TRAN Rapport du Comité

LIBÉRALISATION DU TRANSPORT AÉRIEN

Accord aérien Canada — États-Unis « ciel ouvert »

Les services aériens entre le Canada et les États-Unis sont régis selon l’accord sur le transport aérien signé par le Canada et les États-Unis en février 1995 (communément appelé accord « ciels ouvert »). Il permet à certains transporteurs canadiens et américains d’assurer des services aériens entre un ou plusieurs points d’un pays ou de l’autre en utilisant tout type d’avions et de fréquence et de fixer les prix sans restriction. L’accord ne permet pas le cabotage.

Bien que cet accord se soit soldé en une expansion rapide des services aériens entre les deux pays, de nombreux témoins ont mentionné au Comité qu’il ne s’agit pas d’un véritable accord ciel ouvert et que le Canada et les États-Unis devraient aller de l’avant pour réaliser un tel objectif. Les aéroports, les associations touristiques et les communautés ont demandé une extension de l’accord selon les droits de cinquième liberté. Les droits de cinquième liberté (parfois appelés « droit d’extension ») permettent au transporteur d’un pays d’atterrir dans un second pays, de prendre des passagers et de les emmener dans un troisième pays où les passagers pourront descendre d’avion. Il s’agirait par exemple d’un vol par un transporteur canadien qui irait du Canada en passant par les États-Unis et dont la destination finale serait le Mexique. Le transporteur canadien pourrait faire monter des passagers aux États-Unis et les emmener au Mexique. Les transporteurs américains pourraient faire de même au Canada.

Les promoteurs de ce projet ont mentionné au Comité que les droits de cinquième liberté offriraient aux voyageurs une plus grande liberté, de meilleurs prix et un service accru dans les aéroports secondaires desservis par les transporteurs américains. Les aéroports plus importants bénéficieraient de nouveaux services, ou de plus de services, d’avions plus gros requis pour les vols internationaux de plus longue durée, ce qui entraînerait une augmentation des revenus pour les aéroports. Les transporteurs canadiens pourraient accéder au marché international américain lucratif et pourraient en profiter pour compléter leur chargement avec des voyageurs américains rendant ainsi profitables des services non rentables vers l’Amérique latine et d’autres points au sud.

Les opposants à ce projet ont mentionné au Comité que le service de transport aérien américain vers l’Europe et l’Asie en partance du Canada fournirait un revenu potentiel plus important que le service des transporteurs canadiens à des points plus au sud, en passant par les États-Unis, selon la taille du marché. Les transporteurs américains pourraient détourner davantage de voyageurs des transporteurs canadiens que l’inverse. Nous avons aussi entendu des témoignages à l’effet qu’un accord élargi de « ciel ouvert » avec les États-Unis et d’autres tentatives d’augmenter la compétition (p. ex. le droit d’établissement) ne vont pas nécessairement se traduire par une plus grande compétition et un meilleur service pour tous les points de service au Canada – certaines régions vont en bénéficier plus que d’autres. L’impact d’un tel scénario devra être soigneusement considéré, si le Canada doit aller de l’avant avec les négociations pour un nouvel accord de « ciel ouvert » avec les États-Unis.

Il est important de corroborer que dans la discussion relative à l’extension de l’accord « ciel ouvert », il n’était pas question de cabotage.

Le Comité est également conscient que certaines parties intéressées ont favorisé un accord encore plus ouvert entre le Canada et les États-Unis, accord qui permettrait la création d’un marché aérien unique comme c’est le cas pour l’UE. Puisque ce rapport est intérimaire et que le Comité a l’intention d’obtenir les commentaires des parties intéressées des États-Unis concernant leur opinion sur l’extension d’un accord « ciel ouvert » et d’un marché aérien commun, il n’y aura aucune recommandation définitive de formulée jusqu’à ce que cette étape de nos travaux ne soit achevée. Nous tenons à préciser cependant que les pourparlers sur un nouvel accord « ciel ouvert » doivent obligatoirement comporter la négociation de l’accès à des portes et des créneaux dans les aéroports américains, faute de quoi les transporteurs canadiens n’auront pas suffisamment accès au marché américain et le nouvel accord ne présenterait pas de nouveaux débouchés pour les compagnies aériennes canadiennes. Nous reconnaissons qu’il s’agit d’un enjeu politique important pour le gouvernement et d’une question qui doit être traitée dans les meilleurs délais, particulièrement en raison du fait que les États-Unis négocient présentement des accords bilatéraux plus souples avec d’autres pays. Nous aimerions aussi souligner que l’établissement d’un accord plus souple avec les États-Unis donnerait vraisemblablement au Canada davantage de moyens de négociations pour conclure des accords bilatéraux avec d’autres pays.

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Fret

Le Comité a entendu diverses opinions concernant la libéralisation des services de fret entre le Canada et les États-Unis. La question fondamentale dans ce débat est la co-terminalisation. La co-terminalisation du fret permettrait aux transporteurs canadiens de transporter des marchandises provenant ou à destination du Canada, en direction et à partir de multiples points aux États-Unis, à bord d’un même appareil. Elle accorderait également les mêmes droits aux transporteurs américains au Canada. Par exemple, FedEx pourrait voler de Memphis à Montréal, livrer des marchandises provenant des États-Unis, aller à Québec, livrer des marchandises provenant des États-Unis et revenir à Montréal pour prendre des marchandises destinées aux États-Unis avant de retourner à Memphis. Le transporteur ne pourrait pas transporter de cargaisons canadiennes intérieures de Québec à Montréal – il s’agirait alors de cabotage.

La co-terminalisation est un enjeu car lorsque les États-Unis ont signé l’accord « ciel ouvert » avec le Canada il y a dix ans, on s’était entendu pour reprendre cette question rapidement. Cela n’a pas été fait. Si le Canada doit conclure un accord « ciel ouvert » plus souple avec les États-Unis, cette question se retrouvera une fois de plus à la table des négociations.

Les promoteurs de la co-terminalisation ont mentionné au Comité que le fait de permettre cette pratique améliorerait l’efficacité, réduirait probablement les tarifs et les temps de service et par conséquent entraînerait des avantages pour l’expéditeur. Il pourrait accroître le nombre de voyageurs dans les aéroports canadiens et améliorer la base de revenus.

Les opposants, soit les transporteurs tout cargo, ont mentionné que le marché canadien de la messagerie et du fret est plus concurrentiel que celui des États-Unis avec plus de transporteurs qui exploitent ici que dans le duopole américain permettant de meilleurs tarifs aux expéditeurs canadiens. De plus, les transporteurs tout cargo bénéficient de contrats avec des transporteurs américains pour transporter le fret transfrontière au-delà du point d’accès initial. Si les transporteurs américains pouvaient exploiter au-delà du point d’accès initial, cela entraînerait des pertes d’emplois et de revenus chez les transporteurs canadiens pour qui il serait alors difficile d’offrir des services abordables dans les régions éloignées du Canada.

Les « aéroports de transbordement » craignent que la co-terminalisation les empêche de conserver et d’accroître leur trafic marchandises. La désignation d’aéroport de transbordement (dont bénéficie l’aéroport de Winnipeg, par exemple) permet à des aéroports sous-utilisés de recevoir des marchandises originaires de l’étranger destinées à l’étranger, de les entreposer, d’en assurer la manutention puis le transbordement vers leur destination finale.

De prime abord, le concept de la co-terminalisation semble attrayant du point de vue des expéditeurs et des aéroports puisqu’il offre davantage d’options aux expéditeurs et plus d’achalandage dans les aéroports. Cependant, nous devons étudier cette question plus en profondeur pour évaluer les conséquences que cela aurait sur les transporteurs tout cargo et sur les services de fret dans les petites régions éloignées du Canada. Il est d’une importance suprême d’examiner la perspective américaine sur cette question avant d’émettre une recommandation définitive.

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Ententes bilatérales internationales sur le transport aérien

Les services aériens réguliers entre le Canada et d’autres pays sont régis par les dispositions des accords aériens bilatéraux qui s’appliquent; certaines étant plus restrictives que d’autres.

Le Canada a signé plus de 70 accords ou ententes avec d’autres pays, tous négociés séparément. Ces accords précisent, par exemple, s’il existe des restrictions quant au nombre de lignes aériennes que peu exploiter chaque pays, les itinéraires et de la fréquence de tels services. Ces restrictions ont pu être imposées par le Canada ou le partenaire bilatéral conformément à ses propres politiques aériennes. À quelques exceptions près, tous les accords précisent que les pays peuvent refuser ou permettre à une ou plusieurs lignes aériennes désignées par l’autre État pour exploiter les services négociés à moins que la ligne aérienne appartienne en grande partie et soit effectivement contrôlée par l’État désigné ou ses ressortissants.

Bon nombre de parties intéressées ont mentionné au Comité qu’ils ont favorisé une ouverture de ces accords bilatéraux afin d’être plus conformes avec ce que le Canada a négocié avec les États-Unis et avec ce qui pourrait être négocié avec ce pays dans l’avenir. Les responsables des aéroports, plus particulièrement, ont mentionné au Comité que ces accords bilatéraux étaient désuets et comportaient trop de restrictions. On a soulevé, en autres, que bon nombre d’aéroports canadiens avaient un accès restreint aux transporteurs étrangers – seuls 40 pour cent des accords aériens bilatéraux permettent aux transporteurs étrangers l’accès à Vancouver tandis que 90 pour cent des accords permettent l’accès à Montréal et 70 pour cent à Toronto. Pour favoriser le redressement de cette situation, plusieurs autorités aéroportuaires croient qu’il devrait y avoir un représentant au sein de l’équipe de négociations des accords bilatéraux.

Par contre, certaines parties intéressées ont mentionné au Comité qu’une approche prudente à l’ouverture des accords bilatéraux devrait être adoptée et que cela ne devrait s’effectuer que cas par cas, lorsqu’un besoin réel est formulé.

Comme c’est le cas pour la question « ciel ouvert » aux États-Unis, le Comité a l’intention de mener des études plus approfondies sur les accords bilatéraux internationaux. Il lui reste à examiner les opinions des gouvernements étrangers, des lignes aériennes et d’autres intervenants sur la façon de négocier une nouvelle approche relative à ces accords. Toutefois, il semble juste de dire que le statu quo ne répond pas aux besoins des voyageurs et que les ententes en vigueur sont trop restrictives.

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Droit d’établissement

Le droit d’établissement est une question qui a été soulevée par certains témoins en vue d’assouplir davantage les services aériens canadiens. Selon ce concept, des investisseurs canadiens pourraient permettre à des transporteurs aériens de s’établir aux États-Unis pour acheminer les marchandises vers leurs installations principales aux points d’accès des États-Unis. Les transporteurs américains auraient les mêmes droits au Canada. Ces transporteurs établis au Canada utiliseraient la main-d’œuvre canadienne et des aéronefs enregistrés au Canada qu’ils exploiteraient conformément aux règlements de sécurité du Canada. Le droit d’établissement existe en Australie, en Nouvelle-Zélande et dans l’UE.

Ceux qui favorisent ce concept mentionnent le fait que les transporteurs canadiens sont actuellement contraints dans leur capacité d’attirer des capitaux en raison des restrictions relatives à la propriété étrangère. Ils croient que le droit d’établissement pourrait faire augmenter les capitaux propres des transporteurs canadiens et accroîtrait le niveau de concurrence au pays.

Les opposants croient que les transporteurs canadiens devraient appartenir, en grande partie, aux Canadiens et craignent que le droit d’établissement ne serve qu’aux intérêts des marchés principaux et menace la viabilité des transporteurs canadiens existants.

Le Comité est d’avis qu’il a besoin de plus de renseignements à ce sujet et prévoit examiner l’expérience d’autres pays relativement à ce concept avant de formuler des recommandations.

Exploitant de services d’affrètement

Les exploitants de services d’affrètement étaient généralement en faveur de la libéralisation du transport aérien et avaient les mêmes préoccupations concernant les aéroports (en termes de loyers et de frais) que les transporteurs réguliers. En fait, on nous a informé que les règlements restrictifs sur les services d’affrètement du Canada continuent d’imposer des obligations administratives coûteuses aux transporteurs et que ces règlements devraient être complètement assouplis.

Le Comité croit que si la libéralisation du transport aérien doit se produire, on devrait tenir compte des implications relatives aux services d’affrètement. Nous désirons explorer cette question plus en profondeur, particulièrement parce qu’elle se rattache aux accords aériens internationaux bilatéraux, avant d’émettre tout autre commentaire à ce sujet.