NDDN Rapport du Comité

Bien que nous soyons d’accord en principe avec le rapport présenté par le Comité permanent de la défense nationale de la Chambre des communes sur le sujet de l’acquisition, nous estimons qu’il faudrait aborder et approfondir certains autres points.

Le ministère de la Défense nationale est tenu de faire preuve de transparence quand il dépense l’argent des contribuables et d’assurer un maximum de sécurité au meilleur prix. Les dépenses du ministère doivent entraîner des retombées pour l’économie canadienne et créer des emplois qui permettront à des familles canadiennes de subsister. Nous encourageons le Comité permanent de l’industrie à se p encher sur le processus d’acquisition actuel pour la défense et sur la façon de mieux organiser les retombées industrielles et régionales.

Quand le ministre de la Défense nationale de l’époque a comparu devant le Comité le 6 février 2007, il a déclaré, en réponse à une question que je lui avais posée sur la responsabilité ministérielle, qu’« Il n’y a pas de responsabilité finale en matière d’approvisionnements pour la défense ».

Le système actuel, où un ministère définit les capacités, un autre gère les marchés et un troisième répartit les retombées régionales, est une création toute canadienne et le produit fortuit de l’activité bureaucratique. Dans la gestion des affaires publiques, nous avons tendance à vouloir éviter de trop concentrer le pouvoir entre les mains d’un petit nombre de personnes; cependant, nous nous demandons vraiment si le système actuel offre des freins et des contrepoids ou s’il est dépourvu de l’obligation de rendre des comptes.

Au cours de notre étude, nous avons entendu divers témoignages sur l’efficacité de répartir diverses fonctions (établissement des besoins, passation de marchés et politique industrielle) entre différents ministères. Nous estimons qu’il est grand temps de revoir cette répartition. Nous nous intéressons tout particulièrement à la proposition de M. Alan Williams d’établir « Approvisionnement militaire Canada », organe qui superviserait le processus d’acquisitions pour la défense. Nous estimons que la proposition a du mérite et qu’il faudrait l’examiner de plus près.

S’il est vrai que le ministère de la Défense nationale a de plus en plus recours aux spécifications fonctionnelles pour accorder les marchés militaires, il a dans certains cas utilisé ces spécifications pour exclure certains entrepreneurs. Il semble qu’avant même de conclure une acquisition sans précédent se chiffrant à plus de 20 milliards de dollars, le gouvernement avait déjà choisi l’équipement qu’il voulait acheter. On connaissait les préférences des commandants en matière d’aéronefs ou d’équipement, et le ministère était réticent à tenir un concours intégral, particulièrement à l’égard des aéronefs de tonnage moyen-lourd.

Situation inouïe, le gouvernement a même parfois invoqué des exemptions au titre de la sécurité nationale, de sorte que le marché a été attribué à un fabricant étranger.

En résumé, nous voyons d’un bon œil le recours accru aux spécifications fonctionnelles, mais il reste que le ministère continue d’utiliser ces spécifications pour favoriser certains modèles et exclure des entrepreneurs qui pourraient offrir des solutions plus rentables ou innovatrices. Il faudra mieux surveiller les énoncés des besoins du ministère afin d’éviter ce problème.

Le ministère a considérablement accéléré le processus d’acquisition d’équipement pour répondre à ses besoins opérationnels immédiats, mais l’acquisition fondée sur les besoins opérationnels pose problème non seulement pour les contrats à fournisseur exclusif et l’achat d’équipement standard, comme l’a signalé le Comité dans son rapport, mais aussi parce qu’il permet l’acquisition d’équipement qui ne correspond pas nécessairement aux objectifs à long terme de la politique du gouvernement du Canada en matière de défense.

Si toutes les acquisitions sont effectuées de façon immédiate ou pour répondre à des besoins opérationnels, on risque à long terme de miner l’établissement d’une politique cohérente de défense nationale. Les prochains budgets au chapitre des opérations et de l’entretien pourraient être fixés en fonction des équipements achetés dans le passé, et non en fonction de ce qui sera utile à long terme.

Bien entendu, il ne s’agit pas de négliger les besoins opérationnels. Cependant, chaque acquisition effectuée pour des besoins opérationnels devrait être assortie d’explications sur la façon dont l’acquisition pourrait et sera utilisée lors d’opérations futures, sur la façon dont l’acquisition concorde avec la politique de défense du gouvernement et sur les coûts de renonciation de cette acquisition ( c’est-à-dire ce que les Forces canadiennes n’achètent pas ou ne remplacent pas afin d’acheter de l’équipement pour l’Afghanistan).

Citons à titre d’exemple les chars d’assaut Léopard achetés en 2006. En achetant ces chars d’assaut, les Forces canadiennes ont décidé de conserver une capacité blindée à tir direct. Or, d’après la stratégie d’acquisition de la Défense de 2005, cette capacité n’était plus nécessaire, comme l’a aussi souligné le Chef d’état-major de la Défense.

Pourquoi a-t-on changé d’idée? Pourquoi est-ce que les autres forces dans le sud de l’Afghanistan fonctionnent sans char d’assaut? Quels étaient les coûts de renonciation liés à l’acquisition des chars d’assaut? Or il s’impose d’indiquer, même pour les acquisitions opérationnelles, la raison d’être de l’acquisition à long terme, les coûts de renonciation qui en découlent et les raisons pour lesquelles les autres solutions ont été rejetées. Autrement, les Forces canadiennes pourraient invoquer les raisons opérationnelles pour justifier les déploiements, les politiques et les dépenses à l’avenir, sans surveillance civile adéquate.

La décision de ne pas remplacer les avions de recherche et de sauvetage illustre bien le coût de renonciation. Le remplacement de ces avions était une priorité déclarée qui a été repoussée sur la liste des priorités au profit des besoins opérationnels. Il faut aborder ces questions.

Nous souscrivons aux principales suggestions faites par certains témoins et aimerions y ajouter des éléments de concurrence et d'innovation.

• Chaque énoncé des besoins devrait être explicitement lié à la plus récente politique de défense.
• Tous les secteurs concernés devraient participer à la recherche de solutions. Les énoncés des besoins devraient surtout tenir compte des résultats souhaités (spécifications fonctionnelles) plutôt qu’énoncer en détail et de manière restrictive la technologie exigée. C'est en permettant aux entrepreneurs d’innover que l’on tire vraiment parti du processus d'acquisition axé sur le rendement. Si on empêche certains entrepreneurs de participer à la recherche de solutions, on freine l'innovation.
• Les entrepreneurs devraient être autorisés à soumettre des propositions même s'ils ne satisfont pas à toutes les exigences techniques. Ainsi, des entrepreneurs pourraient proposer d'autres solutions valables. Cela augmenterait la transparence du processus et obligerait le MDN à se montrer plus prudent dans l’imposition d’exigences techniques visant à exclure un entrepreneur en particulier.

Au cours des deux dernières années, le gouvernement conservateur n’a toujours pas rendue publique sa stratégie de défense « Le Canada d'abord », autrefois appelée le Plan de capacités de défense. Comment les parlementaires peuvent-ils juger l'orientation prise par le gouvernement ou même ses intentions à l'égard des Forces canadiennes s'ils ne disposent d'aucun plan à examiner?

À notre avis, le Comité de la défense peut jouer un rôle de premier plan pour ce qui est d'encourager et d'assurer la surveillance civile du processus d'acquisition. Le Comité devrait également veiller à ce que le Ministère fasse connaître son orientation stratégique en matière d’acquisition de matériel de défense et qu’il s’y tienne.

Si le gouvernement néglige de présenter clairement sa politique de défense, le processus d'acquisition risque d'être utilisé à mauvais escient et de ne pas être suffisamment surveillé par la communauté civile. Sans politique claire, le gouvernement pourrait construire une structure de force bien adaptée aux opérations actuelles en Afghanistan mais pas à la protection des Canadiens, ou à d'autres opérations expéditionnaires de moindre ampleur sur l’échelle des conflits.

Il est essentiel que le Plan de capacités de défense et la politique de défense Le Canada d'abord énoncent clairement le coût des acquisitions dont ils font état. Le gouvernement doit absolument chiffrer ses intentions s'il veut informer les Canadiens du montant qu'ils auront à débourser pour la défense et des raisons pour lesquelles ils devront payer ce montant. Les documents relatant les coûts doivent être clairs et accessibles et faire état non seulement du coût des acquisitions, mais aussi des contrats de soutien et d'entretien et des clauses d'annulation.

Enfin, la nouvelle stratégie devrait être assortie d'un échéancier pour les acquisitions à venir. Par exemple, le Parlement devrait savoir à quel moment il faudra remplacer les aéronefs de recherche et de sauvetage à voilure fixe (ARSVF), les CF-18 et les frégates de la classe Halifax.

On nous a rapporté des chiffres bien divergents en ce qui concerne le coût total du plan des conservateurs, mais le Parlement devrait maintenant disposer de chiffres exacts et être en mesure d’en déterminer les incidences sur le cadre financier.

Certes, le rapport du Comité a le mérite de préconiser un équilibre entre, d’une part, la responsabilité et l’équité du processus d'acquisition et, d'autre part, les besoins actuels et à venir du Canada et des Forces canadiennes. Toutefois, il ne fournit pas suffisamment de détails sur les moyens à prendre pour y parvenir. Notre rapport rend compte de réelles préoccupations quant à la façon dont le Ministère s'est servi et pourrait se servir de son processus d'acquisition pour modifier son mandat et les opérations des FC.