FEWO Rapport du Comité

Le Programme de contestation judiciaire (PCJ) est un programme de financement instauré en 1978. Son objectif initial était d’aider financièrement des citoyens et des groupes à porter d’importantes causes linguistiques devant les tribunaux. Le Secrétariat d’État était alors responsable du Programme et de son application. Après l’adoption de la Charte canadienne des droits et libertés en 1982, le Programme a été élargi pour tenir compte des droits linguistiques prévus par la Charte. En 1985, il a été élargi de nouveau pour inclure les recours en justice contre des lois, des politiques et des pratiques fédérales à la lumière des droits à l’égalité visés par l’article 15 de la Charte ^[1]. Il a été aboli en 1992, puis rétabli à l’automne 1994 au sein du nouveau ministère du Patrimoine canadien ^[2]. En septembre 2006, le gouvernement du Canada a annoncé qu’il mettait fin au financement du Programme de contestation judiciaire ^[3]. 

Au cours de la 2e session de la 39e législature, le Comité permanent de la condition féminine a entrepris une étude sur les conséquences de l’abolition du Programme pour les femmes, et plus particulièrement pour les femmes des groupes minoritaires et autochtones. Les 4 et 11 décembre 2007, il a tenu deux séances au cours desquelles il a entendu les témoignages de particuliers et de représentants d’organisations sur les bienfaits et l’importance du Programme et sur les conséquences de son abolition pour les femmes et les groupes de femmes.

1. OBJECTIFS

Le Programme de contestation judiciaire (PCJ) est un programme de financement dont l’objectif est « la clarification des droits et libertés constitutionnels […] afin de mieux comprendre, respecter et apprécier les droits de la personne1 » ^[4]. Pour atteindre cet objectif, le PCJ verse une aide financière à « des causes types ayant une portée nationale » impliquant les droits constitutionnels suivants :

Tableau 1 – Droits et libertés constitutionnels visés par le Programme de contestation judiciaire

Source :  Accord de contribution entre le ministère du Patrimoine canadien et le Programme de contestation judiciaire, 2004.

On assiste au déclenchement d’une « cause type » lorsqu’un particulier ou un organisme le représentant conteste la validité constitutionnelle d’une loi, d’une disposition législative, d’une politique ou d’une pratique au motif qu’elle contrevient à l’un des droits décrits dans le Tableau 1. Le Programme établit une distinction importante entre les causes types liées aux droits linguistiques et celles qui ont trait aux droits à l'égalité :

• Pour les causes types liées aux droits linguistiques : la loi, la disposition législative, la politique ou la pratique peut avoir été adoptée par l’un ou l’autre des ordres de gouvernement, à condition que la cause type concerne les droits décrits dans le Tableau 1 dans la rubrique « Linguistique ».
• Pour les causes liées à l'égalité des droits : la loi, la disposition lé gislative, la politique ou la pratique doit avoir été adoptée par le gouvernement fédéral, et la contestation doit être fondée sur l’un des droits décrits dans le Tableau 1 dans la rubrique « Égalité » ^[5].

2. ACTIVITÉS

Le Programme finance quatre types d’activités qui contribuent à la réalisation de ses objectifs. Les voici :

• Promotion, accès au Programme et négociation : Les bénéficiaires peuvent obtenir des fonds pour des activités qui renseignent sur la façon de participer au Programme et pour la consultation de représentants de la collectivité et de juristes au sujet de certains litiges. Ils peuvent également recevoir une aide financière pour des négociations ou pour le recours à des méthodes reconnues de règlement des différends qui leur permettront d’éviter une action en justice.
• Élaboration d’actions en justice : Des fonds peuvent être accordés pour l’examen d’une cause potentielle, par exemple l’étude de la jurisprudence, la consultation des particuliers et des organismes concernés et d’autres activités de recherche.
• Actions en justice (litiges) : Le Programme peut financer des activités qui ont trait à une action en justice fondée sur une disposition de la Loi constitutionnelle figurant au tableau 1.
• Études d’impact : Une aide financière peut être accordée pour la préparation d’une étude visant à déterminer l’impact qu’aura une décision judiciaire importante sur les causes défendues par le Programme. Les études d’impact sont communiquées au grand public.

3. DEMANDES DE FINANCEMENT

Deux comités formés d’experts indépendants prennent les décisions sur le financement : le Comité des droits linguistiques et le Comité des droits à l’égalité. Indépendants du conseil d’administration, ils exercent leur expertise uniquement dans leur secteur d’activité. Leurs membres sont nommés pour des mandats de trois ans. Chacun des deux comités examine les demandes et prend toutes les décisions sur le financement des projets et des causes types relevant de son domaine d’expertise ^[6].

Selon le Rapport annuel 2005-2006 du Programme, « la majorité des demandes relatives aux droits à l’égalité porte sur quatre motifs principaux de désavantage historique : la question autochtone, la race, l’incapacité et le sexe. Ces quatre catégories représentent, respectivement, 18,87 %, 17,30 %, 12,98 % et 10,35 %, soit 59,5 % des demandes de financement que reçoit le Programme pour les droits à l’égalité ^[7]. »  (Voir à l’annexe A la ventilation des types d’aide financière accordée par le Comité des droits à l’égalité.)

La majorité des témoins ont mis en lumière l’importance du Programme et les services qu’il rend à toute la société, y compris aux femmes (à titre individuel et comme membres d’un groupe). Ils ont souligné le caractère unique du Programme tant au pays qu’au niveau international, ainsi que son apport à la réputation du Canada dans le monde. Au cours des séances, les témoins ont indiqué que le Programme favorisait l’intérêt public et ont expliqué ses bienfaits pour certains groupes de femmes – Autochtones, membres de groupes minoritaires et personnes handicapées, notamment. Selon un des témoins, il s'agit essentiellement « d'un programme d'action positive [pour les] personnes défavorisées du Canada ^[8] ». Certains des bienfaits signalés par les témoins sont présentés ci-dessous.

• Le Programme a aidé des femmes à contester des dispositions législatives fédérales inconstitutionnelles et l’inaction du gouvernement.

Il doit y avoir un mécanisme de responsabilisation pour contester des lois fédérales inconstitutionnelles : non seulement l'action du gouvernement, mais de façon encore plus importante, l'inaction du gouvernement. La plupart des litiges en vertu de la Charte entrepris par des groupes de femmes ne visent pas à contester des lois inconstitutionnelles, mais plutôt à contester l'inaction dans les domaines de la violence, du racisme, de la pauvreté, des garderies, de l'équité en matière d'emploi, entre autres ^[9].

• Le Programme offrait aux personnes marginalisées un moyen de contester les pratiques discriminatoires, de garantir leurs droits à l’égalité et de défendre leurs droits humains.

Contrairement à l'argument voulant que le financement du Programme de contestation judiciaire est une perte d'argent puisque le gouvernement finance des poursuites judiciaires contre lui-même, ce financement reflète un processus qui permet aux personnes marginalisées de faire connaître les lois et les pratiques qui sont discriminatoires, et ce de façon à respecter leurs droits. Il s'agit pour le Canada de vouloir être un chef de file mondial de par son engagement à respecter les droits humains et les droits à l'égalité à l'aide d'une démarche qui fait comprendre que le gouvernement est responsable et transparent dans sa façon de faciliter l'accès à la justice pour tous^[10].

Il a permis de concrétiser les dispositions de la Charte canadienne des droits et libertés. Au Canada, comme vous le savez tous, le recours aux contestations judiciaires est le principal moyen grâce auquel de simples Canadiens peuvent contester des mesures prises par le gouvernement qui vont à l'encontre des droits de la personne. Le démantèlement du Programme de contestation judiciaire a affaibli le système fragile qui permettait aux Canadiens ordinaires d'avoir accès à ce simple recours^[11].

• Le Programme assurait « une approche [du changement social] qui est à la fois ordonnée et respectueuse de la loi ».

Il assure l'accès à la primauté du droit à des personnes qui ne bénéficient pas d'avantages et qui n'ont pas les moyens d'accéder au système judiciaire grâce à leurs propres ressources. Ainsi ce programme soutient l'infrastructure fondamentale de notre démocratie. […] les différentes activités entreprises en vertu du Programme de contestation judiciaire ont servi à compléter, plutôt qu'à déplacer, l'activité législative du Parlement canadien ^[12].

• Les conditions d’admissibilité du Programme avaient été établies de façon à ce que les contestations judiciaires profitent à un grand nombre de personnes, plutôt qu’à des individus.

Des fonds ne sont pas accordés en vertu du Programme de contestation judiciaire à moins que l'action ne touche un grand nombre de personnes. Il ne s'agit donc pas d'un fonds d'aide servant à financer les actions individuelles, comme l'aide juridique. Il vise plutôt à aider les personnes qui subissent les contrecoups généraux des lois ^[13].

Au cours des audiences, les témoins ont donné au Comité des exemples précis de situations où, grâce au Programme, des femmes ont réussi à faire respecter leurs droits à l’égalité et leurs droits humains.

Grâce au financement reçu par l'intermédiaire du PCJ, des organisations comme le FAEJ ont réussi à permettre aux Canadiens de porter leurs causes devant les tribunaux sur toute une gamme de questions. Nous avons réussi à travailler pour faire respecter les droits des femmes enceintes. Nous avons réussi à travailler pour nous assurer que les procès pour viol sont équitables et ne se fondent pas sur des stéréotypes nuisibles concernant la sexualité des femmes, que les femmes soient traitées équitablement dans les procédures de divorce et dans les règlements, que les défendeurs dans les cas de viol ne soient pas autorisés à fouiller dans les documents privés des victimes ^[14] […]

Un certain nombre d'affaires jugées importantes qui ont été influencées par des jugements invoquant la Charte ont bénéficié de l'apport de divers intervenants. Cela a fait évoluer l'interprétation des lois provinciales. Je songe, par exemple, à des affaires traitant de questions telles que la discrimination fondée sur la grossesse, le harcèlement sexuel et la propagande haineuse au niveau provincial. Si le Programme de contestation judiciaire n'avait pas existé et si ces affaires n'avaient pas pu être réglées en s'appuyant sur la Charte, nous n'aurions peut-être jamais eu ces décisions-là au niveau provincial^[15].

[…] l'aide financière accordée en vertu du Programme de contestation judiciaire a permis de défendre le régime introduit dans le Code criminel qui fait en sorte qu'un accusé n'a pas accès automatiquement et sans limites au dossier personnel de la victime. Rappelons que ce régime de protection des droits des victimes d'agression sexuelle a pour effet de mettre les droits des victimes et ceux des accusés sur le même pied. Si ce régime de protection n'avait pas été âprement défendu, il est très probable que plusieurs victimes ne se seraient pas prévalues de leur droit de porter plainte, de crainte de voir leur vie privée étalée au grand jour dans le cadre du procès ou de crainte de devoir mettre fin à leur suivi d'aide psychologique, puisque le contenu de celui-ci était dé sormais susceptible de servir automatiquement la défense de l'accusé ^[16].

[…] le Programme de contestation judiciaire est particulièrement important parce qu'il a permis d'assurer un certain financement à des organismes de la société civile et communautaires dont le mandat consiste à faire avancer la cause des droits de la personne. Ces organismes ont joué un rôle critique pour ce qui est de s'assurer que les besoins et intérêts des personnes appartenant à des groupes sociaux défavorisés sont représentés et renforcés dans le contexte de leur lutte pour obtenir justice en passant par le système judiciaire. Selon moi, l'appui accordé à de tels organismes par le gouvernement est tout à fait fondamental pour garantir la solidité de l'infrastructure publique du point de vue de la protection des droits humains ^[17].

1. BIENFAITS POUR LES FEMMES AUTOCHTONES

L’Association des femmes autochtones du Canada a indiqué en quoi le Programme de contestation judiciaire a rendu service aux femmes autochtones. Des témoins ont souligné que le Programme était utile aux femmes autochtones pour faire connaître leurs expériences et contester des lois et des politiques fédérales et qu’il représentait un important moyen de corriger les dispositions législatives discriminatoires envers les femmes et les jeunes filles autochtones et de rendre la justice accessible à ces dernières.  Le Comité a été informé notamment que « la Loi sur les Indiens et les politiques du MAINC défavorisent les peuples autochtones en général, et plus précisément les femmes et les jeunes filles autochtones^[18]  ».

De plus, le Programme de contestation judiciaire permettait aux femmes d'apporter le fruit de leurs expériences au gouvernement pour que ces expériences influencent les lois et les politiques gouvernementales. C'est très positif, étant donné que les personnes qui rédigent les lois et les politiques n'ont généralement aucune expérience directe ou personnelle de la réalité des collectivités autochtones ou des réalités particulières des femmes autochtones vivant dans ces collectivités et ne comprennent pas l'interaction entre divers facteurs, tels que le colonialisme, le racisme et la misogynie qui continuent d'être une source d'oppression pour les femmes autochtones de nos jours ^[19].

Le Programme de contestation judiciaire permettait ainsi aux femmes autochtones de remettre en question de mauvaises lois et de mauvaises politiques en leur assurant un soutien qu'elles ne pouvaient obtenir ailleurs. Ce programme assurait aux femmes autochtones une portion de l'aide financière qu'il leur fallait pour être en mesure de faire opposition au gouvernement fédéral qui, de par son envergure, possède des ressources inégalables^[20].

 Même si l'aide fournie en vertu du Programme de contestation judiciaire ne permet aucunement de mettre tout le monde sur un pied d'égalité, au moins elle faisait comprendre aux femmes autochtones opprimées qu'elles pouvaient préparer une contestation, qu'elles béné ficieraient d'une aide en ce sens et qu'elles auraient à l'occasion gain de cause ^[21].

Les témoins ont également fait valoir que le Programme avait servi à défendre la cause des femmes autochtones victimes de violence conjugale et à créer le programme Sœurs d’esprit.

L'Association des femmes autochtones du Canada a reçu des crédits par l'entremise du Programme de contestation judiciaire à plus d'une reprise, afin de défendre les femmes autochtones qui ont été victimes de violence. En fait, les fonds accordés par le Programme de contestation judiciaire pour des travaux de recherche ont été critiques pour obtenir la création du programme « Soeurs d'esprit ». Les recherches clés qui ont été menées dans ce contexte ont été financées par le Programme de contestation judiciaire^[22].

Des témoins ont informé le Comité que l’Association des femmes autochtones du Canada n’aurait pu, sans les fonds du Programme de contestation judiciaire, attirer l’attention du public sur le problème des biens familiaux dans les réserves indiennes. Ils ont aussi mis en lumière l’influence qu’a eue le Programme sur d’autres contestations relatives à l’égalité des femmes autochtones^[23].

La Loi [sur les Indiens]a déjà fait l'objet d'une contestation par des femmes qui soutiennent qu'elle nie aux femmes leur droit à l'égalité. Jeannette Corbiere-Lavell l'a contestée. La sénatrice Sandra Lovelace Nicholas l'a contestée. Sharon McIvor l'a contestée. Une famille mohawk en Ontario du nom de Perron l'a contestée. La Loi sur les Indiens fait déj à l'objet de plus de 35 contestations lancées par des femmes, surtout sur la question de l'inscription des Indiens. Le Programme de contestation judiciaire a joué un rôle critique dans tous ces différents dossiers^[24].