CONTEXTE

À la réunion ministérielle sur le terrorisme tenue en juillet 1996 à Paris, les pays du G7/G8 (y compris le Canada) ont convenu d’adopter des mesures internes en vue d’empêcher le financement du terrorisme par le truchement d’organisations de façade qui ont, ou prétendent avoir, des objectifs de bienfaisance. Par ailleurs, le Canada a travaillé activement au sein du Groupe d’action financière internationale (GAFI), formé de 33 membres, qui a élaboré et défendu des politiques et des pratiques exemplaires nationales et internationales en vue de combattre le blanchiment d’argent et, plus tard, le financement du terrorisme. Peu de temps après les attaques de septembre 2001 contre les États-Unis, le GAFI a élargi la portée de son mandat au-delà du blanchiment d’argent, de façon à englober la lutte contre le financement du terrorisme.

En février 2000, le Canada a signé la Convention internationale sur la répression du financement du terrorisme. Ce faisant, il s’est engagé à adopter des mesures législatives entre autres afin de prévenir le financement du terrorisme et d’autres formes d’appuis à cette activité. La Convention mettait l’accent sur la nécessité de juguler les apports fournis par des organismes de bienfaisance, une composante du financement international de certains groupes terroristes. Les mesures de révocation de l’enregistrement d’organismes de bienfaisance contenues dans la Loi antiterroriste font partie de la réponse du Canada face à ses obligations internationales dans ce domaine.

La Partie 6 de la Loi antiterroriste, et en particulier l’article 113¹, contient la Loi sur l’enregistrement des organismes de bienfaisance (renseignements de sécurité). Cette loi régit la protection et l’utilisation des renseignements en matière de sécurité et de criminalité, afin de déterminer si des organismes sont admissibles et continuent d’être admissibles au statut d’organisme de bienfaisance en vertu de la Loi de l’impôt sur le revenu. Elle vise à empêcher les organisations terroristes ou les organisations qui appuient directement ou indirectement des groupes terroristes de bénéficier des avantages fiscaux accordés aux organismes de bienfaisance.

L’article 4 de la Loi permet au ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile et au ministre du Revenu national de signer un certificat attestant qu’ils estiment, sur le fondement de renseignements, avoir des motifs raisonnables de croire qu’un demandeur ou un organisme de bienfaisance enregistré a mis, met ou mettra, directement ou indirectement, des ressources à la disposition d’une entité terroriste, inscrite ou non, au sens du Code criminel. Conformément à l’article 13, un tel certificat demeure valide pour une période de sept ans sauf s’il est révoqué.

En vertu de l’article 5 de la Loi, les ministres sont tenus de faire signifier au demandeur ou à l’organisme de bienfaisance enregistré une copie du certificat et un avis l’informant que celui-ci sera déposé à la Cour fédérale. En vertu de l’article 6, une fois le certificat déposé à la Cour fédérale, le juge doit, entre autres, examiner à huis clos les renseignements pris en considération pour l’établissement du certificat ainsi que tout autre élément de preuve, fournir au demandeur ou à l’organisme un résumé des renseignements dont il dispose afin de lui permettre d’être suffisamment informé des circonstances ayant mené au certificat, et donner au demandeur ou à l’organisme la possibilité d’être entendu. En vertu de l’article 7, le juge décide si le certificat est raisonnable et, dans la négative, le révoque. La décision sur le caractère raisonnable du certificat est sans appel.

L’article 8 de la Loi énonce que lorsqu’un juge de la Cour fédérale déclare un certificat raisonnable en vertu de l’article 7, cela établit de façon concluante que le demandeur n’est pas admissible au statut d’organisme de bienfaisance enregistré ou que l’organisme de bienfaisance enregistré ne se conforme plus aux exigences de son enregistrement. Le ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile est tenu de faire publier tout certificat jugé raisonnable dans la Gazette du Canada.

Quiconque est visé par un certificat jugé raisonnable et croit que la situation a évolué de façon marquée depuis ce jugement peut, en vertu de l’article 10 de la Loi sur l’enregistrement des organismes de bienfaisance (renseignements de sécurité), en s’adressant au ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile, demander à celui-ci et au ministre du Revenu national de réviser le certificat. Les ministres peuvent décider que, depuis que le certificat a été jugé raisonnable, la situation n’a pas évolué de façon marquée, auquel cas ils rejettent la demande, ou que, même si la situation a évolué de façon marquée, il existe des motifs raisonnables soit de maintenir le certificat en vigueur, soit de l’annuler. Si la décision n’est pas prise dans un délai de 120 jours suivant la réception de la demande, le certificat est réputé révoqué à l’échéance de ce délai.

En vertu de l’article 11 de la Loi, le demandeur ou l’ancien organisme de bienfaisance enregistré peut demander à la Cour fédérale de réviser la décision prise par les ministres en vertu de l’article 10. La décision du tribunal n’est susceptible ni d’appel ni de révision judiciaire.

À la connaissance du Sous-comité, aucun certificat n’a été délivré en vertu de cette loi.

SUJETS DE PRÉOCCUPATION

Défense de diligence raisonnable

Le refus d’accorder le statut d’organisme de bienfaisance ou la révocation du statut ont d’énormes conséquences. L’organisation perd la capacité de recueillir et de distribuer des fonds dans son domaine d’activité. Elle ne peut délivrer de reçus en vertu de la Loi de l’impôt sur le revenu à ceux qui veulent contribuer à ses activités. Le demandeur ou l’organisme de bienfaisance enregistré peut devenir insolvable ou devoir être liquidé. Il y a aussi un risque de responsabilité civile pour les membres de son conseil d’administration qui, aux yeux de certains, n’auraient pas assumé leur responsabilité fiduciaire de protéger adéquatement les biens du demandeur ou de l’organisme de bienfaisance enregistré. Il pourrait en outre y avoir un risque de responsabilité pénale tant pour le demandeur ou l’organisme de bienfaisance enregistré que pour les administrateurs et les employés, en vertu des dispositions du Code criminel visant l’infraction de terrorisme.

De telles conséquences pourraient se matérialiser dans une situation où l’organisme aurait tout mis en œuvre pour s’assurer que les bénéficiaires de ses dons soient légitimes et n’aient aucun lien avec une entité terroriste. Les mesures prises pour obtenir ces assurances peuvent demeurer inadéquates à cause de la pression exercée sur l’organisme pour qu’il vienne en aide à des personnes vivant dans des endroits éloignés du monde, où les conséquences de catastrophes doivent être contrées rapidement afin d’éviter la misère et la destruction. L’organisme peut avoir déployé tous ses efforts pour déterminer qui bénéficie de son activité, mais cela peut ne pas suffire.

Les arguments contenus dans les mémoires d’Imagine Canada et de Vision mondiale Canada ont exprimé cette préoccupation de manière frappante au Sous-comité. Plus précisément, Imagine Canada indique dans son mémoire que la Loi sur l’enregistrement des organismes de bienfaisance (renseignements de sécurité) ne permet aucune défense fondée sur la diligence raisonnable à un organisme ayant pris des mesures raisonnables pour s’assurer qu’il n’a pas été et ne sera pas utilisé comme véhicule pour appuyer une activité terroriste ou y acheminer des ressources. L’organisme recommande de modifier la loi de façon à exiger que le juge de la Cour fédérale, auquel un certificat est renvoyé, ne considère pas celui-ci comme raisonnable lorsque le demandeur ou l’organisme de bienfaisance a démontré qu’il a exercé une diligence raisonnable afin d’éviter un usage abusif de ses ressources en vertu des alinéas 4(1)a), b), et c).

En se penchant sur cette recommandation, le Sous-comité a examiné les exigences faites en vertu du paragraphe 4(1) de la Loi. À la lecture attentive de cette disposition, il lui est apparu que, pour qu’un certificat de sécurité soit délivré à son endroit, un demandeur ou un organisme de bienfaisance doit consciemment et intentionnellement s’être adonné à des activités appuyant directement ou indirectement une activité terroriste. Si un tel organisme prend avec la diligence voulue les mesures qui sont en son pouvoir pour s’assurer qu’il n’est pas utilisé à des fins terroristes, il est peu probable qu’on mette en branle contre lui le processus de révocation.

Toutefois, le Sous-comité est conscient de l’inquiétude que cause l’ensemble du processus de révocation aux organismes de charité, en particulier ceux qui travaillent à l’extérieur du Canada, dans des zones de conflit et d’autres situations dangereuses. Certains considèrent que le processus en question jette une ombre sur le travail des organismes de bienfaisance. Par conséquent, le Sous-comité est d’accord pour dire que, pour assurer une plus grande certitude et pour rassurer les organismes de bienfaisance et ceux qui les appuient, il convient de modifier la Loi sur l’enregistrement des organismes de bienfaisance (renseignements de sécurité) selon la recommandation d’Imagine Canada.

RECOMMANDATION 27

Le Sous-comité recommande que la Loi sur l’enregistrement des organismes de bienfaisance (renseignements de sécurité) soit modifiée de manière que le juge de la Cour fédérale, auquel un certificat est renvoyé, ne considère pas celui-ci comme raisonnable lorsque le demandeur ou l’organisme de bienfaisance enregistré a démontré qu’il a exercé une diligence raisonnable afin d’éviter un usage abusif de ses ressources en vertu du paragraphe 4(1).

Directives sur les pratiques exemplaires à l’intention des organismes de bienfaisance

Comme on le mentionne plus haut dans le présent chapitre, le GAFI a publié des recommandations et directives spéciales sur les pratiques exemplaires à l’échelle internationale, dans le but de fournir aux organismes de bienfaisance des indications sur ce qu’il convient de faire pour éviter qu’on se serve de leur statut pour appuyer financièrement des activités terroristes. Tant le département du Trésor des États-Unis que la Charity Commission for England and Wales ont produit des documents d’orientation dans ce secteur; de même, l’Agence du revenu du Canada a produit des directives à l’intention des organismes de bienfaisance qui œuvrent sur la scène internationale.

Un examen de ces documents révèle qu’ils sont de nature générale et ne possèdent guère d’utilité pratique pour ce qui est d’aider un demandeur ou un organisme de bienfaisance enregistré à évaluer ses bénéficiaires avec une diligence raisonnable.

L’Association du Barreau canadien considère qu’il y a là un problème à régler. Dans son mémoire, elle recommande que le gouvernement élabore des directives « faites au Canada » sur les pratiques exemplaires, en consultation avec le secteur des organismes de bienfaisance. Le Sous-comité souscrit à cette recommandation. De telles directives s’appuieraient sur l’expérience des demandeurs et des organismes de bienfaisance canadiens pour ce qui est d’effectuer des évaluations avec une diligence raisonnable dans le contexte canadien, en particulier lorsque ces organismes ne disposent que d’une expertise et de ressources limitées pour les mener à bien. Ces directives devraient contenir à la fois des politiques générales et des listes de vérification que pourraient appliquer les demandeurs et les organismes de bienfaisance enregistrés pour réaliser leurs évaluations avec une diligence raisonnable.

RECOMMANDATION 28

Le Sous-comité recommande que l’Agence du revenu du Canada, en consultation avec le secteur bénévole, élabore et mette en application des directives sur les pratiques exemplaires en consultation avec le secteur des organismes de bienfaisance, afin d’aider les demandeurs du statut d’organisme de bienfaisance et les organismes de charité enregistrés à mener à bien, avec une diligence raisonnable, leur évaluation des bénéficiaires.

Caractère raisonnable : droit d’appel

Le paragraphe 8(2) de la Loi sur l’enregistrement des organismes de bienfaisance (renseignements de sécurité) dispose que la décision du juge de la Cour fédérale portant qu’un certificat est raisonnable n’est pas susceptible d’appel ou de contrôle judiciaire. On trouve dans la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés une disposition semblable sur le processus des certificats de sécurité applicable au renvoi de ressortissants étrangers et de résidents permanents du Canada. Cette dernière question est abordée ailleurs dans le présent rapport. L’une des conséquences de la disposition parallèle de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés est que, en l’absence d’un éventuel contrôle ou appel de la décision portant qu’un certificat de sécurité est raisonnable, il y a eu de nombreuses contestations judiciaires d’autres points juridiques parce que le bien-fondé de la décision initiale sur le caractère raisonnable ne peut être contesté. Dans le cas des certificats de sécurité, l’un des effets de la multiplication des instances judiciaires est que le processus s’avère long et ardu. La situation ne s’est pas produite dans le cas de la révocation du statut des organismes de bienfaisance, car aucun certificat n’a encore été renvoyé à la Cour fédérale. Mais cela pourrait se produire.

Le Sous-comité est d’accord avec la recommandation contenue dans le mémoire d’Imagine Canada voulant qu’on inscrive dans la loi un droit d’appel ou de contrôle d’une décision d’un juge de la Cour fédérale confirmant le caractère raisonnable d’un certificat. Puisqu’un juge de la Cour fédérale siégeant seul, qui entendra vraisemblablement une bonne partie de la preuve en l’absence du demandeur ou de l’organisme de bienfaisance, est appelé à rendre une décision susceptible d’entraîner la disparition de celui-ci, il devrait exister un autre recours visant à assurer l’équité de la décision. Le seul moyen d’y parvenir est d’autoriser un appel auprès de la Cour d’appel fédérale quant au bien-fondé de la décision sur le caractère raisonnable du certificat.

RECOMMANDATION 29

Le Sous-comité recommande que le paragraphe 8(2) de la Loi sur l’enregistrement des organismes de bienfaisance (renseignements de sécurité) soit modifié de manière à autoriser un appel auprès de la Cour d’appel fédérale d’une décision d’un juge de la Cour fédérale portant qu’un certificat qui lui a été renvoyé est raisonnable.

L’article 6 de la Loi sur l’enregistrement des organismes de bienfaisance (renseignements de sécurité) permet au juge désigné de la Cour fédérale, auquel le certificat est renvoyé, d’examiner à huis clos les renseignements pertinents, d’entendre une partie ou l’ensemble de la preuve présentée par le ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile et le ministre du Revenu national dans une audience ex parte, à huis clos, et de fournir au demandeur ou à l’organisme de bienfaisance enregistré un résumé des éléments de preuve de nature délicate présentés en son absence. Il existe une procédure similaire dans le contexte de l’inscription des entités terroristes en vertu du Code criminel, des instances en vertu de la Loi sur la preuve au Canada, ainsi que des certificats de sécurité en vertu de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés. Il est question séparément de chacun de ces processus ailleurs dans le présent rapport.

Dans plusieurs mémoires que le Sous-comité a examinés, on propose la nomination d’un défenseur spécial, ou amicus curiae, pour chaque processus. Plutôt que de se pencher sur la question dans chacun de ces contextes, le Sous-comité aborde le sujet en bloc dans un chapitre distinct, plus loin dans le rapport.

AUTRES MODIFICATIONS RECOMMANDÉES

Une exigence en matière de connaissance

L’article 4 de la Loi sur l’enregistrement des organismes de bienfaisance (renseignements de sécurité) permet de délivrer un certificat ayant pour effet de refuser ou de révoquer le statut d’organisme de bienfaisance dans l’une des trois situations suivantes : a) lorsqu’un demandeur ou un organisme de bienfaisance enregistré a mis, met ou mettra des ressources à la disposition d’une entité inscrite en vertu du Code criminel; b) lorsqu’un demandeur ou un organisme de bienfaisance enregistré a mis des ressources à la disposition d’une entité qui n’est pas inscrite, mais qui se livrait et se livre encore à des activités terroristes; et c) lorsqu’un demandeur ou un organisme de bienfaisance enregistré met ou mettra des ressources à la disposition d’une entité non inscrite qui se livre ou se livrera à des activités terroristes.

Le Sous-comité croit qu’il est injuste de pénaliser un organisme qui n’avait aucune raison de croire que ses ressources aidaient une entité se livrant au terrorisme. Concurremment avec la défense de diligence raisonnable recommandée par le Sous-comité plus haut dans le présent chapitre, le Sous-comité croit que les alinéas (4)(1)b) et c) devraient énoncer explicitement que le demandeur ou l’organisme de bienfaisance enregistré savait ou aurait dû savoir que l’entité se livrait, se livre ou se livrera au terrorisme. Ainsi, un demandeur ou un organisme de bienfaisance enregistré serait plus clairement en mesure de présenter une défense de diligence raisonnable s’il avait pris toutes les dispositions raisonnables pour s’assurer qu’il n’aidait pas une entité terroriste. Le Sous-comité ne croit pas qu’on devrait inclure une prescription de connaissance à l’alinéa a) car les noms des entités inscrites en vertu du Code criminel sont à la disposition du public, qui est censé savoir que ce sont des entités terroristes.

RECOMMANDATION 30

Le Sous-comité recommande d’ajouter les mots « le demandeur ou l’organisme de bienfaisance savait ou aurait dû savoir que » après le mot « que » aux alinéas 4(1)b) et c) de la Loi sur l’enregistrement des organismes de bienfaisance (renseignements de sécurité).

Emploi du terme activités terroristes

Les alinéas 4(1)b) et c) de la Loi sur l’enregistrement des organismes de bienfaisance (renseignements de sécurité) font état d’entités qui se livrent à des « activités terroristes ». Le Sous-comité croit que le terme « activités » devrait être au singulier, afin que le demandeur ou l’organisme de bienfaisance enregistré ne puisse croire ni soutenir qu’un certificat n’est possible que lorsqu’un appuie est fourni à une entité se livrant à plus d’une activité terroriste. Bien que l’article 33 de la Loi d’interprétation dispose que les termes utilisés englobent le singulier, il est préférable que la Loi sur l’enregistrement des organismes de bienfaisance (renseignements de sécurité) soit claire aux yeux de ceux qui la lisent. Il devrait être entendu qu’une seule activité terroriste peut justifier un certificat. Nous remarquons également qu’« activité terroriste », une expression définie dans le Code criminel, figure essentiellement au singulier dans cette loi.

RECOMMANDATION 31

Le Sous-comité recommande que les mots « des activités terroristes » soient remplacés par les mots « une activité terroriste » et que les mots « des activités de soutien à celles-ci » soient remplacés par les mots « une activité de soutien à celle-ci » à l’alinéa 4(1)b) de la Loi sur l’enregistrement des organismes de bienfaisance (renseignements de sécurité), et que les mots « des activités visées à l’alinéa b) » soient remplacés par les mots « une activité visée à l’alinéa b) » à l’alinéa 4(1)c) de la même loi.

Pour qu’un certificat soit délivré en vertu de l’alinéa 4(1)b) de la Loi, le demandeur ou l’organisme de bienfaisance enregistré doit avoir mis des ressources à la disposition d’une entité qui « se livrait à ce moment, et se livre encore » à une activité terroriste. Le Sous-comité craint qu’un organisme puisse se soustraire aux conséquences de la Loi si l’entité qu’elle a aidée cesse son activité terroriste avant que les ministres ne soient mis au courant de l’aide en question ou ne puissent signer un certificat. Il devrait être possible de produire un certificat dès qu’un demandeur ou un organisme de bienfaisance a mis des ressources à la disposition d’une entité se livrant au terrorisme, peu importe que cette entité continue de s’y livrer.

RECOMMANDATION 32

Le Sous-comité recommande que les mots « à ce moment, et se livre encore » soient supprimés de l’alinéa 4(1)b) de la Loi sur l’enregistrement des organismes de bienfaisance (renseignements de sécurité).

Protection de l’identité et des documents judiciaires

Le demandeur ou l’organisme de bienfaisance enregistré, qui s’est fait signifier un certificat et a reçu un avis l’informant qu’il y aura une instruction judiciaire à ce sujet peut, en vertu du paragraphe 5(3) de la Loi, demander à un juge de la Cour fédérale de rendre une ordonnance interdisant la publication ou la diffusion de son identité et exigeant que les documents déposés auprès de la Cour soient considérés comme confidentiels. En vertu du paragraphe 5(4), on ne peut interjeter appel ni demander la révision judiciaire de l’ordonnance en question. Compte tenu de l’effet préjudiciable d’un certificat sur la réputation d’un organisme, le Sous-comité croit que la protection d’identité s’impose et que toutes les questions liées au certificat et aux procédures devraient demeurer confidentielles, jusqu’à ce que le certificat soit jugé raisonnable par la Cour fédérale et soit publié dans la Gazette du Canada, en vertu de l’article 8. Autrement dit, l’identité de l’organisme touché et le contenu des documents judiciaires devraient automatiquement être confidentiels, sans qu’il soit nécessaire pour l’organisme de présenter une demande à cet effet, jusqu’à ce qu’il soit confirmé que l’organisme a agi de manière répréhensible. En outre, cette protection devrait être accordée non seulement à partir du moment où le certificat est signé, mais tout au long de l’enquête menant à sa signature.

RECOMMANDATION 33

Le Sous-comité recommande que les paragraphes 5(3) et (4) de la Loi sur l’enregistrement des organismes de bienfaisance (renseignements de sécurité) soient abrogés et que la Loi soit modifiée de manière que, à compter du moment où un demandeur ou un organisme de bienfaisance enregistré fait l’objet d’une enquête parce qu’il est présumé avoir mis des ressources à la disposition d’une entité terroriste, son identité ne soit ni publiée, ni diffusée, et que tous les documents déposés auprès de la Cour fédérale en ce qui concerne l’examen judiciaire soient considérés comme confidentiels, jusqu’à ce que le certificat soit jugé raisonnable et publié en vertu de l’article 8.

Révision ministérielle et appels

Comme il est mentionné dans la section du présent chapitre consacrée au contexte, un organisme qui s’est vu refuser le statut d’organisme de bienfaisance ou dont le statut a été révoqué, peut, en vertu de l’article 10 de la Loi sur l’enregistrement des organismes de bienfaisance (renseignements de sécurité), demander aux ministres de réviser le certificat pour le motif que la situation a évolué de façon marquée. S’ils sont d’accord pour dire que la situation a évolué de façon marquée, et qu’il n’y a plus de motif raisonnable de maintenir le certificat en vigueur, les ministres peuvent le révoquer. Par contre, ils peuvent décider que la situation n’a pas évolué de façon marquée et, partant, rejeter la demande en vertu de l’alinéa 10(5)a), ou décider que la situation a évolué de façon marquée, mais que des motifs raisonnables continuent de justifier l’existence du certificat et, partant, le maintenir en vigueur en vertu de l’alinéa 10(5)b). L’organisme peut interjeter appel de l’une ou l’autre de ces décisions négatives en vertu de l’article 11.

Si la décision dont on fait appel est celle décrite à l’alinéa 10(5)a), soit que la situation n’a pas évolué de façon marquée, le tribunal peut se prononcer autrement et renvoyer la question aux ministres pour qu’ils décident s’il existe néanmoins des motifs raisonnables de maintenir le certificat en vigueur en vertu de l’alinéa 10(5)b). Toutefois, il n’est pas évident qu’un organisme peut en appeler d’une décision des ministres, portant que la situation n’a pas évolué de façon marquée, et d’une décision subséquente des ministres, portant que le certificat demeure justifié même si le tribunal a conclu que la situation avait évolué de façon marquée et renvoyé la question aux ministres. Autrement dit, on peut interpréter l’article 11 comme autorisant un seul appel à l’égard de chaque demande de révision en vertu de l’article 10. Le Sous-comité est donc d’avis que, pour plus de clarté, il y a lieu de modifier l’article 11.

RECOMMANDATION 34

Le Sous-comité recommande que l’article 11 de la Loi sur l’enregistrement des organismes de bienfaisance (renseignements de sécurité) soit modifié de manière qu’il soit clair qu’un demandeur ou un organisme de bienfaisance enregistré peut demander la révision d’une décision prise en vertu de l’alinéa 10(5)b), même s’il a déjà demandé la révision d’une décision prise en vertu de l’alinéa 10(5)a).