen des factures et des rapports contenus dans les dossiers laisse croire que certaines agences de communications ont pu avoir une tendance à la surfacturation. En d’autres termes, il semble que l’entreprise ait facturé un nombre excessif d’heures de travail pour une tâche qui ne justifiait pas ce nombre d’heures, ou que des sommes d’argent affectées au Programme aient été versées pour des tâches qui n’ont pas été achevées. Certains dossiers font état de sommes d’argent élevées sans préciser clairement quels étaient les résultats attendus.

De plus, certains employés d’agences de communications ont facturé leurs services à titre d’employés de deux agences distinctes, ce qui soulève certaines préoccupations à propos de la facture totale présentée à TPSGC. Par exemple, dans certains cas, les tarifs horaires des employés variaient dans le cadre du même contrat, ce qui laisse douter du bien-fondé des heures inscrites. La façon dont les tarifs de rémunération ont été établis était également préoccupante²⁷.

En ce qui concerne la sous-traitance, l’EIR a signalé ce qui suit :

Les agences de communications ont souvent confié du travail de production en sous-traitance à leurs propres filiales, qui partageaient souvent les mêmes locaux que les agences elles-mêmes et, dans certains cas, une commission de 17,65 p. 100 a été perçue pour le travail effectué. Normalement, si le travail est effectué au sein de l’agence, une commission ne devrait pas être perçue. Les contrats stipulent habituellement que les agences de communications doivent demander trois soumissions pour les tâches à sous-traiter dont la valeur estimative dépasse 25 000 $, afin d’assurer l’optimisation des ressources du gouvernement du Canada; or, on trouve peu d’indices dans les dossiers qui laissent supposer qu’un tel processus concurrentiel ait été suivi²⁸.

La vérificatrice générale a fait état des mêmes préoccupations dans son rapport de novembre 2003.

M. Rodney Monette, qui a dirigé l’EIR, a résumé les constatations de l’équipe de la façon suivante :

on a repéré plusieurs préoccupations clés, y compris des dossiers de projets incomplets et complexes et des contrats comportant des objectifs vagues, pour lesquels il était difficile de déterminer si les produits avaient été livrés; des changements dans les agences de communications, comme des changements de nom et des fusions, et des changements à leurs affiliations, ce qui a accru la complexité de ces dossiers; l’absence de rapports dans les dossiers; des possibilités de surfacturation et d’erreurs dans les taux de paiement, et des rapports inadéquats; des infractions apparentes à la Loi sur la gestion des finances publiques ainsi qu’aux politiques du Conseil du Trésor et du Ministère; l’attribution de contrats de sous-traitance sans processus concurrentiel.

M. Monette a informé le Comité que les agences de communications ne géraient pas toutes leurs dossiers de commandites de façon inadéquate et que certaines «  avaient des dossiers raisonnablement bien tenus  ». Il a ajouté que «  Vickers & Benson, Palmer Jarvis, le Groupe Everest, et Compass Communications […] avaient des dossiers raisonnablement bons  ». À propos de Media IDA Vision et du Groupe Everest, il a ajouté que sa «  connaissance de leurs systèmes, de leurs procédures et de leurs contrôles internes, [c’était] qu’ils étaient en général assez bons et [que l’équipe avait] une confiance raisonnable dans leurs dossiers  ». Cependant, «  il y avait d’autres compagnies, comme Groupaction, Lafleur, Gosselin, et Communication Coffin, dont les dossiers n’étaient pas aussi bons  ». Des frais de production examinés par l’EIR, 70 millions de dollars au total, M. Monette a affirmé que 34 millions de dollars ont été remis aux firmes dont les dossiers étaient bien tenus et 36 millions à celles qui n’avaient pas de bons dossiers. Il a expliqué que le principal problème associé à ces 36 millions de dollars aurait été la surfacturation.

Néanmoins, même si les dossiers de certaines agences de communications étaient bien tenus, le problème relevé par la vérificatrice générale était au niveau de la DGSCC. Comme elle le disait au Comité :

Tous ces documents, toutes pièces justificatives devraient se trouver dans les dossiers [de la DGSCC] avant que le paiement ne soit approuvé. Pour être franche, ce n’est pas suffisant de trouver, après plusieurs années, un paiement post-mortem pour justifier un paiement. Comment a-t-on pu approuver ce paiement si on ne disposait pas des pièces justificatives nécessaires? […] [N]otre rapport, [et] le rapport de vérification interne précédent, le rapport Kroll, montrent clairement que les pièces justificatives n’étaient pas suffisantes à l’époque où les paiements ont été approuvés pour justifier ces paiements.

Une fois terminé l’examen de l’EIR, le Ministère a lancé une vérification judiciaire de certains dossiers et renvoyé certaines questions à la GRC. M. Monette a affirmé que les dossiers des commandites accordées aux Jeux Panaméricains de Winnipeg et à l’Équipe Canada, destination Chine, étaient relativement biens tenus et n’ont donc pas été renvoyés à la GRC. Le Ministère a également commencé une vérification de temps, mis en route les procédures de recouvrement de fonds dans les cas voulus et amorcé une enquête sur les violations potentielles de la Loi sur la gestion des finances publiques et des politiques du Conseil du Trésor et du Ministère.

SOCIÉTÉS D’ÉTAT

Dans le cadre de sa vérification, la vérificatrice générale a découvert que la DGSCC avait fait des transferts de fonds à trois sociétés d’État : Via Rail, la Société canadienne des postes et la Banque de développement du Canada (BDC). Elle a informé le Parlement que la DGSCC :

•	a effectué plusieurs transferts à des sociétés d’État par l’entremise d’agences de communications qui recevaient des commissions pour transférer l’argent (3.35);

•	n’avait pas conclu d’accord ou d’entente de partenariat avec les sociétés d’État dont elle commanditait les programmes (3.36).

Elle a ajouté que sa vérification avait révélé que :

Certains paiements étaient fondés sur de fausses factures et de faux contrats; d’autres constituaient en fait des subventions — des fonds de commandite utilisés par les sociétés d’État pour couvrir leurs coûts d’exploitation (3.36).

M^me Fraser a fait observer qu’en échange de fonds de commandite, les sociétés d’État et les ministères devaient donner de la visibilité au gouvernement du Canada. Cependant, en 1998, la politique du Conseil du Trésor sur le Programme de coordination de l’image de marque a été modifiée afin d’exiger des sociétés d’État (qui en avaient été exemptées auparavant) d’afficher bien en vue le mot-symbole Canada sur toutes leurs demandes d’image de marque. Compte tenu de cette exigence, la vérificatrice générale s’est demandé :

Pourquoi la DGSCC devait payer les sociétés d’État pour assurer cette visibilité, puisqu’elles étaient tenues de le faire, surtout dans les cas où nous n’avons trouvé aucune preuve aux dossiers de la visibilité supplémentaire obtenue grâce aux fonds de commandite (3.40).

Elle a indiqué que ce qui est particulièrement préoccupant au sujet de ces paiements de commandite, c’est qu’ils

comportaient chaque fois plusieurs opérations avec plusieurs agences, parfois au moyen de fausses factures et de faux contrats, ou sans contrat écrit du tout. Ces arrangements semblent avoir été conçus pour verser des commissions à des agences de communications, tout en camouflant la source des fonds et la véritable nature des opérations. Les limites des crédits parlementaires n’étaient pas respectées. Des hauts fonctionnaires de la DGSCC et des représentants des sociétés d’État étaient au courant de ces arrangements et y participaient volontiers (3.44).

A.        VIA Rail

M. Marc LeFrançois, ancien président et premier dirigeant de VIA Rail²⁹, a déclaré que des systèmes de contrôle efficaces étaient en vigueur à VIA Rail; qu’il existait une fonction de vérification à l’interne et que VIA faisait l’objet, à l’externe, d’un examen rigoureux et d’une surveillance serrée des deux Chambres du Parlement, du Conseil du Trésor et du ministère des Transports³⁰.

M. LeFrançois a rejeté les observations de la vérificatrice générale au sujet du rôle joué par VIA dans le Programme de commandites en déclarant au Comité que :

Ces commentaires négatifs tranchent nettement avec les opinions sans réserve qu’ont émises, pour les années 1998, 1999 et 2000, les vérificateurs externes de VIA, soit le vérificateur général de l’époque, M. Denis Desautels, ainsi que la firme Raymond Chabot Grant Thornton.

M. LeFrançois a affirmé qu’en ce qui a trait à l’argent des commandites utilisé, VIA évaluait la série sur Maurice Richard et le projet VIA Magazine comme suit :

VIA a reçu des services correspondant aux dépenses engagées; ces dépenses s’inscrivaient dans le mandat de VIA et étaient encouragées par un ministère du gouvernement, le ministère des Travaux publics; le processus suivi pour engager les dépenses n’était pas irrégulier et VIA n’a jamais versé aucune commission en contrepartie de services qu’elle a reçus.

Ce n’est pas à VIA, a-t-il soutenu, mais à TPSGC qu’incombait la responsabilité d’administrer le Programme de commandites du gouvernement du Canada, et il était «  courant de recevoir des fonds du gouvernement du Canada pour appuyer les priorités de ce même gouvernement. Dans le cas présent, il n’était pas surprenant que, dans l’exercice de ses activités, VIA reçoive des fonds de commandite pour renforcer, directement ou indirectement, une politique du gouvernement  ». Il a nié que VIA ait émis des factures fictives. VIA Rail, a-t-il affirmé «  n’a participé à aucune opération financière imaginaire, irréelle, falsifiée ou non authentique, pas plus qu’elle n’a émis de documents fictifs  » «  ni n’a pris part à aucune démarche pour dissimuler la véritable nature et l’étendue des opérations financières  ». Selon M. LeFrançois, les «  commentaires négatifs  » de la vérificatrice générale «  ne pouvaient se rapporter qu’à un contexte beaucoup plus large, totalement inconnu de VIA  ».

Au début, M. LeFrançois n’a pas contesté qu’il y avait eu une entente verbale entre M. Guité et lui afin que VIA avance de l’argent à L’Information essentielle pour la série sur Maurice Richard. Il a cependant allégué que la «  cour a statué il y a fort longtemps qu’un contrat verbal était aussi légal qu’un contrat écrit  » et qu’une telle entente «  entre des gens qui se respectent est aussi valable qu’un contrat écrit  ».

La vérificatrice générale a découvert que VIA avait payé trois factures à L’Information essentielle même s’il n’y avait pas de contrat entre VIA et l’agence. M. LeFrançois a affirmé qu’en tant que président du conseil, il «  tenait pour acquis que les règles […] seraient suivies et qu’il y aurait un contrat de signé  ». Il a poursuivi en disant au Comité qu’il y avait en fait seulement un projet de contrat, et qu’il l’avait trouvé dans son bureau en mai 2002 «  ou quelque chose de semblable  ». Il a refusé de le signer parce que le projet était alors terminé. M. LeFrançois a déclaré que les écarts découverts dans les états financiers de VIA Rail étaient «  une erreur d’interprétation  » et «  une erreur de communication qui n’a aucune importance  ».

Les affirmations de M. LeFrançois vont fortement à l’encontre du témoignage de M. Shahid Minto, du Bureau du vérificateur général, entendu auparavant par le Comité et selon lequel le mécanisme utilisé par la DGSCC pour rembourser VIA étonnait le Bureau parce que

VIA Rail avait déjà remis cet argent à L’Information essentielle. La DGSCC a dû délivrer un contrat fictif, VIA Rail a dû produire une facture fictive et il a fallu impliquer une agence de communications, qui a reçu 112 500 $ uniquement pour faire transiter l’argent entre les deux entités gouvernementales. VIA Rail n’a pas signalé cette transaction à son conseil d’administration ou à son comité de vérification.

Comparaissant devant le Comité, M^me Fraser a répondu à ces assertions. Elle a fourni copie d’une lettre signée par M. LeFrançois dans laquelle il reconnaissait les faits énoncés dans le chapitre 3 de son rapport de novembre et a déclaré que :

Vers la fin de 1998, M. Guité a demandé à M. LeFrançois d’avancer un million de dollars à Travaux publics pour la série sur Maurice Richard et VIA a accepté. Il s’agissait une entente verbale. En décembre 1998, le producteur a facturé 650 000 $ à VIA… et VIA a payé deux autres factures en août 1999. Une fois de plus, il n’y avait pas de contrat, pas d’appel d’offres et pas de preuve de ce qui avait été reçu.

Donc, jusqu’en septembre 1999, VIA a versé ces montants à L’Information essentielle. En octobre 1999 a eu lieu la première télédiffusion de la série Maurice Richard. En décembre 1999, Travaux publics a passé un contrat avec Lafleur d’un montant d’environ 923 000 $, incluant la TPS, pour du travail de production sur la série Maurice Richard, mais la série avait déjà été télédiffusée. Puis, le 18 janvier 2000, Lafleur a attesté que le travail se rapportant à l’événement avait été terminé, et cet événement se serait déroulé entre le 31 juillet et le 14 août 1999. Le 10 janvier, des paiements de plus de un million de dollars ont été approuvés par Travaux publics — et je pourrai vous en fournir les détails si vous le souhaitez — en fonction de cette attestation. Lafleur a facturé Travaux publics pour un montant de 862 000 $, qui a été approuvé et payé le 16 mars. Et le 31 mars 2000, VIA a facturé Lafleur, et Lafleur a transmis le chèque à VIA le même jour.

Dans le dossier, nous n’avons constaté aucune indication ni documents à l’appui nous permettant de déterminer pourquoi VIA, une compagnie ferroviaire, facturerait une agence de communications. C’est pourquoi nous considérons qu’il s’agit d’une opération sans fondement. C’était un mécanisme. Le contrat et les factures ont été établis pour rembourser à VIA les montants avancés au nom de Travaux publics. Au mieux, on aurait dû trouver une note de service ou une lettre entre VIA et Travaux publics. Ils ont donc utilisé cet autre mécanisme pour se faire rembourser.

1.         VIA Magazine

La vérificatrice générale a également soulevé des questions au sujet de la pleine valeur relativement à VIA Magazine. Voici ce qu’a dit M. LeFrançois au Comité dans le cas de VIA Magazine :

[D]es commissions n’ont pas été payées… nous avons acheté de la publicité dans ce magazine pour la somme de 500 000 $ par année. Si l’on regarde le rapport de la vérificatrice générale — ce qu’elle dit à ce sujet — que Satellite Publishing recevait … L’entente était… que le cabinet a décidé d’investir 500 000 $ dans VIA Magazine pour acheter de la publicité. Il y avait de la publicité de Santé Canada et d’Attractions Canada dans les magazines mensuels qui étaient produits. Le gouvernement a pris l’engagement de verser une somme, pas à nous, mais à l’entreprise qui a publié le magazine. Avec cette somme, elle a acheté de la publicité et selon l’information que j’ai obtenue, elle a payé le même prix que n’importe qui.

Dans son rapport, M^me Fraser conclut que

Il semblerait que ces opérations s’inscrivaient dans un plan complexe visant à obtenir des fonds à même les crédits de TPSGC, en vue de régler des dépenses très irrégulières et douteuses engagées par VIA Rail au cours de l’exercice précédent et aussi à faciliter le paiement d’une commission à l’agence de communications. À notre avis, cela a entraîné le non-respect du processus des crédits parlementaires³¹.

Le Comité n’a rien trouvé dans les témoignages entendus qui pourrait discréditer ou contredire ces conclusions d’une quelle que manière que ce soit.

B.        Postes Canada

L’honorable André Ouellet, président-directeur général de Postes Canada³², a nié que Postes Canada avait dépensé de l’argent dans le cadre du Programme de commandites. Il a plutôt fait valoir que la société était engagée dans des activités de marketing et n’était donc pas obligée de suivre les règles et les procédures propres au Programme :

La vérificatrice générale a dit que nous n’avions pas respecté les règles. Nous lui avons répondu qu’elle ne pouvait pas s’attendre à ce que nous le fassions, puisqu’il ne s’agissait pas, à notre avis, d’une commandite, mais d’une opération commerciale. Ne nous demandez pas d’appliquer à une opération commerciale des règles qui s’appliquent à une commandite. Ce sont deux choses différentes.

La vérificatrice générale a souligné cette différence d’opinion dans son rapport. Pourtant, les problèmes révélés par la vérification sont préoccupants, qu’il s’agisse de commandites ou non. La vérificatrice générale a indiqué que, dans les deux dossiers examinés (la série télévisée Maurice Richard et le concours Timbrons l’avenir), elle a été incapable de trouver de la documentation pour appuyer les paiements faits par Postes Canada : aucun contrat signé, aucune proposition ni aucune analyse de rentabilité à l’appui des décisions, aucune preuve que des analyses coûts-avantages ont été réalisées.

Tout au long de son témoignage, M. Ouellet a insisté que Postes Canada avait géré les projets énumérés par la vérificatrice générale avec efficacité, selon les normes et dans les limites des budgets établis. Il a répété que selon lui, la documentation adéquate a été maintenue et a été remise à la vérificatrice générale dans sa vérification.

1.         La série Maurice Richard

VIA Rail et Postes Canada ont commandité une série télévisée sur Maurice Richard produite par L’Information essentielle. La vérificatrice générale s’est dite troublée par le manque de documentation chez Via Rail et Postes Canada au sujet de leur participation à la série. Dans le cas de Postes Canada, la vérificatrice générale a découvert que la société avait payé 1,625 million de dollars sans contrat signé, proposition signée ni analyse coûts-avantages (Postes Canada affirme en avoir réalisé une plus tard), des éléments requis selon la politique sur les commandites de Postes Canada. M. Ouellet n’a pas accepté les critiques de la vérificatrice générale : «  Nous les avions, les documents. [...] Nous avions signé une lettre d’intention qui comportait des explications détaillées de la part de L’information essentielle. Les documents existaient donc  ».

De plus, en réponse à l’affirmation de la vérificatrice générale selon laquelle Postes Canada aurait dû se plier à la politique sur les commandites et conserver la documentation appropriée (Rapport, chapitre 3, page 11), M. Ouellet a déclaré que la participation de Postes Canada à la série Maurice Richard était une activité de marketing, pas une commandite, et que, par conséquent, la politique sur les commandites de Postes Canada ne s’y appliquait pas. Il a dit que, bien qu’il ait recommandé que Postes Canada participe au projet, la décision ne lui appartenait pas et que «  c’est le vice-président, Marketing et Ventes [M. Alain Guilbert], qui a autorisé le contrat qui a été approuvé par le président de l’époque [M. George Clermont]  ».

M. LeFrançois, pour sa part, a reconnu que le contrat de VIA Rail avec L’Information essentielle n’avait «  pas été signé alors qu’il aurait dû être signé suivant les politiques de l’entreprise  ». Cependant, il a affirmé qu’il ne savait pas à ce moment-là que le contrat n’avait pas été signé et que s’il l’avait su, il aurait refusé de camoufler le problème :

En tant que président du conseil, je tenais pour acquis que les règles, qui sont claires et précises chez VIA Rail, seraient suivies et qu’il y aurait un contrat de signé. Quand j’ai constaté que, dans ce cas-là, le contrat n’avait pas été signé, j’ai retrouvé au bureau un projet de contrat. Je crois que c’était en mai 2002 ou quelque chose de semblable. J’ai refusé de signer le contrat parce que, normalement, je ne signe pas de contrat rétroactivement. J’ai simplement dit à mon personnel: «  Le projet est terminé. Pourquoi signerais-je le contrat? Pour le mettre dans les dossiers?  » Ce n’est pas la façon dont j’administre une entreprise. Si vous n’avez pas signé le contrat, vous ne l’avez pas signé, et c’est tout.

Plus tard, M. LeFrançois s’est déclaré en désaccord avec la vérificatrice générale quant à la gravité de l’affaire, indiquant que, au Canada, un contrat verbal était aussi légal qu’un contrat écrit, et que :

Nous avons formulé par écrit des excuses pour cela [c.-à-d. pour le fait de ne pas avoir signé de contrat], et nous avons admis notre faute. Mais je n’allais pas étrangler l’employé des services administratifs qui a égaré le contrat quelque part.

La vérificatrice générale a également émis des réserves au sujet de factures douteuses portant sur la série Maurice Richard à laquelle VIA Rail a contribué. Dans son rapport, elle fait remarquer que L’Information essentielle a envoyé le même jour à VIA deux factures identiques de 130 000 $ chacune, qui ont toutes deux été payées en même temps qu’une autre facture d’un montant de 650 000 $ (le montant total correspondant aux 910 000 $ versés). De plus, elle a déclaré qu’une facture fictive a été émise par VIA à LaFleur pour des fonds que la DGSCC avait transférés par l’intermédiaire de l’agence de communications, plutôt que d’envoyer un chèque directement à VIA. M. LeFrançois a contesté les faits établis par la vérificatrice générale, affirmant que :

VIA n’a jamais émis de facture fictive. La facture émise par la société […] est bien réelle et elle est exacte. […]VIA n’a participé à aucune opération financière imaginaire, irréelle, falsifiée ou non authentique, pas plus qu’elle n’a émis de documents fictifs. […] tous les documents produits reflètent des transactions initiées par le ministère des Travaux publics, totalement transparentes, et témoignent de l’adhésion de la compagnie aux principes comptables reconnus et aux règles de saine gestion des actifs.

M. LeFrançois a cependant été incapable de justifier de façon satisfaisante la méthode utilisée par la DGSCC pour transférer ces sommes à VIA Rail par l’intermédiaire de Lafleur.

Quant au fait que la vérificatrice générale ait établi que VIA avait avancé des fonds à L’Information essentielle pour la série Maurice Richard «  […] au nom de la DGSCC, en l’absence d’un contrat ou de toute autre obligation légale », M. LeFrançois a affirmé que ce projet était un bon projet, et cela que VIA Rail ait en fin de compte reçu de l’argent de la DGSCC ou non :

Nous avions l’argent. Je n’avais pas besoin d’attendre de recevoir le chèque de Travaux publics Canada. Nous n’avions pas besoin de liquidités. La décision de procéder a été prise par le département du marketing. Si vous lisez avec attention mon affidavit, vous verrez que je m’étais assuré auprès de la vice-présidente au marketing qu’advenant que ce montant de 750 000 $ ne nous soit pas remboursé par le gouvernement du Canada, elle voulait malgré tout procéder à la transaction. […] Le département du marketing a donc décidé d’aller de l’avant avec ce projet, et nous avions les sommes d’argent nécessaires.

Lorsque le Comité a demandé à M. LeFrançois pourquoi, si Maurice Richard était un bon projet, il l’avait initialement rejeté, ce dernier a déclaré que son rejet initial, en fait :

[…] n’était pas vraiment un rejet. […] Lorsque Robert Guy Scully est venu me présenter le projet, évidemment, on parlait de la série sur Maurice Richard. Comme tout le monde connaît ce grand Canadien, on n’a pas besoin d’en parler bien longtemps. On savait que ce serait un projet vraiment intéressant pour tous les Canadiens. J’ai dit à Robert Guy Scully, lorsqu’il est venu me voir en octobre ou novembre 1998, que son projet était extrêmement intéressant, mais qu’on avait déjà approuvé les budgets de VIA Rail pour l’année suivante, c’est-à-dire 1999. Donc, je lui ai dit que son projet était excellent, mais que je ne le soumettrais pas au département du marketing parce que ses prévisions budgétaires étaient déjà faites et qu’il avait déjà un plan établi.

Pour conclure, M. LeFrançois a affirmé que le fait d’inscrire, dans les états financiers de VIA Rail, cette somme de 910 000 $ au poste « À recevoir » — un autre point soulevé par le Comité puisque seulement 750 000 $ devaient être versés par la DGSCC — résultait d’une erreur de communication entre le service comptable et lui-même :

[…] il était écrit qu’il y avait des frais payés d’avance d’un montant de 910 000 $. Toutefois, dans la note située au bas des états financiers, il était inscrit qu’il y avait une somme à recevoir d’une agence du gouvernement du Canada d’un montant de 910  000 $, alors qu’on aurait dû écrire plutôt 750 000 $. C’est une erreur d’interprétation survenue lors de l’échange d’information.

De plus, il a affirmé au Comité qu’il ne s’agissait là de rien de plus que d’une erreur de comptabilité insignifiante :

[…] lorsque j’ai vu qu’il s’agissait de 910 000 $, j’ai dit non, le gouvernement ne remboursera que 750 000 $. Toutefois, à la fin de la journée, lorsque vous regardez les rapports financiers, cela n’a pas d’importance.

2.         Concours Timbrons l’avenir

Dans son rapport, la vérificatrice générale a soulevé des questions sur l’implication de fonds de commandites et de Postes Canada dans le concours Timbrons l’avenir, auquel la société a participé, ainsi que la poste américaine et une trentaine d’autres pays. Dans son témoignage devant le Comité, M. Ouellet a défendu l’utilisation de ces fonds, soutenant que Postes Canada croyait qu’ils provenaient du Programme des partenariats du millénaire :

Nous avons reçu 521 739 $ du gouvernement fédéral. Tout cet argent a été bien dépensé dans la réalisation de ce projet de grande valeur. […] Laissez-moi préciser que Lafleur Communications a travaillé fort pour l’argent que leur a versé Postes Canada. Son mandat comprenait les éléments suivants: la conception et la surveillance de la production, de l’impression et de la distribution du matériel de promotion du concours dans les écoles et les bureaux de poste; l’obtention des listes d’adresses de toutes les écoles de la première à la cinquième année au Canada; la conception de plans de cours pour les enseignants; l’organisation d’une conférence de presse pour annoncer le lancement du programme; l’aide à la gestion du dîner de gala, à la cérémonie de remise des prix et à l’annonce des lauréats; l’obtention des permis nécessaires afin d’organiser le concours dans certaines provinces. Le travail de la firme relativement au projet a été géré rigoureusement par la directrice du Marketing de la philatélie, qui a fait en sorte que le travail respecte le budget et que ce budget soit respecté en tout temps. En d’autres mots, nous étions liés par un accord très professionnel et commercial qui était géré en fonction des résultats.

Il a également tenté de blanchir Postes Canada de tout méfait relativement aux commissions versées à Lafleur :

C’est vrai qu’une commission a été versée à Lafleur, mais ce n’est pas nous qui l’avons fait. C’est le gouvernement qui a versé la commission. Nous n’avons reçu que la somme que je vous ai indiquée, soit 521 000 $, et nous nous en sommes servis pour payer toutes les activités entourant ce projet.

M. Ouellet a indiqué que le rapport de la vérificatrice générale avait fait erreur sur le montant versé par Postes Canada à Lafleur :

Vous dites que Postes Canada a immédiatement versé 516 mille….$ Ce n’est pas vrai. Nous avons payé Lafleur pour du travail qui avait été effectué sur une certaine période. La documentation est là pour justifier toutes les factures, et Lafleur a été payé par nous seulement une fois que le travail avait été fait, travail pour lequel nous avons toutes les pièces justificatives. […] Vous affirmez que Lafleur, en plus de l’argent qu’il a reçu du gouvernement — fonds avec lesquels Postes Canada n’avait rien à voir; c’était un versement effectué par le gouvernement —, a également touché des commissions ou des honoraires pour du travail effectué pour la société. Je vous dis que ce n’est pas vrai. Je sais qu’un paragraphe du rapport de la vérificatrice dit qu’une des factures de Lafleur payées par Postes Canada montre une commission de 17,16 p. 100 versée à l’agence, commission qui, selon la SPC, a été versée pour avoir trouvé un partenaire pour le coût de placement des annonces publicitaires. Nous avons examiné les faits, et je puis vous assurer que nous n’avons pas payé Lafleur .

Il a expliqué que Postes Canada ne faisait que suivre les instructions lorsqu’elle recevait de l’argent du gouvernement par l’entremise de Lafleur :

Nous l’avons appris [que l’argent de la DGSCC passait par Lafleur] lorsque nous avons vu le document qui expliquait les modalités de paiement : vous enverrez la facture à ces agences, elles signeront le contrat et elles toucheront un pourcentage, et vous recevrez votre argent. […] Les personnes chargées de ce projet à Postes Canada s’en sont rendu compte parce qu’avant de pouvoir envoyer la facture, elles devaient savoir comment procéder et à qui envoyer la facture, et nous l’avons fait de bonne foi. […] Je reconnais que ça ne paraît pas bien et surtout la façon dont la vérificatrice générale a présenté la chose, cela parait louche. Mais laissez-moi vous dire que les gens à Postes Canada, qui se sont occupés de ce dossier étaient tout à fait certains de procéder correctement, et ils se sont assurés que les organismes qui travaillaient avec eux sur ce projet n’étaient rémunérés que pour le travail qu’ils avaient effectué.

M. Ouellet a également réfuté l’affirmation de la vérificatrice générale que ses gens n’avaient pu trouver de plan d’activités dans les dossiers de Postes Canada :

Vous ne savez pas comment nous choisissons les projets de timbres au Canada pour me demander si nous avons effectué une étude ou une analyse. […] Je pourrais vous fournir le procès-verbal du comité consultatif sur les timbres-poste, qui, après en avoir discuté, a conclu que c’était un bon projet et a décidé de l’approuver. […] Je vous dis que les trois quarts des timbres que nous approuvons chaque année ne font pas l’objet de ce genre d’analyse ou de document, parce que ce n’est pas là la mission du comité des timbres ni de Postes Canada. S’il fallait justifier toutes les décisions de cette nature, on ne pourrait produire que quelques timbres par année.

Comme pour la télésérie sur Maurice Richard, M. Ouellet a de nouveau contredit l’affirmation de la vérificatrice générale que Postes Canada aurait dû suivre sa propre politique de commandites :

Nous avons expliqué aux collaborateurs de la vérificatrice générale qu’il ne s’agissait pas d’un programme de commandites, mais bien d’un programme de timbres. Il y a chaque année des émissions de nouveaux timbres, et cela faisait partie de ce programme. Il ne s’agissait donc pas d’un programme de commandites sous quelque forme que ce soit.

LA GENDARMERIE ROYALE DU CANADA

Le commissaire Giuliano Zaccardelli a informé le Comité qu’il avait lu le rapport de la vérificatrice générale et qu’il était d’accord avec le contenu et ses recommandations en ce qui a trait à la Gendarmerie royale du Canada. Il a admis que la GRC avait demandé des fonds de commandites et a dit au Comité que :

Lorsque nous avons fait la demande [de fonds de commandites], nous l’avons fait en tant qu’organisme du gouvernement à un autre organisme et c’étaient les règles qui, selon ce qu’on croyait, existaient à ce moment-là. C’est ainsi que nous avons obtenu l’argent. Nous en avons fait la demande et l’avons reçu. Chaque cent a été consacré à des événements destinés à rehausser l’image de la GRC et à promouvoir le logo du Canada.

L’obtention des fonds de commandite a nécessité des contacts entre le commandant de la Division de la GRC responsable du Québec, le sous-commissaire Odilon Emond, et M. Guité de la DGSCC. La GRC était au courant à ce moment-là que Lafleur Communication Marketing et Gosselin agissaient en tant qu’intermédiaires entre la DGSCC et elle-même sur la recommandation de M. Guité lorsqu’il s’agissait du Programme de commandites. Le commissaire a témoigné que Lafleur et Gosselin travaillaient avec la GRC, passaient beaucoup de temps avec nous et donnaient de précieux conseils.

Le commissaire Zaccardelli a expliqué que le travail de production effectué par les agences de communications consistait à «  produire les affiches, obtenir du temps de média… et d’autres produits que la GRC utiliserait dans certains événements  ». Quand on lui a demandé comment le paiement de ces coûts a été effectué, le commissaire a répondu que la GRC «  recevrait les factures et ensuite vérifierait si nous avions reçu les marchandises et nous renverrions le tout à l’agence pour qu’elle s’en occupe  ». Quand on lui a demandé plus tôt si la GRC avait vérifié si la somme de 1 081 910 $ payée au titre des coûts de production avait effectivement été dépensée à ces fins, le commissaire Zaccardelli a répliqué qu’au «  mieux de notre connaissance ce fut le cas  ». Il a ensuite ajouté que :

Bien que nous ayons demandé certaines choses, les ententes étaient entre Travaux publics, pas nous, et ces agences de publicité… Nous avons demandé certaines choses mais les ententes n’étaient pas entre nous et les agences; elles étaient entre les agences et Travaux publics. Il est arrivé dans certains cas que le commandant de la Division C a vu certains chiffres et remis en question les coûts ou la commission retenue par les agences. C’était entre l’agence et le ministère du gouvernement.

Néanmoins, le commissaire Zaccardelli était convaincu que la GRC avait reçu la pleine valeur des fonds de commandites utilisés au nom des contribuables canadiens. Il a affirmé que :

Avec le 1,6 ou 1,7 million de dollars que nous avons reçu, nous avons mis sur pied plus de 700 événements au Canada. Un grand nombre d’entre eux n’auraient pas eu lieu. Par conséquent, on n’aurait pas fait la promotion de la GRC ni celle du logo. Nous n’aurions pas été capables de mettre sur pied ces événements sans l’aide des fonds de commandites… nous n’aurions pas été capables de tenir ces événements qui ont montré ce que nous faisons, le contact avec les collectivités et le logo du Canada.

Mais la GRC n’a pas fait d’analyse approfondie des événements par la suite. À la question de savoir si une analyse rétrospective a été faite, le commissaire a répondu :

Comme la vérificatrice générale l’a souligné, nous aurions pu sans doute faire mieux à cet égard. Nous aurions pu vérifier mieux si nous avons fait une utilisation optimale de cet argent. Il y a eu une certaine forme d’examen mais pas assez en profondeur.

Selon M. Zaccardelli, lorsque des questions ont été soulevées au sujet de la gestion des fonds de commandite par la GRC — un an avant la vérification de la vérificatrice générale — la GRC a mis en marche une vérification interne ainsi que des examens administratifs . Ces examens ont mis en lumière un certain nombre d’erreurs administratives à la suite desquelles la GRC a pris des mesures correctives appropriées et immédiates qui ont été mises en place dans un esprit d’amélioration continue  ». La GRC :

a mis en place des contrôles pour veiller à ce que les politiques, les modalités et les règlements soient bien compris, surveillés et mis en œuvre dans l’organisation. Des lignes directrices sur les commandites ont été élaborées et diffusées à tous les gestionnaires et à tout le personnel en janvier 2003. La GRC procède de façon continue à des vérifications internes pour respecter scrupuleusement toutes les politiques, toutes les modalités et tous les règlements.

Le commissaire Zaccardelli a indiqué au Comité qu’il n’a « pas été personnellement associé à ce programme [des commandites]  ». Lorsqu’on lui a demandé si cela l’avait dérangé de voir comment les choses fonctionnaient, il a répondu : «  Je n’étais pas là à l’époque  ».

1.         Le 125^e anniversaire de la GRC

La vérificatrice générale a relevé un certain nombre d’irrégularités en ce qui a trait aux activités du 125^e anniversaire de la GRC. Parmi celles-ci, notons les fortes commissions versées à des entreprises de communications, la possibilité qu’il y ait eu double facturation, l’absence de documentation, le compte bancaire établi au nom de la GRC pour déposer l’argent des commandites et l’utilisation par la GRC de l’argent des commandites pour ses dépenses normales de fonctionnement (l’achat de chevaux).

Eu égard à la possibilité d’une double facturation, le commissaire Zaccardelli a déclaré que la GRC était au courant de cette possibilité soulevée par la vérificatrice générale, mais qu’il ne pouvait pas en dire plus là-dessus parce que la question faisait l’objet d’une enquête criminelle.

La vérificatrice générale a aussi constaté un grave manque de documentation sur bon nombre des commandites auxquelles la GRC a été mêlée. M. Zaccardelli a expliqué au Comité que des erreurs avaient été commises et qu’on agirait autrement si une situation semblable se présentait à nouveau :

Premièrement, nous avons reçu 200 000 $, et nous nous sommes rendu compte que nous devrions avoir une entente. Une entente a donc été signée pour 800 000 $. C’était à l’administration centrale. Mais au Québec, la somme de 500 000 ou 600 000 $ n’a jamais fait l’objet d’une entente. Et c’est une erreur. En rétrospective, si une autre situation comme celle-là se présentait, je vous garantis que nous n’agirions pas ainsi. C’est une des grandes leçons que nous avons tirées.

La vérificatrice générale a aussi soulevé des questions au sujet d’un compte bancaire non gouvernemental servant aux dépôts et versements de la Division du Québec de la GRC, contrairement aux dispositions de la Loi sur la gestion des finances publiques. Toutes les transactions financières faites par la Division étaient consignées dans un système de comptabilité manuel, et non dans le système administratif de la GRC, et la vérificatrice générale n’a pu vérifier certaines des transactions effectuées dans ce compte parce que des pièces justificatives avaient été détruites³³.

Le commissaire Zaccardelli a dit qu’il ne se rappelait pas qui avait décidé d’ouvrir le compte bancaire en question. Selon lui, on avait fait cela pour les bonnes raisons, mais cela avait été une «  erreur  ». Il a assuré le Comité que :

Il n’y a eu aucune tentative de fraude ou d’abus. Même au sujet du compte de banque, je connais les responsables, qui se sentent mal, mais ils ont essayé d’être plus catholiques que le pape, si je puis dire, en séparant les fonds parce qu’ils tenaient vraiment à ce qu’il n’y ait pas de confusion.

Le commissaire a aussi précisé que « c’était une erreur que de créer ce compte de banque », ajoutant ensuite que :

selon les règles, ça prend deux personnes pour signer les chèques. Alors, ils ont respecté cette règle, mais l’erreur commise au début a été de créer ce compte de banque qui ne respectait pas les règles du Conseil du Trésor ni celles de la GRC. Après, ils ont géré le compte de banque d’une façon normale, mais l’intention était de séparer, d’assurer que …

En ce qui concerne la destruction de certaines pièces justificatives, le commissaire a expliqué que, selon les règles de la GRC, les documents relatifs aux commandites doivent être conservés pendant deux ans, tandis que les documents ayant trait aux finances doivent être conservés pendant sept ans. De dire M. Zaccardelli, « les gens qui ont détruit des documents ont pensé que ces documents touchaient la question des commandites, qu’ils n’étaient pas reliés aux finances  ». Le commissaire Zaccardelli a aussi indiqué qu’il ne pouvait pas répondre pour les personnes qui ont commis ces erreurs, dont certaines ont pris leur retraite depuis, et il s’est gardé de répondre lorsqu’on lui a demandé si ces personnes avaient été punies ou rappelées à l’ordre.

Dans son rapport, la vérificatrice générale a indiqué que la GRC s’était servie de l’argent des commandites pour acheter des chevaux, au lieu d’utiliser ses fonds de fonctionnement. M. Zaccardelli a réagi à cela en disant que la GRC avait effectivement acheté des chevaux avec de l’argent des commandites, mais que « personne ne nous a dit de contourner le règlement [...] un officier supérieur à Ottawa a posé la question, et on [ M. Guité] lui a dit, verbalement, «  allez-y, faites-le  ». L’officier en question a pris sa retraite depuis. Le commissaire a maintenu que les chevaux :

ont été utilisés partout au Québec, et ailleurs au Canada pour, encore une fois, promouvoir la GRC, promouvoir le mot-symbole et promouvoir le Canada. Donc, ils ont servi conformément aux règles du Programme de commandites.

LES AGENCES DE COMMUNICATIONS

Conformément à son mandat législatif, la vérificatrice générale a limité sa vérification aux opérations des entités publiques. Toutefois, le Comité a cherché à obtenir l’opinion des agences de communications ayant participé au Programme de commandites afin de mieux comprendre les relations qui existaient entre elles et la Direction générale des services de coordination des communications de TPSGC. Le Comité a donc entendu trois témoins provenant des agences mentionnées dans le rapport de la vérificatrice générale ainsi que M. John Hayter, président et directeur général de la firme Vickers & Benson. M. Hayter n’a pas témoigné à titre de représentant de son agence, mais bien à titre personnel.

LES RELATIONS ENTRE LE MINISTÈRE ET LES AGENCES DE COMMUNICATIONS

M. Alfonso Gagliano, ministre de Travaux publics et Services gouvernementaux au moment où le Programme de commandites était en vigueur, a avoué connaître certains directeurs des agences de communications participant au Programme, mais pas tous. Il a reconnu les avoir rencontrés, mais jamais de façon régulière. Selon l’ancien ministre, ces rencontres occasionnelles ne portaient jamais sur le financement. Selon son témoignage, il ne savait pas que les agences recevaient «  des sommes d’argent importantes pour transférer des chèques  ».

M. Claude Boulay, ex-vice-président et principal actionnaire de l’agence de communications Groupe Everest, a dit connaître M. Gagliano, mais il a nié avoir discuté du Programme de commandites avec lui. Il a ajouté que «  ce n’est pas lui [M. Gagliano] qui gérait le Programme […] c’étaient les fonctionnaires  ». M. Boulay a affirmé ne pas avoir eu connaissance que l’ancien ministre, son bureau ou le Cabinet du premier ministre (CPM) soient intervenus pour influencer la sélection des dossiers de commandites. Il a insisté par la suite sur le fait que les gens avec qui il avait travaillé étaient des fonctionnaires parce qu’à son avis c’était «  à ce niveau que se prenaient les décisions, et c’étaient ces gens-là qui, dans les faits, géraient l’ensemble du Programme  ».

LES RELATIONS ENTRE LA DGSCC ET LES AGENCES DE COMMUNICATIONS

Tel que mentionné précédemment, les témoins des agences de communications — à l’exception de M. Bernard Michaud, contrôleur à Groupaction — ont volontiers reconnu qu’ils avaient communiqué fréquemment avec la DGSCC et plus particulièrement avec M. Guité pour discuter de leur rôle dans le cadre du Programme de commandites. Ils ont cependant réfuté l’assertion selon laquelle ils auraient commis des erreurs lors de leurs transactions avec la DGSCC ou son directeur. Selon M. Boulay, aucune agence n’était impliquée dans la sélection des dossiers. De plus, M. Boulay et M. Gilles-André Gosselin (président fondateur et président-directeur général de Gosselin et Associés Communications Stratégiques Incorporée de 1992 à 1998) ont tous deux nié avoir fait des cadeaux à M. Guité ou à son personnel.

Il n’est sans doute pas étonnant que les témoins ayant un lien avec les agences de communications aient réfuté l’assertion selon laquelle ils n’avaient pas rempli leurs obligations en ce qui concerne le Programme de commandites. Aucun dit savoir qu’on avait eu recours à des contrats verbaux plutôt qu’écrits.

Un aspect des relations entre les agences et la DGSCC est particulièrement inquiétant. En 1998, M. Gosselin a engagé M. Mario Parent, auparavant coordonnateur du Programme de publicité à la DGSCC et relevant du directeur, M. Guité. M. Parent a été impliqué dans une série d’événements qui ont mené à la mise en disponibilité de M. Allan Cutler (voir ci-dessus). Selon un quotidien, M. Parent a approuvé une augmentation de plus de 50 p. 100 du taux horaire de M. Gosselin, le faisant passer de 135 $ à 205 $³⁴.

M. Gosselin a affirmé au Comité qu’il connaissait M. Parent sur le plan professionnel depuis un certain temps et il a admis avoir discuté avec M. Guité de l’échelle des taux de son agence, tout en insistant sur le fait que M. Parent n’avait pas participé à ces discussions. Il a de plus nié toute connivence dans l’augmentation de l’échelle des taux pour qu’elle soit «  à peu près conforme  » à la norme de l’industrie. M. Gosselin a dit ne pas pouvoir confirmer — ni infirmer — les informations voulant qu’il ait facturé au gouvernement 3 673 heures de travail en une seule année, soit 10 heures par jour, et des honoraires de 625 325 $. Il a simplement ajouté qu’il avait travaillé très fort cette année-là et que son hospitalisation en était la conséquence. Le Comité ne formule aucun commentaire sur ce témoignage, mais présume que les questions qu’il soulève feront l’objet d’une enquête approfondie et que des mesures appropriées seront prises.

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10	Alex Himelfarb, greffier du Conseil privé, Onzième rapport annuel au premier ministre sur la fonction publique du Canada, mars 2004.

11	Sheila Fraser, vérificatrice générale du Canada, témoignage devant le Comité permanent des comptes publics, 3 mai 2004 (38:1135).

12	Travaux publics et Services gouvernementaux Canada, Rapport sur le rendement pour la période se terminant le 31 mars 1997, Ottawa, 1997, p. 1.

13	Le ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux de l’époque était l’honorable David Dingwall. Voir l’annexe B.

14	Travaux publics et Services gouvernementaux Canada, Note de service du directeur général, Vérification et Examen, à M. J. Stobbe, dossier no 1530-96-056-11/5, 19 juin 1996.

15

Ibid.

16	Ernst et Young, Secteur de la publicité et de la recherche sur l’opinion publique – Vérification de la conformité des processus contractuels, Rapport final, novembre 1996, Sommaire.

17

Ibid.

18	Ibid. C’est nous qui soulignons.

19	L’honorable Alfonso Gagliano était le ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux à ce moment-là.

20	Présentation au Conseil du Trésor no 824628, 21 novembre 1996. C’est nous qui soulignons.

21

Ibid.

22	Présentation au Conseil du Trésor no 82565, 15 septembre 1998.

23	Travaux publics et Services gouvernementaux Canada, Direction générale de la vérification et de l’éthique, Examen de suivi des dossiers de commandites, 4 mars 2002, p. 3.

24	Les trois contrats en question ne concernaient pas des commandites mais des analyses de fond et, en conséquence, ils n’étaient pas couverts par la vérification interne effectuée en 2000 par TPSGC.

25	Travaux publics et Services gouvernementaux Canada, Examen des dossiers de commandite — Rapport final de projet de l’Équipe d’intervention rapide, 10 octobre 2002, p. 2-3.

26	Ibid., p. 3.

27	Ibid., p. 3-4.

28	Ibid., p. 4.

29	M. LeFrançois a été nommé au poste de président du conseil d’administration de VIA Rail Canada par l’ancien premier ministre Brian Mulroney en 1993, et a été nommé président et premier dirigeant en septembre 2001.

30	VIA Rail fait rapport à la Chambre des communes par l’entremise du ministre des Transports.

31	Bureau du vérificateur général, chapitre 3, Rapport de novembre 2003, p. 17.

32	M. Ouellet a été président du conseil d’administration de Postes Canada de janvier 1996 à novembre 1999, date à laquelle il est devenu président-directeur général de la société. Au moment de sa comparution devant le Comité, M. Ouellet était suspendu de ses fonctions de président-directeur général.

33	Bureau du vérificateur général du Canada, Rapport de la vérificatrice générale du Canada, novembre 2003, chapitre 3, p. 19.

34	Le Globe and Mail, «  Ad Firm Billed Ottawa to Surf Gun Sites  », Toronto, 7 décembre 2002, p. A1.