FAAE Rapport du Comité

[…] le Canada n’ayant pas d’organisme central d’aide à la démocratie, les Canadiens contribuent aux objectifs d’autres pays et d’autres organisations en matière d’aide et de politique étrangère. Cela signifie que le Canada est en train de perdre certains de ses meilleurs et plus doués praticiens en démocratie, ceux‑ci contribuant ainsi surtout aux objectifs en matière de politique étrangère des États-Unis et de pays d’Europe […]

Une institution canadienne consacrée à la démocratie, du fait de s’inspirer de l’expérience d’un pays fédéral, multilatéral, bilingue et à composition ethnique très diverse, serait la bienvenue au sein de la communauté internationale de promotion de la démocratie et pourrait faire une précieuse contribution sur le plan de l’aide aux démocraties naissantes.

David Donovan, directeur de la recherche,
Centre for the Study of Democracy, Université Queen’s[271]

Le Canada a énormément de choses uniques à offrir. N’empêche que malgré son extraordinaire mine de talents […] et ses contributions uniques, le Canada déploie des efforts tous azimuts, sous-financés et méconnus. Et peut-être plus important encore, les Canadiens n’éprouvent pas un fort sentiment d’appartenance envers leur pays et on ne fait pratiquement rien pour promouvoir la participation du Canada à l’avancement de la démocratie pour faire écho à notre identité internationale. […] croyez-en une personne qui travaille […] pour un organisme qui n’a pas beaucoup d’équivalents canadiens. Même s’il est admirable qu’autant de Canadiens se démarquent au sein d’organismes internationaux, on ne reconnaît pas pour autant les mérites du Canada.

Leslie Campbell, associé principal et directeur régional,
Programmes pour le Moyen-Orient et l’Afrique du Nord, U.S. National
Democratic Institute for International Affairs[272]

Le Comité estime que le Canada devrait jouer un rôle prépondérant dans l’aide au développement démocratique à l’échelle internationale. Et pourtant, même si ses efforts inégaux sont souvent reconnus par les autres, le Canada n’est toujours pas l’acteur éminent qu’il devrait et pourrait être dans ce domaine. Comme l’a indiqué Lisa Sundstrom, professeure à l’Université de la Colombie-Britannique :

Le rôle du Canada dans le soutien au développement démocratique à l’étranger est timide et restreint, mais là où des tentatives ont été faites, elles ont en général donné aux bénéficiaires une bonne impression et ont permis de renforcer la démocratie dans le contexte local […] Le principal défi du gouvernement canadien est de rendre ce rôle caractéristique, clair et moins hésitant[273].

Le Comité est venu à la conclusion qu’il faut plus qu’un soutien accru aux multiples petites organisations qui œuvrent déjà dans le domaine du développement démocratique, en général avec des fonds de l’ACDI. Il est d’avis que le Canada devrait jouer un rôle dans des secteurs où il ne s’est pas encore engagé, comme le développement des partis politiques, et devrait participer davantage à des initiatives élargies dans d’autres domaines du développement démocratique au moyen d’un mécanisme de financement qui serait indépendant du gouvernement.

Le Comité reconnaît que de nombreuses organisations font déjà du bon travail et que certains témoins ont émis des réserves sur la création d’une nouvelle grande entité. Par exemple, Droits et Démocratie, organisme fondé en vertu d’une loi fédérale comme indiqué au chapitre 4, a mis en avant l’argument qui suit dans un mémoire :

[…] nous sommes convaincus qu’un système centralisé risquerait de mettre en péril la pluralité actuelle des approches, des dialogues et des actions qui, ensemble, produisent des résultats appréciables avec le concours de nos partenaires. Un tel système risquerait même, à long terme, de nuire à la réputation et à la crédibilité du Canada dans le monde et pourrait s’épuiser dans les dédales bureaucratiques. Aucun pays n’a adopté un tel système. Avant de créer de nouvelles institutions, on devrait d’abord veiller à ce que les mandats actuels soient évalués en profondeur et à ce qu’ils reçoivent tout le soutien nécessaire[274].

Dans un autre mémoire présenté au Comité au début d’avril 2007, le président actuel de Droits et Démocratie, Jean-Louis Roy, a fait état d’un nouvel examen de son organisation en 2008, qui débouchera, espère-t-il, sur « la reconnaissance définitive de notre institution en tant qu’instrument central de notre pays, chargé de la promotion de la démocratie et des droits de la personne dans le monde ». Il a toutefois admis du même souffle que, par le passé, l’institution avait dangereusement négligé le volet développement démocratique de son mandat[275].

Edward Broadbent, qui a été le premier président de Droits et Démocratie, a dit au Comité qu’au lieu de créer une autre institution, il faudrait accorder plus de ressources à cette organisation, qui est indépendante du gouvernement et bénéficie du soutien de tous les partis, et il a fait remarquer que, sous sa présidence, chacun des partis politiques était représenté au conseil[276]. Dans un mémoire présenté au Comité en novembre 2006, Droits et Démocratie a proposé la création d’une « unité de soutien aux partis politiques » à titre d’essai[277]. Au sujet de Droits et Démocratie et du nouveau Bureau de la gouvernance démocratique de l’ACDI, Ian Smillie a affirmé : « Je n’ai jamais compris pourquoi il nous faut de nouvelles institutions quand nous avons déjà celles qu’il nous faut. Si elle ne fait pas le travail que nous voulons ou dont on a besoin, qu’on lui confie la tâche et qu’on lui donne sa feuille de route[278]. »

Dans le même ordre d’idées, le Centre parlementaire, qui entretient des relations de longue date avec le Parlement canadien, a soutenu dans un mémoire présenté au Comité en janvier 2007 que le gouvernement devrait « investir prudemment et stratégiquement dans le renforcement du travail déjà accompli par les organisations canadiennes, qu’elles soient gouvernementales ou non. Mieux vaut l’amélioration de notre politique que la création d’une nouvelle organisation ». Parallèlement, le Centre a proposé une série d’initiatives : élargir le mandat du Conseil de la démocratie; faire le pont entre la gouvernance démocratique et le développement humain durable à l’ACDI; établir un programme de recherche et d’étude pour les partenaires de la démocratie; mettre sur pied des « Centres canadiens pour la démocratie rattachés aux ambassades canadiennes, dans les pays ou les régions où la lutte pour la démocratie est considérée comme étant d’une importance particulière pour les intérêts canadiens »; faire du Centre parlementaire un « centre d’excellence en matière de développement parlementaire »; créer un centre d’échanges pour partis politiques, qui entretiendrait « une relation de travail étroite avec le Centre parlementaire » tout en ayant son propre conseil d’administration[279].

L’Association du Barreau canadien a fait valoir ce qui suit dans un mémoire présenté au Comité : « Aucun organisme ne peut ou ne devrait à lui seul fournir l’aide internationale dans tous les domaines. À cet égard, le meilleur moyen pour le Canada de contribuer à l’effort international global en faveur du développement démocratique serait d’accroître la capacité des organisations canadiennes actuelles d’assumer un rôle accru sur la scène internationale. Ceci inclut aussi l’amélioration des connaissances et de l’expertise au sein du gouvernement canadien pour créer des programmes efficaces dans le domaine touchant au principe de la primauté du droit[280]. »

Le Comité est sensible aux préoccupations et aux mises en garde qui ont été exprimées. Il ne veut surtout pas créer de monstre bureaucratique omniscient qui surveillerait le travail des organisations canadiennes existantes ou l’exécuterait à leur place[281]. Par contre, pour que le Canada puisse accroître son aide internationale, il serait bon d’ajouter de nouvelles dimensions importantes à sa contribution au développement démocratique à l’échelle internationale. En fait, le Comité n’est pas convaincu qu’il suffira d’apporter des changements et des ajouts mineurs au statu quo. Comme il l’a déjà mentionné, il a été ébranlé par le témoignage de personnes comme Kevin Deveaux, législateur canadien qui possède à la fois une longue expérience du travail international auprès d’organisations non canadiennes et une bonne connaissance des organisations canadiennes : « Une des choses que je tiens à préciser puisque je travaille sur le terrain, c’est que le Canada n’est pas un intervenant sérieux en matière de développement de la démocratie[282]. »

Le Comité ne pense pas qu’il suffise d’accroître le saupoudrage de ressources sur une multitude de petites organisations pour faire du Canada un « intervenant sérieux » ni qu’il soit souhaitable pour le gouvernement d’avoir à choisir parmi les multiples demandes de financement supplémentaire des organisations. Il estime préférable d’établir un mécanisme spécialisé d’évaluation objective qui serait appliqué par une nouvelle fondation canadienne indépendante qu’il proposera expressément pour l’aide au développement démocratique. Le Comité est d’avis qu’il est temps pour le Canada d’accroître ses efforts.

Avant de donner plus de précisions là-dessus, le Comité signale qu’il a reçu d’importants témoignages selon lesquels il manque une entité dans les mécanismes canadiens de promotion de la démocratie, entité qui devrait être indépendante du gouvernement. Dans une des premières audiences, Jeffrey Kopstein a dit au Comité :

Les gouvernements ne devraient probablement pas s’occuper directement de faire la promotion de la démocratie. Ils devraient probablement faire cette promotion en mettant sur pied quelque chose comme une fondation canadienne pour la démocratie, une organisation indépendante qui serait... Vous connaissez mieux que moi ce genre de choses, mais il faudrait ici constituer en fait une société d’État qui serait distincte des ministères[283].

Le même jour, le Comité a reçu le témoignage détaillé de Thomas Axworthy, selon qui « il n’existe pas au Canada d’organisme central d’assistance à la démocratie. Le Canada possède des connaissances et une expertise professionnelle considérables, fondées sur des valeurs canadiennes qui renforceraient grandement et utilement les initiatives d’assistance à la démocratie ». M. Axworthy a expliqué sa proposition en ces termes :

Une institution démocratique pilotée à partir du Canada — Démocratie Canada —, fédération bilingue et diverse sur le plan ethnique, serait bien accueillie par la communauté internationale de promotion de la démocratie. Cette nouvelle institution devrait avoir les caractéristiques suivantes :

-          Elle devrait être indépendante et relever du Parlement et d’un ministre devant lesquels elle serait responsable. Elle ne devrait pas faire partie d’un ministère.

-          Sa mission devrait être d’encourager et d’accroître la démocratie à l’étranger. Démocratie Canada ferait appel à un réseau d’experts pour fournir une expérience pratique dans les domaines du développement démocratique chez ses partenaires. Ses activités seraient axées sur l’aide aux partis politiques, notamment à la formation dans les domaines des campagnes électorales, de la tenue d’élections et des relations avec les médias, ce qui constituerait un outil qui est très largement absent de la politique étrangère canadienne. Les programmes porteraient aussi sur la promotion de la transparence démocratique, le suivi des élections, la promotion de la participation civile (surtout des femmes) et l’aide à l’édification d’institutions démocratiques.

-          La focalisation sur l’aide aux partis politiques, la préparation des élections, la formation et certains aspects pratiques distinguerait cet institut du Centre parlementaire, à vocation législative, et du Centre international des droits de la personne et du développement démocratique, axé sur l’éducation civique.

-          Son conseil serait constitué de 12 à 15 membres choisis parmi des candidats des partis présents au Parlement, des partenaires internationaux et des experts de la promotion de la démocratie. À l’instar du Centre de recherches pour le développement international (CRDI), où cela a été fructueux, un tiers du conseil de Démocratie Canada serait constitué de partenaires étrangers. Le conseil aurait la responsabilité fiduciaire de Démocratie Canada.

-          L’institut serait également régi par un conseil consultatif constitué de membres du milieu des spécialistes canadiens de la démocratie et de la gouvernance. Une conférence annuelle serait tenue pour réunir les experts canadiens et étrangers de l’assistance à la démocratie afin d’encourager l’apprentissage mutuel et la diffusion des pratiques exemplaires et coordonner les objectifs et priorités futurs de Démocratie Canada.

-          L’institut élaborerait ses propres programmes et formerait son personnel, mais il établirait des partenariats avec d’autres spécialistes du domaine. Il devrait être doté d’un budget annuel de 50 millions de dollars, qui devrait lui permettre de financer des projets valables menés par ses partenaires et d’effectuer ses propres activités. Démocratie Canada pourrait également financer des projets de travaux internationaux soumis par des partis politiques canadiens, mais il n’affecterait pas automatiquement une portion de son financement par l’entremise de la structure existante de partis.

-          En plus de se charger de la gestion et de la coordination des programmes, le personnel du bureau permanent de Démocratie Canada entreprendrait des recherches pour mieux comprendre la situation de ses partenaires. Pour accroître son efficacité, Démocratie Canada travaillerait avec des organismes existants au Canada et ailleurs, comme le CRDI, ainsi qu’avec des organismes au sein de ses pays partenaires afin de faire connaître ses programmes.

-          Démocratie Canada coordonnerait des délégations d’Équipe Canada Démocratie autour d’un objectif clé de la politique étrangère canadienne. Grâce à Démocratie Canada, une aide concertée pourrait être offerte à un pays partenaire : par exemple, les partis canadiens pourraient fournir de l’aide aux partis politiques de ce pays, le Centre parlementaire pourrait lui accorder une aide législative, et Élections Canada, son expertise en matière d’élections. Démocratie Canada maintiendrait la vocation générale de la délégation et serait responsable des programmes de démocratisation dans le pays partenaire[284].

Il y a lieu de signaler que les auteurs de la proposition de « Démocratie Canada » étaient parfaitement au fait du travail réalisé par les organisations canadiennes existantes telles que Droits et Démocratie et le Centre parlementaire[285].

Concernant l’opportunité de créer une nouvelle institution qui bénéficierait du soutien de tous les partis, Kevin Deveaux a d’abord indiqué qu’« il existe beaucoup d’organismes au Canada même qui touchent de l’argent de l’ACDI et du gouvernement et qui font de l’excellent travail[286] ». Il a ensuite affirmé avec conviction :

[…] le Canada a besoin d’un organisme de financement qui traite particulièrement de la démocratisation, qui offrirait des subventions et des fonds aux organismes, en s’inspirant plus ou moins de ce que fait le National Endowment for Democracy aux États-Unis, c’est-à-dire le NED.

[…] j’aimerais bien qu’il y ait un organisme s’apparentant à la Westminster Foundation du Royaume-Uni. Alors que les Allemands et les Américains sont passés à des groupes sectaires, je recommanderais un groupe multipartisans comme le Westminster Foundation, un groupe qui permettrait à toutes les parties de se concerter pour travailler au développement des pouvoirs exécutif, judiciaire et parlementaire, pour agir en tant qu’observateur lors d’élections et pour favoriser la naissance de partis politiques.

[…] le Canada a besoin d’une approche purement canadienne en matière de politique étrangère. Si nous allons en ce sens, alors il faut favoriser la démocratisation. Nous avons besoin de pouvoir disposer de fonds qui nous donnent accès aux ordres les plus élevés du gouvernement, de la société civile, des partis politiques et du pouvoir judiciaire.

Enfin, j’aimerais dire qu’il y a beaucoup de Canadiens qui font ce travail à temps plein. Ils le font pour le compte d’organismes britanniques, d’organismes américains, d’organismes des Nations Unies et du Commonwealth. Il existe un énorme bassin de Canadiens qui ont accumulé beaucoup d’expérience dans ce domaine et, pour les avoir écoutés, pour avoir discuté avec eux, je sais qu’ils affirment souvent qu’ils aimeraient pouvoir le faire pour un organisme canadien, qu’ils aimeraient que nous ayons une version canadienne du NED ou de la Westminster Foundation[287].

M. Deveaux a ajouté : « De plus […] on pourrait faire participer au processus de plus petits entrepreneurs ou des sous-traitants. Cela serait aussi source de concurrence et permettrait aux petits organismes de pouvoir fournir eux aussi leur expertise[288]. » Autrement dit, les meilleures propositions du secteur non gouvernemental devraient pouvoir bénéficier du soutien de ce nouvel organisme de financement.

Après mûre réflexion, le Comité ne suggérera pas tout bonnement de suivre l’idée de Démocratie Canada ou de créer une organisation calquée sur celle d’un autre pays. Il estime qu’une approche typiquement canadienne de l’aide au développement démocratique exige l’établissement d’un nouveau mécanisme de financement qui serait spécialisé dans le domaine et indépendant. Le Comité n’a pas fixé son choix sur un nom en particulier, mais pour les besoins du présent rapport il le désignera comme la fondation canadienne pour le développement démocratique à l’échelle internationale (la « fondation canadienne »).

Il est impératif que la fondation canadienne soit tout à fait indépendante du gouvernement et créée par une loi du Parlement après consultation de tous les partis politiques représentés à la Chambre des communes. Aux yeux du Comité, les deniers publics seront nécessairement la source première de financement (mais la collecte de fonds provenant d’ailleurs pourrait être autorisée). Dans cette optique, et d’après le modèle du CRDI, la fondation devrait rendre des comptes au Parlement par l’intermédiaire d’un ministre — dans ce cas-ci le ministre des Affaires étrangères —, qui présenterait un rapport annuel au Parlement. Pour le budget, le Comité n’a pas de montant précis à l’esprit (le CRDI, réputé dans le monde entier, reçoit annuellement plus de 100 millions de dollars), mais croit que les fonds devraient être suffisants pour faire du Canada un chef de file mondial dans le domaine du développement démocratique, qui est intrinsèquement lié aux priorités générales en matière de développement humain, comme l’a fait ressortir le chapitre 1. Sauf erreur, les autres pays financent leurs organismes d’aide à la démocratie en utilisant des crédits annuels. La fondation devrait bénéficier d’un engagement pluriannuel, ou encore être établie au moyen d’une importante dotation unique.

Quant à sa structure, la fondation serait dirigée par un conseil d’administration nommé par le gouvernement après consultation de tous les partis. Le conseil représenterait les intervenants du milieu canadien du développement démocratique et compterait des représentants d’institutions démocratiques et de partis politiques canadiens, par exemple d’anciens ou d’actuels députés. En outre, étant donné le caractère international des activités en jeu, comme c’est le cas pour le CRDI et Droits et Démocratie, le conseil pourrait offir aussi quelques sièges à des représentants de pays où le Canada a d’importants programmes d’aide au développement démocratique. Le président du conseil et le président de la fondation seraient choisis par le conseil même, et non par le gouvernement.

La fondation ferait évidemment partie du Conseil de la démocratie élargi dont il a été question au chapitre précédent. Elle parrainerait avec le Conseil une conférence publique sur l’approche canadienne du développement démocratique au moins une fois par an. (Elle pourrait aussi organiser d’autres rencontres utiles sur certains aspects du développement démocratique.) De plus, la fondation et le Conseil devraient collaborer à un site Internet qui mettrait à la disposition des Canadiens de l’information sur les grands enjeux du développement démocratique, les résultats d’études pertinentes, les stratégies nationales et les évaluations de l’efficacité de l’aide canadienne au développement démocratique. En ce qui concerne la production de meilleurs renseignements et résultats d’évaluation pouvant servir au travail des intervenants, la fondation canadienne pourrait, comme le recommande le chapitre 2, verser des fonds à un centre d’études des politiques sur le développement démocratique, qui fonctionnerait de préférence en tant qu’entité subsidiaire.

Recommandation 12

Le gouvernement, après consultation de tous les partis politiques représentés à la Chambre des communes, devrait établir une fondation canadienne pour le développement démocratique à l’échelle internationale, qui serait indépendante, ou un organisme équivalent, et qui aurait les grandes caractéristiques suivantes :

·        La fondation serait créée par une loi du Parlement et, tout en restant indépendante du gouvernement, présenterait un rapport annuel au Parlement par l’entremise du ministre des Affaires étrangères;

·        La fondation bénéficierait d’un engagement pluriannuel de ressources qui serait suffisant pour faire du Canada un chef de file mondial dans le domaine; les fonds proviendraient soit de crédits annuels, soit d’une dotation unique;

·        La fondation serait dirigée par un conseil d’administration nommé par le gouvernement après consultation de tous les partis politiques;

·        Le conseil de la fondation représenterait les intervenants du milieu canadien du développement démocratique, compterait des représentants d’institutions démocratiques et de partis politiques canadiens, qui pourraient être d’anciens ou d’actuels députés, et pourrait inclure aussi certains représentants de pays où le Canada a d’importants programmes d’aide au développement démocratique;

·        Le président de la fondation et le président du conseil seraient choisis par le conseil même, et non par le gouvernement.

Recommandation 13

La fondation canadienne pour le développement démocratique à l’échelle internationale devrait faire partie du Conseil de la démocratie élargi dont il a été question au chapitre 6 et parrainer au moins annuellement avec le Conseil une conférence publique sur l’approche canadienne du développement démocratique.

Recommandation 14

La fondation canadienne pour le développement démocratique à l’échelle internationale devrait aussi permettre de soutenir la production de meilleures connaissances et de meilleurs résultats d’évaluation qui seraient utiles au travail sur le terrain. Elle verserait des fonds à un centre d’études des politiques sur le développement démocratique, comme on le propose au chapitre 2, et qui fonctionnerait en tant qu’entité subsidiaire. En outre, la fondation et le Conseil de la démocratie devraient collaborer à la réalisation d’un site Web public qui permettrait aux Canadiens de se renseigner sur les grands enjeux du développement démocratique, sur les résultats des travaux de recherche sur la question, sur les stratégies adoptées envers les divers pays concernés et sur les évaluations de l’efficacité de l’aide du Canada au développement démocratique.

De l’avis du Comité, la fondation devrait avoir un mandat étendu qui lui permettrait de faciliter les nouvelles initiatives de développement démocratique, en fonction de l’approche canadienne du développement démocratique recommandée au chapitre 1. Plus particulièrement, elle devrait s’attaquer à plusieurs champs d’action où le soutien du Canada a été insuffisant ou inexistant jusqu’ici : la définition d’un rôle pour les partis politiques et le renforcement de la contribution des parlementaires; l’élargissement du rôle de la société civile, du secteur de l’éducation et de médias libres et indépendants.

7.1       Définition d’un rôle pour les partis politiques et renforcement de la contribution des parlementaires — Création d’un centre canadien pour la démocratie multipartite et parlementaire, financé par la fondation canadienne

Bien que les partis politiques soient depuis longtemps considérés comme essentiels au développement démocratique, le Canada n’a jamais contribué au soutien des partis. Le Comité estime que la situation devrait changer, avec la création d’un nouveau mécanisme multipartite financé par la fondation canadienne indépendante qu’il a recommandée. En même temps, il est très conscient des défis que présente l’aide aux partis politiques. Malgré le foisonnement des partis politiques dans les démocraties émergentes, Thomas Carothers a indiqué ce qui suit dans un nouveau livre, Confronting the Weakest Link : « Dans l’ensemble du monde en développement et postcommuniste, les partis politiques sont très mal vus; dans la plupart de ces pays, ils sont l’institution publique qui attire le moins de respect et inspire le moins confiance[289]. »

John Graham a dit au Comité :

Il est très inquiétant de constater qu’en Amérique latine la confiance de la population dans le système démocratique est en perte de vitesse. Cela n’a pas grand-chose à voir avec le processus électoral et beaucoup à voir avec le fait que la promotion de la démocratie dans les années 80 n’a pas répondu aux attentes et que la population a perdu tout respect pour les partis politiques, ce qui est fâcheux étant donné que les partis politiques représentent l’appareillage indispensable des démocraties. Le Canada peut faire plus pour aider à reconstruire les partis et les parlements, surtout par l’entremise du réseau parlementaire et de l’OEA[290].

Jean-Pierre Kingsley, ancien directeur général des élections, a formulé l’observation suivante : « Nos stratégies doivent être cohérentes et réfléchies. Par exemple, on souhaite de plus en plus soutenir les partis politiques, mais il ne faut pas agir avec précipitation[291]. » Il a ajouté dans son témoignage : « La réserve que j’essayais d’exprimer était que d’aucuns avaient essayé et continuaient d’appuyer certains partis politiques lorsqu’ils sont à l’étranger […] Si l’on adopte une approche globale et que l’on s’appuie sur des experts, mais que cela est partagé également par tous ceux qui souhaitent participer, on a alors ce qui, à mon avis, serait la meilleure manière de procéder en ce qui nous concerne[292]. »

M. Carothers, avec qui le Comité s’est entretenu à Washington, explique dans son livre l’évolution qui s’est opérée dans l’aide aux partis. Cette aide est passée de l’action traditionnelle axée sur un seul parti à une action qui consiste souvent en « des efforts plus systématiques pour modifier tout le système de partis d’un pays. Il s’agit d’initiatives qui servent à favoriser l’apprentissage horizontal des partis, à communiquer les normes sur le bon comportement des partis au sein de l’élite politique, à faire le pont entre les partis et la société civile et à accroître le rôle des femmes en politique. Les programmes de plus en plus nombreux visant les systèmes de partis prévoient un appui à la réforme des règles de base qui régissent le fonctionnement des partis, comme les lois sur les partis politiques et celles qui portent sur les finances des partis[293] ». Tout en préconisant des attentes raisonnables de la part des donateurs, M. Carothers fait valoir les arguments suivants : « Les différentes pistes d’amélioration et d’innovation dont les pourvoyeurs d’aide ont commencé à faire l’essai doivent être adoptées et explorées par un plus grand nombre d’entre eux; c’est-à-dire qu’il faut :

·        Abandonner la coopération douillette de parti à parti, qui ne cible pas véritablement les moyens de stimuler, d’appuyer et de maintenir la réforme des partis.

·        Éviter la tendance à consacrer d’importants fonds de programme à des échanges, en particulier à des missions d’étude mal planifiées, à des conférences de dignitaires et à des délégations parlementaires de courte durée dans les deux sens.

·        Intégrer et accroître les nombreuses améliorations possibles aux méthodes de formation, en vue de susciter des expériences d’apprentissage soutenues et des occasions véritables de suivi et d’application pratique.

·        Consacrer plus de ressources à des évaluations sérieuses des partis politiques et de la vie politique en général dans un pays avant d’y établir un programme d’aide aux partis.

·        Cesser d’envoyer dans des pays où la situation est complexe des experts occidentaux qui connaissent mal la conjoncture locale et professent par automatisme une panoplie d’idées toutes faites sur la façon de mener des campagnes électorales survitaminées pour consolider et réformer les partis.

·        Approfondir et faire avancer les programmes qui renforcent la représentativité des partis en intensifiant les efforts pour combler l’écart entre les partis et la société civile (par-delà les ONG), en faisant plus pour comprendre la montée de nouveaux mouvements sociaux et leurs liens possibles avec la question des partis, en continuant à soutenir l’intégration des femmes aux partis et en appuyant de nouvelles formes de représentation citoyenne au niveau local.

·        Donner une impulsion aux nouveaux efforts visant à consolider les systèmes de partis en s’informant sur les moyens de rendre efficaces les discussions multipartites, de rendre plus contraignantes les nouvelles lois sur les finances des partis et de stimuler utilement la réforme des lois applicables aux partis.

·        Effectuer beaucoup d’autres évaluations approfondies et indépendantes des programmes d’aide aux partis qui mettent en question les postulats de base sur les méthodes, déterminent les effets à long terme sur les partis et font un lien entre les effets et l’évolution politique générale du pays bénéficiaire[294].

À la question de savoir ce que le Canada pourrait faire pour relever les défis que représente l’aide aux partis, M. Carothers a répondu au Comité qu’il était « très important que les autres pays […] s’engagent à participer » et que « le Canada a un rôle unique à jouer », en partie parce que le fait de pouvoir apprendre des erreurs des autres lui procure un avantage. Le Canada n’a pas besoin de rester coincé dans ce que M. Carothers a appelé l’ancien modèle d’aide aux partis, et un bon exemple à suivre pourrait être l’approche adoptée par l’Institut néerlandais pour la démocratie multipartite (NIMD)[295].

Avant de se pencher sur les modèles européens possibles, le Comité prend acte de ce que Roger Hällhag, chef du Programme des partis politiques à l’IDEA, lui a dit à Stockholm. Étant donné que les partis sont considérés à la fois comme nécessaires et comme « le maillon le plus faible » de la démocratisation, et étant donné les lacunes en matière de connaissances et d’évaluation, l’IDEA participe à des recherches et à des dialogues avec les partis d’une cinquantaine de pays en développement en vue de rendre plus efficace l’aide internationale aux partis[296]. Voici certaines de ses constatations :

·        « Trop souvent, ce sont les intérêts du pays donateur qui dictent les conditions » plutôt qu’une évaluation des besoins du pays bénéficiaire.

·        L’aide aux partis est un secteur en expansion de plus en plus encombré, avec de nombreux intervenants, des budgets minuscules et des chevauchements considérables. L’aide multipartite devient plus courante que l’aide de parti à parti.

·        On ne profite pas suffisamment de l’expérience acquise, et l’évaluation sérieuse des résultats n’est faite que dans des cas exceptionnels[297].

Malgré la situation critique, M. Hällhag a affirmé que l’aide visant les partis et les systèmes de partis était probablement beaucoup trop restreinte. C’est un domaine qui reste négligé et que les donateurs devraient prendre le risque d’aborder[298]. Le secrétaire général de l’IDEA, Vidar Helgesen, a confirmé l’importance du renforcement des partis politiques dans une allocution qu’il a prononcée au CRDI à Ottawa, en février 2007, sur le renforcement des partis politiques et du multipartisme. Selon lui, « il est évident que les besoins dépassent l’offre » et il a émis l’opinion que le Canada pourrait assumer un rôle de chef de file dans ce domaine étant donné son « immense crédibilité sur le plan multilatéral »[299].

En Europe, le Comité a rencontré des représentants de la Westminster Foundation for Democracy (WFD) du Royaume-Uni et du Centre norvégien pour le soutien à la démocratie, comme mentionné au chapitre 3. Chacun de ces organismes est financé au moyen de deniers publics, mais demeure indépendant du gouvernement, et utilise des modèles d’aide bilatérale et multilatérale.

David French, directeur général de la WFD, a expliqué que la création de son organisme en 1992 a été parrainée par l’État, mais que l’idée d’y associer les partis politiques est venue de simples députés. La WFD autorise les parlementaires en fonction à prendre part à ses activités. Sur les fonds qu’elle reçoit du Foreign and Commonwealth Office, la moitié va à l’aide de parti à parti. Le travail de la fondation s’inspire d’un modèle particulier dans lequel les politiciens collaborent entre eux, par opposition au modèle allemand des Stiftungen dans lequel le personnel des partis intervient plus souvent que les politiciens eux-mêmes. La fondation est dirigée par un conseil d’administration de quatorze membres, dont huit sont proposés par les partis. La seconde moitié des fonds sert à réaliser des projets à long terme dans un certain nombre de pays. Il s’agit le plus souvent de concevoir un train de mesures d’aide à la démocratie, de concert avec des organisations partenaires, en s’appuyant sur l’expertise britannique. Les défis consistent entre autres à combattre l’indifférence des électeurs et à créer des modèles démocratiques d’éthique pour les responsables locaux. Il y a aussi toujours la difficulté de maintenir l’efficacité des partenariats locaux. La fondation peut parfois jouer un rôle catalyseur dans l’établissement d’un dialogue entre les partis locaux. Au Caire, par exemple, elle a amené des parlementaires égyptiens représentant tous les partis à se réunir pour discuter entre eux. À l’heure actuelle, la WFD n’a pas de bureaux locaux[300].

Le président du conseil d’administration de la WFD, le député travailliste Hugh Bayley, a dit au Comité au cours d’une réunion distincte que le budget annuel de la WFD (environ 8,7 millions de dollars en 2005‑2006) représente une petite fraction de ce que le gouvernement britannique dépense pour la gouvernance démocratique, mais qu’il a toutes les chances d’augmenter. Le député conservateur James Duddridge a ajouté qu’« on peut faire beaucoup avec très peu d’argent ». La moitié des fonds de la WFD accordée aux partis est répartie proportionnellement aux suffrages recueillis lors des élections générales. La WFD a un comité qui examine et approuve tous les projets. Elle reconnaît la nécessité d’un examen public adéquat de toutes les dépenses[301].

Le Centre norvégien pour le soutien à la démocratie, comme l’ont expliqué au Comité John Inge Lovdal, président du conseil, et Astrid Thomassen, sa coordonnatrice de projet, est beaucoup plus récent (il a été créé à la demande des partis en tant que projet pilote en 2002 et est devenu permanent en 2006) et n’a financé que de petits projets jusqu’ici (avec un budget de moins d’un million de dollars en 2006). Sur le plan de l’organisation, un conseil directeur formé du secrétaire général et de deux représentants de chacun des partis se réunit tous les deux ans. Il y a en outre un conseil d’administration composé d’un représentant de chaque parti et de trois membres indépendants désignés par le conseil directeur[302].

Il a été mentionné que les partis les plus importants, qui ont des contacts internationaux, trouvent assez facilement de bons partenaires. En 2006, six partis ont présenté des demandes de financement en vue de réaliser des projets dans huit pays, notamment en Afrique de l’Est, mais aussi en Asie et en Amérique latine. Les partis norvégiens en tirent comme avantages une meilleure connaissance de la situation politique dans les pays partenaires et une meilleure compréhension générale des enjeux Nord-Sud. Les projets financés se classent dans différentes catégories : création de capacités et développement organisationnel au sein des partis politiques partenaires, communications internes, représentation de la base, participation des femmes et des jeunes. Plusieurs projets n’ont pas été fructueux (p. ex. un projet multipartite au Malawi) et il est difficile de mesurer les résultats, mais il y a des exemples de « petites réussites »[303].

Le Centre a appris qu’il existe deux façons d’aborder l’aide aux partis. Certaines activités se font sur une base bilatérale, mais de plus en plus de travail est effectué en mode multipartite et s’inspire de l’expérience norvégienne des gouvernements de coalition. Le Centre représente donc une « combinaison sans précédent » de l’approche bilatérale et de l’approche multilatérale. Le secrétariat assure la coordination et peut suggérer des projets, mais il est très important que les partis se sentent toujours les maîtres d’œuvre des activités. Le Centre collabore avec d’autres institutions comme la WFD, mais son financement, contrairement à celui de la WFD, n’est pas réparti en fonction de la représentation des partis au parlement. Les critères de sélection des projets sont définis par le conseil d’administration du Centre, qui détermine « la qualité des demandes » par rapport aux objectifs souhaités de participation, de transparence et de responsabilisation. Fait intéressant, les critiques dirigées contre le Centre viennent non pas de la société civile norvégienne, mais surtout de chercheurs universitaires qui craignent que l’aide aux partis ne constitue une forme d’ingérence politique dans les affaires intérieures d’autres pays[304].

Bien que le Comité n’ait pu s’entretenir directement avec des représentants de l’Institut néerlandais pour la démocratie multipartite (NIMD), qui pourrait offrir un bon exemple d’approche multipartite pour le Canada comme indiqué précédemment, il a pris en considération la démarche présentée par son directeur exécutif, Roel von Meijenfeldt, lorsqu’il est venu au Canada en janvier 2007[305]. Celui-ci a déclaré :

L’approche multipartite a été retenue parce que les partis politiques n’interviendront pas de façon biaisée dans la dynamique interne d’États fragiles, ce qui respecte le postulat voulant que la démocratie ne peut être exportée de l’étranger. De plus, elle protège la responsabilité commune qu’ont les partis politiques d’aider les jeunes démocraties dans leur développement démocratique, sur la foi de relations avec des pairs de confiance. L’approche commune adoptée par les divers partis de l’ensemble du spectre politique hollandais assure également le professionnalisme et la continuité qui sont nécessaires à toute intervention dans des environnements politiquement sensibles et risqués[306].

Le NIMD a été fondé en 2000 par sept partis représentés au parlement néerlandais, dont chacun compte un représentant au conseil d’administration, présidé de façon impartiale par un vétéran de la politique. Il « a été constitué à titre de fondation en vertu de la loi néerlandaise et a par conséquent le statut d’organisation non gouvernementale et fait partie de la société civile [307] ». Le NIMD reçoit un financement de base du ministère des Affaires étrangères des Pays-Bas — 10 millions d’euros (environ 15,4 millions de dollars canadiens) en 2005‑2006 — sur la base d’un « programme stratégique de quatre ans », qui lui permet de « compter sur un programme pluriannuel dans ses relations avec ses partenaires et l’aide qu’il leur fournit »[308]. Il présente régulièrement des rapports sur son programme de travail et rencontre deux fois par an des représentants du ministère « pour discuter des résultats des programmes et des leçons tirées de l’expérience »[309].

Selon M. von Meijenfeldt :

Depuis quatre ans, le NIMD a établi des relations de partenariat avec 152 partis dans 15 pays répartis sur quatre continents, et il a implanté des programmes de coopération régionale avec des partis politiques de l’Afrique de l’Est, de l’Afrique du Sud et de l’Afrique de l’Ouest. À la fin de 2006, le NIMD a conclu son premier cycle quadriennal par une évaluation institutionnelle externe exhaustive (menée dans la troisième année), visant à jauger les tendances dans l’incidence de notre activité. Le NIMD démarre cette année [2007] son deuxième programme quadriennal, dont le financement de base est puisé au budget de la coopération au développement du ministère hollandais des Affaires étrangères. Dans son nouveau programme pluriannuel 2007‑2010, le NIMD projette un relèvement du financement offert par ses partenaires bilatéraux et multilatéraux[310].

À l’exception d’un bureau au Guatemala et d’une représentation régionale à Johannesburg, en Afrique du Sud, le NIMD n’a pas de bureaux locaux à l’étranger. Il préfère « se servir des capacités locales ou encourager l’établissement de ces capacités »[311]. M. von Meijenfeldt a donné des précisions à ce sujet :

La coopération avec les partis politiques dans les pays visés par notre programmation est de nature inclusive, en ce sens qu’elle englobe tous les partis représentés dans les parlements et/ou officiellement enregistrés. Si les partis politiques d’un pays donné sont intéressés à coopérer, le NIMD les invite à se regrouper pour procéder à une analyse des entraves communes freinant le développement démocratique de leur pays et préparer un programme stratégique sur la façon d’éliminer ces entraves. Notre rôle consiste à faciliter ces processus et à financer l’application des réformes retenues, ou à servir d’intermédiaire auprès d’autres partenaires internationaux intéressés pour arranger la prestation d’une aide […]

Des 15 pays visés par notre programme, neuf ont, pendant ce temps, fondé des centres pour la démocratie multipartite (CDM), par l’entremise desquels ils souhaitent institutionnaliser leur coopération à l’égard des enjeux nationaux […] Baptisés de divers noms, ces centres ont tous en commun d’être entièrement dirigés par les partis politiques [locaux ] eux-mêmes. Leur action s’articule autour de grands thèmes :

·        établir un programme d’action national et en superviser la mise en œuvre;

·        chercher un accord sur la façon d’appuyer le développement institutionnel des partis politiques[312].

En ce qui concerne les dialogues nationaux interpartites dans les pays partenaires, M. von Meijenfeldt a fait remarquer qu’ils « glissent vers le niveau des districts, et que le processus politique donne lieu à une participation de plus en plus active des femmes, des jeunes et des autres groupes sous-représentés, comme la population autochtone »[313].

David Donovan, du Centre for the Study of Democracy de l’Université Queen’s, et Leslie Campbell, du National Democratic Institute (NDI) des États-Unis, ont, dans un récent témoignage fait devant un comité sénatorial canadien, parlé favorablement du NIMD comme d’une approche qui conviendrait pour le Canada. M. Campbell a soutenu que le NDI essayait d’être multipartite; « nous ne cherchons pas nécessairement des partenaires qui pensent comme nous. Nous travaillerons avec tous les partis représentés. Nous nous présentons comme un groupe très international. La majorité des gens qui travaillent pour le NDI à l’étranger ne sont pas des Américains […] il est important de montrer que nous ne faisons pas la promotion d’un système en particulier, surtout du modèle américain, si on ne veut pas se heurter à une forte résistance »[314].

M. Campbell a signalé qu’à l’heure actuelle, le NDI « emploie 30 Canadiens à des postes de direction dans ses bureaux à l’étranger », dont six anciens parlementaires, et que « plus de 350 éminents Canadiens actifs sur la scène politique ont joué un rôle à un moment ou à un autre dans les programmes du NDI, y compris pratiquement tous les anciens chefs de parti au Canada [315] ». Il a ajouté que le recours à des parlementaires devrait être « une grande priorité pour un nouvel institut canadien »[316]. Selon M. Campbell, le Canada a beaucoup à offrir dans ce domaine :

Les partis politiques canadiens ont des modèles d’organisation populaire très avancés qui conviennent à de nombreux pays en développement. Contrairement aux grands partis européens, qui sont financés à même les fonds publics, ou aux partis américains qui dépendent des dons privés, les partis canadiens sont décentralisés et gérés par des bénévoles, disposent de budgets modestes constitués à la fois de fonds publics et privés et ont des limites de dépenses rigoureuses […] Le système parlementaire canadien et l’expérience des parlementaires actuels et anciens sont intéressants pour beaucoup à travers le monde. La plupart des démocraties émergentes ont opté pour un système parlementaire, et le modèle canadien est mieux adapté aux nouveaux parlements que le système coûteux et trop compliqué propre aux États-Unis. L’Assemblée nationale du Québec peut aussi servir d’exemple dans des pays où le système politique ressemble au modèle français; et les assemblées législatives provinciales canadiennes se comparent à celles de nombreux pays en développement, de par leur taille et leur budget[317].

Thomas Axworthy a dit au Comité : « Le modèle qui me paraîtrait convenir pour notre pays serait le modèle multipartite, fondé sur les modèles hollandais ou de Westminster. Même si nous sommes divisés sur les questions qui touchent la politique canadienne chez nous, les hommes et les femmes qui travaillent dans nos partis et qui siègent au Parlement croient que la démocratie est un système qui mérite qu’on en fasse la promotion, et ce sont des spécialistes dans ce domaine parce qu’ils le vivent concrètement […] Je pense également que nos propres partis concentrent presque exclusivement leurs efforts sur la scène nationale et qu’il leur serait utile de réfléchir aux questions internationales[318]. »

Le Comité est nettement en faveur d’une approche multipartite applicable à tout le système parce qu’elle est plus ouverte et risque moins de prêter le flanc à des accusations d’ingérence partisane étrangère dans les affaires politiques internes. Un rapport néerlandais d’une conférence sur le sujet, qui s’est tenue en Afrique, fait état des constatations suivantes : « Un grand défi, pour les donateurs, est de trouver une bonne façon d’aider les partis politiques en évitant de se faire accuser d’esprit partisan. L’octroi d’une aide par l’entremise de fondations indépendantes pourrait être une solution de rechange valable pour les donateurs qui appuient des partis politiques. De plus, l’appui devrait être conçu de façon à rendre les partis politiques viables[319]. »

En s’appuyant sur ces exemples et témoignages, le Comité n’a pas négligé les observations présentées par les organisations existantes qui veulent participer plus activement au développement des partis politiques et du processus parlementaire. M. Campbell, notamment, était d’avis que « [l]’affectation de plus de ressources aux organismes existants est sensé. Le Centre parlementaire du Canada et Droits et Démocratie font de l’excellent travail, avec très peu de moyens ». Il a fait valoir que ces institutions déploient des efforts considérables pour recueillir des fonds, qui pourraient provenir d’une nouvelle organisation-cadre indépendante plus apte à faciliter leur travail que la structure actuelle, dépendante du gouvernement.

En novembre 2007, Droits et Démocratie a fait parvenir au Comité une proposition de sept pages expliquant que l’organisme n’avait pas œuvré de façon systématique au développement des partis politiques par le passé à cause, principalement, d’un manque de ressources financières. Le document précisait ensuite :

Si le gouvernement canadien est prêt à investir dans ce domaine, nous sommes convaincus que Droits et Démocratie — une institution existante, fonctionnelle et en réseau — est en mesure d’élaborer et de mettre en œuvre un programme stratégique en appui aux partis politiques dans un délai beaucoup plus court et à un coût significativement moindre qu’une nouvelle institution créée à cette fin[320].

L’organisme proposait que le gouvernement finance son projet pour une « période d’essai de trois ans » et énonçait en détail les objectifs et les démarches qui seraient suivies, notamment grâce à la création en son sein d’une « unité de soutien aux partis politiques » et à la formation d’un « groupe consultatif canadien » qui se réunirait quatre fois par an. Le coût du projet serait de 2,5 millions de dollars par an, ou 7,5 millions de dollars sur la période d’essai de trois ans, après quoi une évaluation serait faite en vue d’une « prise de décision à long terme »[321].

En janvier 2007, le Centre parlementaire a présenté une tout autre série de propositions, qui visait le renforcement du processus parlementaire et le développement des partis politiques. Il a reconnu qu’il n’y avait pas de mécanisme canadien établi pour le soutien aux partis politiques. Il a formulé les propositions suivantes :

·        Afin de rectifier la situation, le Centre d’échanges interparlementaires (CEI), une institution caritative établie par le Centre parlementaire, prévoit des changements à son mandat et à sa gouvernance qui lui permettront d’agir en tant que facilitateur d’échanges entre les partis politiques canadiens et leurs homologues des pays en voie de développement. Dans le but de gérer le processus de réorganisation du CEI en Centre d’échange pour partis politiques, un comité de mise en œuvre a été créé et est présidé par Douglas Rowland, président de l’Association des ex-parlementaires. L’Association et ses membres seront des collaborateurs importants dans l’atteinte des objectifs du Centre d’échange pour partis politiques.

·        Le but du Centre d’échange pour partis politiques est de promouvoir la démocratie à partis multiples, et non des partis précis. Son corps dirigeant inclura des représentants de différents partis politiques canadiens qui appuient les objectifs du Centre et qui désirent participer à ses programmes. Le Centre sera conçu et développé en collaboration étroite avec les partis politiques canadiens, en s’inspirant des leçons apprises par la communauté internationale dans la promotion du développement des partis politiques.

·        Afin de contrôler les frais généraux et les coûts administratifs, et afin de tirer profit de la collaboration avec un organisme d’expérience en matière de promotion démocratique internationale, le Centre d’échange pour partis politiques maintiendra une relation de travail étroite avec le Centre parlementaire, tout en ayant son propre conseil administratif[322].

Le Centre parlementaire a recommandé que son projet soit directement financé par le gouvernement. En outre, au sujet du développement parlementaire, il a indiqué : « Des parlements forts, qui représentent tous les citoyens et peuvent forcer les gouvernements à rendre des comptes, sont essentiels à la démocratie. Malgré cela, le développement parlementaire n’a pas reçu de la communauté internationale l’attention et le soutien qu’il mérite. Étant donné les valeurs et les institutions de sa démocratie parlementaire, le Canada peut et devrait faire figure de meneur mondial en ce qui concerne le développement parlementaire[323]. » Le Comité est du même avis. Le Centre a ensuite proposé ce qui suit :

·        que le Parlement du Canada adopte une résolution affirmant son appui au Centre parlementaire comme centre d’excellence en développement de la démocratie;

·        que le gouvernement du Canada offre une contribution égale à celle offerte par le fonds de dotation privé du Centre parlementaire;

·        qu’en appuyant le développement de partis politiques […], l’ACDI priorise le renforcement du rôle et de l’organisation des partis politiques au sein du parlement, tout en ayant comme objectif la promotion constructive de la compétition entre partis[324].

Le Comité a pleinement conscience du mandat actuel, prévu par la loi, de Droits et Démocratie et de l’important travail effectué par le Centre parlementaire, qui a aussi établi des bureaux locaux à l’étranger. Il ne veut cependant pas se voir obligé de choisir entre deux propositions divergentes. En outre, il serait peut-être préférable que Droits et Démocratie se concentre sur le champ d’activité où il excelle déjà. Les fonds supplémentaires pourraient être versés par la fondation canadienne indépendante que le Comité a proposée, au lieu de provenir directement du gouvernement. De même, pour les deuxième et troisième points de la proposition du Centre parlementaire reproduite ci-dessus, le Comité se préoccupe de la tendance à vouloir tout faire financer directement par le gouvernement. Veut-on vraiment que l’ACDI se charge du travail politiquement délicat que représente le développement des partis?

Le Comité préfère que le soutien additionnel dans ce secteur reste indépendant du gouvernement, même si des deniers publics sont en cause. L’idéal serait que les fonds soient versés par la fondation canadienne proposée au début du présent chapitre. Il est à noter également que, dans le cas des États-Unis, du Royaume-Uni, des Pays-Bas, de la Norvège et de la Finlande, la proposition de créer un organe qui soutient les partis politiques dans le cadre du développement démocratique a émané des législateurs et des partis politiques eux-mêmes. Comme Leslie Campbell l’a dit au comité sénatorial, la « relation sans lien de dépendance […] devrait être avec le Parlement canadien et non avec le gouvernement canadien »[325].

Dans cette optique, le Comité est d’avis que le Parlement du Canada, avec l’appui du gouvernement, bien entendu, et après consultation de tous les partis représentés à la Chambre des communes, devrait envisager de mettre sur pied un centre pour la démocratie multipartite et parlementaire doté d’un mandat parlementaire. Le nouveau centre serait financé par la fondation canadienne pour le développement démocratique à l’échelle internationale, indépendante du gouvernement. Ce centre entamerait ses activités avec un budget modeste et serait réévalué au bout de deux ans. Par la suite, il pourrait être en mesure d’avoir un programme pluriannuel, comme c’est le cas pour l’Institut néerlandais pour la démocratie multipartite, tout en visant au bout du compte un niveau comparable à ce dernier. Le conseil d’administration du centre réunirait des représentants de tous les partis présents au Parlement.

Le nouveau centre devrait pouvoir tirer parti des résultats de la recherche et de l’expérience comparative des Canadiens et des autres dans ce domaine risqué et complexe. Pour ce qui est de l’aide au renforcement parlementaire, le Comité prend note d’un important rapport sur le sujet, Parliamentary strengthening in developing countries, publié en février 2007. Produit pour le ministère du Développement international du Royaume-Uni par deux ONG britanniques, il renferme des lignes directrices utiles pour le renforcement efficace des processus parlementaires. Les voici :

·        Répondre à la demande : le renforcement parlementaire doit être axé sur la demande et tenir compte des besoins locaux au lieu d’être motivé par des forces extérieures.

·        S’attaquer aux causes : le renforcement parlementaire doit s’attaquer aux causes de la piètre performance parlementaire, et pas seulement aux symptômes.

·        Tenir compte du contexte : le renforcement parlementaire doit bien prendre en compte le contexte local — y compris le contexte politique — dans lequel les parlements fonctionnent.

·        Associer les bénéficiaires : le renforcement parlementaire doit mettre à contribution divers groupes d’intérêt et organismes locaux, y compris les députés et partis de l’opposition et les membres du gouvernement.

·        Privilégier certains enjeux : le renforcement parlementaire doit s’appuyer sur certains enjeux, comme la surveillance budgétaire, la lutte contre la corruption, le VIH/sida et la réduction de la pauvreté, comme moyens d’améliorer la performance parlementaire, au lieu d’être centré uniquement sur les procédures parlementaires.

·        Coordonner et mener des activités compatibles : les organismes qui œuvrent au renforcement parlementaire doivent faire plus pour coordonner leur travail et pour veiller à ce que leurs activités soient compatibles avec les objectifs du renforcement. Il faudra bien réfléchir avant d’organiser ou de soutenir des missions d’étude et des conférences

·        Accorder un soutien viable de longue durée[326].

Recommandation 15

Le Parlement du Canada, après consultation de tous les partis représentés à la Chambre des communes, devrait envisager de mettre sur pied un centre pour la démocratie multipartite et parlementaire, doté d’un mandat parlementaire et financé par la fondation canadienne pour le développement démocratique à l’échelle internationale, indépendante du gouvernement. Ce centre entamerait ses activités avec un budget modeste et serait réévalué au bout de deux ans. Par la suite, il pourrait être en mesure d’avoir un programme pluriannuel, à l’instar de l’Institut néerlandais pour la démocratie multipartite, tout en visant au bout du compte un niveau comparable à ce dernier. Le conseil d’administration du centre réunirait des représentants de tous les partis présents au Parlement.

7.2       Élargissement du soutien à la société civile, à l’éducation et à la liberté des médias

[…] nous travaillons déjà avec la société civile, mais […] il s’agit trop souvent de la société civile des élites très instruites et bien établies. Nous devons établir de meilleurs liens avec les classes sociales moins privilégiées.

John Graham[327]

Le soutien aux efforts de la société civile en matière de développement démocratique suscite moins de controverses que celui qui est accordé au développement des partis politiques, même s’il est admis que les organisations non gouvernementales (ONG) ou les organisations de la société civile ne peuvent pas remplir les fonctions essentielles qu’exercent les partis politiques dans la démocratie représentative. Aucun des témoins canadiens ou étrangers n’a remis en question le rôle de la société civile dans la démocratisation, que ce soit au niveau local ou mondial. Cette question a été le thème central de plusieurs présentations faites au Comité, en particulier celles de Gerry Barr, du Conseil canadien pour la coopération internationale, et de John Foster, de l’Institut Nord-Sud, qui ont aussi mis en lumière l’importance des réseaux internationaux de la société civile, comme Social Watch.

Comme indiqué précédemment, M. Barr a fait le lien entre le rôle de la société civile dans le développement démocratique et l’efficacité véritable de l’aide pour ce qui est d’amener les pauvres à concrétiser leurs propres aspirations au développement : « C’est quand on aborde le volet développement du problème que les questions comme le rôle des citoyens et de leurs mouvements sociaux, et la manière dont on peut employer l’aide internationale pour mobiliser les gens, prennent le devant de la scène[328]. » M. Foster a fait observer : « La société civile revêt une importance stratégique pour la démocratisation. Les partenariats Nord-Sud et Sud-Sud constituent un élément crucial à cet égard. Il faut améliorer la politique d’aide du Canada en accordant plus d’attention et d’appui à ces partenariats. » Il a recommandé entre autres que « la priorité soit accordée à l’amélioration du soutien matériel des ONG canadiennes et internationales qui travaillent à la réforme démocratique des instances mondiales, régionales, nationales et infranationales, en particulier celles qui utilisent un cadre global en matière de droits de la personne »[329]. Le mémoire de Droits et Démocratie préconisait aussi un rôle élargi pour la société civile dans les processus de développement démocratique et de gouvernance : « Avant tout, les droits des citoyens, le consentement des citoyens et la participation citoyenne sont aux fondements de la démocratie […] Dans de nombreux pays où la démocratie est fragile ou absente, aucune autre force que la société civile n’est en mesure de faire avancer cette cause, de placer les principes démocratiques au centre des discussions[330]. »

En même temps, comme l’a fait ressortir le travail d’éminents experts tels que Thomas Carothers, il reste des questions cruciales à poser sur le volet société civile du soutien démocratique. L’enthousiasme ressenti pour l’aide à la société civile doit être tempéré par l’évaluation réaliste qui s’applique à l’aide au développement démocratique dans son ensemble[331]. Le récent compte rendu d’une conférence Wilton Park a soulevé les questions suivantes : « Les associations bénévoles peuvent-elles offrir le processus décisionnel inclusif et l’espace de discussion des affaires publiques qui sont nécessaires dans toutes les démocraties? Du fait que les organisations de la société civile ou les organisations non gouvernementales ont vu croître leur pouvoir et leur influence au cours des dernières décennies, leur légitimité et leur obligation de rendre des comptes sont également remises en question. La société civile peut-elle se renforcer elle-même et donner un nouveau souffle à la démocratie en bonne et due forme[332]? »

Dans une communication présentée au Dialogue sur l’approche canadienne en matière de développement démocratique, tenu par le Conseil de la démocratie le 15 février 2007, Nancy Thede, qui travaillait auparavant au dossier de la démocratie pour Droits et Démocratie, a formulé l’observation suivante :

La démocratisation et la mise à la disposition de fonds de la part de donateurs internationaux ont donné lieu à une augmentation exponentielle du nombre d’organisations de la société civile dans les pays en développement. Mais comme les donateurs tendent à se concentrer sur un ensemble d’activités très limité (activités ponctuelles hautement visibles, renforcement des capacités sous forme de séminaires de formation, de publications), les différents types d’organisations de la société civile (principalement ONG ou organismes des médias) demeurent très limités. Les incidences à long terme de telles tendances peuvent être néfastes en ce que la forme de société civile et l’orientation de ses activités dans un pays donné peuvent être biaisées du fait des ressources mises à leur disposition par des sources externes[333].

Tout en affirmant que la société civile est essentielle à la promotion de la démocratie, et non un « ajout facultatif », M^me Thede a insisté pour que les donateurs soient plus à l’écoute de la société civile dans certains contextes propres aux pays bénéficiaires et aient la patience de « s’engager à long terme »[334]. Le Comité a cité plus haut les propos de John Graham, selon lesquels il faut faire un effort pour que le soutien à la société civile touche les gens ordinaires, et pas seulement les ONG ou les porte-parole de l’élite. Bien qu’il se soit intéressé surtout à la situation en Amérique latine[335], les mêmes problèmes s’observent ailleurs, par exemple en Russie. Comme le souligne une importante étude récente sur l’aide à la société civile apportée dans ce pays :

Pour remédier au problème de l’aide étrangère qui détourne les ONG des préoccupations des citoyens, il faudrait qu’une proportion beaucoup plus élevée des projets de financement étrangers s’adresse aux citoyens ordinaires. Jusqu’à présent, les efforts pour sensibiliser les citoyens à l’existence des ONG et au rôle de la société civile ont produit de bien minces résultats positifs, et encore seulement à certains endroits où l’aide étrangère a été intensive[336].

Compte tenu de ces questions, il existe des arguments de poids en faveur d’un soutien accru du Canada aux initiatives de la société civile qui font partie intégrante du développement démocratique. D’ailleurs, le Canada a d’énormes capacités et avantages comparatifs dans ce domaine. Les propos de Nancy Thede valent la peine d’être cités :

On trouve au Canada un grand nombre d’organisations de la société civile possédant une vaste expertise dans des domaines précis du développement démocratique et le soutien à la société civile est généralement plus efficace et stratégique lorsqu’il est mis en oeuvre par la société civile elle-même. Pour ce faire, bien qu’elles aient besoin de ressources suffisantes de la part du gouvernement […] elles ont aussi besoin de l’autonomie politique et administrative nécessaire pour en faire le meilleur usage possible dans un contexte donné […] Les efforts déployés par le Canada peuvent apporter une touche distinctive dans le domaine du soutien de la société civile à la démocratie en raison des forces et de l’originalité de ses institutions – bien qu’il doive parallèlement éviter le piège qui consiste à tenter d’exporter son modèle institutionnel ;

-          La société civile est une arène non partisane du soutien à la démocratie. L’accent très important mis dans ce domaine distingue le Canada de la plupart des autres gouvernements qui œuvrent principalement dans le cadre et vers la mise en place d’institutions formelles de démocratie.

-          Traditionnellement, le Canada a été sensible au fait que les institutions démocratiques devaient refléter les caractéristiques particulières d’une société et ne pas en conséquence tenter d’imposer ailleurs un modèle unique d’institutions précises de démocratie. Une telle attitude se prête tout particulièrement bien au travail avec la société civile dans des contextes multiples.

-          Le dynamisme et la variété des organisations, des approches et des enjeux qui ont cours dans la société civile canadienne représentent une grande richesse d’expérience qui, bien qu’elle ne puisse être directement transmise à d’autres sociétés, peuvent servir de fondement à une relation constructive avec la société civile dans des démocraties en développement[337].

Recommandation 16

Pour faire progresser le développement démocratique, le Canada devrait accorder un soutien accru aux initiatives de la société civile, aussi bien locales que mondiales, qui s’inspirent de l’expérience de la société civile canadienne et qui visent à renforcer la participation des citoyens ordinaires et la responsabilisation en matière de démocratie.

Une autre dimension du développement démocratique qui a été abordée dans certains témoignages et dans des mémoires est l’éducation et la formation en matière de démocratie. Dans une des premières audiences publiques du Comité, George Perlin a parlé de son projet destiné à l’Ukraine et financé par l’ACDI, qui vise « à donner à l’Ukraine la capacité d’offrir un programme autonome d’éducation qui favorise et renforce le respect des valeurs libérales-démocratiques ainsi que les processus de gouvernance libérale-démocratique chez les citoyens et l’élite ». Bien que le gros du projet ait été axé jusqu’à présent sur l’élaboration de cours de démocratie pour les universités et les ministères, une fois mené à bien, il aura aussi donné lieu à « la création d’un cours dans les institutions pédagogiques pour former des enseignants de niveau secondaire, nouveaux ou déjà en service, afin qu’ils puissent enseigner les matières d’un programme en études civiques »[338].

Le projet a été réalisé sous les auspices du Centre for the Study of Democracy de l’Université Queen’s, dont le directeur de la recherche, David Donovan, a fourni des précisions au Comité :

Le projet ukrainien a visé toutes sortes de secteurs : universités, collèges, académies de police, programmes de formation militaires, ainsi que le système d’éducation publique. Et un grand nombre d’universitaires, d’enseignants et de fonctionnaires ont été accueillis à l’Université Queen’s au milieu des années 1990 pour y suivre des programmes de formation en démocratie et en gouvernement démocratique, pour ensuite rentrer chez eux, et des experts de Queen’s et d’ailleurs […] les ont aidés à élaborer des programmes de valeurs démocratiques à saveur locale dans toutes sortes de domaines[339].

M. Donovan a signalé qu’on pourrait faire beaucoup plus pour l’éducation, y compris dans des contextes difficiles comme celui de l’Afghanistan, affirmant que « l’établissement d’un programme d’études sur les valeurs démocratiques » est un domaine où « le Canada pourrait […] jouer un rôle de chef de file »[340]. M. Perlin a indiqué que le Canada pourrait aussi « mettre sur pied un programme de formation pour les intervenants ou pour les gens qui veulent faire carrière dans ce domaine, dans la prestation de l’aide à la démocratie. Cela ne serait pas réservé aux Canadiens; il existe un besoin pour ce genre de programme au palier international. Pensez au grand nombre de donateurs et d’intervenants. J’estime qu’ils ont besoin d’aide et d’une formation spécialisée pour bien faire leur travail »[341].

Des stages à l’étranger pour les jeunes et les étudiants, des bourses d’études, des programmes d’études, des échanges pour enseignants et professionnels, voilà certaines des idées qui ont été proposées au Comité pour favoriser l’action du Canada en matière de développement démocratique. Jeffrey Kopstein a affirmé que les stages représentent « le genre de travail à long terme qui doit se poursuivre et qui devrait faire partie de la trousse de promotion de la démocratie du Canada »[342]. Il a ajouté ceci :

[…] le Canada n’a rien de comparable au programme de bourses Fulbright qui a permis à des centaines d’intellectuels provenant de pays autoritaires de passer quelque temps aux États-Unis. Cela est très regrettable, parce qu’il serait très facile de mettre en œuvre un tel programme, de le faire fonctionner et les avantages à long terme sont incontestables. L’expérience directe du multiculturalisme canadien n’est pas un aspect que les étudiants étrangers oublient rapidement. C’est là notre force et nous devrions l’utiliser[343].

M. Donovan et, dans un mémoire présenté au Comité en octobre 2006, Grant Kippen — un Canadien qui a été directeur du programme pour l’Afghanistan au NDI en 2003-2004 et président de la Commission des plaintes électorales de l’Afghanistan en 2005 — ont dit du projet « Bâtir la démocratie en Ukraine » de M. Perlin qu’il pourrait servir de modèle à l’élaboration de cours sur la démocratie en Afghanistan. Selon M. Kippen : « En Afghanistan cependant, l’écart à combler au niveau des programmes de formation professionnelle est beaucoup plus important qu’en Ukraine et il existe beaucoup de […] corruption au niveau des responsables gouvernementaux, c’est d’ailleurs l’un des principaux problèmes auxquels est confronté le gouvernement afghan car cela mine sa crédibilité et sa légitimité. C’est pourquoi je crois qu’un projet qui poursuivrait des objectifs semblables à ceux poursuivis par le Projet […] en Ukraine, mais qui serait adapté aux réalités de l’Afghanistan, contribuerait énormément au développement démocratique à long terme dans ce pays[344]. »

M. Kippen a formulé d’autres idées de programmes d’études, notamment :

-     Créer un programme de bourses d’études, en accordant disons 50 bourses par année à de jeunes leaders politiques qui viendraient étudier au Canada pour obtenir des diplômes d’études avancées. Le programme pourrait être annoncé dans les pays ciblés et nos missions à l’étranger pourraient se charger de la sélection initiale des candidats. Ces bourses d’études spéciales pourraient par exemple porter le nom de « Bourse d’études internationales de la gouverneure générale » ou de » Bourse de recherches internationales du Canada » [...]

-     Créer une série de programmes d’études réguliers qui seraient dispensés au Canada et dont la durée pourrait varier entre une semaine et six mois. Ces programmes sur mesure s’adresseraient spécifiquement aux représentants élus, aux fonctionnaires supérieurs et intermédiaires du gouvernement national aussi bien que des municipalités, aux juges, aux militaires et aux responsables de l’application de la loi[345].

Le Comité est d’avis que le Canada devrait intensifier son travail concernant les activités d’éducation à tous les niveaux, les échanges et la formation aux fins du développement démocratique, pourvu que l’efficacité et la viabilité des programmes puissent être démontrées à long terme. Il estime que la fondation canadienne pour le développement démocratique à l’échelle internationale, dont la création a été proposée devrait examiner de plus près la possibilité d’accroître les activités dans ce secteur. À cet égard, le Comité retient les propositions présentées ci-dessus, non pas pour en adopter une au détriment des autres, mais comme idées valables à soumettre à la fondation canadienne en vue d’un financement possible.

Recommandation 17

Le Canada devrait favoriser l’expansion des initiatives de développement démocratique dans les secteurs de l’éducation à tous les niveaux, des échanges et de la formation, pourvu que l’efficacité et la viabilité des programmes puissent être démontrées à long terme. La fondation canadienne pour le développement démocratique à l’échelle internationale, dont la création a été proposée, devrait se charger de l’examen plus poussé des initiatives et de leur financement.

Aux yeux du Comité, un autre important volet du développement démocratique qui mérite une plus grande attention de la part des Canadiens est le soutien à la liberté et à l’indépendance des médias, principes qui posent problème dans de nombreuses régions du monde. Comme Jennifer Windsor et Arch Puddington, de Freedom House, l’ont fait observer :

Comment expliquer la stagnation actuelle de la démocratie? Un facteur qui joue est l’érosion de la liberté de la presse. En Russie, au Mexique et aux Philippines, le meurtre de journalistes est devenu presque banal. Il existe cependant des menaces à long terme plus graves, mais plus subtiles, par exemple l’étouffement de la liberté de la presse au moyen de pressions économiques exercées par le régime, le refus d’octroyer des licences à des stations de télévision privées, la mainmise par l’État et des accusations de diffamation contre des journalistes qui critiquent les dirigeants.

En muselant la presse, les régimes autoritaires exacerbent une deuxième menace grave à la démocratie : la corruption généralisée. Dans les démocraties, la presse est un instrument essentiel de la lutte contre la corruption; dans les régimes autoritaires, où l’État et le secteur privé fonctionnent souvent main dans la main, elle ne peut pas remplir ce rôle[346].

Il existe aussi un lien entre l’oppression des médias et d’autres volets du développement démocratique, comme le développement des partis politiques. Dans son livre sur l’aide aux partis, Thomas Carothers lance ce rappel à la réalité :

Comme l’a souligné un militant d’un parti d’opposition de la Russie au cours d’une entrevue, la quasi-élimination de la radio et de la télévision indépendantes dans ce pays a eu un effet désastreux sur le développement des partis politiques. Si les gouvernements occidentaux veulent soutenir le développement des partis russes, a-t-il précisé, ils feraient mieux d’exercer des pressions en faveur de l’indépendance de la presse au lieu d’appliquer des programmes de formation traditionnels qui ne font rien pour élargir l’espace politique limité dont disposent les partis[347].

John Githongo est un ancien journaliste qui est devenu fondateur et directeur de la division du Kenya de Transparency International et, en 2003, secrétaire permanent à l’éthique et à la gouvernance au bureau du président du Kenya avant d’être contraint à démissionner et à quitter son pays en raison de sa vigoureuse opposition politique. Au Dialogue sur l’approche canadienne en matière de développement démocratique, tenu par le Conseil de la démocratie en février 2007, il a fait valoir l’importance d’appuyer les médias indépendants à partir de la base en Afrique, où il y a maintenant 888 stations de radio FM que l’État ne peut pas censurer et 177 millions de téléphones mobiles (taux de pénétration de 19 p. 100, mais qui croît rapidement)[348]. Selon le compte rendu d’une conférence tenue à Nairobi en 2005 :

La présence de médias indépendants et fonctionnels fait partie intégrante des régimes démocratiques. Les médias ont un rôle à jouer dans l’information des citoyens. Ils sont de plus un moyen utile de créer une culture de la responsabilisation et de la transparence. Une suggestion concrète serait d’amener les donateurs, qui se concentrent actuellement sur la presse écrite urbaine, à s’intéresser plutôt à la radio communautaire, qui peut joindre un plus vaste public, surtout en milieu rural. Dans ce domaine, les donateurs sont en mesure de fournir une expertise, une formation et des ressources bien nécessaires[349].

Parallèlement, pour l’avenir, l’expansion des communications par Internet offre beaucoup de promesses dans le monde, même à des endroits aussi improbables que le Turkménistan[350]. Aux fins du développement démocratique, il y a lieu de prendre en considération tous les types de médias indépendants.

Dans un mémoire présenté au Comité, le Media & Democracy Group a affirmé avec conviction que le Canada pourrait être plus actif dans ce secteur :

À titre de démocratie stable où cette industrie est exceptionnellement professionnelle, le Canada doit à présent mettre à contribution ses forces dans ce domaine, que l’on tient pour une condition nécessaire au développement de la démocratie […]

Le développement des médias est un élément crucial de l’institutionnalisation de la démocratie. La participation du Canada au développement des médias est inexplicablement modeste […] on ne trouve pas d’énoncé de principe général et durable selon lequel le développement des médias est essentiel à la consolidation de la paix et à la démocratisation, qui influerait sur les décisions en matière de politique étrangère et d’aide au développement, et qui maximiserait l’exceptionnelle capacité du Canada d’appuyer un nombre accru d’initiatives diverses.

Au Canada, on ne dénombre qu’une poignée d’ONG dans ce domaine et il y a peu de financement ou de soutien provenant d’entreprises ou de fondations en ce qui concerne des projets de développement des médias à l’échelle internationale […]

Le Canada peut jouer un rôle bien plus important dans le développement des médias pour la démocratisation, notamment en raison de ses ressources exceptionnelles. Le pays est l’un des marchés les plus médiatiques du monde[351].

Le Comité abonde dans le même sens. Il tient toutefois à formuler une mise en garde, comme il l’a fait pour d’autres volets délicats de l’aide à la démocratie. Les idées de projet qui partent de bonnes intentions doivent aussi s’avérer efficaces et viables. Le Comité prend note de l’échec d’un programme, financé par l’ACDI (trois millions de dollars) et géré par l’Institute for Media Policy and Civil Society de Vancouver, qui visait à enseigner le journalisme et le droit à des Afghanes. Les lacunes du programme ont seulement été révélées après l’obtention d’un rapport de vérification interne de l’ACDI en vertu de la Loi sur l’accès à l’information[352]. Le Comité espère qu’il s’agit d’un cas isolé, mais cette situation montre peut-être qu’il vaudrait mieux confier l’examen de ce type de projet à une fondation indépendante qui se spécialise dans l’aide au développement démocratique et applique des procédures d’évaluation rigoureuses.

Recommandation 18

Le Canada devrait appuyer davantage la liberté de presse par la voie de l’essor de médias libres et indépendants dans le cadre du développement démocratique en accordant une attention particulière aux stratégies permettant entre autres d’aider les médias dans les cas où ils subissent des contraintes; de joindre un public aussi vaste que possible, y compris dans les régions rurales et mal desservies; de tirer parti de l’expertise canadienne dans ce domaine; et d’explorer le potentiel des nouvelles technologies de communication abordables. La fondation canadienne pour le développement démocratique à l’échelle internationale verserait les fonds supplémentaires après avoir évalué rigoureusement l’efficacité et la viabilité des propositions de projet.