FAAE Rapport du Comité

Je n’ai jamais rien d’autre à affronter que des problèmes complexes.

David French, administrateur général, Westminster Foundation[124]

Il est important de rétablir l’aide à la démocratie à titre de bien public universel.

Mark Salter, agent de programme principal,
programme d’instauration de la démocratie et de gestion des conflits,
Institut international pour la démocratie et l’assistance électorale (IDEA)[125]

La promotion de la démocratie […] n’est pas de la réingénierie sociale imposée par le haut.

David Lowe, vice-président, relations avec les gouvernements
et relations externes, National Endowment for Democracy[126]

Notre travail consiste à aider les gens à comprendre par eux-mêmes.

Christopher Sands, Centre for Strategic and International Studies et International Republican Institute[127]

La démocratie doit se produire tous les jours de la semaine.

Carolyn McAskie, sous-secrétaire générale des Nations Unies[128]

Nous verrons dans la prochaine partie du rapport que le Canada a son expérience propre du développement de la démocratie à l’étranger. Il n’existe pas un modèle international ou étranger « idéal » qui pourrait être tout simplement greffé à l’expérience canadienne. Toutefois, l’expérience d’autres donateurs peut enrichir les connaissances à partir desquelles s’élabore la politique canadienne. Le Comité a été dans l’impossibilité de visiter des institutions de promotion de la démocratie en Allemagne et aux Pays-Bas, mais il les connaît bien. Il a rencontré des représentants d’organismes d’aide à la démocratie et des experts du domaine dans quatre pays scandinaves et au Royaume-Uni en octobre 2006 et aux États-Unis (Washington, D.C., et New York) en février 2007. Des organisations multilatérales étaient du nombre, notamment le secrétariat du Commonwealth, International IDEA et les Nations Unies.

Les réunions qu’il a tenues à l’extérieur du Canada ont amené le Comité à prendre conscience de l’éventail croissant et de la portée toujours plus large des activités dans le domaine de même que des nombreux canaux par lesquels est financée l’aide à l’instauration de la démocratie. Le Comité n’a pas l’intention de tous les décrire dans le détail — l’information se trouvant dans la documentation analytique et sur les sites Internet des organisations[129] — mais il veut faire ressortir certains points qui pourraient alimenter la réflexion sur la politique canadienne. Dans le présent chapitre, il se concentre sur les donateurs en Europe et aux États-Unis, les approches multilatérales faisant l’objet du chapitre 8.

D’entrée de jeu, il convient de souligner qu’il existe un large consensus sur les questions critiques auxquelles se heurtent les promoteurs de la démocratie et qui ont été abordées au chapitre 2. Selon l’historique de leurs institutions propres et leurs niveaux de ressources, les donateurs réagissent chacun à leur manière. Il se peut que chacun d’entre eux ait sa propre définition de ce qui constitue le « développement démocratique » ou de ce que l’ACDI appelle la « gouvernance démocratique », mais tous sont conscients des défis planétaires et cherchent à accroître leur efficacité dans leurs activités d’aide à la démocratie.

Il convient de noter que le Royaume-Uni et les pays scandinaves ont atteint des ratios APD/RNB (aide publique au développement/revenu national brut) beaucoup plus élevés que le niveau global d’aide au développement du Canada (qui était de 0,34 p. 100 en 2005 et de 0,30 p. 100 en 2006; l’effort moyen des pays a été de 0,46 p. 100 en 2006)[130]. En fait, l’Union européenne dans son ensemble s’est engagée à atteindre en 2015 l’objectif de 0,7 p. 100 fixé par l’ONU, certains pays s’étant donné pour objectif d’y parvenir avant. Trois des quatre pays scandinaves visités ont déjà dépassé cet objectif. La Finlande fait exception, son APD, qui était à 0,47 p. 100 en 2005, ayant chuté. On a dit au Comité que le taux serait de 0,43 p. 100 en 2007[131]; cependant, les chiffres du Comité d’aide au développement montrent qu’il est descendu plus bas en 2006, à 0,39 p. 100. Le pays s’est engagé à atteindre l’objectif de 0,7 p. 100 en 2010. Dans le cas du Royaume-Uni, le taux d’APD s’établissait à 0,48 p. 100 en 2005 et il est passé à 0,52 p. 100 en 2006. Le gouvernement de ce pays s’est engagé officiellement à le faire passer à 0,7 p. 100 d’ici 2013[132].

Au Danemark, qui s’est engagé à maintenir un ratio APD/RNB de 0,8 p. 100 (chiffre de 2006), le plan des engagements du gouvernement de 2007 à 2011 insiste sur le soutien accru du Danemark au développement démocratique, à la bonne gouvernance et à la lutte contre la corruption dans les pays pauvres. En 2007, le montant de 1 milliard de couronnes (192 millions de dollars canadiens) prévu pour ces activités, soit environ 10 p. 100 de l’APD, doit être augmenté de 500 millions de couronnes (96 millions de dollars canadiens)[133]. Il convient de souligner ici que l’organisme danois d’aide au développement, DANIDA, n’est plus autonome et qu’il a été entièrement intégré au ministre des Affaires étrangères. Le Danemark ne possède pas de fondations appartenant à des partis politiques et n’a pas non plus d’institutions indépendantes de promotion de la démocratie.

L’aide danoise est en général ciblée, à long terme et axée sur les résultats, les deux tiers étant versée à l’Afrique. Johnny Flento, directeur pour l’Afrique, au ministère des Affaires étrangères, a déclaré au Comité que l’approche danoise est fondée sur la décentralisation sur le terrain, la propriété locale et la démocratie locale. La gouvernance est également un facteur décisif dans le choix des pays bénéficiaires. Cependant, il a reconnu que, parmi ceux qui donnent à l’Afrique, il existe encore « deux poids, deux mesures », car l’aide est conditionnelle au respect de normes sur les droits de la personne et la gouvernance démocratique[134].

Dans son exposé devant le Comité, Neil Webster, chef du Département de la recherche sur le développement : pauvreté, aide et politiques, à l’Institut danois des affaires internationales, a fait remarquer que le soutien de la démocratie participative enregistrait de grands succès, mais qu’il était encore très difficile d’instaurer des liens entre le niveau local et le niveau national de manière à donner une part de pouvoir à l’ensemble des citoyens, surtout dans les secteurs faibles et marginalisés de la société.

M. Webster a mentionné trois secteurs prometteurs et a fait une mise en garde :

1)     on enregistre des progrès dans la décentralisation financière et la participation des populations locales aux processus d’établissement des budgets;

2)     la réforme de la fonction publique va dans le sens d’une responsabilisation dans la mise en œuvre des services;

3)     on constate le passage de la démocratie participative locale vers la démocratie représentative nationale, ce qui donne une voix à ceux qui ont traditionnellement été exclus. Il faut à cet égard examiner le rôle des partis politiques.

La préoccupation provenait du fait que DANIDA a tendance à adopter une « approche axée sur des principes » qui lui fait appliquer trop rigoureusement les conditions du versement de l’aide. Il faut bien réfléchir avant de simplement cesser de verser de l’aide et il faut également faire preuve de pragmatisme en s’attaquant à des problèmes comme la corruption. Il importe de ne pas compromettre le développement à long terme des institutions, particulièrement dans les États fragiles. Les donateurs doivent reconnaître que les contextes varient énormément d’un endroit à l’autre et qu’il faut être capable de déterminer qui sont les « moteurs du changement » dans chaque cas. La question du degré de confiance des pays donateurs envers les choix politiques exercés par d’autres pays se pose. Il reste, cependant, qu’en démocratie il faut respecter le résultat des processus décisionnels participatifs. La démocratie peut être un moyen de réduire la pauvreté. Il faut aussi reconnaître qu’elle peut aboutir à la contestation et à des conflits[135].

En Finlande, l’aide au développement a toujours été une fonction du ministère des Affaires étrangères. Dans ce pays, l’APD est très concentrée, les programmes bilatéraux visant huit pays. Comme au Danemark, l’APD en Finlande n’est pas encadrée par une loi, mais c’est ce que souhaiterait le Comité consultatif sur la politique de développement (où siègent des représentants de tous les partis politiques) en fixant l’objectif à 0,7 p. 100, comme le veulent trois partis. Il a également été souligné que la Finlande a célébré en 2006 le centenaire du suffrage universel lors des élections nationales.

Pour ce qui est des programmes d’APD finlandais pour la démocratie et la gouvernance, les fonctionnaires ont fait référence au guide intitulé Thinking Strategically About Democracy Assistance, qui a été publié par le ministère en novembre 2001[136]. Ils ont souligné que ce guide était actuellement mis à jour en fonction de la collaboration dans le domaine avec l’UE et avec l’initiative de l’UE sur la gouvernance, qui s’inspire de l’expérience de tous les États membres. Environ 10 p. 100 de l’APD de la Finlande est consacrée aux activités liées à la gouvernance, définie en termes généraux et incluant le soutien budgétaire et la constitution de fonds locaux pour la coopération. Dans le cadre de l’effort de mise en place des institutions, il existe un programme Nord-Sud où les autorités finlandaises locales collaborent avec des gouvernements locaux dans des pays en développement. La Finlande mène également un programme en Afghanistan, quoique ce pays ne soit pas encore considéré comme un partenaire à long terme[137].

Fait notable, des membres du Comité sur la politique de développement ont déclaré au Comité que, même si la participation directe des partis politiques au développement de la démocratie a suscité une controverse au sein de la population, le groupe de travail appelé les Partis politiques de la Finlande pour la démocratie, ou Demo Finland, a été créé en 2005 et reçoit un très modeste financement de la part du gouvernement — 200 000 € par année en 2006 (environ 310 000 $CAN), mais cette somme devrait augmenter en 2007 [138]. Actuellement, Demo Finland travaille surtout en Tanzanie — en coopération avec le Centre tanzanien pour la démocratie — et au Népal. Les projets visent à promouvoir le dialogue, les bonnes pratiques, la participation des femmes au processus décisionnel et l’éducation civique. Le concept derrière Demo Finland est né d’un livre blanc gouvernemental de 2004 où on lisait ceci :

Le respect des droits humains, de l’égalité en société et entre les sexes, de même que la promotion de la démocratie sont des préalables du développement. Faciliter et encourager l’implantation des conditions propices au fonctionnement du multipartisme et du parlementarisme instaure le climat favorable à l’établissement et au développement de la démocratie. Le gouvernement recherche des moyens de mettre de plus en plus à profit l’expérience et la participation des parlementaires et des partis politiques finlandais[139].

Après débat, il a donc été décidé que Demo Finland adopterait un modèle reposant sur le multipartisme (semblable à l’Institut néerlandais pour la démocratie multipartite, NIMD) plutôt qu’un modèle reposant sur un jumelage de partis (semblable aux fondations ou aux instituts des partis, comme en Allemagne, en Suède et aux États-Unis). Comme l’a déclaré un membre du Comité sur la politique de développement : « Le modèle néerlandais nous convient mieux parce qu’il repose sur le multipartisme[140]. » Plusieurs témoins, notamment l’expert de renom Thomas Carothers, à Washington, D.C.[141], ont aussi déclaré que le NIMD serait probablement le meilleur modèle pour le Canada si le gouvernement du Canada et les partis politiques représentés au Parlement décidaient de s’intéresser aux partis politiques comme composante du développement de la démocratie. Le Comité reviendra à cette question au chapitre 7 du rapport, qui contient une section consacrée au rôle des partis politiques et des parlementaires dans l’aide à la démocratie.

En Suède, pays qui s’est engagé à atteindre un ratio APD/RNB de 1 p. 100 (il était de 0,92 p. 100 en 2005 et est passé à 1,03 p. 100 en 2006 selon les chiffres du Comité d’aide au développement), on a mentionné au Comité que la population appuyait fortement l’APD et que le parlement et la société civile avaient pris un engagement ferme en faveur de cette aide. En Suède, l’adoption d’un cadre législatif pangouvernemental pour garantir la cohérence dans l’atteinte des objectifs de développement équitable et durable s’est faite à l’issue des travaux d’une commission parlementaire qui se sont étalés sur deux ans. L’aide à la gouvernance démocratique représentait environ 10 p. 100 de l’APD suédoise et on s’attend à ce que le nouveau gouvernement élu à l’automne 2006 accorde encore plus d’importance à ce type d’aide. Les fonctionnaires du ministère des Affaires étrangères ont mentionné qu’un de leurs défis consistait à identifier les « agents du changement ». Dans le cas du Bélarus, qui est une cible majeure, la Suède travaillera par l’intermédiaire des médias et des partis politiques[142]. L’organisme suédois d’aide au développement, SIDA, qui gère 50 p. 100 des dépenses du pays au titre de l’APD, verse 30 millions de couronnes (4,6 millions de dollars canadiens) par année — somme qui devrait augmenter — aux fondations des partis politiques suédois en fonction du nombre de sièges que chaque parti détient au parlement.

Les fonctionnaires du SIDA ont déclaré au Comité que l’organisme aborde le développement sous l’angle des droits. Les trois principaux secteurs d’aide à la gouvernance démocratique sont : la gouvernance dans le secteur public et l’administration publique; les réformes du secteur juridique; les institutions et la culture démocratiques, notamment au niveau local. Une difficulté provient du fait que les progrès ne se mesurent pas uniquement en termes de correctifs techniques ou de modifications des institutions. Il faut une analyse poussée des rapports entre les différents pouvoirs, tant formels qu’informels. Une autre difficulté est la mise en œuvre de la Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide au développement et la coordination des donateurs[143]. Une troisième est l’établissement d’un processus hiérarchique de reddition de comptes concernant les droits à l’intention des citoyens. Finalement, une quatrième consiste à réussir à instaurer une gestion des programmes axée sur les résultats grâce au recours aux bons indicateurs d’évaluation. Il est très difficile, mais nécessaire, d’évaluer les résultats sur la démocratie.

Des programmes de développement de la démocratie ont été mentionnés dans les secteurs suivants :

·        Renforcement du système parlementaire. Cela inclut la participation des parlements aux processus budgétaires et aux autres activités de planification du développement, notamment dans la préparation des documents sur une stratégie de lutte à la pauvreté (utilisés par les institutions financières internationales). Des activités sont bilatérales, d’autres multilatérales et font intervenir les réseaux internationaux de parlementaires. Le parlement suédois est jumelé aux parlements du Vietnam et du Timor-Oriental.

·        Soutien des élections. SIDA essaie de travailler pour le long terme à la gestion des élections et aux questions d’éducation civique et d’éducation des électeurs. Des projets menés au Kenya ont été mentionnés.

·        Soutien des partis politiques. Les travaux à cet égard ont été entrepris en 1996 et sont devenus permanents en 2002. SIDA travaille par l’intermédiaire de sept fondations de partis politiques en s’inspirant du modèle allemand, où chaque parti a sa fondation, plutôt que du modèle néerlandais, où il n’existe qu’une seule fondation pour tous les partis. Une évaluation approfondie du soutien des partis politiques sera effectuée en 2009.

Le Comité n’a pas eu le temps de rencontrer des représentants des fondations des partis politiques. Cependant, il a eu des réunions avec des cadres de l’Institut international pour la démocratie et l’assistance électorale (IDEA), qui a son siège à Stockholm. L’IDEA est une institution intergouvernementale fondée sur la connaissance dont l’objectif est de « convertir les résultats de la recherche en outils pratiques ». Il entretient des liens étroits avec le Centre de recherches sur le développement international, ici, au Canada[144]. Un des trois secteurs où l’IDEA a concentré son action en 2006 a été les partis politiques et la participation (avec un volet « femmes en politique »), les deux autres étant les processus électoraux et l’instauration de la démocratie et la gestion des conflits. Le Comité a déjà mentionné au chapitre 1 la méthode d’évaluation de la démocratie participative utilisée par l’IDEA. Au chapitre 7, il reviendra sur les constatations de l’IDEA concernant le développement des partis politiques telles que les lui a présentées Roger Hällag, chef du programme des partis politiques[145].

Comme en Suède, il existe en Norvège un soutien très fort de la population pour l’APD, qui devrait atteindre 0,97 p. 100 du RNB en 2007 (elle se situait à 0,93 p. 100 en 2005 et à 0,89 p. 100 en 2006), soit environ 3,5 millions de dollars canadiens. Un des grands objectifs de l’aide au développement de la Norvège est « la promotion de la paix, de la démocratie et des droits de la personne », et la gouvernance est un des cinq grands secteurs d’intervention. La gouvernance, définie en termes généraux, reçoit environ 18 p. 100 de l’APD[146]. Lors d’une réunion avec des membres du comité parlementaire permanent des affaires étrangères, on a souligné qu’un débat faisait rage sur les priorités de l’APD — dans quels secteurs la Norvège possède-t-elle la meilleure compétence et les meilleurs avantages comparatifs? —, l’efficacité de l’aide au développement et les défis à relever en Afghanistan où la composante militaire et l’aide au développement se combinent.

Il y a eu beaucoup de discussions avec le Comité sur le défi que pose la promotion d’un système multipartite en y intégrant des éléments de reddition de comptes. En Norvège, les partis ne s’entendent pas sur la manière, pour eux, de fournir leur aide; une ligne de fracture sépare les partis (comme le parti travailliste) qui ont établi des réseaux de soutien internationaux entre partis de même allégeance et les petits partis, qui n’ont pas cet avantage. Néanmoins, un tout nouveau Centre norvégien pour le soutien de la démocratie, qui regroupe tous les partis, a été créé. Sa présidente intérimaire, Marit Nybakk, a expliqué qu’il était important de disposer de tels mécanismes pour être en mesure de soutenir les partis politiques à l’étranger dans le but d’assurer la formation, le renforcement des capacités des organisations, l’accroissement du rôle des femmes, etc. Les fonctionnaires du ministère des Affaires étrangères et de NORAD ont insisté sur l’importance de l’indépendance de ce centre. Selon ses lignes directrices, un processus concurrentiel doit servir à décider quels projets présentés par les partis politiques seront financés, et des projets conjoints doivent également être soutenus. Ce financement demeure une très petite portion de l’aide à la gouvernance démocratique. Le débat sur la meilleure façon d’apporter une aide par l’intermédiaire des partis politiques dure encore en Norvège. L’ancienne stratégie de soutien du développement de la démocratie ne comportait pas cet élément. NORAD souhaiterait que cela se fasse modestement et que ce soit confié aux ambassades. Le soutien des partis politiques est une question délicate qui exige attention et prudence[147].

Le Comité a rencontré des représentants du Centre norvégien pour le soutien de la démocratie, qui lui ont dit que le centre était devenu un organisme permanent en 2006, après avoir été créé comme projet pilote en 2002. Les projets financés sont modestes étant donné que le centre ne disposait, en 2006, que de 600 000 € (857 000 $CAN), budget de financement passé à 850 000 € (1 215 000 $CAN) in 2007[148]. Soulignons que le centre a été créé à la demande des sept partis politiques représentés au Storting, qui est le parlement norvégien. Le Comité y reviendra au chapitre 7.

Lors de son passage à Oslo, le Comité a également rencontré des représentants de la Banque de ressources norvégiennes pour la démocratie et les droits de la personne (NORDEM), qui a servi d’inspiration à CANADEM, organisme canadien dont il sera question dans la partie II du rapport. NORDEM a été créé en 1993 par le ministère norvégien des Affaires étrangères. Il s’agissait alors d’un projet du Centre norvégien des droits de la personne de l’Université d’Oslo. À l’époque, c’était le premier programme en son genre dans le monde. Il vise à combler à très court préavis les besoins en personnel qualifié pour remplir des missions de promotion de la démocratie et des droits de la personne. La principale fonction de NORDEM consiste à recruter et à former du personnel pour des détachements auprès d’organisations internationales qui se consacrent à la promotion de la démocratie et des droits de la personne. NORDEM peut compter sur une liste de 250 spécialistes et a organisé 1 700 détachements depuis 1993. L’organisme a conçu le premier guide de travail sur le terrain dans le domaine des droits de la personne (en 1997 et révisé en 2001), a participé à l’élaboration de la méthode d’observation des élections et a produit des lignes directrices pour l’observation du vote électronique[149].

Au Royaume-Uni, qui est un plus grand donateur, le Comité a rencontré David French, directeur général de la Westminster Foundation for Democracy (WFD), ainsi que le député travailliste Hugh Bayley, président du conseil d’administration de la WFD, dans le cadre d’une réunion avec le président et les membres du Comité parlementaire restreint du Royaume-Uni sur le développement international. La WFD a été créée en 1992 en tant qu’organisme parrainé par le gouvernement, mais elle dispose d’un haut degré d’indépendance. Elle constitue un partenariat entre le Foreign and Commonwealth Office (FCO) et les partis politiques britanniques, et 50 p. 100 des fonds qu’elle reçoit vont à ces derniers pour leur permettre d’offrir une aide de parti à parti.

Selon M. French, la WFD est clairement un organisme de développement politique et est parfaitement à l’aise avec les sensibilités politiques en cause. La participation des partis politiques s’est faite à l’initiative de simples députés. On retrouve à la WFD le financement de base des fondations des partis politiques comme ce qui se fait au National Endowment for Democracy des États-Unis, quoique à bien plus petite échelle. En outre, la WFD permet la participation d’hommes et de femmes politiques encore actifs et n’a pas de bureaux dans d’autres pays. La WFD cherche à raffermir ses rapports avec le ministère du Développement international (DFID) sur la base de son livre blanc de juillet 2006 intitulé Eliminating World Poverty: Making Governance Work for the Poor[150], qui est à l’origine de la création d’un fonds pour la démocratie doté de 100 millions de livres sterling (212 millions de dollars canadiens). Cependant, en ce moment, ces fonds ne peuvent pas servir au développement des partis politiques, ce que désapprouve la WFD[151].

M. Bayley a fait remarquer que le niveau de financement de la WFD — 4,1 millions de livres sterling (8,7 millions de dollars canadiens) en 2005-2006 — est très modeste comparativement aux sommes dépensées par le DFID pour la gouvernance, et qui devraient augmenter compte tenu de l’accent qui a été mis sur ce secteur dans le livre blanc de juillet 2006. Le soutien du DFID pour la bonne gouvernance est plus large que si ce soutien ne visait que la démocratie politique. Toutefois, comme le président du comité restreint, le député libéral-démocrate Malcolm Bruce, l’a déclaré, la bonne gouvernance est soutenue par la bonne démocratie. Le rôle précis de la WFD est le soutien du développement de parti à parti et les démarches en vue d’obtenir plus de fonds du FCO et du DFID pour mener des projets spéciaux, par exemple à la Sierra Leone. Il sera question plus en détail de l’approche de la WFD au chapitre 7.

D’un point de vue plus général, la réunion avec les membres du comité restreint a fait ressortir que tous les partis appuyaient le mandat législatif de l’APD du Royaume-Uni — le Parlement a adopté l’International Development Act en 2002[152] — en raison de la décision, prise en 1997, de donner au DFID une identité propre distincte de celle du FCO. Il a également été souligné que le gouvernement du Royaume-Uni s’était engagé à atteindre l’objectif de 0.7 p. 100 de son RNB d’ici 2013 (ce pourcentage était de 0,52 p. 100 en 2006). Pour ce qui est de l’approche du développement démocratique, M. Bayley a avancé que l’on ne pouvait pas se borner à un modèle unique de démocratie électorale. Il faut faire intervenir les collectivités et les réseaux locaux. Il a donné l’exemple de l’Afghanistan et de la République démocratique du Congo. Il en est ainsi pour que « la démocratie soit développée, testée et édifiée à partir de la base ». La députée travailliste, Anne McKechin, a ajouté qu’une question importante était : « Comment établir des liens directs entre les citoyens les plus pauvres et l’État? » Selon elle, ce n’est certainement pas en imposant nos structures pour faire face à des réalités locales complexes et il faut être sensible à la question des sexes dans le développement démocratique[153].

L’aide à la démocratie s’inscrit dans le programme de développement international du Royaume-Uni. Une des neuf activités prioritaires sur la scène internationale énoncées dans le document Active Diplomacy for a Changing World produit par le FCO en 2006 est « promouvoir le développement durable et la réduction de la pauvreté en agissant sur les droits de la personne, la démocratie, la bonne gouvernance et la protection de l’environnement[154] ». Le FCO a un Bureau de la démocratie et de la bonne gouvernance dont la politique mentionne, entre autres choses, que le Royaume-Uni exerce des pressions sur les gouvernements qui n’utilisent pas les pratiques et les processus démocratiques, et appuie ceux qui essaient de se doter d’institutions démocratiques et d’achever leur démocratisation, en insistant sur la représentation et la participation des segments les plus démunis de la société[155].

La majeure partie de l’aide à la gouvernance démocratique accordée par le Royaume-Uni est canalisée par le DFID — comme elle l’est par l’ACDI, au Canada. Au chapitre 2, on a mentionné le discours prononcé en octobre 2006 par le ministre du Développement international Hilary Benn et intitulé « La politique au service des pauvres : démocratie et développement »[156]. Cependant, comme Peter Owen, conseiller principal sur la gouvernance à la Division de la politique du DFID, l’a fait remarquer au Comité : « Il n’y a pas de livres de recettes pour nous aider dans ce domaine[157]. » En élaborant l’approche du DFID, les fonctionnaires ont insisté sur l’importance de bien comprendre la dynamique politique de chaque contexte, y compris au niveau local, et d’effectuer des analyses régulières de la gouvernance dans le pays. On doit rechercher les principaux moteurs du changement dans chaque société, mais il importe également de bien choisir les ONG avec lesquelles on décidera de travailler. Il a été souligné que le DFID avait abandonné les conditions strictes dans ses programmes, sauf pour ce qui est de la réduction de la pauvreté, des droits de la personne et de la bonne gestion financière. Le DFID utilise également des indicateurs de gouvernance comme ceux que produit la Banque mondiale. Cependant, il faut les utiliser avec précaution et les adapter de sorte qu’ils prennent une dimension locale dans chaque contexte. Pour produire des changements dans la gouvernance au niveau de la société, il faut parfois viser le très long terme.

Dans le mémoire que le DFID a présenté au Comité, on trouve une section intitulée « Leçons à retenir », qui présente les éléments suivants :

·        La bonne gouvernance ne concerne pas que les gouvernements

— Elle concerne aussi les partis politiques, les parlements, l’appareil judiciaire, les médias, la société civile et le secteur privé;

·        Les libertés font partie du processus de développement;

·        La démocratie véritable semble engendrer d’autres progrès en matière de développement;

·        Pour trouver et concevoir les bonnes interventions, il faut bien comprendre le contexte;

·        Et établir des priorités.[158]

Avant de passer au cas vaste et complexe des États-Unis, il convient de mentionner le rôle croissant de l’Union européenne. Le Traité sur l’Union européenne de 1993 établit comme objectif explicite de la politique étrangère et de sécurité commune le développement et la consolidation de la démocratie et la primauté du droit ainsi que le respect des droits de la personne et des libertés fondamentales[159]. Par la suite, l’UE a adopté l’Initiative européenne pour la démocratie et les droits de l’homme (IEDDH), dont le but est de « promouvoir les droits de l’homme, la démocratie et la prévention des conflits dans des pays tiers en finançant des activités visant ces objectifs[160] ». Le budget annuel de l’IEDDH est d’environ 100 millions d’euros (155 millions de dollars canadiens) et il sert à financer des projets dans plus de 30 pays[161]. Roel von Meijenfeldt, directeur exécutif de l’Institut néerlandais pour la démocratie multipartite, a mentionné les progrès récents survenus à l’UE dans un mémoire qui a été distribué aux membres du Comité en janvier 2007 :

·        l’Unité des politiques du Conseil des ministres de l’UE a, de concert avec la Commission européenne, produit en juillet 2006 un premier document de discussion sur le thème de la promotion de la démocratie par l’UE, intitulé The EU Approach to Democracy Promotion in External Relations: Food for Thought. [http://www.democracyagenda.org/modules.php?mop=modload&name=Upload&file=index&op=getit&fid=15] Ce document fait actuellement l’objet de discussions au sein du Conseil de l’UE, par le Comité de la paix et de la sécurité des États membres de l’UE;

·        les membres du Parlement européen ont formé un « caucus pour la démocratie », qui se réunit pour faire progresser le dossier de l’aide à la démocratie par l’UE;

·        à la suite de longues négociations avec la Commission européenne et le Conseil, le Parlement européen a accepté en décembre 2006 un nouveau règlement portant création d’un instrument de financement pour la promotion de la démocratie et des droits de la personne dans le monde, qui prévoit une ouverture pour l’aide au développement des partis politiques; [...]

·        on a pris une initiative en vue de la création de la Fondation européenne pour la démocratie par le partenariat [http://www.nimd.org/upload/eurodemofoundation.doc]. Cet organisme, qui fonctionnera indépendamment des institutions de l’UE, devrait constituer une plaque tournante de l’information sur les activités concernant l’aide européenne à la démocratie, et sera investi d’un pouvoir subventionnaire lui permettant de réagir avec souplesse et adaptabilité aux possibilités de promotion de la démocratie[162].

Pour leur part, les institutions des États-Unis sont de grande taille et bien dotées en fonds, comme il convient pour la superpuissance mondiale, mais elles ont aussi bien de grands désavantages que de grands avantages. L’APD nette des États-Unis ne représentait que 0,22 p. 100 du RNB en 2005, mais, selon le Comité d’aide au développement de l’OCDE, cela représentait une augmentation de 36,5 p. 100 en termes réels, pour un total de 27,6 milliards de dollars américains, soit le plus haut niveau depuis 1986. Toutefois, en 2006, le ratio APD/RNB est descendu à 0,17 p. 100. Pour ce qui est du soutien de la démocratie, la United States Agency for International Development (USAID) est le plus grand organisme du monde chargé de de l’implantation de programmes de promotion de la démocratie, et son budget réservé à cette fin s’élevait à 833 millions de dollars américains au cours de l’exercice financier 2006[163]. De plus, la Millennium Challenge Corporation, qui a été créée en 2004 pour administrer le Millennium Challenge Account, dont le budget s’élevait à 1,5 milliard de dollars américains en 2005, lie explicitement le versement de l’APD au respect de pratiques de « bonne gouvernance » par les pays bénéficiaires. Thomas Carothers a fait remarquer au Comité que, après l’énorme expansion que l’on a donnée à l’aide à la démocratie depuis les années 1980, et avec le consensus selon lequel cette aide va de pair avec le développement économique, il existe maintenant une controverse et un débat d’une ampleur jamais vue ces 20 dernières années. « La question est en transition » dans la foulée de la guerre en Irak et d’un recul plus général des promoteurs de la démocratie (par exemple en Russie)[164].

Lors des réunions avec Paula Dobriansky, sous-secrétaire, Democracy and Global Affairs, Département d’État des États-Unis, et d’autres hauts fonctionnaires[165] — menées selon les règles de Chatham House — le Comité a senti que ses interlocuteurs étaient sensibles aux questions critiques auxquelles se heurte la promotion de la démocratie aujourd’hui. Fait à noter, M^me Dobriansky, dont le titre a été changé en 2005 pour inclure explicitement la démocratie, est également directrice exécutive du Comité consultatif sur la promotion de la démocratie auprès de la secrétaire d’État Condoleeza Rice. Il a par exemple été mentionné qu’en liant démocratie et développement[166], la population des pays bénéficiaires doit sentir que la démocratie donne des résultats positifs. Le travail de démocratisation doit être adapté à chaque contexte et ne doit pas être un modèle transplanté. En outre, les collectivités locales revêtent une grande importance.

Il a été fait allusion aux réactions hostiles contre la démocratie dans certains pays (régression en Russie, défi en Chine) et au plus grand recours à la Communauté de démocraties et à la recherche de stratégies efficaces. La discussion a également porté sur l’Initiative de partenariat au Moyen-Orient, qui prévoit l’aide à la réforme de l’éducation, des parlements et des partis politiques, ainsi que des pactes de la Millennium Challenge Corporation qui portent sur des projets pensés localement, surtout dans le domaine de l’éducation, et menés principalement par des ONG dans le monde musulman. Pour ce qui est de l’aide parlementaire, la demande doit venir des parlements des pays bénéficiaires eux-mêmes, mais il pourrait y avoir un secrétariat international pour faciliter l’aide interparlementaire.

La nature nécessairement risquée de la promotion de la démocratie et la difficulté d’amener tous les organismes des États-Unis à suivre une orientation cohérente ont été mentionnées. Il semble y avoir eu quelques tensions entre le Département d’État et USAID. Coordonner les stratégies d’un pays donné pose encore des difficultés et doit se faire sur le terrain même. En fait, lors d’une réunion distincte tenue le 6 février 2007, Thomas Melia, directeur adjoint de Freedom House, a parlé de son travail sur la « bureaucratie de la démocratie » aux États-Unis, mentionné au chapitre 2, où il analyse les nouvelles initiatives de l’administration Bush, qui a accentué le rôle du Département d’État[167]. À son avis, il existe un véritable fouillis de programmes qui « ne sont pas regroupés ». Même le Pentagone se mêle d’édification de nation sans beaucoup de surveillance politique[168].

Au cours des réunions du Comité avec les hauts fonctionnaires d’USAID, le 5 février 2007, le sous-administrateur adjoint, Paul Bonicelli, a déclaré : « Nous considérons la promotion de la démocratie comme étant un exercice de développement en bonne partie. » Il est vrai qu’il y a eu des réactions hostiles, mais « il est impossible d’établir une saine gestion publique sans la démocratie ». Il a reconnu qu’une réforme était en cours au sein d’USAID afin de parvenir à une meilleure coordination globale des responsabilités[169]. Les législateurs devraient être invités à participer à cette réforme. L’APD des États-Unis vise cinq grands objectifs : paix et sécurité; gouvernement démocratique et juste; investissements dans les gens; croissance économique; aide humanitaire.

L’Office of Democracy and Governance a des programmes sur les élections, la primauté du droit, la société civile et la promotion de la bonne gouvernance. USAID a également créé un Office of Military Affairs afin de s’occuper des rapports croissants entre la sécurité et le développement. Maria Rendon, de l’Office of Democracy and Governance, a expliqué que les synergies avec la gouvernance démocratique sont reconnues jusqu’au niveau local et que la secrétaire d’État Rice tente de coordonner l’ensemble des efforts déployés par les États-Unis.

Gerald Hyman, expert-conseil auprès d’USAID[170] et ancien directeur de son Office of Democracy and Governance, a souligné que l’aide à la démocratie faisait partie de l’APD et qu’il fallait reconnaître que l’élément gouvernance était essentiel (en citant le cas d’Haïti). La démocratie n’est pas seulement accessoire, elle est un droit et une valeur en soi. M. Hyman a insisté sur le fait que le Canada avait un rôle à jouer dans des pays comme Cuba, où les États-Unis ont un passé lourd et encombrant. Il est vrai que l’influence de la Chine inquiète et qu’il y a un recul en Russie, mais il y a aussi des succès en Europe de l’Est. Il faut un « front uni des pays démocratiques ». La collaboration avec l’ACDI va dans ce sens. Il a reconnu que le Canada pouvait faire des choses que les États-Unis ne pouvaient pas faire.

M. Bonicelli a évoqué l’importance de « renforcer la capacité à l’échelle locale ». Il a mentionné l’Office of Transition Initiatives, qui aide les partenaires locaux à faire avancer la cause de la paix et de la démocratie en priorité dans les pays sujets à des conflits. Il a également abordé la nécessité d’effectuer des évaluations, notamment dans le cas du versement d’une aide multilatérale. Les États-Unis travaillent avec le Fonds des Nations Unies pour la démocratie. Cependant, la coordination de l’aide multilatérale reste l’exception plutôt que la règle.

Le 5 février 2007, le Comité a également rencontré des cadres supérieurs du National Endowment for Democracy (NED, http://www.ned.org/ ) ainsi que de deux des principales organisations bénéficiaires de ses fonds, le National Democratic Institute for International Affairs (NDI, http://www.ndi.org/ ) et l’International Republican Institute (IRI, http://www.iri.org/ )[171]. Le Comité y a déjà fait allusion au chapitre 2. Il souligne ici que les deux instituts affiliés aux partis politiques, le NDI et l’IRI, ont un budget annuel combiné (200 millions de dollars américains) nettement supérieur aux crédits annuels que le Congrès accorde au NED, soit environ 80 millions de dollars américains, ce qui fait dire que le total des ressources de la « famille » NED est assez impressionnant.

Vin Weber, ancien congressiste et président du conseil d’administration du NED, a déclaré au Comité que le NED avait un vaste mandat qui dépassait largement le cadre des élections — « Nous discutons toujours des conditions préalables à l’établissement de la démocratie » — et cherchait à conclure des partenariats utiles avec d’autres donateurs afin de travailler dans les pays bénéficiaires. M. Weber a également fait allusion au fait que le NED tente de réagir au mouvement contre la promotion de la démocratie constaté ces dernières années. Le vice-président de la section Government and External Relations du NED, David Lowe, a souligné que l’organisme publie le Journal of Democracy et parraine le Mouvement mondial pour la démocratie (http://www.wmd.org/). Comme il le déclare : « Nous croyons fermement que cela [la promotion de la démocratie] est un mouvement mondial. » Le soutien de la démocratie ne devrait pas consister à faire la promotion des intérêts nationaux d’un pays en particulier. Le problème des multiples donateurs peut être atténué en passant par les réseaux internationaux comme le Mouvement mondial pour la démocratie.

Ivan Doherty, directeur des programmes des partis politiques au NDI, a affirmé que, même s’il est associé au Parti démocrate, le NDI s’efforce de travailler avec des partis politiques de toutes les tendances et avec trois associations internationales de partis, et il se présente comme une organisation internationale qui possède 60 bureaux locaux répartis dans le monde. Le NDI œuvre dans un contexte de multipartisme et s’occupe également de questions de développement liées aux processus de démocratisation et favorables aux démunis. Répondant à une question sur le rôle des parlementaires, M. Doherty a répondu que, selon lui, il fallait qu’un plus grand nombre d’hommes et de femmes politiques s’impliquent dans le développement des systèmes politiques.

Christopher Sands, associé à la plus modeste IRI, qui ne travaille qu’avec un réseau international de partis conservateurs, a parlé des attentes locales irréalistes et de la nécessité d’enseigner aux autres comment utiliser les institutions démocratiques, de même que de l’importance de travailler avec les populations locales et de « ne pas exporter notre modèle ». Il a également mentionné la participation de l’IRI à des programmes d’éducation des électeurs. M. Sands a été très positif au sujet de la possibilité que le Canada fasse davantage sur le terrain compte tenu de son expérience de la formation des partis politiques et du fédéralisme.

Au cours des discussions avec les membres du Comité, M. Weber a mentionné le malheureux amalgame que beaucoup de gens font entre la promotion de la démocratie et l’intervention en Irak. Il a cité un récent sondage montrant que seulement un Américain sur trois pensait maintenant que la promotion de la démocratie était une bonne idée. M. Doherty a reconnu qu’il était devenu plus difficile de faire la promotion de la démocratie, mais, pour lui, l’Irak constitue une aberration et n’est pas encore une cause perdue. Le NDI continue de travailler en Irak où il a 300 partenaires locaux et internationaux. Il y vise un engagement à long terme. M. Sands a admis que la route de la démocratie dans des endroits comme l’Irak et l’Afghanistan était longue. La démocratie « ne se prépare pas comme un plat au four à micro-ondes ». M. Lowe a déclaré que le travail du NED ne visait pas à changer les régimes. En dépit des reculs, beaucoup d’organisations dans les pays en mal de démocratie apprécient toujours autant le soutien du NED.

M. Sands a souligné qu’un des défis qui se posent dans les démocraties en développement, c’est de faire comprendre le rôle des « oppositions loyales ». Ce pourrait bien être là un secteur où les pratiques canadiennes peuvent aider. En outre, le Canada peut jouer un rôle que ne peut pas jouer une superpuissance comme les États-Unis. M. Lowe a reconnu que le rôle du Canada pourrait être extrêmement utile. M. Weber a souligné l’importance de faire des choses adaptées au niveau de développement socio-économique de chaque pays. Fait intéressant, lors d’une rencontre ultérieure à New York avec Richard Haass, président du Council on Foreign Relations (et ancien directeur de la planification des politiques au Département d’État des États-Unis), celui-ci a affirmé que « l’on n’accorde pas suffisamment d’importance au volet économique du développement démocratique ». En outre, affirmant que les fondations indépendantes comme le NED peuvent faire des choses que les gouvernements — et particulièrement le gouvernement des États-Unis — ne peuvent pas faire, il a ajouté que le Canada est également en bonne position pour faire des choses que les États-Unis ne peuvent pas faire. « Vous n’êtes pas marqués comme nous le sommes », selon ses propres paroles[172].

Deux experts de réputation internationale travaillant au Carnegie Endowment for International Peace, Thomas Carothers, son vice-président des études sur la politique internationale et la gouvernance, et Marina Ottaway, directrice de son programme sur le Moyen-Orient, ont donné au Comité un point de vue indépendant particulièrement valable sur les efforts d’aide à la démocratie des États-Unis[173]. M. Carothers a fait remarquer que, à Washington, la promotion de la démocratie était de plus en plus un point de friction entre les démocrates et les républicains. Les réalistes résistent devant les objectifs ambitieux des idéalistes et des idéologues. Un débat particulièrement vif fait rage au sujet de l’initiative pour la liberté que le président Bush a adoptée pour le Moyen-Orient. Apporter la démocratie dans la région est-il seulement le bon objectif ou est-ce plutôt que les méthodes choisies ne sont pas les bonnes?

Quant à la question de savoir quel est le meilleur moyen de financer la promotion de la démocratie, le débat se poursuit entre le Département d’État, USAID et le NED (qui reçoit moins de 10 p. 100 de son financement total de sources gouvernementales). Il a été démontré que chaque mécanisme avait ses avantages et ses inconvénients. Dans des cas comme celui de l’Iran, les intérêts stratégiques des États-Unis viennent au premier plan. Plus généralement, M. Carothers voit le Département d’État affirmer davantage son contrôle sur USAID.

Jusqu’à maintenant, selon M. Carothers, l’aide à la démocratie qui vise les dictatures a été très inefficace. Le fait est que, plus la société est ouverte, plus l’aide à la démocratie est efficace. Les cas faciles ont été réglés et nous en sommes maintenant aux cas difficiles. C’est une des raisons pour lesquelles les résultats possibles restent si incertains. Qui plus est, les intervenants pullulent dans la promotion de la démocratie, ce qui a abouti à un problème non résolu de coordination des donateurs. Ceux-ci, pour leur part, doivent évaluer soigneusement l’angle sous lequel ils fourniront leur aide à la démocratie au-delà des processus électoraux.

M^me Ottaway a attiré l’attention sur un paradoxe : le Moyen-Orient est la région qui a le plus besoin de promotion de la démocratie, mais c’est aussi la région où cette mesure a été la moins efficace. Elle a carrément indiqué que « le programme de promotion de la démocratie établi par l’administration Bush est tombé en désuétude ». Les grands discours se sont atténués. Les pressions sur les gouvernements autocratiques « ont disparu » au profit de la stabilité d’abord et avant tout, et les autocrates le savent (elle a cité le cas de l’Égypte comme exemple d’État qui, du point de vue démocratique, va « de mal en pis »).

Les programmes menés dans le cadre de la Middle East Partnership Initiative se poursuivent et il y a beaucoup de projets traditionnels qui sont mis en œuvre par la base. Mais même si ces programmes sont plutôt bons, ils ne changeront pas grand-chose dans le portrait global de la démocratie. Les objectifs des États-Unis dans la région manquent de clarté et beaucoup de confusion a suivi la victoire du Hamas lors des élections démocratiques tenues dans les territoires palestiniens. L’aide au développement fournie par les partis politiques des États-Unis a, en général, été concentrée sur les partis laïcs libéraux, mais ceux-ci « n’ont absolument aucune organisation ». Dans les pays arabes, « les parlements n’ont pas vraiment de pertinence » dans le processus politique et des pouvoirs exécutifs forts affrontent les partis islamistes. Cette situation crée de profonds dilemmes, car les pressions en faveur d’une plus grande démocratisation doivent venir de l’intérieur. Rien ne sera simple. Selon M^me Ottaway, il nous faut comprendre que les caractéristiques propres à chaque pays nécessitent des stratégies différentes. Il nous faut aussi comprendre le soutien pour les partis islamistes et tenir compte du fait que les mouvements islamistes peuvent compter sur des organisations féminines très fortes. M^me Ottaway a déclaré que, lorsque nous parlons de société civile, il nous faut voir au-delà des ONG qui reçoivent l’appui de l’Occident.

Lorsqu’on lui a demandé son avis sur une future politique canadienne, M. Carothers a déclaré qu’il est « très important que les autres pays [que les États-Unis] s’engagent à participer » et que « le Canada a un rôle unique à jouer ». C’est particulièrement vrai depuis que les États-Unis ont trébuché dans leur promotion de la démocratie. Avant de se lancer dans le soutien des partis politiques, le Canada aurait probablement avantage à tirer des leçons des erreurs des autres. Il doit éviter de s’enfermer dans ce que M. Carothers a appelé le vieux modèle d’aide aux partis. L’Institut néerlandais pour la démocratie multipartite pourrait être un bon exemple à suivre. Le Comité y reviendra au chapitre 7.

Quant à la différence d’approche entre les donateurs européens et américains, un témoin canadien, le professeur Jeffrey Kopstein, de l’Université de Toronto, a comparé l’approche adoptée par l’UE après 1989, qui était axée sur la construction de l’État à partir du haut, à celle des États-Unis, qui met l’accent sur les changements initiés à la base par des acteurs de la société civile. Comme il le dit :

Le modèle de l'Union européenne qui part du sommet donne […] d'excellents résultats dans les pays qui ont la possibilité d'adhérer à l'UE mais ce modèle ne fonctionne pas dans les autres parties du monde dont les pays n'envisagent pas de se joindre à l'UE. Le résultat final est que, jusqu'ici, à part les nouveaux membres, l'UE ne possède pas de modèle viable de promotion de la démocratie.

Le Canada devrait tirer des leçons des forces et des faiblesses des approches des É.-U. et de l'UE. Nous devrions agir dans ces deux directions, à la fois en appuyant la société civile et les ONG, d'un côté, et en ayant recours aux outils puissants que sont les institutions multilatérales et intergouvernementales, de l'autre. Il est important de rappeler que la promotion de la démocratie n'interdit pas de communiquer avec les régimes non démocratiques. Il est toutefois essentiel, parallèlement, de transmettre le message qui convient. Ce sera le défi central auquel devra faire face le gouvernement canadien, quel qu'il soit [174].

Témoignant devant un comité sénatorial canadien, Vidar Helgesen, secrétaire général d’International IDEA, que le Comité a entendu à Stockholm en octobre 2006, a pour sa part fait la déclaration suivante, qui mérite d’être citée :

Le Canada compte de très nombreux atouts pour tenter d’établir un pont entre ce qui est aujourd’hui un écart considérable entre les approches américaines et européennes. Si l’on regarde les approches à l’égard de la démocratie du point de vue américain, l’approche européenne n’a pas de poids. Du point de vue de l’Europe, l’approche américaine est contre-productive. Cela n’est pas une situation productive. Il faut trouver comment réunir ces deux approches, car pour que la promotion de la démocratie par les principaux pays donateurs soit efficace, ceux-ci doivent plus ou moins avoir les mêmes approches. Le Canada, grâce à ses bonnes relations avec son voisin américain et à la grande crédibilité dont il bénéficie auprès des institutions multilatérales et en Europe, pourrait certainement jouer un rôle à cet égard[175].

Dans le présent chapitre, qui a couvert beaucoup de terrain, nous avons vu que les activités d’aide à la démocratie de l’Europe et des États-Unis — même celles qui sont mieux établies ou beaucoup mieux financées que celles du Canada — continuent d’évoluer. Dans un domaine aussi complexe et risqué, ni l’Europe ni les États-Unis n’ont nécessairement trouvé de « solutions » que le Canada pourrait se contenter d’appliquer. En fait, comme on l’a vu, ces autres donateurs accueilleraient favorablement une plus grande contribution du Canada, chez qui ils voient des atouts pouvant être mis à profit dans ce qu’ils perçoivent comme une entreprise mondiale.

De plus, le Comité accepte d’emblée la déclaration de Thomas Carothers, qui affirme que le Canada peut tirer des enseignements des erreurs commises par d’autres donateurs en adoptant les meilleures pratiques dans des secteurs existants et émergents du développement démocratique. Pour ce faire, le Canada devra suivre systématiquement les activités des autres donateurs. Par conséquent, afin de rendre l’aide canadienne plus efficace, les artisans de la politique canadienne devraient se faire un point d’honneur de tirer des leçons de l’expérience des autres.

Recommandation 4

L’accroissement du soutien du secteur public canadien à la recherche indépendante et à l’acquisition de connaissances sur l’aide efficace au développement démocratique, comme il est proposé dans la recommandation 2, nécessite que l’on reste informé des activités des autres pays donateurs, des ONG et des experts dans le domaine et que l’on tire constamment des leçons de leur expérience.