FEWO Rapport du Comité

Le présent chapitre fait état de quelques-uns des principaux enjeux et sujets de préoccupation soulevés par les témoins à propos de la mise en œuvre de l’analyse comparative entre les sexes et des budgets sensibles à la sexospécificité au gouvernement fédéral. Il renferme aussi des recommandations pour améliorer la capacité d’ACS au gouvernement fédéral et ainsi contribuer à l’élaboration de budgets sensibles à la sexospécificité.

A. Interactions entre les ministères

Un premier thème commun se dégageant des témoignages entendus par le Comité est le fait qu’il doit y avoir une relation de collaboration et des rapports dynamiques entre les organismes centraux et les ministères responsables. Le BCP et le SCT semblent entretenir ce type de rapport. Le Comité a toutefois entendu que la collaboration entre Finances Canada et les autres ministères puisse ne pas être à la hauteur. Dans son témoignage devant le Comité, M. Good a insisté sur l’importance d’une bonne relation entre Finances Canada et les autres ministères, mais il a également fait remarquer que cette interaction a toujours été assez limitée.

D’après mes observations, pour véritablement avoir une ACS valable, il faut la présence de deux intervenants, que j’appellerais les chargés des dépenses et les gardiens — autrement dit, il faut des analystes de la politique de l’impôt au ministère des Finances et des responsables des programmes dans le ministère axial — qui participeront à une sorte de processus où l’on examinera les ramifications et les options. Pour ce qui est d’un certain nombre d’initiatives de politique fiscale — et nous avons une grande quantité de dépenses fiscales dans le domaine social et tous les autres — la tendance n’a pas été, par le passé, d’avoir une grande interaction entre les ministères et la politique fiscale. On tend à en faire l’élaboration principalement au ministère des Finances, pour diverses raisons très importantes[99].

L’une des façons de favoriser l’interaction entre les ministères et les organismes centraux consiste à les réunir au sein de comités interministériels ou de groupes de travail. M. Bartle a insisté sur l’importance de coordonner l’approche adoptée à l’égard de la budgétisation sensible à la sexospécificité.

[…] [I]l doit y avoir coordination entre les ministères. Certes, il faut accepter différents types d’analyses aux divers endroits, mais il faut tout de même une coordination. Il faut que tout se retrouve dans un même ensemble de chiffres. Si un organisme fait quelque chose de très différent, il peut y avoir des complications. Si l’objectif ultime est d’avoir un plan budgétaire complet — ce qu’est un budget, me semble-t-il, un plan complet des dépenses et des revenus à percevoir — il faut qu’il y ait coordination entre les organismes sur la façon de s’y prendre[100].

D’après les témoins, il y a actuellement deux comités interministériels qui s’intéressent à la question de la sexospécificité, tous les deux présidés par CFC. Le premier, à savoir le comité interministériel sur l’égalité entre les sexes, se réunit une fois par année et regroupe 24 ministères[101]. Le deuxième, le comité interministériel sur l’ACS, est constitué de représentants des ministères ayant une certaine capacité en ACS et compte environ 17 membres[102]. Cependant, les mandats de ces comités et leur efficacité à promouvoir le programme de l’ACS au sein de l’administration fédérale ne sont pas clairs.

Le Comité a aussi appris qu’il existe un groupe de travail interministériel sur les indicateurs sexospécifiques, qui est en fait un sous-groupe du comité interministériel sur l’ACS, composé de neuf ministères. Le Comité s’inquiète que Finances Canada n’en fasse pas partie[103]. Les témoins s’entendent tous pour dire que Finances Canada est l’interlocuteur le plus important au sein de la fonction publique fédérale lorsqu’il est question de l’élaboration de budgets sensibles à la sexospécificité. Comme l’a souligné Lisa Philipps, professeure agrégée à l’Université York :

Nous devons déployer les compétences du ministère des Finances. Si elles ne sont pas exploitées dans le processus d’élaboration d’un budget favorable à l’égalité entre les sexes, l’effet sera limité. Bien sûr, j’appuie tout ce que peut faire n’importe quel autre ministère ou comité, mais le ministère des Finances est essentiel[104].

Le Comité convient que le renforcement des mécanismes interministériels est essentiel au succès de la mise en œuvre de l’ACS et de la budgétisation sensible à la sexospécificité au gouvernement fédéral, et estime que Finances Canada doit y participer activement. Par conséquent,

RECOMMANDATION 1

Le Comité recommande que le Bureau du Conseil privé, en collaboration avec Condition féminine Canada, prenne l’initiative de renforcer les comités interministériels actuels sur l’égalité entre les sexes et l’analyse comparative entre les sexes (ACS), et que le BCP fasse rapport annuellement au Comité des progrès accomplis, à compter de janvier 2009.

RECOMMANDATION 2

Le Comité recommande que Finances Canada se joigne immédiatement au groupe de travail interministériel sur les indicateurs sexospécifiques et participe activement à ses travaux.

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B. Participation de la société civile

Prenant appui sur la recommandation précédente visant à renforcer les mécanismes interministériels relatifs à l’ACS, d’autres témoins ont exprimé l’avis que le succès de ces mécanismes repose sur la participation de représentants de la société civile, c’est-à-dire d’intervenants provenant de l’extérieur de la fonction publique fédérale. Bon nombre de témoins entendus par le Comité ont insisté sur l’importance des rapports entre le gouvernement et la société civile. L’importance de ce dialogue a notamment été mise en relief par Mme Peckford, comme en témoigne l’extrait suivant de son témoignage :

Il est reconnu à l’échelle internationale que, pour assurer la rigueur d’un processus budgétaire favorisant l’égalité entre les sexes, il faut un dialogue, un engagement et des discussions avec les groupes de la société civile qui s’emploient à assurer la pleine sécurité économique des femmes[105].

Mme Philipps a elle aussi parlé du rôle que la société civile peut jouer pour améliorer l’ACS au sein du gouvernement fédéral et faire en sorte que les budgets soient sensibles à la sexospécificité. Selon elle, en effet :

Il doit y avoir des organisations de la société civile qui suscitent des aspirations, réclament l’analyse sexospécifique, proposent une analyse indépendante pour passer en revue ce que le gouvernement fait pour qu’il finisse par, d’abord, faire l’analyse lui-même et, ensuite, la rendre efficace[106].

Le sentiment général qui se dégage de la plupart des témoignages est que la société civile a beaucoup à offrir, mais que le gouvernement n’en tire pas suffisamment parti. Comme l’a souligné Mme Rowan‑Campbell :

Je pense qu’il existe actuellement au Canada un écart dénotant que nous ne faisons pas assez usage de ce genre de partenariat. Cela ne signifie pas nécessairement que nous allons embrasser les résultats de la recherche faite par des tiers. Ces résultats peuvent être tout à fait contraires à ce que nous estimons être la situation, mais cela ne veut pas dire qu’ils sont dénués de valeur[107].

Pour remédier à cette lacune, Mme Lahey recommande expressément de créer un groupe consultatif d’experts qui, en plus de procurer une « objectivité universitaire », aiderait Condition féminine Canada et Finances Canada à mettre en œuvre la budgétisation sensible à la sexospécificité[108]. Mme Rowan-Campbell souligne, pour sa part, qu’à une certaine époque, le Conseil national de la femme rencontrait le premier ministre chaque année, de sorte que la voix des femmes était entendue dans les plus hautes sphères gouvernementales. Elle recommande aussi que ce dialogue entre le gouvernement et les organisations féminines soit rétabli et qu’un mécanisme soit créé pour jeter un pont entre le gouvernement et la société civile[109].

Enfin, l’un des arguments les plus solides invoqués en faveur de la participation de la société civile est qu’elle contribuerait à améliorer les rapports entre « le gouvernement et les gouvernés[110] ». Mme Rowan-Campbell affirme à ce sujet :

Nous avons très fortement recommandé de subventionner le secteur bénévole et souligné la nécessité d’établir un partenariat avec la société civile, parce que c’est essentiel aussi bien pour la surveillance que pour la reddition de comptes. Et, en dernier ressort, c’est à ses citoyens que tout gouvernement doit rendre des comptes, et la société civile, ce sont les citoyens[111].

Le Comité reconnaît que les organisations de la société civile peuvent grandement contribuer à la promotion de l’égalité des femmes et que le gouvernement fédéral doit encourager activement leur participation à l’élaboration des politiques gouvernementales dans l’intérêt de toutes les Canadiennes et tous les Canadiens. Par conséquent,

RECOMMANDATION 3

Le Comité recommande que Condition féminine Canada mette sur pied d’ici janvier 2009 un groupe consultatif d’experts issus d’organisations de la société civile et des milieux universitaires, que ce groupe consultatif donne son avis à Condition féminine Canada sur la mise en œuvre de l’analyse comparative entre les sexes et de la budgétisation sensible à la sexospécificité au gouvernement fédéral, et que le gouvernement du Canada affecte des ressources suffisantes à cette initiative.

RECOMMANDATION 4

Le Comité recommande que Condition féminine Canada, à titre d’entité dirigeante du groupe de travail sur les indicateurs sexospécifiques, prenne sans délai des mesures pour faire participer les organisations de la société civile et les milieux universitaires à la réalisation du projet d’indicateurs de l’égalité entre les sexes.

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C. Suffisance des ressources financières

Le budget de 2008 alloue 20 millions de dollars à Condition féminine Canada. Comme l’a souligné Mme Lahey, « [c]omme il y a 16,6 millions de femmes au Canada, cela veut dire que CFC doit pouvoir assumer ses responsabilités au moyen d’un budget de seulement 1,21 $ par femme […] au Canada[112] ». À la suite de la réorganisation interne de CFC, tout le travail relatif à l’ACS est maintenant effectué par la Direction des politiques, qui compte en tout un effectif de 10 analystes[113]. Vu le travail accru créé par les nouvelles exigences du Conseil du Trésor en matière d’ACS et les autres projets que réalise CFC, des membres du Comité se demandent si CFC a les ressources nécessaires pour s’acquitter de toutes ces tâches. Le peu de ressources dont dispose Condition féminine Canada inquiète particulièrement ceux qui croient que ce ministère a un rôle important à jouer dans la recherche et l’analyse sur les enjeux liés à l’égalité entre les sexes. Comme l’a affirmé Mme Lahey :

Ce qui manque, ce sont des chercheurs disposés et aptes à examiner la question de l’égalité des sexes sous tous ses angles. C’est l’élément essentiel, et c’est ce que Condition féminine est la seule à pouvoir fournir[114].

Si Condition féminine Canada n’a pas les ressources suffisantes pour produire les études nécessaires sur les enjeux qui concernent les femmes, alors le Comité n’a pas d’autre choix que de conclure que le gouvernement devra s’en remettre aux organisations de la société civile pour produire ces études. Cette solution est toutefois imparfaite puisque les organisations de la société civile n’ont pas les ressources financières adéquates pour mener ces vastes études. Le montant déjà limité des subventions à la recherche prévu à leur intention a de nouveau été réduit lors des récentes compressions budgétaires et des modifications apportées aux critères d’accès à l’aide financière offerte par Condition féminine Canada[115]. Le témoignage suivant de Mme Rowan-Campbell devant le Comité résume bien cette situation :

Je pense que le secteur bénévole, le secteur de la société civile, a beaucoup à offrir et ce secteur n’est peut-être pas utilisé comme il le devrait. Certains établissements de la société civile font de la recherche mais ils manquent de financement. Certaines organisations de femmes faisaient autrefois de la recherche mais désormais, étant donné les exigences pour le financement, elles trouvent difficile d’avoir accès à des fonds pour effectuer ce type de recherche[116].

En plus d’insister sur la nécessité de financer les organisations de la société civile pour qu’elles fassent de la recherche sur les enjeux qui concernent les femmes, les témoins ont aussi demandé au gouvernement fédéral de modifier les critères d’accès à l’aide financière offerte par Condition féminine Canada, de manière à ce que les organisations qui jouent un rôle de défense et de promotion puissent de nouveau s’en prévaloir. Comme l’a expliqué Mme Peckford, « le fait de pouvoir lutter pour l’égalité pour les femmes aide en partie à obtenir cette égalité[117] ».

Dans son rapport de mai 2007 intitulé Les impacts des changements au financement et aux programmes de Condition féminine Canada, le Comité recommandait que le Fonds de recherche en matière de politiques soit maintenu et que les limites de financement des activités de recherche et des activités de promotion et de défense des droits soient supprimées des modalités révisées du Programme de promotion de la femme[118].

Encore une fois, le Comité reconnaît que les organisations de la société civile peuvent contribuer de façon significative à l’élaboration de politiques gouvernementales visant à promouvoir l’égalité des femmes, mais il reconnaît que ces organisations ont rarement les ressources nécessaires pour réaliser leurs objectifs. Par conséquent,

RECOMMANDATION 5

Le Comité recommande que le gouvernement du Canada affecte des ressources financières pour soutenir la recherche stratégique indépendante sur les enjeux qui concernent les femmes, notamment la budgétisation sensible à la sexospécificité.

RECOMMANDATION 6

Le Comité recommande que Condition féminine Canada accorde des fonds pour les projets de budgétisation sensible à la sexospécificité.

D. Capacité d’ACS

La question du renforcement de la capacité des ministères et des organismes centraux en matière d’analyse comparative entre les sexes a été soulevée par plusieurs témoins. Mme Rowan-Campbell, par exemple, a souligné que même si l’ACS n’est pas « extraordinairement complexe », elle exige certaines compétences techniques[119]. En fait, elle estime essentiel que les analystes acquièrent les compétences techniques nécessaires à l’analyse comparative entre les sexes pour pouvoir élaborer des budgets sensibles à la sexospécificité.

Tout dépend de la qualité de l’analyse comparative entre les sexes. Sans elle, vous ne pouvez pas passer directement à l’analyse du budget, vous ne pouvez pas obtenir une compréhension technique non plus qu’une adhésion de la part des bureaucrates. C’est la première étape[120].

Deux points de vue se dégagent des discussions sur la meilleure façon de procéder pour accroître la capacité d’ACS : la création de ce que CFC appelle un « centre de coordination en matière d’égalité entre les sexes » dans chaque ministère doté d’une expertise en ACS, par opposition à une démarche plus diffuse selon laquelle tous les analystes de politique sont formés pour devenir des « experts » de l’ACS[121].

Hélène Dwyer-Renaud, conseillère principale aux Services de soutien de l’ACS à CFC, s’est gardée d’exprimer une opinion sur l’approche qu’elle privilégie. Toutefois, elle a fait part de sa propre expérience des centres de coordination en matière d’égalité entre les sexes et a souligné qu’il arrive parfois que cette approche mette les spécialistes en ACS dans une « situation d’isolement[122] » au sein de leur ministère. M. Good a pour sa part fait une mise en garde contre l’adoption de cette approche. Selon lui, les centres de coordination ont pour effet d’isoler les spécialistes en ACS, alors qu’il faut au contraire que l’ACS soit partie intégrante de la politique gouvernementale[123].

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M. Bartle estime quant à lui que la présence d’un coordonnateur à qui peuvent être acheminées toutes les questions relatives à l’ACS est essentielle à la mise en œuvre efficace de budgets sensibles à la sexospécifité[124]. Dans une observation portant précisément sur la situation actuelle à Finances Canada, Mme Peckford s’est dite d’avis que non seulement la championne de l’analyse comparative entre les sexes « n’est pas dans le bon service » à l’unité de politique fiscale, et n’a pas « une vue d’ensemble des activités du ministère », mais qu’il faudrait créer un centre de coordination en matière d’égalité entre les sexes, c’est-à-dire une unité de l’ACS, afin d’améliorer la façon dont se font actuellement les analyses sexospécifiques au ministère :

[L]e ministère devrait mettre en place une unité de l’ACS, qui relèverait du sous-ministre. On ne peut pas demander à des fonctionnaires ordinaires de procéder aux ACS, car cela dépasse le cadre de leur travail et leur expertise. Selon moi, la formation donnée par CFC ou à l’interne ne suffit pas à combler cet écart[125].

Plutôt que d’opter pour un centre de coordination en matière d’égalité entre les sexes, les organismes centraux ont préféré intégrer l’ACS dans les fonctions de politique et d’examen critique au sein de chacun des organismes centraux. Par contre, chacun d’entre eux a nommé un champion de l’ACS ayant pour mandat d’encourager la diffusion de l’expertise en ACS à l’échelle de l’organisme. Les membres du Comité ont exprimé leur inquiétude quant au fait que les postes de champion au BCP et au SCT étaient actuellement vacants. Toutefois, des témoins ont indiqué que l’absence temporaire d’un champion ne diminuait en rien leur capacité de mener une ACS. Ils ont fait remarquer que leur démarche avait consisté à donner une formation sur l’ACS aux « agents de la politique qui travaillent sur la ligne de front avec les ministères pour l’élaboration des politiques[126] ».

Le Comité a aussi entendu des représentants de Citoyenneté et Immigration Canada (CIC), où l’approche à l’égard du renforcement de la capacité en matière d’ACS est différente, du fait que le ministère s’est doté d’un centre de coordination en matière d’analyse sexospécifique au sein de sa Direction des affaires corporatives, tout en poursuivant parallèlement ses efforts pour former des analystes des politiques dans tous les secteurs du ministère. Voici comment Peter Oberle, directeur général des Affaires corporatives à CIC, a décrit cette approche :

Dans l’ensemble de Citoyenneté et Immigration, l’analyse comparative entre les sexes se fait au niveau des directions générales, où se fait la majeure partie du travail relatif aux politiques et aux programmes. Pour appuyer l’intégration de l’analyse comparative entre les sexes, ma direction fournit des services consultatifs. Nous mettons au point des outils, nous offrons de la formation, nous facilitons le partage de l’information, préparons des guides et aidons les directions générales à formuler des plans pour leur direction. Nous coordonnons également les contributions au rapport annuel au Parlement sur l’immigration[127].

Le Comité est fermement convaincu qu’étant donné le rôle central joué par Finances Canada, le Bureau du Conseil privé et le Secrétariat du Conseil du Trésor dans la mise en œuvre de la budgétisation sensible à la sexospécificité au gouvernement fédéral, il est essentiel de renforcer leur capacité en matière d’ACS. Par conséquent,

RECOMMANDATION 7

Le Comité recommande que Finances Canada crée d’ici janvier 2009 une unité centralisée de l’ACS composée de spécialistes en la matière afin d’améliorer sa capacité technique d’ACS et la qualité des analyses comparatives entre les sexes, que cette unité établisse des mécanismes clairs afin d’appuyer le travail des analystes dans l’ensemble du ministère, et qu’elle soit dotée de ressources suffisantes à long terme.

RECOMMENDATION 8

Le Comité recommande que les autres organismes centraux, à savoir le Bureau du Conseil privé et le Secrétariat du Conseil du Trésor, créent des unités spécialisées en analyse comparative entre les sexes au sein de leurs services.

E. Disponibilité des données

Pour que les politiques proposées fassent l’objet d’une bonne ACS et se traduisent par une budgétisation sexospécifique efficace, les témoins ont souligné la nécessité que l’on dispose de données sur la situation des femmes au Canada. C’est ce qu’ont dit tant M. Good que Mme Claire Young durant leur comparution devant le Comité.

Il faut se concentrer sur les impacts différents pour les femmes et les hommes, et la documentation est là à cette fin. Nous disposons assurément d’excellents documents statistiques qui nous révèlent toutes sortes de choses sur la situation socioéconomique des femmes[128].

Je pense que pour ce qui est des données et des informations, nous avons le meilleur bureau de la statistique au monde, Statistique Canada, qui a effectué des recherches remarquables sur un certain nombre de ces questions[129].

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D’après les témoignages de Statistique Canada et de Condition féminine Canada, une quantité importante de données ventilées selon le sexe sont recueillies, comme le démontre le rapport statistique intitulé Femmes au Canada : rapport statistique fondé sur le sexe, qui est produit tous les cinq ans depuis 1985. Tel que mentionné plus haut, Statistique Canada produit aussi, à l’intention de Condition féminine Canada, une publication intitulée À la recherche de données sur les femmes: les principales sources à Statistique Canada. Néanmoins, les témoins ont admis qu’il restait beaucoup de travail à faire dans certains secteurs et ont mentionné qu’ils comptaient résoudre le problème en partie avec le projet des indicateurs de l’égalité entre les sexes.

Appelés à répondre à des questions sur les obstacles à une budgétisation vraiment sensible à la sexospécificité, un certain nombre de témoins ont mentionné que le manque de données dans nombreux secteurs constituait toujours un problème[130]. Mme Philipps, qui a signalé les contraintes imposées par les données existantes, considère également la disponibilité des données comme un problème :

L’Agence du revenu du Canada publie des données ventilées selon le sexe. Elles sont toutefois limitées, et il faudrait les enrichir considérablement pour faire une analyse sexospécifique approfondie. Il faudrait peut-être de nouveaux types de données pour produire cette analyse, par exemple la répartition des ressources à l’intérieur des ménages. Il faudrait donc recueillir davantage de données pour faire ce travail[131].

Le Comité reconnaît qu’il y a une contradiction entre l’affirmation des organismes centraux soulignant un manque de données, et celle de Statistique Canada et de témoins ne représentant pas le gouvernement qu’une importante quantité de données existe présentement. Cette contradiction a été expliquée en partie par Mme Michèle Bougie, analyste des politiques à CFC, qui a précisé qu’il y a des données, mais que les ministères doivent les chercher activement.

Quant à l’accès aux données non regroupées, Statistique Canada dispose de nombreuses banques de données ventilées selon diverses sous-populations et cohortes. Le problème, c’est que les ministères doivent présenter une demande et payer pour y avoir accès. Lorsqu’ils le font, veulent-ils obtenir des renseignements semblables à ceux du recensement, ou plutôt des données ventilées selon leurs besoins? Il existe différentes méthodes. Il reste que les ministères doivent présenter une demande, et lorsqu’ils ont les renseignements en main, ils doivent les utiliser[132].

Un autre élément de réponse pourrait être lié au fait que, malgré l’existence de données de base ventilées selon le sexe, il serait parfois plus difficile d’obtenir des données fiables, par exemple, sur les différences des conséquences de certaines mesures sur les hommes et les femmes autochtones ou sur les immigrants et immigrantes[133].

Cependant, nombre de témoins ont noté que le manque de données ne devrait pas constituer une excuse pour ne pas effectuer une analyse sexospécifique des propositions d’orientations budgétaires. Comme l’a mentionné Ailsa McKay, professeure en économie à l’Université Glasgow Caledonian, qui s’intéresse au sujet des budgets sensibles à la sexospécifité :

Pour ce qui est des données sexospécifiques non regroupées, il se trouve que nous n’en avons pas encore suffisamment. Ce n’est pas une raison de conclure que nous n’y parviendrons pas. C’est ce qu’on nous dit régulièrement, quand on nous affirme qu’on ne peut faire d’analyse de budget de genre parce qu’on ne dispose pas des données nécessaires pour cela. Pourtant, dès qu’on fait ce genre de constat, c’est-à-dire qu’on ne dispose pas des données nécessaires, que les données disponibles présentent des lacunes et qu’il faut en recueillir pour le prochain budget, on fait déjà de l’analyse de budget de genre. On commence par constater l’absence de données, la nécessité d’en recueillir et la nécessité de combler les lacunes constatées[134].

Cet avis était partagé par Mme Russell, qui a souligné qu’il n’y a jamais assez de données, mais, encore une fois, que cela ne nous empêche pas de procéder au développement de budgets sexospécifiques :

En réalité, on se débrouille toujours, même si les données ne sont pas toujours idéales. Bien sûr, il vaudrait mieux en avoir plus, mais ce n’est pas gratuit. Vu ce que nous savons, cela ne veut pas dire qu’il faut renoncer à la budgétisation sexospécifique [...] Les problèmes de données ne sont pas une raison de ne pas se mettre à l’œuvre[135].

De plus, durant leur comparution devant le Comité, les représentants de Statistique Canada ont exhorté les intervenants, y compris tous les ministères, à leur indiquer le type de données dont ils ont besoin pour effectuer une bonne analyse sexospécifique afin que les questions appropriées puissent être posées dans les prochains questionnaires de Statistique Canada[136].

Sheila Regehr, une ancienne employée de Condition féminine Canada qui est maintenant directrice du Conseil national du bien-être social (CNBES), a fait part au Comité de son expérience avec Statistique Canada. Dès son entrée en fonction au CNBES, elle a communiqué avec Statistique Canada pour obtenir de l’information sur les ressources statistiques disponibles qui pourraient lui servir dans son travail. Elle a ensuite ajouté que le personnel chargé de l’analyse sexospécifique à Finances Canada pourrait profiter de pareilles consultations auprès de Statistique Canada[137].

Le Comité est d’avis que, bien qu’il soit nécessaire de poursuivre la collecte de meilleures données ventilées selon le sexe, les lacunes observées dans les données existantes ne devraient pas empêcher les ministères, Finances Canada notamment, d’effectuer une analyse comparative entre les sexes donnant lieu à une budgétisation sensible à la sexospécificité. Au contraire, les ministères devraient remédier à ces lacunes en travaillant en étroite collaboration avec Statistique Canada et en cherchant activement des données ventilées selon le sexe afin de guider leurs analyses comparatives entre les sexes. Par conséquent,

RECOMMANDATION 9

Le Comité recommande que Condition féminine Canada, en collaboration avec Statistique Canada, commence immédiatement à concevoir les ateliers de formation en collecte de données et en statistiques qui seront nécessaires à la budgétisation sensible à la sexospécificité, que ces ateliers soient fondés en partie sur la publication intitulée À la recherche de données sur les femmes : les principales sources à Statistique Canada, qu’ils soient offerts à tous les ministères fédéraux et organismes centraux selon le principe de recouvrement des coûts, et que des ressources supplémentaires soient mises à la disposition de Condition féminine Canada et de Statistique Canada pour la conception de ces ateliers.

RECOMMANDATION 10

Le Comité recommande que la championne de l’ACS à Finances Canada communique immédiatement avec Statistique Canada pour s’informer des ressources statistiques existantes susceptibles d’être utiles au ministère et que, dès sa création, l’équipe chargée de l’ACS cherche activement et régulièrement à obtenir de Statistique Canada des données et statistiques ventilées selon le sexe.

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F. Transparence et documents confidentiels du Cabinet

Une autre question qui a été soulevée durant les témoignages a été la protection des documents confidentiels du Cabinet. Les nouvelles politiques passent par le processus de mémoires au Cabinet avant d’être approuvées, ce qui veut dire qu’elles finissent par être soumises au Cabinet. L’analyse comparative entre les sexes effectuée dans le cadre de ce processus est ensuite intégrée aux recommandations faites au ministre, ce qui fait qu’elle est en grande partie touchée par la règle de confidentialité des documents du Cabinet[138].

Le même problème s’est présenté lorsque des membres du Comité ont tenté d’obtenir auprès du SCT des exemples de présentations au Conseil du Trésor qui avaient été retournées aux ministères parce que leur ACS n’était pas adéquate. M. Wild leur a dit qu’il ne pouvait pas leur donner d’exemples d’ACS bien faite ou mal faite, ni de l’analyse effectuée par les fonctionnaires du SCT relativement à ces présentations, puisqu’il s’agit de documents confidentiels du Cabinet[139].

Dans leur explication du caractère confidentiel de certains documents, les fonctionnaires de Finances Canada ont fait la distinction entre l’analyse provenant des ministères, et qui fait partie du processus budgétaire, et l’ACS interne des politiques fiscales effectuée par les analystes de Finances Canada, soulignant qu’ils divulguent ces dernières :

Les analyses comparatives entre les sexes réalisées par les ministères et incluses au processus budgétaire sont remises au ministre et constituent des conseils au ministre. Le ministère a cependant choisi de vous fournir ces informations en matière fiscale. Vous pourriez demander aux différents ministères de vous transmettre leurs analyses comparatives entre les sexes, et ils voudront peut-être vous donner ces informations. En ce qui concerne la politique fiscale, nous vous transmettons ces renseignements[140].

Étant donné que l’ACS initiale effectuée sur les initiatives fiscales potentielles du budget prend probablement la forme de conseil au ministre et qu’elle est, par conséquent, considérée comme un document confidentiel du Cabinet, l’ACS des nouvelles mesures fiscales présentées au Comité constitue un document distinct préparé par Finances Canada après coup. Le sous-ministre a expliqué au Comité que le document public est « une liste des éléments particuliers qui ont été envoyés, dans le cadre du processus budgétaire » et qu’il est, par conséquent, fondé sur du travail effectué avant la publication du budget[141]. Quoi qu’il en soit, en raison du caractère confidentiel des documents du Cabinet, le Comité ne peut avoir la certitude que l’ACS « publique » des initiatives fiscales fournie par Finances Canada est identique à celle fournie au Cabinet au cours de la préparation du budget. La qualité de l’ACS effectuée par Finances Canada sera examinée de plus près dans le chapitre VI.

Enfin, selon les témoignages entendus, le manque de transparence endémique du processus a incité des témoins qui ont comparu devant le Comité à considérer avec un certain cynisme les efforts du gouvernement fédéral en matière de respect de l’égalité des sexes dans le processus budgétaire. Comme l’a dit Mme Peckford :

…on observe dans ce ministère et au sein du gouvernement fédéral un sérieux manque de transparence. J’estime que c’est ce qui explique le peu d’importance des mesures jusqu’à maintenant. Il est très difficile de parler franchement et publiquement de ce qu’on fait lorsque, comme je le crois, on agit essentiellement à la petite semaine et on fait des choix quelque peu arbitraires[142].

G. Prise de décisions et reddition de comptes

Un outil évident de l’évaluation du rendement des ministères et des organismes centraux en matière d’ACS consiste à examiner les politiques qui émanent de ces organismes et leur impact sur les femmes. Cependant, les témoins ont souligné que cette démarche présentait une grave lacune puisque les fonctionnaires qui font le travail, qui effectuent l’ACS, ne prennent pas en fin de compte la décision sur la suite à donner à la politique ou sur la forme qu’elle prendra. Comme l’a fait remarquer M. Wild, « le problème est qu’on ne peut pas se servir de la décision d’un ministre pour déterminer la qualité des conseils qui lui ont été donnés[143] ».

Les témoins des organismes centraux ont souligné que le rôle de la fonction publique consiste à donner les meilleurs conseils possibles aux ministres, y compris une ACS complète des initiatives de politique qui sont proposées. Cependant, en fin de compte, c’est le Cabinet qui décide quelles politiques seront prioritaires et quelle importance accorder aux résultats de l’ACS. D’après un témoin, un exemple de cet état de choses est illustré dans la devise non officielle de la fonction publique : « Conseiller avec courage, exécuter avec loyauté[144]. »

Cette distinction importante entre le rôle de la fonction publique et celui du Cabinet a été faite par Mme Biguzs et M. Wild durant leur témoignage, et on en trouve le meilleur résumé dans la déclaration suivante de M. Wild :

Notre travail consiste à fournir, de façon non partisane, les meilleurs conseils stratégiques possibles tout en tenant compte de tous les points de vue et intérêts et en donnant notre meilleure opinion possible au sujet des plans à adopter. Mais au bout du compte, les ministres doivent tenir compte de tout cela, en plus des considérations politiques, avant de prendre une décision. Ensuite, nous nous conformons loyalement à ces décisions; voilà, essentiellement, le processus. […] Nous fournissons des conseils. Nos conseils tiennent compte de l’analyse comparative entre les sexes, ce qui n’est pas nécessairement le seul aspect qu’il faille prendre en considération, du moins du point de vue d’un ministre. Je pense que cela fait partie de leur tâche à titre d’élus; par la suite, ils sont tenus responsables des décisions qu’ils ont prises[145].

Durant sa comparution devant le Comité, le sous-ministre des Finances a fait valoir le même argument :

[L]e rôle de la fonction publique est d’appuyer les ministres dans la prise de décisions. En tant que sous-ministre des Finances, mon rôle est d’appuyer le ministre des Finances. Pour ce faire, il faut s’assurer que le ministre prenne des décisions éclairées et fasse des choix judicieux. Dans cette optique, l’analyse comparative entre les sexes fait partie intégrante de l’analyse que nous fournissons, mais c’est une partie d’une évaluation extrêmement exhaustive.

[…]

Ce n’est pas seulement le ministère; tous les ministères peuvent aider leurs ministres à faire des choix et à prendre des décisions. Ce qui est à la base du rôle de fonctionnaire, c’est de donner des conseils neutres et fondés sur des faits, sans partisanerie [...] Selon moi, c’est un élément important du mécanisme permettant de donner des conseils éclairés[146].

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Les témoins ont soulevé deux éléments importants dans cette discussion. Premièrement, il faut comprendre que l’ACS n’est qu’une des nombreuses façons d’évaluer les initiatives stratégiques dans le cadre du processus décisionnel, durant lequel il faut tenir compte aussi de priorités et besoins concurrents[147]. Il en résulte que, dans le processus d’élaboration des politiques, comme dans toute situation où il faut faire des choix, il y aura des « gagnants et des perdants[148] ». Deuxièmement, il y a la notion de reddition de comptes qui nous vient du système de gouvernement de Westminster, où tant les parlementaires que l’ensemble des citoyens ont pour rôle de demander des comptes aux ministres, qui sont responsables de leurs décisions. Comme l’a dit M. Wild :

En bout de ligne, il appartient aux parlementaires et au public de tenir le gouvernement responsable de ce qu’ils en pensent, de la façon dont ces décisions ont été prises et du fait que ces décisions reflètent ou non le point de vue de l’intérêt public à ce moment-là[149].

Cette question sera examinée plus en profondeur dans le chapitre VII du présent rapport, qui porte sur la nécessité de mécanismes de surveillance et de leadership pour assurer l’établissement de budgets sensibles à la sexospécificité et, en fin de compte, à l’égalité des sexes, et qui renferme des recommandations précises à cet effet.

S’il ne fait aucun doute que le leadership en matière d’égalité entre les sexes doit surtout venir du milieu politique, il n’en reste pas moins que les cadres supérieurs de la fonction publique ont un rôle important à jouer à cet égard. Lorsqu’on lui a demandé s’il serait juste d’avancer que le concept de l’intégration des considérations liées à l’égalité entre les sexes dans le processus décisionnel des ministères fait partie de la culture de ce processus décisionnel, Mme Dwyer-Renaud a déclaré ce qui suit :

Je ne pense pas que nous en soyons déjà là. La pratique existe. Les cadres supérieurs connaissent son existence, mais est-ce qu’elle s’applique jusque dans le processus décisionnel? C’est inégal, selon le soutien offert aux ministères[150].

Le Comité a appris que le Secrétariat du Conseil du Trésor utilise deux structures de gestion pour contribuer à faire en sorte que les ministères prennent des mesures pour atteindre les objectifs sexospécifiques et fassent une analyse comparative entre les sexes de leurs programmes et de leurs activités[151]. La structure de gestion des ressources et des résultats (SGRR) et le cadre de responsabilisation de gestion (CRG) permettent au gouvernement du Canada de mettre en place une gestion fondée sur les résultats qui s’inspire d’une information exacte et à jour sur le rendement. Mme Beckton a signalé au Comité que la SGRR et le CRG peuvent servir à suivre l’ACS des activités, des initiatives, des objectifs des politiques et des programmes, ainsi que de l’affectation des ressources des ministères[152].

Étant donné que ces structures sont déjà en place et compte tenu du rôle important que jouent les cadres supérieurs dans le processus de prise de décisions, le Comité a discuté de l’idée que leur rendement en matière d’analyse comparative entre les sexes soit évalué en fonction de critères intégrés aux structures de responsabilisation de gestion en place. Par conséquent,

RECOMMANDATION 11

Le Comité recommande que les hauts fonctionnaires du gouvernement, à savoir les sous-ministres, les sous-ministres adjoints et les directeurs généraux, soient tenus responsables de la mise en œuvre d’une véritable analyse comparative entre les sexes au sein de tous les ministères et que l’évaluation de leur rendement et, par conséquent, leurs augmentations salariales et promotions, soient liées à la mise en œuvre de l’analyse comparative entre les sexes dans leurs secteurs de responsabilité respectifs. Cette mesure doit inclure le greffier du Conseil privé, le secrétaire du Conseil du Trésor et le sous-ministre des Finances.