FAAE Rapport du Comité

Les débats en matière de politique étrangère aux États-Unis à la fin des années 1970 et au début des années 1980 sur l’intervention américaine à l’étranger (notamment en Amérique centrale) au nom des droits de la personne et de la démocratie ont amené le Canada à s’intéresser à la politique étrangère comme outil de promotion de la démocratie dans le monde[176]. En 1983, les États-Unis ont créé le National Endowment for Democracy (NED), un organisme indépendant à but non lucratif, financé par des crédits du Congrès et chargé d’appuyer le développement d’institutions démocratiques dans d’autres pays[177]. Le Congrès a versé au NED plus de 74 millions de dollars américains pour l’année financière 2006. (Le NED tire aussi environ 3 p. 100 de son financement d’autres sources, dont l’ambassade du Canada en 2005.) Le NED octroie plus de la moitié de son financement annuel sous forme de subventions à quatre organismes d’exécution, à savoir le National Democratic Institute for International Affairs (le NDI est plus ou moins lié au Parti démocrate), l’International Republican Institute (l’IRI est plus ou moins lié au Parti républicain), le Center for International Private Enterprise et l’American Center for International Labour Solidarity. Le budget du NDI dépasse à lui seul le budget du NED[178]. Il est intéressant de noter que dès sa création, le NED a collaboré avec des partis politiques pour promouvoir le développement démocratique.

L’examen de la politique étrangère mené par le Parlement en 1985-1986 incitait le gouvernement canadien à intervenir lui aussi de façon semblable dans le domaine de la promotion de la démocratie. Cependant, on conseillait au gouvernement de faire attention et d’adopter une approche moins agressive et plus multilatéraliste pour promouvoir les droits de la personne et la démocratie. Il était jugé trop délicat de faire appel aux formations politiques et, à ce jour, le Canada n’est pas intervenu dans le développement des partis politiques dans le cadre de l’aide à la démocratie. Les principaux jalons marquant les premiers efforts du Canada et son apport croissant au développement démocratique à l’échelle internationale sont résumés ci-dessous.

Dans son rapport final de juin 1986, Indépendance et internationalisme, le Comité mixte spécial du Sénat et de la Chambre des communes sur les relations extérieures du Canada affirme que le développement des droits politiques et humains doit faire partie de la coopération internationale et il recommande l’établissement d’un centre international des droits de la personne et du développement démocratique. En mai 1987, ce même comité (qui s’appelait alors le Comité permanent des affaires étrangères et du commerce extérieur) est revenu avec force, dans son rapport historique Qui doit en profiter?, sur ce concept d’organisme indépendant créé par une loi. Ce rapport demeure la seule étude parlementaire exhaustive sur les politiques et les programmes du Canada en matière d’aide publique au développement.

Le gouvernement Mulroney a réagi favorablement et a chargé deux rapporteurs spéciaux, John Courtney et Gisèle Côté‑Harper, d’étudier ce concept. Ces deux professeurs ont exhorté le gouvernement à adopter une approche non idéologique dans leur rapport de l’été 1987 selon lequel : « La notion de démocratie que nous avons adoptée et qui, selon nous, doit définir et modeler l’aide canadienne dans le domaine se résume tout simplement comme étant la participation des citoyens dans les processus décisionnels qui ont une incidence dans leurs vies[179]. » Ces rapporteurs se méfiaient tellement des connotations contestées du mot « démocratie » qu’ils ont recommandé que la nouvelle organisation s’appelle le Centre international des droits de la personne et du développement institutionnel[180]. Ils justifient ainsi ce choix :

Beaucoup de nos interlocuteurs, notamment ceux qui travaillent dans le secteur de la coopération internationale avec les pays en développement et ceux qui interviennent dans la protection et la promotion des droits de la personne à l’échelle internationale, nous ont mis en garde contre l’utilisation du mot « démocratie » et de ses dérivés dans le nom et le mandat de toute éventuelle institution. Cette terminologie, nous ont-ils rappelé, a maintenant des connotations idéologiques, politiques et culturelles qui varient énormément d’une région à l’autre dans le monde. Venant d’un pays occidental industrialisé, cette terminologie pourrait être interprétée comme une intention d’imposer notre concept de la démocratie dans nos programmes de coopération. D’autres craignent que certains y voient le reflet de la philosophie de l’actuelle administration américaine. Il nous semble essentiel d’éviter ce genre d’ambiguïté – une ambiguïté qui pourrait faire en sorte que de nombreux groupes ne demandent pas l’aide canadienne dont ils pourraient bénéficier[181].

Le gouvernement et le Parlement de l’époque ont décidé qu’il n’était pas nécessaire de pécher par excès de zèle et qu’il était possible de parler explicitement de développement démocratique pour désigner un objectif universel du domaine des droits de la personne. Par conséquent, en 1988 le Parlement a adopté une loi qui établissait le Centre international des droits de la personne et du développement démocratique (CIDPDD, que l’on appelle aujourd’hui communément Droits et Démocratie), dont le mandat s’inspire de la Charte internationale des droits de l’homme des Nations Unies[182].

Le financement du Centre fixé à 5 millions de dollars par année devait provenir du budget d’aide publique au développement. Plus tard, les crédits parlementaires du Centre ont été encore moindres. En fait, ce n’est qu’en 2005 qu’on a dépassé les 5 millions de dollars. (Les crédits parlementaires semblent se situer autour de 8,8 millions de dollars pour l’exercice financier 2006-2007; le budget total de Droits et Démocratie est quant à lui légèrement inférieur à 10 millions de dollars[183].) Après un retard considérable, le Centre a ouvert ses portes en 1990 sous la présidence de l’honorable Ed Broadbent. Durant sa première décennie d’existence, il a appuyé plus de 300 projets d’aide à la démocratie dans une cinquantaine de pays[184]. Le Centre a eu trois présidents depuis ses débuts et les trois ont témoigné devant le Comité dans le cadre de la présente étude[185]. Comme il est indiqué au chapitre 2, le Centre fait également l’objet d’un examen quinquennal prévu par la loi[186].

L’établissement du CIDPDD se révèle le principal héritage de la discussion de fond qui s’est tenue au Canada en matière de développement démocratique dans les années 1980. Des années 1990 à aujourd’hui, le gouvernement a financé le lancement ou l’élargissement d’autres activités qui, notamment dans le cas des programmes de l’ACDI, ont nécessité des montants beaucoup plus importants.

Avant de passer à l’ACDI, il est important de souligner le rôle hautement respecté que joue Élections Canada sur la scène internationale. L’ancien président d’Élections Canada, Jean-Pierre Kingsley, a témoigné à deux reprises devant le Comité en 2006[187]. Dans les années 1990, Élections Canada a élargi ses activités de surveillance d’élections et d’assistance électorale; il a conclu notamment des ententes de renforcement des capacités avec le Mexique et la Fédération de Russie. On peut lire dans un de ses documents : « Depuis 1980, Élections Canada a organisé quelque 400 missions internationales de développement démocratique dans une centaine de pays partout au monde[188]. » Selon une note d’information du MAECI qui date de 2006, ces activités comprennent les « missions avec l’ONU, l’OEA, l’OSCE, le Commonwealth et la Francophonie. L’assistance électorale en Irak, en Haïti, en Afghanistan, en Ukraine et dans les territoires palestiniens compte au nombre des engagements les plus récents et les plus médiatiques du Canada en matière de promotion de la démocratie. L’Afghanistan a reçu une contribution de 13 millions de dollars en appui à ses élections législatives, provinciales et présidentielles »[189].

M. Kinglsey a déclaré au Comité ce qui suit au sujet de l’approche adoptée par Élections Canada :

L’observation pure et simple n’est pas la meilleure façon d’utiliser les ressources d’Élections Canada. En effet, notre force réside plutôt dans le soutien du processus à long terme qu’est la démocratisation, ce qui passe par le renforcement des capacités et de l’indépendance des commissions électorales. Nous travaillons donc à concevoir, à développer, à concrétiser et à solidifier les commissions électorales dans le respect de la culture et de l’histoire du pays où nous œuvrons. [...] Il n’est donc pas surprenant que l’aide aux élections soit aussi une tâche complexe[190].

M. Kingsley a d’ailleurs ajouté : « Or, nous pourrions faire beaucoup plus si nous disposions de ressources financières et humaines accrues pour l’aide internationale [...] Je vous rappelle à ce sujet qu’Élections Canada est un organisme indépendant, ce qui lui confère une crédibilité et une efficacité toutes particulières sur la scène internationale[191]. »

Du point de vue du gouvernement du Canada, l’ACDI, qui dans les années 1990 a commencé à participer de plus en plus à ses propres projets, est de loin l’organisme qui distribue le plus de fonds d’aide à la démocratie. Au début des années 1990, elle cherchait encore à définir son rôle dans un domaine en expansion. Un livre bilingue sur le développement démocratique publié en 1992 à la suite d’une étude commandée par l’ACDI proposait quatre grands types d’aide à la démocratie et une division du travail qui pourrait s’organiser entre les entités gouvernementales, les organismes indépendants comme le CIDPDD et les ONG du Canada en faisant une distinction entre les aspects du développement démocratique qui portent sur l’aide à l’édification des institutions et le travail de promotion qui est politiquement plus délicat. C’était l’un des premiers ouvrages sur la question et Thomas Axworthy en a parlé avec beaucoup de bien dans son témoignage[192]. Le résumé du livre se termine d’ailleurs sur les deux points suivants:

·        Il existe quatre grands types d’aide à l’édification des institutions démocratiques par l’aide publique au développement (ADP) : le renforcement de la capacité administrative et du savoir-faire bureaucratique de l’État; le renforcement des structures démocratiques officielles, notamment : chambres législatives, instances judiciaires, commissions de droits de la personne; le renforcement de la société civile, notamment : ONG de développement, micro-entreprises, coopératives rurales, caisses populaires, universités, médias, entrepreneurs privés, organismes de surveillance des droits de la personne; et le renforcement des groupes pour la promotion des questions politiques, notamment : droits de la personne, environnement, problèmes féminins, peuples autochtones, réforme foncière.

·        Il existe quelques chevauchements, mais une division du travail pourrait s’organiser naturellement entre les organisations canadiennes appropriées qui peuvent aider au développement démocratique : le ministère des Affaires extérieures et Élections Canada assument déjà une bonne part de la surveillance électorale; le Centre international des droits de la personne et du développement démocratique (CIDPDD), grâce à sa semi-autonomie, est idéalement placé pour se charger de la coopération avec les groupes de promotion ou « à contre-courant », politiquement plus délicate; les ONG du Canada ont forgé des partenariats avec des homologues du tiers-monde, et certaines sont en train de démontrer un plus vif intérêt pour le travail de promotion. L’Agence canadienne de développement international (ACDI), et sans aucun doute aussi le Centre de recherches pour le développement international (CRDI), pourraient se charger du plus gros du développement des institutions démocratiques étatiques et officielles[193].

En 1996, un cadre officiel a été adopté, la Politique du gouvernement canadien pour l’ACDI en matière de droits de la personne, de démocratisation et de bon gouvernement. Cette politique prévoit ce qui suit :

La démocratisation permet la participation réelle des citoyens au processus décisionnel et à l’exercice du pouvoir dans la société, tant par l’entremise de processus démocratiques officiels que par celle d’organisations appartenant à la société civile qui expriment les préoccupations des citoyens. Le bon gouvernement (ou la saine gestion des affaires publiques) garantit, de la part des gouvernements, un exercice du pouvoir efficace, intègre, équitable et responsable. [...] L’ACDI ne cherche pas à exporter des institutions ou des pratiques canadiennes en particulier; au contraire, elle s’emploie à collaborer, avec circonspection et tact, avec les citoyens des pays en développement qui sont le mieux à même de susciter des changements positifs.

Le Comité reviendra sur les développements au niveau du gouvernement fédéral ces dernières années. Il faut d’abord signaler que le Canada est devenu plus actif au niveau multilatéral. (L’analyse et les recommandations du Comité quant au rôle futur du Canada dans les organisations internationales se trouvent au chapitre 8.)

Après s’être joint à l’Organisation des États américains (OEA) en 1990, le Canada a joué un rôle clé dans la création de l’Unité pour la promotion de la démocratie en 1991. Il a ensuite parrainé le Fonds spécial pour le renforcement de la démocratie et la Charte démocratique adoptée en 2001. Le Comité a entendu le témoignage de John Graham, président du conseil d’administration de la Fondation canadienne pour les Amériques, qui a tenu un rôle prépondérant dans les débuts de l’Unité pour la promotion de la démocratie. M. Graham a déclaré que, depuis 1990, l’OEA a fait superviser par des observateurs le déroulement de plus de 80 élections dans 19 de ses 34 pays membres[194]. Le Comité a également rencontré des cadres supérieurs de l’OEA à Washington, D.C., le 6 février 2007. Elizabeth Spehar, une Canadienne, dirige l’Unité, maintenant le Département de la promotion de la démocratie, depuis 1995. Le Canada verse à l’OEA la deuxième contribution en importance (9,2 millions de dollars américains en 2004‑2005, plus une contribution volontaire additionnelle de 9 millions de dollars). Cependant, le budget que l’OEA consacre à la promotion de la démocratie est relativement modeste (3,5 millions de dollars en 2006 provenant de son propre budget et 10 à 15 millions de dollars qui viennent de l’extérieur)[195].

Dans le contexte du Commonwealth, le gouvernement Mulroney a fermement appuyé la Déclaration de Harare en 1991 dans laquelle les chefs d’État ont réitéré leur volonté de promouvoir « la démocratie, les processus et les institutions démocratiques qui tiennent compte des circonstances propres à chaque pays, la primauté du droit et l’indépendance de l’appareil judiciaire, et un gouvernement juste et honnête[196] ». En 1995, à l’initiative du Canada, les chefs d’État du Commonwealth ont créé le Groupe d’action ministériel du Commonwealth (GAMC) pour appuyer et, au besoin, rétablir, un régime constitutionnel démocratique dans les pays membres. Le Comité a rencontré des responsables du Secrétariat du Commonwealth à Londres le 11 octobre 2006. À cette occasion, le secrétaire général, Donald MacKinnon, a signalé que les activités de développement démocratique s’étendaient à 45 pays, y compris les missions d’observation des élections auxquelles des Canadiens ont participé. La contribution du Canada au Commonwealth est la deuxième en importance (13,16 millions de dollars au Fonds du Commonwealth pour la coopération technique en 2005‑2006).

Le Canada a aussi insisté pour inclure les principes démocratiques dans les travaux de la Francophonie, à qui il verse, encore une fois, la deuxième contribution en importance (6,6 millions de dollars en 2005‑2006). Un jalon marquant a été l’adoption au sommet de Hanoi en 1997 de la Charte de la Francophonie aux termes de laquelle l’Agence de la Francophonie (depuis 1998, l’Organisation internationale de la Francophonie) doit « soutenir les efforts des États membres et du Secrétaire général en vue de la consolidation de l’État de droit et de la démocratie, et de la promotion des droits de l’homme ». Dans la Déclaration de Bamako (2000), la Francophonie s’est explicitement engagée à défendre et à promouvoir la démocratie en s’appuyant sur une division de l’Organisation internationale, la Délégation à la démocratie et aux droits de l’homme. Par la suite, au sommet d’Ouagadougou en 2004 un cadre stratégique de 10 ans a été adopté pour mettre en œuvre les engagements contenus dans la Déclaration de Bamako.

Dans le contexte européen et transatlantique, il importe de mentionner la participation du Canada au Conseil de l’Europe (CE) et à l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE). Le CE, fondé en 1949 pour défendre les droits humains, la démocratie parlementaire et l’État de droit, compte actuellement 46 membres. En 1996, le Canada a obtenu un statut d’observateur au Conseil et, en 1997, le Parlement du Canada s’est vu accorder un statut semblable à l’Assemblée parlementaire du Conseil. Le CE a joué un rôle important dans l’établissement de démocraties à l’échelle du continent, notamment en faisant respecter des normes internationales en matière de droits de la personne dans tous les États membres, en fournissant de l’aide technique, en surveillant la conformité à des normes rigoureuses dans les domaines des droits de la personne, de l’élaboration des politiques démocratiques et des élections, et en créant des mécanismes de surveillance et d’examen parlementaire.

L’OSCE, ainsi nommée en 1994, découle du processus d’Helsinki des années 1970. Elle compte actuellement 56 membres, dont le Canada et les États-Unis, et est de plus en plus une organisation à « dimension humaine ». À cet égard, l’OSCE appuie activement le processus de démocratisation avec ses activités sur le terrain — y compris l’observation d’élections — et dresse un bilan objectif des États participants dans ses forums. Le Bureau des institutions démocratiques et des droits de l’homme, qui succède au Bureau des élections libres créé en 1990, coordonne et surveille la mise en œuvre des engagements des pays membres dans ce domaine. Le Canada est un participant à part entière au niveau intergouvernemental et au sein de l’Assemblée parlementaire de l’OSCE. Il a versé 7,43 millions de dollars à l’OSCE en 2005‑2006.

En 1997, le Canada est devenu un membre cotisant de l’Institut international pour la démocratie et l’assistance électorale (IDEA) basé à Stockholm, en Suède; sa contribution a été de 500 000 $ en 2005‑2006. Le Comité a rencontré des dirigeants de l’IDEA à Stockholm le 12 octobre 2006. À cette occasion, il a appris que cette organisation intergouvernementale regroupe 24 États membres dans six continents et qu’elle a pour mandat de contribuer à une démocratie durable partout dans le monde en améliorant la qualité et l’efficacité des pratiques démocratiques à l’échelle de la planète[197]. L’IDEA collabore avec 120 organisations partenaires, y compris Élections Canada et l’ACDI, ainsi que le Forum des fédérations (au Sri Lanka). Le Canada a été représenté au conseil d’administration de l’Institut pendant six ans par Maureen O’Neil, présidente du CRDI, et le sénateur Hugh Segal lui a succédé à l’automne 2006. En mai 2006, l’ACDI a cofinancé une conférence de l’IDEA tenue à Ottawa qui traitait de l’efficacité de l’aide électorale[198].

En 2000, le Canada est devenu un membre fondateur du Council for a Community of Democracies (CCD), qui a vu le jour à une réunion regroupant 106 gouvernements à Varsovie, en Pologne. Comme l’a déclaré Richard Rowson, président du CCD, à Washington, D.C., le 6 février 2007, le CCD préfère parler de « soutien » à la démocratie plutôt que de « promotion » de la démocratie. Son principe premier est qu’un groupe de démocraties peut contribuer à favoriser de nouvelles démocraties. En 2005, le CCD a mis sur pied un centre international pour la transition démocratique à Budapest afin de contribuer au transfert des connaissances. Le CCD a également tissé des liens avec le système de l’ONU et a exercé des pressions afin que l’ONU crée un « Caucus sur la démocratie » en 2004. Il a également participé au travail de réforme de l’ONU, notamment à l’égard du Conseil des droits de l’homme. Le CCD appuie les efforts mondiaux visant « l’éducation de démocratie » et a convoqué une série de conférences afin de discuter des stratégies connexes, y compris dans le secteur le plus difficile du Moyen-Orient. Toutefois, « il n’y a jamais eu de véritable base de société civile pour la CD [Communauté des démocraties] ». Le CCD a reçu une subvention du nouveau Fonds des Nations Unies pour la démocratie afin d’être en mesure d’établir des réseaux régionaux qui puissent assurer une meilleure participation des ONG. Le CCD considère qu’il fait partie d’un mouvement mondial de la démocratie constitué de gouvernements et d’ONG. Un comité directeur international sur le processus de participation des ONG du CCD a également été mis sur pied.

Les Nations Unies, quant à elles, appuient de plus en plus les activités d’aide à la démocratie avec l’aide du Canada, principalement par le biais de la Division de l’assistance électorale du Département des affaires politiques, qui a vu le jour en 1992, et grâce aux fonds importants alloués à la « gouvernance démocratique » (1,4 milliard de dollars américains en 2005) dans le cadre du Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD)[199]. En 2005-2006, le Canada a versé près de 120 millions de dollars au PNUD et des contributions volontaires totalisant plusieurs autres millions aux différents programmes des Nations Unies pour le développement dans différentes régions et divers pays, y compris Haïti[200].

Le secrétaire général des Nations Unies a publié en 1996 un rapport, Un Programme pour la démocratie, qui traite de l’appui aux démocraties nouvellement établies ou restaurées. À ce jour, six conférences internationales sur les démocraties nouvelles ou restaurées ont été organisées en étroite collaboration avec les Nations Unies. Dans la Déclaration du millénaire en 2000, les chefs d’État ont pris l’engagement suivant : « Nous n’épargnerons aucun effort pour promouvoir la démocratie et renforcer l’état de droit [...] ». En 2005, les Nations Unies ont créé le Fonds des Nations Unies pour la démocratie (FNUD) auquel contribuent volontairement un certain nombre de pays (maintenant 27, sans compter le Canada; ce fonds totalise 50 millions de dollars américains, selon les renseignements que le Comité a obtenus du personnel du FNUD à la réunion du 7 février 2007 qui a eu lieu à New York). Le Sommet mondial des Nations Unies en 2005 a aussi donné lieu à la création de la Commission de consolidation de la paix, qui est chargée d’aider les pays dans leurs efforts de reconstruction à long terme au lendemain d’un conflit armé. La Commission aide les pays à jeter les bases du développement démocratique et à coordonner le renforcement des institutions et l’aide à la réforme, à la réconciliation et au processus électoral.

Le Comité a eu des rencontres productives avec les représentants de tous ces organes des Nations Unies en février 2007 et a été très surpris de voir le nombre de Canadiens qui y occupent des postes supérieurs. Il fera état au chapitre 8 des rôles que le Canada pourrait assumer à l’avenir dans le cadre des Nations Unies.

Pour revenir aux développements des dernières années au Canada, en 2004, le gouvernement canadien a créé sous l’ACDI le « Corps canadien », un nouvel organisme qui devait servir à renforcer la contribution du Canada aux droits de la personne, à la démocratie et à la bonne gouvernance à l’échelle internationale. Le gouvernement du Canada a par la suite précisé dans son Énoncé de politique internationale d’avril 2005 le rôle du Corps canadien dans le chapitre du « Développement », et il a aussi annoncé la création du « “Conseil de la démocratie” composé de ministères et d’organisations telles que le Centre parlementaire[201], le CRDI, le Centre pour l’innovation dans la gouvernance internationale, Élections Canada, le Forum des fédérations, et Droits et démocratie, qui servira de guide dans l’élaboration de politiques de bonne gouvernance ». Cet énoncé mentionnait également la coopération « avec la Fédération canadienne des municipalités à la promotion de villes durables ainsi qu’au renforcement des administrations municipales et des capacités dans les pays en développement »[202].

Selon une note d’information du gouvernement datée de février 2007, le Conseil de la démocratie compte actuellement parmi ses membres le MAECI, l’ACDI, Élections Canada, le Forum des fédérations, le CRDI, l’Institut national de la magistrature, le Centre parlementaire et le Centre international des droits de la personne et du développement démocratique. Pour ce qui est de ses pratiques : « Le Conseil est composé de hauts représentants de chaque organisation, du sous-ministre du MAECI et du président de l’ACDI. Ses membres se réunissent deux fois par an, tandis que le Groupe de travail du Conseil, coprésidé par l’ACDI et le MAECI, se réunit une fois par mois pour faire le point des activités et des objectifs du Conseil[203]. » Il sera question du rôle du conseil aux chapitres 6 et 7.

D’autres organismes gouvernementaux et non gouvernementaux du Canada contribuent à l’aide à la démocratie à l’étranger, notamment la GRC, le ministère de la Justice, le ministère des Finances (ministère responsable d’institutions financières internationales dont la Banque mondiale, qui est maintenant un important bailleur de fonds pour les programmes de bonne gouvernance, et la Banque européenne pour la reconstruction et le développement, dont la charte mentionne explicitement les droits de la personne et les démocraties multipartites), l’Institute for Media, Policy and Civil Society (IMPACS), le Media and Democracy Group, l’Association du Barreau canadien, le Centre pour l’innovation dans la gouvernance internationale (CIGI), CANADEM (qui tient une liste de quelque 8 000 experts canadiens experts pouvant être déployés à l’étranger), le Mouvement fédéraliste mondial (Canada) et la Fédération canadienne des municipalités. Le Comité a reçu des témoignages ou des mémoires de la plupart de ces organisations.

Au milieu de 2006, le MAECI a mis sur pied une petite « Unité démocratie » qui semble se concentrer sur l’élaboration et la coordination de politiques. Cependant, comme le signale une note d’information de 2006 du MAECI : « Les programmes de l’ACDI dans le domaine de la “ bonne gouvernance ” sont la source principale de l’aide publique du Canada destinée à la promotion de la démocratie. Entre 1999 et 2004, le financement relatif à la bonne gouvernance représentait environ 20 p. 100, soit plus de 380 millions de dollars, des versements annuels globaux effectués par l’ACDI[204]. » La Partie III du Budget des dépenses de 2005-2006 de l’ACDI — Rapport sur les plans et les priorités définit comme suit la gouvernance qui est au nombre des priorités de l’agence : « Favoriser la réforme du secteur public et le respect de la primauté du droit; établir des institutions et des processus démocratiques qui représentent et mobilisent tous les membres de la société; soutenir une meilleure promotion et protection des droits de la personne, que ce soit les hommes, les femmes, les garçons ou les filles, par les institutions, les gouvernements et les organisations de la société civile; mieux centrer l’attention sur la prévention des conflits, le processus de réconciliation après ceux-ci, la consolidation de la paix et la sécurité[205]. »

Dans le Budget des dépenses de 2006-2007 de l’ACDI, on trouve encore un secteur « gouvernance » qui représente 21,1 p. 100 des dépenses totales prévues, soit 584 millions de dollars. C’est ce qu’a indiqué au Comité le président de l’ACDI dans sa note datée du 21 mars 2007. Ce montant comprend 466 millions de dollars pour la gouvernance démocratique et 118 millions de dollars pour des fins de planification, pour la paix et des dépenses en matière de sécurité[206]. Il s’agit d’une hausse considérable pour le secteur de la gouvernance démocratique de l’ACDI par rapport aux dépenses totales à cet égard en 2005-2006, qui avaient été chiffrées « à plus de 375 millions de dollars » par la ministre de la Coopération internationale, Josée Verner, en octobre 2006[207] et par le président de l’ACDI, Robert Greenhill, en mars 2007[208]. Dans une note révisée du 21 mars 2007, M. Greenhill a indiqué un montant plus précis en ce qui concerne la gouvernance démocratique, soit 376,7 millions de dollars, ce qui correspond à 14 p. 100 des dépenses réelles de l’ACDI dans l’exercice 2005‑2006[209].

Il est clair que les montants que l’ACDI affecte au développement démocratique ou à la gouvernance démocratique ont considérablement augmenté depuis 2005. Cependant, il s’est avéré beaucoup plus difficile que cela ne devrait l’être de savoir combien exactement l’ACDI dépensait au chapitre de la gouvernance démocratique. Selon ce qui entre dans le calcul, le moment et la catégorie, le montant pourrait être beaucoup plus élevé d’après ce qu’a déclaré au Comité le consultant en développement Ian Smillie :

[…] la gouvernance démocratique, qui, selon les prévisions budgétaires de 2005‑2006, avait reçu une affectation de crédits de 565 millions de dollars dispose maintenant de 900 millions de dollars, tout au moins si j’en crois un document de l’ACDI que j’ai trouvé l’autre jour. Il s’agit là d’une augmentation de 60 p. 100, ce qui est peut-être encourageant à certains égards, mais cela résulte probablement d’un changement dans le codage des données. Cela tient peut-être à la façon dont les chiffres étaient représentés auparavant. Si tel n’est pas le cas, alors il y a vraiment une hausse de 60 p. 100 des crédits, ce qui entraînera des baisses importantes d’autres crédits ailleurs en très peu de temps. Cela signifie par le fait même que nous ne maintenons pas le cap par rapport à certaines de nos activités[210].

Le document de l’ACDI dont il est question, « Programme d’aide du Canada », daté du 29 janvier 2007, comporte une annexe B « Profil de l’aide canadienne au développement — Priorités sectorielles et engagement du Canada » où se trouve une catégorie « gouvernance démocratique et intervention d’urgence ». Les 900 millions de dollars indiqués représentent le montant total alloué à cette catégorie, qui est très vaste puisqu’elle comprend la liberté et la démocratie; les institutions publiques; les droits de la personne; la primauté du droit; la prévention des conflits; l’aide humanitaire; la consolidation de la paix. Plusieurs autres graphiques de ce document de janvier 2007 de l’ACDI indiquent que la « gouvernance démocratique » représente 21 p. 100 des dépenses de l’ACDI consacrées à l’aide. Ce montant se répartit comme suit : 46 p. 100 pour la liberté et la démocratie; 38 p. 100 pour les institutions publiques et la lutte contre la corruption; 8 p. 100 pour les droits de la personne; 7 p. 100 pour la primauté du droit.

Si on reporte ce 21 p. 100 à l’exercice 2007-2008 — au cours duquel l’ACDI recevra 3,049 milliards de dollars selon la Partie II du Budget des dépenses publiée le 27 février 2007, l’ACDI consacrerait alors 640,329 millions de dollars à la « gouvernance démocratique » définie de façon générale dans cet exercice financier. Par contre, la Partie III du Budget des dépenses de l’ACDI publiée le 30 mars 2007 ne donne pas de montant global pour les dépenses liées à la gouvernance démocratique, mais on peut y lire que « la gouvernance démocratique sera intégrée à titre de secteur prioritaire à tous les principaux programmes-pays. Au cours de la période de planification, nous prévoyons que 23 pour cent de la programmation des pays de concentration [le montant prévu est de 826,2 millions de dollars] fera un apport à la gouvernance démocratique »[211].

À cela s’ajoute le fait que l’ACDI a remplacé le Corps canadien par le Bureau de la gouvernance démocratique (BGD) le 30 octobre 2006[212]. Le président de l’ACDI, Robert Greenhill, a déclaré au Comité que le Bureau dispose d’un mécanisme de déploiement du développement démocratique, « une initiative de plusieurs millions de dollars, [qui] permettra à l’ACDI de recruter et de déployer des spécialistes de la gouvernance démocratique parmi les meilleurs, et de répondre ainsi rapidement à d’urgents besoins sur le terrain[213] ». Dans son témoignage de mars 2007, M. Greenhill a ajouté que le Bureau avait un budget de 40 millions de dollars « pour cette année », et que « le Bureau de la gouvernance démocratique a bien l’intention non pas de redistribuer les fonds, mais d’ajouter des fonds supplémentaires aux grosses sommes d’argent que nous investissons déjà dans l’ACDI et dans l’ensemble du gouvernement pour la gouvernance démocratique[214] ».

Selon M. Greenhill, le Bureau de la gouvernance démocratique doit aussi jouer un rôle pour combler le déficit dans les connaissances dont le Comité a parlé au chapitre 2 :

Dans une optique d’apprentissage collaborative, le Bureau a uni ses forces et celles du Centre pour l’innovation dans la gouvernance internationale, ou CIGI, à Waterloo, pour créer un portail d’échange des connaissances à l’intention de tous les intervenants engagés dans la gouvernance démocratique. Ce village de la gouvernance virtuelle attirera l’attention de la communauté internationale sur le bassin de connaissances, d’expertise et de leadership du Canada en matière de promotion de la gouvernance démocratique. Il améliorera la capacité des décideurs et des praticiens à créer dans les pays en développement des politiques et des programmes fondés sur les preuves, et facilitera l’intégration de ces connaissances et des pratiques innovatrices et efficaces[215].

En outre, le Rapport sur les plans et les priorités 2007-2008 de l’ACDI — Partie III du Budget des dépenses, rendu public le 30 mars 2007, décrit les vastes plans prévus pour ce Bureau :

Le Bureau met de l’avant une approche pangouvernementale en concluant des ententes-cadres avec Statistique Canada et le Bureau du vérificateur général du Canada. Il a également établi des mécanismes qui favorisent une plus grande cohérence entre organisations canadiennes et internationales lorsque le Canada envoie des observateurs électoraux participer à des missions à l’étranger.

Par le biais de son soutien à certaines institutions telles que la Banque mondiale, le BGD renforce la capacité des bureaux nationaux de la statistique et des institutions supérieures de contrôle des finances publiques dans de nombreux pays en développement. Il prête également assistance au Comité d’aide au développement (CAD) de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) dans son initiative de mesure des droits de la personne et à l’Université Carleton dans son projet d’indicateurs-pays pour la politique étrangère. Ces deux séries d’indicateurs fournissent, en temps opportun, des indicateurs précis et efficaces sur la gouvernance qui permettent d’étayer les programmes. De plus, le BGD travaille à mettre en place des réseaux du savoir sur la gouvernance démocratique qui renforcent la collaboration, les échanges et la coordination entre les spécialistes, tant à l’intérieur qu’à l’extérieur de l’ACDI[216].

On peut lire ailleurs dans ce document budgétaire que le BDG financera aussi :

Le « Democratic Governance Fellows Program » (Programme des Canadiens pour la régie démocratique) : Ce programme 1) met au point des réflexions d’avant-garde sur les questions et les problèmes relatifs à la régie démocratique et aux approches innovatrices pour la mise au point de pratiques efficaces; 2) établit des liens de partenariat entre les agents de l’ACDI et les experts les plus importants du Canada ou d’ailleurs, particulièrement des pays en développement ou en transition et des institutions travaillant à promouvoir la régie démocratique; 3) fournit l’avis d’experts en matière de régie démocratique dans le cadre des évaluations, du fonctionnement ou du développement des programmes de l’ACDI dans divers pays[217].

Bref, le gouvernement canadien finance actuellement une myriade de projets et de programmes d’aide à la démocratie, directement et indirectement, par l’entremise de ministères et d’organismes du gouvernement canadien (principalement l’ACDI), d’organisations non gouvernementales canadiennes, d’institutions indépendantes et d’institutions multilatérales. En fait, l’ACDI indique dans le mémoire qu’elle a remis au Comité en octobre 2006, « L’ACDI et la gouvernance démocratique », que « [l]’ACDI collabore avec plus d’une centaine de partenaires », principalement des ministères et des organisations canadiennes. Le Comité a tenté, dans une annexe du présent chapitre, de faire un survol des principaux acteurs du secteur de l’aide canadienne à la démocratie en ce qui concerne les dépenses d’APD bilatérale. 

Malgré ces activités et ce financement variable, des témoins et d’autres observateurs ont fait valoir que l’aide canadienne au développement démocratique demeure trop modeste, trop vague et trop fragmentée pour être visible sur le plan international ou pour avoir eu un effet cumulatif. Le Canada n’est pas considéré comme un intervenant important, même par ceux qui admirent son approche. Par exemple, Thomas Melia, de la Walsh School of Foreign Service, Université Georgetown, et directeur adjoint de Freedom House, a fait état au Comité (réunion de Washington, D.C., 6 février 2007) de sa participation à l’ouvrage intitulé Defending Democracy, datant de 2002, qui fait l’éloge de l’approche du Canada en ce qui concerne le soutien à la démocratisation[218]. Il a ensuite déclaré au Comité qu’il y a « probablement plus de Canadiens qui travaillent dans des organisations américaines et internationales — à des activités de soutien à la démocratie — que de Canadiens dans les organisations canadiennes ». Parmi celles-ci, « la mieux connue est probablement Élections Canada ». Droits et Démocratie « n’a pas été vraiment visible ».

Le Comité traitera davantage des mesures à prendre pour aller de l’avant dans la partie III du présent rapport, surtout aux chapitres 6 et 7, où il sera question des nouvelles orientations du Canada en matière de politique et de financement. À ce point-ci, il croit nécessaire, ne serait-ce qu’à des fins de transparence et de responsabilité, de disposer de données de référence plus claires et plus précises pour ce qui est des ressources que le Canada consacre déjà à l’aide au développement démocratique.

Recommandation 5

L’évaluation indépendante de tous les fonds publics canadiens actuellement consacrés au développement démocratique, que le Comité a proposée à la recommandation 3, devrait produire un portrait complet des activités, des intervenants et des objectifs, selon une conception commune de ce qu’est l’aide au développement démocratique, tableau qui doit être étudié dans le cadre plus vaste de la politique du Canada en matière d’aide au développement.