FAAE Rapport du Comité

Dans le présent rapport, qui renferme 28 recommandations, le Comité met en avant un programme complet et progressiste qui vise à renforcer le rôle du Canada dans la promotion du développement démocratique à l’échelle internationale. Il estime que le Canada devrait devenir un des chefs de file mondiaux dans un secteur en expansion de la politique internationale qui est aussi essentiel à l’avenir de l’ordre mondial qu’il est difficile à concrétiser.

À cette fin, il faudra au Canada plus que de simples modifications et ajouts et plus qu’un léger saupoudrage de fonds supplémentaires. Il faudra de nouvelles orientations et de nouveaux mécanismes. L’innovation principale est la fondation canadienne indépendante pour le développement démocratique à l’échelle internationale, dont le Comité propose la création à la recommandation 12, pierre angulaire du chapitre 7.

Il importe de souligner que le Comité n’est pas arrivé à cette conclusion précipitamment. Il a bien pris en considération l’ensemble des observations qui lui ont été présentées et a effectué l’examen approfondi que mérite un sujet aussi complexe. Il propose de nouvelles orientations dans la partie III, mais en s’appuyant sur une analyse qui se poursuit tout au long des différents chapitres du rapport.

Dans la partie I, le Comité aborde le redoutable défi mondial que représente l’appui au développement démocratique, reconnaissant que cette question — et, en fait, l’objectif même de « démocratie » — demeure contestée, comme par le passé, et caractérisée par l’incertitude. Il signale aussi que le thème du développement démocratique, au cœur du présent rapport, est lié de près à une vaste conception du développement international qui est compatible avec les valeurs et les intérêts à long terme du Canada.

 Le renforcement de l’aide canadienne au développement démocratique s’inscrit dans le renforcement de l’aide canadienne au développement international. La recommandation 1 préconise une approche canadienne du développement démocratique fondée sur une conception globale des systèmes de gouvernance, des droits internationaux de la personne, de l’entière participation des citoyens, ainsi que de la qualité et de la viabilité de la démocratie dans les pays bénéficiaires.

Le chapitre 2 approfondit l’analyse de l’aide au développement démocratique. Il présente cinq enjeux cruciaux auxquels les donateurs sont confrontés : la paternité locale et les dimensions locales du développement démocratique; l’avancement du développement démocratique en tant que valeur universelle non imposée par les pays occidentaux (compte tenu de la vague récente d’hostilité contre l’aide extérieure au développement démocratique dans certaines régions du monde); le lien entre la démocratie, le développement socio-économique et la réduction de la pauvreté; le manque de cohésion et de coordination dans l’aide à la démocratie au sein des pays donateurs et entre eux; le déficit persistant dans les connaissances et l’évaluation de l’efficacité de l’aide à la démocratie.

Dans la section 2.1 du chapitre 2, le Comité fait valoir que le Canada peut contribuer à montrer la voie dans les efforts pour combler le manque de connaissances et d’évaluations qui afflige tout le secteur du développement démocratique. C’est pourquoi, à la recommandation 2, il propose que le Canada investisse davantage dans l’acquisition de connaissances et préconise plusieurs options, notamment un nouveau programme de recherche qui relèverait du Centre de recherches pour le développement international (CRDI), organisation indépendante, et un nouveau centre d’étude des politiques sur le développement démocratique, dont la création est proposée par le professeur George Perlin. 

Sur la question de l’efficacité, le Comité propose, à la recommandation 3, une évaluation indépendante de tous les fonds publics canadiens consacrés au développement démocratique et il suggère que cette évaluation soit confiée à un groupe d’experts indépendant établi à la suite de consultations auprès de tous les partis à la Chambre des communes et après approbation du Comité.

Au chapitre 3, où est résumée la teneur des réunions qu’il a eues en Europe et aux États-Unis, le Comité soutient que le Canada devrait se faire un devoir d’apprendre continuellement de l’expérience des autres donateurs et qu’il est bien placé pour le faire. Il souligne l’observation que lui a formulée à Washington l’une des sommités mondiales en la matière, Thomas Carothers, à savoir que le Canada a la possibilité d’éviter les erreurs commises par d’autres. Pour cela, il doit pouvoir se tenir au courant des activités des autres donateurs et en faire l’analyse. À la recommandation 4, le Comité souligne la nécessité de rester informé.

Avant d’exposer plus en détail les nouvelles initiatives canadiennes, le Comité fait le point, dans la partie II du rapport, sur le rôle actuel du Canada dans le développement démocratique. Au chapitre 4, il passe en revue l’évolution de l’activité canadienne à ce jour, notamment l’action parlementaire qui a mené à la création du Centre international des droits de la personne et du développement démocratique (maintenant appelé Droits et Démocratie). Il donne aussi une vue d’ensemble de l’aide au développement démocratique, tant bilatérale que multilatérale, apportée par le Canada, y compris les récentes initiatives de l’Agence canadienne de développement international (ACDI), qui fournit le gros de l’aide gouvernementale, tout en constatant qu’il est difficile de se faire une idée précise des montants affectés.

À la recommandation 5, par conséquent, le Comité avance que l’évaluation indépendante de tous les fonds publics canadiens consacrés au développement démocratique devrait produire un portrait clair et complet des activités, des intervenants et des objectifs, selon une conception commune de ce qu’est l’aide au développement démocratique.

Le chapitre 5 traite des capacités et des avantages comparatifs potentiels du Canada en ce qui concerne la promotion du développement démocratique. Le Comité met en lumière les compétences que le Canada a acquises dans différents secteurs, par exemple les élections, le renforcement parlementaire, la réforme judiciaire, la formation policière, la lutte contre la corruption et la gouvernance locale. Il souligne le travail qu’a effectué CANADEM, organisation indépendante sans but lucratif, dans l’établissement d’une liste de plus en plus longue d’experts canadiens pour des missions internationales.

En même temps, le Comité signale que le « mécanisme de déploiement du développement démocratique », actuellement mis en place par le nouveau Bureau de la gouvernance démocratique de l’ACDI, doit être compatible avec les activités relativement peu coûteuses de CANADEM. Aux recommandations 6, 7 et 8, il propose que l’évaluation indépendante de toute l’aide canadienne au développement démocratique, préconisée précédemment, permette d’établir les secteurs où cette aide s’est avérée la plus efficace, les secteurs où le Canada est le plus apte à mettre ses compétences à contribution, la cohérence entre toutes les activités du Canada financées par l’État et les pays les plus susceptibles de bénéficier d’une concentration de l’aide canadienne au développement démocratique.

Tout en saluant le bon travail accompli par le Canada jusqu’ici, le chapitre 5 fait ressortir un manque :

La question qui persiste, c’est celle de l’impact et de la visibilité d’ensemble. D’une part, on nous dit que le Canada a une bonne réputation dans le monde, qu’il a quelque chose de spécial à offrir, que des Canadiens compétents font preuve d’intérêt et sont actifs dans le domaine; d’autre part, on nous dit que l’aide canadienne est éparpillée à plusieurs endroits et passe souvent presque inaperçue, et que le Canada n’en fait toujours pas suffisamment à cet égard.

La partie III du rapport aborde cette question par une série de recommandations qui visent à rehausser considérablement l’aide du Canada au développement démocratique sur le plan des orientations, du financement et des mécanismes institutionnels.

Au chapitre 6, le Comité propose de faire du développement démocratique une des grandes priorités de la politique internationale du Canada en établissant un cadre stratégique « pangouvernemental » et « pancanadien » complet et cohérent qui prévoit une dotation pluriannuelle. En outre, le gouvernement devrait veiller à ce que l’ACDI, par le truchement de son Bureau de la gouvernance démocratique, fournisse le plus d’informations possible sur les résultats obtenus et soit visée par l’évaluation indépendante de l’aide canadienne. Ce chapitre traite aussi de l’avenir d’un Conseil de la démocratie élargi, qui devrait, selon le Comité, évoluer de pair avec les nouvelles institutions dont la création est proposée au chapitre 7.

Au chapitre 7, après une analyse attentive de témoignages parfois contradictoires, le Comité recommande la création de nouvelles institutions qui, selon lui, feront du Canada un intervenant vraiment sérieux, et non plus un acteur de second rang, dans le domaine du développement démocratique à l’échelle internationale. Il affirme que « le saupoudrage de ressources sur une multitude de petites organisations » ne suffira pas. Aux recommandations 12 à 14, le Comité donne des précisions sur la fondation canadienne indépendante pour le développement démocratique à l’échelle internationale qu’il propose d’établir après consultation de tous les partis représentés à la Chambre des communes. Comme le CRDI, la fondation présenterait un rapport annuel au Parlement par l’entremise du ministre des Affaires étrangères et recevrait suffisamment de ressources « pour faire du Canada un chef de file mondial dans le domaine ».

De l’avis du Comité, la fondation canadienne pourrait faire partie du Conseil de la démocratie élargi pour favoriser la participation régulière du public, la diffusion de l’information et des résultats de recherche, et la production de meilleurs renseignements et résultats d’évaluation sur l’efficacité grâce à un centre d’étude des politiques sur le développement démocratique, qui fait l’objet de la recommandation 2. Le centre fonctionnerait en tant qu’entité subsidiaire.

Le Comité estime que la nouvelle fondation canadienne devrait avoir pour mandat de faciliter l’accroissement des initiatives de développement démocratique, plus particulièrement dans les « champs d’action où le soutien du Canada a été insuffisant ou inexistant jusqu’ici : la définition d’un rôle pour les partis politiques et le renforcement de la contribution des parlementaires; l’élargissement du rôle de la société civile, du secteur de l’éducation et de médias libres et indépendants ».

Dans la section 7.1 du chapitre 7, le Comité propose une voie à suivre pour définir le rôle des partis politiques canadiens et renforcer le rôle des parlementaires canadiens. Il le fait après avoir bien pris en considération les questions cruciales qui touchent l’aide au développement des partis politiques et les pratiques efficaces de renforcement parlementaire. Il examine les modèles offerts par la Westminster Foundation for Democracy, le Centre norvégien pour le soutien à la démocratie et l’Institut néerlandais pour la démocratie multipartite (NIMD), ce dernier étant cité comme le modèle qui pourrait le mieux convenir au Canada.

Le Comité prend note également des propositions très différentes qui lui ont été faites par le Centre parlementaire et par Droits et Démocratie sur les moyens de mettre à contribution les partis politiques et les parlementaires. En même temps, il constate que, pour tous les autres pays qui lui ont été mentionnés, « la proposition de créer un organe qui soutient les partis politiques dans le cadre du développement démocratique a émané des législateurs et des partis politiques eux-mêmes ». À la recommandation 15, le Comité propose que le Parlement du Canada, après consultation de tous les partis, envisage de mettre sur pied un centre pour la démocratie multipartite et parlementaire qui serait financé par la fondation canadienne indépendante pour le développement démocratique à l’échelle internationale. Ce centre entamerait ses activités avec un budget modeste et serait réévalué au bout de deux ans, mais il viserait au bout du compte à atteindre un niveau comparable à celui du réputé NIMD.

Dans la section 7.2 du chapitre 7, le Comité examine l’élargissement du soutien aux initiatives canadiennes de la société civile, du secteur de l’éducation et des médias, qui pourrait venir de la fondation canadienne pour le développement démocratique à l’échelle internationale. À la recommandation 16, il reconnaît que les initiatives de la société civile qui se fondent sur l’expérience canadienne peuvent être aussi bien locales que mondiales, et que les critères de financement devraient inclure le renforcement de la participation des citoyens ordinaires et de la responsabilisation en matière de démocratie.

À la recommandation 17, le Comité préconise un soutien accru aux « secteurs de l’éducation à tous les niveaux, des échanges et de la formation, pourvu que l’efficacité et la viabilité des programmes puissent être démontrées à long terme ». À la recommandation 18, il propose que le Canada appuie davantage l’existence de médias libres et indépendants, notamment dans les cas où ils subissent des contraintes, dans les régions rurales et mal desservies et en ce qui a trait aux nouvelles technologies de communication abordables. Il avertit encore une fois que les propositions de projet devraient être soumises à des critères d’évaluation rigoureux qui tiennent compte des facteurs efficacité et viabilité.

Le Canada, évidemment, ne peut faire cavalier seul sur la scène internationale. Le chapitre 8 porte donc sur l’aide au développement démocratique assurée par les organisations internationales et les approches multilatérales. À la recommandation 19, le Comité fait valoir que l’évaluation indépendante de l’efficacité de toute l’aide financière canadienne, proposée à la recommandation 3, devrait aussi viser le financement multilatéral, et qu’il faudrait déterminer les niveaux de financement appropriés en conséquence. À la recommandation 20, il reconnaît que des organisations non gouvernementales et des groupes de la société civile du Canada sont actuellement associés à des initiatives de démocratisation multilatérales et que la fondation canadienne indépendante pour le développement démocratique à l’échelle internationale devrait envisager leur financement.

Le chapitre 8 accorde une attention particulière au développement démocratique dans le contexte de l’ONU. Il s’agit entre autres d’amener l’ONU à rendre des comptes non seulement aux États, mais aussi aux représentants élus. À la recommandation 21, le Comité propose donc que le Canada appuie l’idée d’établir une assemblée parlementaire des Nations Unies.

L’autre aspect de la question est l’action de l’ONU en faveur du développement démocratique, notamment du Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD) et de la Division de l’assistance électorale du Département des affaires politiques, qui reçoit déjà un bon soutien de la part du Canada. Le Comité fait toutefois observer que, contrairement à la plupart de ses partenaires du G7, le Canada n’a pas encore versé de contribution volontaire au Fonds des Nations Unies pour la démocratie (FNUD), créé à l’issue du Sommet de septembre 2005 dans le cadre du projet de réforme de l’ONU. Comme l’indique la recommandation 22, le Comité estime que le Canada devrait déterminer s’il deviendra un donateur du FNUD.

Un dernier point saillant du chapitre 8 est le nombre impressionnant de Canadiens qui œuvrent à l’étranger pour le développement démocratique au sein d’organismes multilatéraux, et souvent à des postes influents. Bien que ce travail soit admirable et utile, le Comité affirme, à la recommandation 23, que le Canada devrait s’efforcer de mettre à profit ce bassin d’experts pour parfaire son approche du développement démocratique.

Au chapitre 9, le dernier du rapport, le Comité passe en revue l’apport du Canada au soutien du développement démocratique dans des contextes à la fois très différents et difficiles, c’est-à-dire dans les « cas difficiles » auxquels est confrontée la communauté internationale. Il estime que, pour avoir une chance raisonnable de produire un effet positif, le Canada doit concentrer ses efforts et acquérir des connaissances approfondies sur la situation des pays bénéficiaires en se fondant sur des analyses sûres et objectives. À la recommandation 24, le Comité propose que les évaluations détaillées et réalistes des pays soient établies par un centre d’étude des politiques sur le développement démocratique financé par la fondation canadienne pour le développement démocratique à l’échelle internationale (recommandations 2 et 14 du rapport).

Le Comité est d’avis qu’Haïti — sujet d’un de ses rapports antérieurs, La politique internationale du Canada mise à l’épreuve en Haïti (décembre 2006) — et l’Afghanistan, sur lequel une étude se poursuit, feront partie des pays bénéficiaires qui auront besoin d’évaluations, signalant les investissements et intérêts canadiens importants en jeu dans ces deux pays, et le fait que ceux-ci figurent parmi les pires « cas difficiles » au chapitre de l’aide au développement démocratique.

Dans les sections 9.1 à 9.3 du dernier chapitre, le Comité examine brièvement le rôle potentiel du Canada dans les régimes autoritaires et semi-autoritaires, dans les démocraties naissantes et les sociétés qui sortent d’un conflit, et dans les États « en déroute » ou « fragiles », en tenant compte du fait que ces catégories peuvent se chevaucher et qu’il n’y aura pas de solutions faciles.

 À la recommandation 25, qui porte sur les régimes autoritaires, le Comité fait valoir que le soutien du Canada à l’effort démocratique légitime au niveau local nécessitera des évaluations de pays détaillées et à jour. À la recommandation 26, qui vise les démocraties naissantes et les situations d’après-conflit, le Comité préconise des stratégies qui font le lien entre le développement démocratique et la consolidation de la paix, et qui mettent l’accent sur l’établissement de structures de gouvernance durables, notamment aux niveaux de l’administration publique, des partis politiques et des parlements.

 Aux recommandations 27 et 28, qui touchent la situation la plus difficile, celle des États « en déroute » ou « fragiles », de plus en plus répandue malheureusement, le Comité propose que le Canada se concentre sur certains engagements qui appellent un niveau élevé d’aide sur une longue période. Il souligne là aussi la nécessité d’améliorer nos connaissances concrètes sur les pays visés en nous basant sur des « évaluations indépendantes, réalistes et à jour », qui seraient confiées à la nouvelle fondation canadienne indépendante pour le développement démocratique à l’échelle internationale.

En résumé, le Comité affirme que le Canada devrait devenir un intervenant plus important et plus averti dans l’aide au développement démocratique à l’échelle internationale, tout en ayant parfaitement conscience qu’il s’agit d’un des secteurs les plus complexes de l’engagement international pour le présent et pour l’avenir. Il estime qu’avec la création de plusieurs mécanismes, les Canadiens auront les compétences, l’expérience et la détermination voulues pour apporter une contribution majeure, permettant de concrétiser leurs capacités et leurs avantages comparatifs potentiels. Le Comité en est venu à cette conclusion après mûre réflexion. Toutes ses recommandations tendent vers cet objectif.