FAAE Rapport du Comité

Il est clair que le Canada possède un savoir-faire reconnu pour la promotion de certains grands principes de la gouvernance démocratique, et que la démocratie canadienne elle-même a des qualités uniques (promotion de la tolérance et quête d’une identité commune qui concilie les grandes différences culturelles, linguistiques et régionales). Notre expertise « spécialisée » pourrait donc fort bien nous conférer l’autorité nécessaire pour avoir notre mot à dire sur la scène internationale. L’idée que l’on a du Canada pourrait aussi, dans certains endroits et à certains moments, faire de lui un partenaire de confiance pour obtenir une assistance dont la nature pourrait être délicate et hautement politique. Cet aspect pourrait être davantage exploité si l’on adoptait une démarche et un style largement axé sur la demande, à savoir que les organismes canadiens cherchent, pour l’essentiel, à faciliter les processus de réforme et à aider les acteurs locaux à réaliser leurs propres programmes de changement démocratique.

Document de travail préparé sous
les auspices du Conseil de la démocratie[219]

L’approche canadienne contient deux éléments clés. Tout d’abord, au cours des 20 dernières années, nous avons procédé à un regroupement institutionnel fort […] Deuxièmement, au cours des années, nous avons adopté une philosophie de coopération. Les Canadiens ont adopté une démarche claire et unique qui est appréciée par un bon nombre de nos partenaires. Nous épaulons les initiatives des personnes qui ont à cœur d’améliorer les institutions et les pratiques démocratiques de leur pays, et ce, sans tenter d’imposer notre façon de faire. Nous partageons notre vaste expérience acquise grâce aux efforts continuellement déployés pour renforcer notre propre système démocratique tout en reconnaissant nos réussites et nos échecs. Enfin, préférant des résultats concrets à la rhétorique, nous limitons le plus possible les considérations idéologiques. Mais surtout, nous croyons que le développement démocratique se doit d’être une pratique démocratique entre pairs.

Robert Miller, président, Le Centre parlementaire[220]

[…] il faut aussi affronter l’attitude, de plus en plus répandue à certains endroits du monde, selon laquelle la démocratie n’apporte pas d’améliorations à la qualité de vie des gens. Les progrès s’accompagnent de leur lot de revers, mais il ne faut pas abandonner.

À mon avis, la démocratie reste la seule solution pour l’humanité. C’est tout le processus du développement démocratique et tout le système qu’il faut appuyer, mais toujours dans le respect des valeurs, de l’histoire et de la culture du pays. C’est d’ailleurs ce qui constitue notre marque de commerce sur la scène internationale […]

Jean-Pierre Kingsley, ex-directeur général des élections[221].

Nous devrions être en mesure de fournir les ressources nécessaires pour habiliter les partenaires, le plus souvent sous la forme de mentorats, d’information, de compétences, de connaissances ou de mesures de facilitation. Trop souvent, nous remplaçons ces formes d’aide par de l’argent et nous sommes déçus des résultats.

Les valeurs que nous apportons comme Canadiens sont universelles, bienvenues et utiles. Nos institutions adhèrent aux principes du respect, de la compassion, de l’inclusion, de l’équité et de l’honnêteté.

Malgré que nous sommes frustrés par plusieurs de nos institutions, elles font l’envie de plusieurs et sont des exemples pour d’autres. Notre système judiciaire, notre service public, les partis politiques, les systèmes électoraux, la Loi sur les langues officielles, la liberté des médias, les relations intergouvernementales et surtout, notre constitution, font que le Canada est envié et honoré à travers le monde […] Dans ce domaine [du développement démocratique] peu de donateurs peuvent fournir à nos partenaires les compétences et l’expérience que possède le Canada, ce qui justifie que le Canada devrait en faire sa priorité.

Ross Reid, ancien député progressiste-conservateur
et ancien sous-ministre de Terre-Neuve-et-Labrador[222]

Le Canada s’enorgueillit souvent de projeter en général une bonne image à l’étranger et d’exercer une influence et un rôle distinctif dans les relations internationales. En effet, le MAECI a tenu récemment une tribune publique en ligne (du 22 janvier au 30 mars), intitulée « Une approche canadienne pour promouvoir la démocratie »[223]. Notre premier témoin, le ministre des Affaires étrangères Peter MacKay, a affirmé :

[…] Le Canada jouit d’une crédibilité unique face à bon nombre de défis aujourd’hui associés à la promotion de la démocratie, et cette crédibilité lui offre des possibilités tout aussi uniques. Il y a, dans le contexte global plus vaste, énormément de bonne volonté, et il peut être très délicat de faire appel à des étrangers pour mettre en place des réformes démocratiques. Par conséquent, la réputation d’impartialité du Canada lui confère des avantages certains. Nous n’avons jamais été une puissance coloniale. Nous n’avons pas les ambitions d’une grande puissance. Nos motifs ne sont pas suspects et nous n’avons pas de buts cachés. De plus, comme je l’ai dit, les Canadiens jouissent d’une immense réputation de bonne volonté. C’est en partie grâce à nos activités de promotion, mais surtout à cause de notre soutien actif des valeurs démocratiques[224].

Le ministre a poursuivi en soulignant la profondeur de l’expérience et de l’expertise institutionnelles et individuelles que le Canada offre aux démocraties émergentes et la capacité d’accommoder la diversité : « comme [les Canadiens] sont particulièrement sensibles aux contextes sociaux et culturels difficiles, ils sont d’autant plus en mesure de fournir leur aide »[225]. Les qualités des approches canadiennes ont été reconnues dans différents domaines du développement démocratique : assistance électorale, formation policière, éducation en matière de démocratie, promotion des droits de la personne et de la primauté du droit, réforme de la gouvernance et soutien à la société civile.

Même si la caractérisation du rôle du Canada est marquée par un certain idéalisme optimiste — la preuve résidera comme toujours dans la pratique et les résultats à long terme —, les témoins d’ici et d’ailleurs qui ont comparu devant le Comité ont convenu en général qu’une plus grande participation du Canada dans ces domaines est souhaitée et que le Canada peut offrir des avantages comparatifs dans le dur effort à long terme que constitue l’aide à la démocratie sur la scène internationale. Jennifer Welsh, que le Comité a rencontrée à Londres en octobre 2006, conclut dans un ouvrage à paraître que, malgré tous les dangers et les risques inhérents que comporte un tel travail — souligné par Ian Smillie dans son témoignage devant le Comité[226] —, « la bonne gouvernance a été reconnue comme un domaine où l’expérience canadienne, combinée à sa réputation de « donateur impartial », confère au pays un avantage comparatif par rapport aux autres intervenants[227] ».

George Perlin, indiquant que le Canada pourrait prendre les devants et « mettre sur pied un programme de formation pour les intervenants ou pour les gens qui veulent faire carrière dans ce domaine, dans la prestation de l’aide à la démocratie », a ajouté : « Nous sommes souvent perçus comme étant plus sensibles à la situation particulière des pays bénéficiaires, plus ouverts à la participation des organismes locaux, plus prêts à écouter leurs conseils et plus inclusifs dans nos relations avec nos partenaires[228]. » On pourrait aussi mentionner le succès de CANADEM, « la réserve civile du Canada », une ONG à but non lucratif âgée de 10 ans, financée par le gouvernement, mais dont le budget est modique, qui a regroupé 8 000 Canadiens qualifiés pour leur confier des missions à l’étranger et les a répartis en plusieurs divisions en fonction de différents types de déploiements civils. Le directeur général, Paul Larose-Edwards, a dit au Comité : « Allons-nous nous améliorer? Oui, car les Canadiens seront de plus en plus nombreux à s’inscrire à notre répertoire. Je prédis qu’il y aura de 25 000 à 35 000 personnes sur nos listes d’ici 10 ans et nous allons donc continuer à nous arranger pour que cela ne coûte pas trop cher[229]. »

M. Larose-Edwards a souligné que l’expansion de CANADEM n’a pas pour objet de créer des emplois pour les Canadiens, mais de trouver des gens ayant les compétences nécessaires pour développer des capacités locales dans les pays récipiendaires. Comme il l’a indiqué, « Nous préférons sélectionner et envoyer le genre de personnes […] qui ne cherchent pas à s’incruster éternellement. Elles doivent chercher à développer les capacités locales[230] ». Il a décrit comment les compétences d’experts spécialisés et de néo-Canadiens peuvent être utilisées dans des situations très difficiles :

Pour ce qui est de l’Afghanistan, nous envoyons des gens là-bas depuis près de cinq ans, en plus de sélectionner des experts pour des activités en Afghanistan. Nous y avons déployé des experts de la police et quelques experts des tribunaux. La Défense nationale fait également largement appel à nos services pour recruter ce qu’elle appelle des interprètes culturels. Il s’agit de Canadiens d’origine afghane. Nous avons un répertoire de 200 Canadiens d’origine afghane que nous avons sélectionnés. La Défense nationale s’adresse donc à nous pour recruter les personnes qui sont déployées aux côtés des troupes canadiennes et qui jouent là un rôle clé.

En fait, cela fait suite à notre intention de faire davantage appel, compte tenu de nos ressources limitées, à ces néo-Canadiens en les renvoyant dans leur pays d’origine, non pas en tant qu’Afghans ou Congolais, mais en tant que Canadiens qui connaissent bien la culture locale, ce qui n’est pas à la portée de ceux d’entre nous qui sont nés et qui ont été élevés au Canada. Nos Canadiens d’origine afghane ont donc eu un grand succès. Le gouvernement afghan les a recrutés directement à partir de notre répertoire, de même que la Défense nationale, les Affaires étrangères et toute une série d’organismes internationaux[231].

Pour le Comité, un point reste à éclaircir : comment faire le lien entre l’expérience reconnue de CANADEM et le nouveau « mécanisme de déploiement du développement démocratique » (DDD) établi sous la direction du Bureau de la gouvernance démocratique, lequel a succédé au Corps canadien de l’ACDI, comme nous l’avons décrit au chapitre 4. Selon une description que l’ACDI a communiquée au Comité en janvier 2007, CANADEM pourra présenter des soumissions au DDD. L’appel d’offres semblait toujours en cours lorsque le président de l’ACDI, Robert Greenhill, a comparu devant le Comité en mars 2007. Comme il l’a dit au Comité, le DDD —

[…] permettra à l’ACDI de recruter et de déployer des spécialistes de la gouvernance démocratique parmi les meilleurs, et de répondre ainsi rapidement à d’urgents besoins sur le terrain.

Pour le moment, si l’ACDI ou un autre ministère constate qu’un pays a besoin de certains experts…si un pays vient nous demander de l’aide pour réformer son bureau du vérificateur général, par exemple, ou pour apporter une amélioration dans tel ou tel domaine, il peut être long et compliqué de recruter et de déployer les experts canadiens requis. Grâce au mécanisme de déploiement du développement démocratique, nous travaillerons en collaboration avec un partenaire canadien — et nous avons déjà fait un appel de propositions à cet effet — pour pouvoir recruter rapidement et fournir les meilleurs experts canadiens dans les différents domaines de la gouvernance démocratique[232].

Dans la Partie III de son budget des dépenses publié le 30 mars 2007, l’ACDI décrit le DDD comme suit : « Cette initiative engagera des experts canadiens en matière de régie démocratique et les enverra dans les pays en développement, en réponse aux demandes des directions générales de programmes géographiques de l’ACDI, pour les aider dans l’élaboration de leurs stratégies de développement. Le DDD aidera ces pays à atteindre leurs objectifs en ce qui concerne les quatre éléments de la régie démocratique, ainsi qu’en matière de prévention des confits et de maintien de la paix[233]. » Selon l’information communiquée au personnel du Comité par M. Larose-Edwards le 2 avril 2007, CANADEM n’a pas obtenu le contrat de DDD. Ce qui préoccupe surtout le Comité, c’est que ce nouveau mécanisme de l’ACDI soit bien harmonisé avec ce que fait déjà CANADEM d’une manière indépendante et à faible coût.

La formation policière, la réforme judiciaire, les élections, le renforcement du Parlement, la lutte contre la corruption et la gouvernance locale sont parmi les secteurs particuliers de développement démocratique que les témoins ont qualifiés de domaines d’expérience et de compétence du Canada. Raf Souccar, commissaire adjoint, Opérations fédérales et internationales, GRC, a fait part au Comité de contributions au Kosovo, en Jordanie, en Afghanistan, en Bosnie-Herzégovine, en Côte d’Ivoire, à Haïti et en Sierra Leone :

Le Canada peut maintenant adopter une approche proactive pour ce qui touche les opérations policières internationales, la collaboration avec d’autres organismes gouvernementaux visant à entreprendre une démarche pangouvernementale, la détermination de secteurs d’intérêts stratégiques et le perfectionnement d’employés possédant la compétence nécessaire pour relever le défi qui consiste à œuvrer dans ces milieux. Cela signifie que la GRC et les organismes policiers partenaires doivent aménager un cadre de policiers experts prêts à collaborer à des opérations de paix à l’étranger. La constitution d’un ensemble de compétences peut permettre d’apparier des spécialistes avec des missions particulières en fonction de leurs talents. Ainsi, ces hommes et ces femmes pourront être déployés plus rapidement que dans le passé et, ce qui est peut-être le plus important, les déploiements vont permettre de réduire la portée des moyens d’action des forces policières nationales de notre agence et de ses partenaires. […] Grâce à ses efforts à l’étranger, la police canadienne exporte sa culture, ses valeurs ainsi qu’un modèle établi de maintien de l’ordre démocratique[234].

M. Souccar a aussi mentionné des leçons tirées de l’expérience, à savoir que le développement soutenu exige une planification de nos engagements à long terme et « […] qu’une réforme fructueuse du secteur de la sécurité nécessite des stratégies qui visent le développement égal des capacités relatives à la justice, à la police et aux services correctionnels[235] ». Le Comité a fait allusion à ce point dans son rapport sur Haïti de décembre 2006[236].

L’Association du Barreau canadien (ABC), dans le témoignage et le mémoire qu’elle a présentés au Comité, a indiqué que son Comité de développement international « a réalisé des projets de réforme législative et judiciaire et veillé au renforcement des capacités dans 29 pays de l’Asie, de l’Afrique, de l’Europe centrale et des Caraïbes »[237]. En recommandant que le Canada engage tous les éléments du système judiciaire dans la promotion de la règle de droit, l’ABC a soutenu que le Canada devrait procéder de manière prudente et critique selon les meilleures pratiques fondées, notamment, sur le sentiment d’appartenance et l’engagement locaux, faisant remarquer qu’il est impossible de transplanter un système judiciaire d’un pays à l’autre et que « Il semble néanmoins que la majorité de l’aide fournie au système judiciaire vise les cours suprêmes, les ministères de la Justice et d’autres institutions qui n’ont que très peu d’influence, voire aucune, sur la vie des pauvres et des défavorisés[238] ». Néanmoins, l’ABC a conclu que le Canada peut contribuer positivement à la tâche :

Le Canada a à la fois l’expertise et l’expérience nécessaire pour assumer un rôle accru dans la promotion de la démocratie et le renforcement du principe de la primauté du droit à l’étranger. […] Sur la scène internationale, le système judiciaire bijuridique du Canada (common law et droit civil) est tenu en haute estime, et les juristes du pays sont respectés. L’expérience du Canada des processus participatifs de la réforme de la justice civile et criminelle, des enjeux sur l’enregistrement des terres et des titres ancestraux, et les enjeux liés à la justice réparatrice sont tous des exemples de l’expertise que nous pouvons partager avec le monde. En outre, le Canada a démontré sa capacité de travailler efficacement dans un domaine qui nécessite une grande sensibilité politique et culturelle. Bref, riche de tous ces actifs, le Canada peut et devrait faire plus[239].

Pour donner au Comité un exemple précis de l’expertise pratique du Canada en matière d’éducation judiciaire, Kathleen Mahoney, professeure de droit à l’Université de Calgary et ex-présidente du conseil d’administration de Droits et Démocratie, a décrit un projet de renforcement du système judiciaire au Vietnam, de 12 millions de dollars, pour lequel elle a été nommée directrice canadienne :

Ce que nous faisons là-bas, c’est vraiment de faire un pas à la fois. Il s’agit d’un projet de cinq ans et, à l’heure actuelle, une période d’évaluation s’impose. J’ai apporté notre plan de travail global, qui comporte de très nombreux résultats au cours des cinq années, tout, depuis des banques d’examen jusqu’aux codes de conduite, en passant par les manuels sur les questions de fond, les techniques pédagogiques et le développement des programmes pour les séminaires sur les droits de la personne, la participation à la société civile, les techniques pour aider les juges à comprendre les minorités ethniques, leurs valeurs et leurs cultures, etc. Alors, il y a toute une gamme d’activités et de projets, et de résultats, qui se dérouleront au cours des cinq prochaines années.

Un des problèmes dans ce domaine jusqu’ici, c’est qu’une bonne partie de l’éducation judiciaire a été très épisodique. Vous allez assister à une conférence pendant trois jours dans un pays quelconque en Afrique et lorsque vous repartez, vous avez le sentiment que tout va changer. Ce n’est pas ainsi que cela fonctionne. C’est comme chaque fois que l’on éduque quelqu’un : vous commencez par un programme et vous avez des progrès, vous avez des évaluations et vous avez des jalons que vous essayez de franchir. Alors, je pense que nous sommes maintenant rendus à une époque où nous avons une approche beaucoup plus raffinée face à ces questions.

Je pense que nous voyons que les pays qui reçoivent l’aide sont beaucoup plus conscients de l’importance déterminante du système judiciaire, non pas seulement pour dispenser la justice dans les tribunaux, mais pour développer la confiance du public dans la démocratie. Ils voient que le système judiciaire est un des bras de la démocratie qui doit être développé en même temps que les structures de gouvernance[240].

En matière d’élections, nous avons déjà souligné au chapitre 4 le travail, reconnu dans le monde, qu’a accompli Élections Canada dans près d’une centaine de pays depuis 1990. Jean-Pierre Kingsley, ancien directeur général des élections, a donné plus de précisions sur le sujet dans son témoignage devant le Comité :

Nos activités varient de l’envoi d’un seul expert pour gérer un élément du processus électoral à la formation d’équipes pluriannuelles et multinationales pour venir en aide et entreprendre des analyses approfondies et continues, à la mise en œuvre d’une observation et d’un accompagnement englobant tous les secteurs du processus électoral. Ces initiatives nous ont fourni l’expérience s’étant avérée instrumentale dans l’évolution d’une démarche unique pour l’aide électorale internationale. Notre démarche est une méthode accompagnatrice — ce que explique mon utilisation du mot « accompagnement » — pour les organismes de gestion électorale avant, pendant, et après les élections, et une méthode d’aide pour leur permettre d’élaborer et renforcer leurs cadres de travail institutionnels, leurs aptitudes et leur autonomie ou l’indépendance, lesquels constituent des composantes de base capitales pour le développement démocratique électoral.

Cette démarche est un modèle élastique permettant un apprentissage mutuel[241].

M. Kingsley a aussi convenu qu’il fallait à long terme enseigner le civisme pour améliorer les processus électoraux. « Si nous adoptions une démarche globale pour favoriser l’instauration et le développement de la démocratie, nous pourrions commencer à nous attaquer en profondeur aux lacunes à combler dans le système électoral ou dans le système éducatif en ce qui concerne les élections, en intervenant au niveau de l’enseignement primaire ou secondaire[242] ».

Des élections ne peuvent évidemment pas produire des résultats durables s’il n’y a pas d’assemblée législative à laquelle les candidats peuvent être élus. Robert Miller, président du Centre parlementaire d’Ottawa, a souligné devant le Comité le rôle clé que jouent à cet égard le renforcement des institutions parlementaires et l’appui du Parlement et du gouvernement du Canada. Comme il l’a affirmé devant le Comité, cela suppose une aide canadienne au développement d’une capacité locale à cet égard. Il a dit au sujet du Centre : « Au cours des 15 dernières années, le Centre a progressé pour devenir une organisation canadienne internationale dont le personnel et les bureaux gèrent des programmes de développement parlementaire dans diverses parties du monde. La direction du Centre est de plus en plus prise en main par des gens tels que Bunlen Men, responsable de notre programme au Cambodge, et Rasheed Draman, qui dirige nos programmes en Afrique à partir de notre bureau régional à Accra, au Ghana[243]. »

M. Draman, dans une présentation faite dans le cadre du « Dialogue sur l’approche canadienne en matière de développement démocratique » le 15 février 2007, a donné un exemple de ce qu’il est possible de faire :

Dans le cadre de notre projet du Fonds canadien [pour l’Afrique[244]], — le Programme Afrique‑Canada de renforcement parlementaire, qui s’appuie sur des réseaux regroupés autour de domaines de politique cernés plus tôt —, nous collaborons avec des instituts politiques et des groupes de la société civile en Afrique afin de concevoir et de réaliser des programmes destinés à renforcer les capacités des comités parlementaires en matière de réduction de la pauvreté. Nous créons des liens entre les députés désireux de lutter contre la corruption (par des sections nationales du Réseau de parlementaires africains contre la corruption — APNAC) et des sections locales de Transparency International. Ces liens se sont révélés très utiles dans un certain nombre de pays[245].

M. Draman a ensuite abordé la question de l’égalité des sexes dans le processus politique et la question des budgets parlementaires et de la surveillance financière, soulignant la création en octobre 2006 d’un centre d’apprentissage au sein du bureau ghanéen du Centre parlementaire, qui deviendra au cours des prochaines années un « Centre d’excellence sur la formation parlementaire ». À noter qu’il a souligné le rôle important du Canada comme source d’aide extérieure parce que « le Canada dispose d’un immense capital politique par sa réputation dans le monde. Contrairement à d’autres donateurs, il n’a aucun « bagage ». Les Canadiens sont accueillis chaleureusement, où qu’ils aillent. Nous devons « dépenser » ce capital pour changer quelque chose dans le monde en nous montrant novateurs, réceptifs et, surtout, en prenant des risques[246].

Le Comité prend ce dernier point au sérieux, et il s’est vu en fait confirmer l’importance de la contribution du Canada par le témoignage d’une délégation d’éminents parlementaires africains en novembre 2006. M. Augustine Ruzindana d’Ouganda, président du Réseau de parlementaires africains contre la corruption, a déclaré devant le Comité : « Sans l’aide du Canada, cela n’aurait pas été possible. […] le Canada joue, en tout cas sur le continent africain, un rôle utile en renforçant la démocratie[247]. » M. Steve Akorli, un parlementaire à la retraite qui est coprésident du Conseil de coordination du Programme Afrique-Canada de renforcement parlementaire, a ajouté :

Le Canada a beaucoup aidé l’Afrique [concernant le Ghana]. Il a fallu qu’un pays comme le Canada vienne à notre secours pour renforcer nos capacités. […] la capacité parlementaire du Ghana et le contrôle qu’il peut exercer dans les domaines du financement et de la lutte contre la pauvreté se sont beaucoup renforcés.

Le militantisme pour l’égalité entre les sexes est rendu à un niveau que vous ne sauriez imaginer. La société civile du Ghana a proposé ce qu’elle appelle un « manifeste de l’égalité entre les sexes ». Il y est question de ce qu’on peut faire pour les femmes afin qu’elles puissent posséder des terres, obtenir du crédit et avoir d’autres possibilités qui leur permettront de mieux se faire entendre.

Ce sont les retombées de l’expérience démocratique que nous menons depuis 15 ans. Nous sommes très reconnaissants envers le Canada[248].

Pour ce qui est d’appuyer les activités de renforcement de la surveillance parlementaire et de lutte contre la corruption, notre collègue John Williams, député et président de l’Organisation mondiale des parlementaires contre la corruption (GOPAC), qui a été fondée lors d’un rassemblement à la Chambre des communes du Canada en 2002, a exhorté le Comité à insister sur l’importance du développement de l’indépendance des parlementaires au sein des pays partenaires. Le renforcement du rôle des parlementaires sera traité plus en détail au chapitre 7. Quant au travail de la GOPAC, M. Williams a dit au Comité :

La GOPAC a une mission : rendre les parlements plus efficaces en tant qu’institutions démocratiques de surveillance des gouvernements. Sa mission repose sur trois piliers. Tout d’abord, l’appui des pairs. Nous aidons les parlementaires qui malgré les embûches et les périls ont décidé de tenir tête à la corruption. Le deuxième est l’éducation des parlementaires. Nous envoyons nos jeunes à l’université pour qu’ils deviennent avocats, médecins, ingénieurs et comptables, mais qui forme nos parlementaires et leur enseigne à surveiller le gouvernement? Enfin, il y a le leadership axé sur les résultats. Les belles paroles ne suffisent pas. Il est temps que nous, parlementaires, exigions des comptes de nos gouvernements et prenions des initiatives pour lutter contre la corruption et faire régner l’honnêteté et l’intégrité dans la gestion des affaires publiques[249].

Concernant la question de l’amélioration de la gouvernance locale, que le Comité a déjà abordée au chapitre 2, le Canada a aussi été actif, notamment dans le cadre de projets réalisés par la Fédération canadienne des municipalités (FCM). À titre de président par intérim de la Fédération, Gord Steves a dit au Comité : « Nous gérons actuellement dix programmes en Afrique, en Asie et en Amérique latine. Le budget annuel des programmes s’établit actuellement à 12 millions de dollars, et 35 employés sont affectés à ce travail. En 20 ans, nous avons travaillé dans 44 pays d’Afrique, d’Asie, d’Amérique latine et des Antilles, et nous travaillons actuellement avec 18 pays. Nous collaborons avec plus de 2 500 bénévoles municipaux et, actuellement, il y a 15 praticiens municipaux bénévoles pour chaque jour civil[250]. »

La FCM, qui est subventionnée par l’ACDI, considère que le Canada est un chef de file international dans ce domaine, aux côtés des Pays-Bas. Selon Brock Carlton, directeur du Centre international pour le développement municipal de la FCM, l’objectif est de créer des partenariats à long terme « à l’appui du renforcement des institutions existantes et de leur capacité de répondre aux besoins de leurs collectivités ».

Autre élément: c’est un travail entre pairs. Lorsque nous allons à l’étranger, nous n’amenons pas des spécialistes du développement qui passent deux semaines en Ouganda, produisent un beau rapport et reprennent l’avion pour aller ailleurs faire un autre rapport. Nous amenons ceux qui font le travail au Canada. Ils travaillent comme bénévoles et discutent avec ceux qui font le même travail à Kampala, à Nairobi ou ailleurs. Ce sont ceux qui font concrètement le travail. Ils amènent une expérience canadienne concrète. Ils ne disent pas : nous faisons ceci au Canada, c’est comme cela qu’il faut faire, faites comme nous, mais plutôt: nous avons une certaine expérience, grâce à laquelle nous sommes parvenus à un certain développement au Canada; comme c’est très pratique, nous pouvons travailler et vous aider à résoudre vos problèmes dans votre contexte, d’une manière qui est sensée pour votre collectivité. L’approche repose donc sur le travail concret des praticiens[251].

La FCM a aussi fait part au Comité de son projet de « programme mondial de gouvernance locale » (programme quinquennal de 12 millions de dollars par année), qui a fait l’objet « d’échanges difficiles » avec l’ACDI. Comme M. Carlton l’a affirmé : « Dans l’état actuel des choses, nous collaborons avec l’ACDI à divers projets, mais il n’y a aucune continuité durable. Les projets vont et viennent, mais il n’y a aucune stratégie, aucune perspective à long terme pour faire contribuer le secteur municipal au service des intérêts du Canada à l’étranger[252]. » Il semble s’agir là d’un problème plus général dans le domaine du développement démocratique. Comme Robert Miller du Centre parlementaire l’a dit au Comité : « […] la démocratie représente un ensemble complexe d’institutions, de pratiques et de valeurs qui […] progressent doucement. Il est donc évident que l’aide internationale au développement démocratique ne doit plus s’effectuer selon une vision à court terme, c’est-à-dire un projet à la fois[253]. »

Le Comité traitera, dans la partie III du présent rapport, des composantes d’une stratégie à long terme cohérente et améliorée que le Canada devrait adopter pour contribuer au développement démocratique. Il fera cet examen, sachant que ce qui précède est loin de constituer une liste complète des capacités que le Canada exerce dans le domaine du développement démocratique. En effet, dans le mémoire sur « la gouvernance démocratique » qu’elle a présenté devant le Comité en octobre 2006, l’ACDI a énuméré plusieurs projets et programmes qu’elle réalise dans de nombreux — peut-être trop nombreux — pays sur les thèmes des composantes suivantes : « liberté et démocratie », « droits de la personne », « institution publique responsable » et « règle de droit ».

La question qui persiste, c’est celle de l’impact et de la visibilité d’ensemble. D’une part, on nous dit que le Canada a une bonne réputation dans le monde, qu’il a quelque chose de spécial à offrir, que des Canadiens compétents font preuve d’intérêt et sont actifs dans le domaine; d’autre part, on nous dit que l’aide canadienne est éparpillée à plusieurs endroits et passe souvent presque inaperçue, et que le Canada n’en fait toujours pas suffisamment à cet égard.

Témoignant devant le Comité, Kevin Deveaux, alors député provincial de la Nouvelle-Écosse, qui a beaucoup travaillé pour le U.S. National Democratic Institute et qui, en mars 2007, a accepté un poste à temps plein au sein du PNUD au Vietnam, a tenu, en réponse à une question, des propos manifestement contradictoires :

De mon point de vue et de celui d’autres spécialistes, les Canadiens accomplissent un excellent travail, et le Canada a quelque chose qu’il est le seul à pouvoir offrir. Vous seriez étonnés du nombre de Canadiens qui font ce travail, surtout pour les organisations étasuniennes, car les Américains ont un système très semblable à celui utilisé en Amérique latine, par exemple, mais qui n’est pas courant en Europe, en Afrique ou en Asie. Notre système parlementaire est plus répandu, et nous autres Canadiens avons davantage de possibilités, grâce à notre expérience politique, de faire entendre notre voix[254].

Pourtant, plus tôt, il avait déclaré sèchement :

Une des choses que je tiens à préciser puisque je travaille sur le terrain, c’est que le Canada n’est pas un intervenant sérieux en matière de développement de la démocratie. Quand on voit des pays comme le Royaume-Uni, avec sa Westminster Fondation for Democracy, les Américains avec leur NED, NDI et IRI, les Allemands avec leurs Stiftungs, entre autres, la plupart affirmeraient que le Canada n’a même pas commencé à se pointer au niveau international dans les domaines plus particuliers du pouvoir parlementaire et exécutif et du développement de partis politiques[255].

Le Comité reviendra sur cette question et proposera sa propre solution au chapitre 7.

Une autre question qui met en cause les « acteurs sérieux », c’est celle de la répartition de l’aide canadienne — trop peu d’aide dispersée dans trop d’endroits. Comme M. Deveaux l’a expliqué : « Je suis pour que le Canada se concentre sur quelques pays et y investisse beaucoup d’argent. D’après mon expérience au Kosovo, notamment, je peux vous dire que dans certains pays, un investissement de 2 ou 2,5 millions de dollars canadiens pourrait faire du Canada le pourvoyeur le plus important et l’y faire tenir un rôle insoupçonné. Donc, au lieu de mesures éparses visant une trentaine ou une quarantaine de pays, je recommanderais que le mandat consiste plutôt à offrir un soutien intensif à une dizaine de pays afin que les résultats soient significatifs[256]. »

Le Comité constate qu’il ne sera pas facile de faire de tels choix. Mais il est d’avis qu’il y a lieu d’approfondir le travail de documentation afin que les décideurs puissent fonder leurs décisions sur l’information la plus complète possible. Il note à cet égard que le document de travail préparé pour le compte du Conseil de la démocratie établit une liste de questions pertinentes à cet égard :

La détermination des points forts du Canada ou des domaines où il possède un avantage comparatif pourrait revêtir diverses formes. On pourrait notamment se poser les questions suivantes : 1) Quel type d’expérience et d’expertise le Canada a-t-il accumulé dans le cadre de ses programmes d’aide et au sein d’institutions indépendantes et autres, et où, à cet égard, le Canada a-t-il acquis une expertise qui le distingue peut-être des autres pays? 2) Quels sont les aspects ou les points forts propres au système démocratique canadien, et en quoi ces aspects se reflètent-ils ou sont-ils ciblés dans les types d’assistance que fournit le Canada? 3) Existe-t-il des régions géographiques ou des tribunes institutionnelles précises où le Canada possède des atouts et des avantages précis, ou encore […] affiche un dossier d’interventions positives qu’il peut mettre à profit[257]?

Voilà de bonnes questions pour lesquelles le document de travail donne des indices intéressants, mais auxquelles il ne répond pas. Le Comité est d’avis qu’il faut approfondir le travail d’analyse sur le plan stratégique pour que le Canada puisse mieux exploiter à long terme ses capacités et ses possibilités en matière d’aide à la démocratie.

Recommandation 6

L’évaluation indépendante du financement actuel de l’aide canadienne à la démocratie, que nous proposons dans la recommandation 3, devrait inclure une évaluation des secteurs dans lesquels l’aide canadienne s’est avérée la plus efficace et dans lesquels les Canadiens sont les plus aptes à mettre leurs compétences à contribution.

Recommandation 7

Pour ce qui est du déploiement effectif de l’expertise canadienne à l’étranger, il faudrait que l’évaluation permette de s’assurer qu’il y a cohérence entre toutes les activités du Canada financées par l’État.

Recommandation 8

En outre, compte tenu de l’ampleur des besoins mondiaux dans ce domaine complexe, il faudrait que l’évaluation permette d’établir une liste des pays les plus susceptibles de bénéficier d’une concentration des efforts du Canada.