PACP Rapport du Comité

DIVULGATION D’ACTES RÉPRÉHENSIBLES

Le but de la vérification effectuée par le Bureau du vérificateur général était d’établir si la GRC avait correctement répondu aux conclusions d’une vérification interne et d’une enquête criminelle, lesquelles n’auraient jamais été effectuées sans le dévouement de plusieurs employés de la GRC. C’est grâce à la ténacité du sergent d’état-major Ron Lewis (qui a pris sa retraite de la GRC en 2004), du surintendant principal Fraser Macaulay et de M^me Denise Revine que les actes répréhensibles commis dans l’administration du régime de retraite de la GRC ont été révélés. Malheureusement, le surint. pr. Macaulay et M^me Revine ont fait l’objet de représailles. Le Comité a également appris que le commissaire adjoint Bruce Rogerson avait fait l’objet de mesures de représailles pour avoir divulgué une affaire différente ayant trait à des comportements contraires à l’éthique au sein de la GRC. La nouvelle Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles devrait permettre aux membres de la GRC de divulguer plus facilement les actes répréhensibles et les protéger des mesures de représailles, mais il importe que cette Loi soit conforme à l’actuel code de déontologie de la GRC ¹.

Divulgation d’actes répréhensibles dans l’administration du régime de retraite

Début 2003, des dirigeants de la GRC se sont plaints auprès du sergent d’état-major Ron Lewis, en sa qualité de représentant des relations fonctionnelles ², de cas d’abus de pouvoir, de népotisme et de détournement de fonds appartenant au régime de retraite au sein de la Direction des ressources humaines. Le 28 mai 2003, le sergent d’état-major Lewis a rencontré le commissaire Giuliano Zaccardelli, à qui il a fait part de ces allégations et présenté une plainte officielle. Le 5 juin, il demandait officiellement par écrit que soit lancée une enquête criminelle. Il a déclaré avoir agi sur l’instruction du comm. Zaccardelli, ce que nie ce dernier. (Le Comité n’a pu établir la version exacte des faits.) Quoi qu’il en soit, le commissaire a clos l’enquête le 25 juin et demandé une enquête interne.

Au printemps 2003, indépendamment des mesures prises par le s.é.-m. Lewis, Denise Revine, fonctionnaire travaillant à la Direction des ressources humaines, sous la supervision du surintendant en chef Fraser Macaulay, a été chargée de mener une révision des services votés au sein de la direction, afin d’établir si le financement était suffisant et d’étudier l’affectation optimale des ressources. Peu après avoir commencé cette révision, M^me Revine a découvert ce qu’elle estimait être un important gaspillage et, peut-être même, de la fraude et de la corruption dans l’administration du régime de retraite de la GRC. Elle s’est aperçue que de nombreux articles imputés au compte de pension de retraite et à la caisse de retraite (code d’interclassement N2020) n’étaient pas directement liés à la prestation du régime de retraite (frais d’accueil, cadeaux aux fournisseurs, formation linguistique et salaires d’employés non affectés à des projets liés à l’administration du régime). De plus, elle s’est rendu compte que certaines nominations reposaient sur le népotisme et le favoritisme, que les normes et les méthodes de passation de contrats n’avaient pas été respectées et qu’il y avait peut-être même eu conflit d’intérêts. Les principales personnes visées étaient le dirigeant principal des Ressources humaines (DPRH), Jim Ewanovich, et Dominic Crupi, directeur du Centre national des politiques en rémunération, tous deux responsables de l’impartition de l’administration du régime de retraite de la GRC.

M^me Revine a fait part de ses constatations au surint. pr. Macaulay au début de juin 2003, puis a communiqué ses préoccupations à l’égard des agissements de MM. Ewanovich et Crupi au commissaire adjoint John Spice, qui était le conseiller en matière d’éthique. Ce dernier a discuté du dossier avec d’autres hauts fonctionnaires, notamment son homologue Barbara George. Cette dernière a insisté pour que le surint. pr. Macaulay exprime ses craintes au comm. Zaccardelli. Le surint. pr. Macaulay a fait savoir au Comité qu’il avait hésité à signifier ses inquiétudes au comm. Zaccardelli, car ils ne faisaient que commencer à réunir des preuves sur les agissements en question. Quoi qu’il en soit, la comm. adj. George a conduit le surint. pr. Macaulay chez le comm. Zaccardelli le 17 juin 2003 pour discuter des constatations de M^me Revine. À la fin septembre, le surint. pr. Macaulay et M^me Revine ont rencontré le comm. adj. John Spice et les responsables de la vérification externe.

En janvier 2004, étant donné qu’aucune enquête criminelle ne semblait devoir être menée après la vérification interne d’octobre 2003, le s.é.-m. Lewis a demandé à M^me Revine de l’aider à demander officiellement à la comm. adj. George, qui avait alors été promue DPRH, que soit déclenchée une enquête criminelle. Une deuxième enquête criminelle a débuté en mars 2004. Le décalage entre la fin de la vérification interne et le début de l’enquête criminelle sera discuté plus loin, dans la section sur l’examen externe.

Représailles

Il ne fait absolument aucun doute que le surint. pr. Macaulay et M^me Revine ont beaucoup contribué à mettre au jour la mauvaise administration du régime de retraite. Or, au lieu d’être félicités pour leur diligence et leur intégrité, ils ont fait l’objet de représailles.

En septembre 2003, la comm. adj. George a fait savoir au surint. pr. Macaulay que le comm. Zaccardelli avait décidé de le détacher auprès du ministère de la Défense nationale. Le comm. Zaccardelli estimait que cette mutation était justifiée par le retard avec lequel le surint. pr. Macaulay avait fait connaître ses inquiétudes. Il s’est expliqué ainsi devant le Comité : « J’ai considéré, à titre de commissaire, qu’il avait commis une sérieuse erreur de jugement en ne parlant pas de ce qu’il avait appris près d’un an et demi plus tôt ³. » Bien qu’affirmant que le surint. pr. Macaulay avait fait une erreur de jugement, le comm. Zaccardelli déclarait néanmoins que « le départ du surintendant principal Fraser Macaulay s’inscrivait dans le cadre de cette réorganisation. Il s’agissait non de le punir, mais de redresser et d’améliorer la situation. Je voulais aussi lui donner l’occasion de sortir de là pour aller s’épanouir ailleurs. » ⁴ Selon le comm. : « Il n’y a pas de mutation punitive à la GRC […] Je n’ai jamais, au grand jamais, muté ou fait muter qui que ce soit en guise de punition ⁵. »

Le Comité juge la version du comm. Zaccardelli tout à fait invraisemblable. Il n’est pas concevable de détacher quelqu’un contre son gré pour une « erreur de jugement » sans que cela ne soit perçu à juste titre comme une punition. Comme le surint. pr. Macaulay l’a affirmé, « pour moi, être démis de mes fonctions était une punition et un message clair envoyé aux autres ⁶ ». Le comm. Zaccardelli a tenté d’expliquer qu’il reprochait au surint. pr. de ne pas lui avoir transmis suffisamment tôt ses doutes sur Jim Ewanovich, mais le surint. pr. ne pouvait avoir de preuves irréfutables de la mauvaise administration du régime de retraite tant que M^me Revine n’avait pas terminé son examen, amorcé en juin 2003. De plus, le moment où le surint. pr. Macaulay a eu connaissance des actes répréhensibles n’est pas un élément pertinent. Ce qui est pertinent, c’est la façon dont il fallait faire la lumière sur la situation pour demander des comptes aux responsables. Par ailleurs, le s.é.-m. Lewis avait déjà informé le comm. Zaccardelli des allégations d’actes répréhensibles — harcèlement et abus de pouvoir — de la part de M. Ewanovich fin 2001, mais le comm. Zaccardelli n’avait rien fait à l’époque. Il semble aussi étrange de tenir le surint. pr. Macaulay responsable de quelque chose qui aurait dû être parfaitement connu de la haute direction (M. Crupi a été réprimandé pour ses pratiques d’embauche et s’est vu enlever ses privilèges en matière de passation de contrats bien avant l’examen de M^me Revine).

Le Comité est convaincu que les actes de l’ancien commissaire à l’égard du surint. pr. Macaulay sont tout à fait inacceptables, voire suspects. Le comm. Zaccardelli peut avoir cherché à justifier à ses propres yeux que la mesure était à l’avantage du surint. pr. Macaulay, mais le Comité a néanmoins conclu qu’il s’agissait en fait d’une mutation punitive et, comme l’a précisé David Brown dans son rapport, « [l]e caractère injuste de cette mutation a envoyé le message suivant dans l’ensemble de l’organisation : quiconque annonce une mauvaise nouvelle au comm. Zaccardelli le fait à ses risques et périls ⁷ ».

C’est lors d’une réunion sur la restructuration de la Direction des ressources humaines tenue en février 2004 que Denise Revine a découvert que son avenir à la GRC était menacé, car son nom ne figurait pas sur les nouveaux organigrammes. En avril, Rosalie Burton, directrice générale des Systèmes et stratégies en matière de ressources humaines, a fait savoir à M^me Revine qu’elle n’avait plus d’emploi à la GRC, son poste ayant été éliminé par suite de compressions budgétaires. M^me Revine était donc devenue excédentaire. M^me Burton a expliqué au Comité que la décision concernant M^me Revine avait été prise avant son arrivée :

Le 11 septembre 2003 ou avant, alors que je n’avais pas encore été nommée directrice générale par intérim, 12 employés avaient été déclarés excédentaires, dont Denise Revine, envers laquelle je n’avais jamais eu de responsabilité hiérarchique avant d’occuper mon nouveau poste ⁸.

Or, ce n’est pas le surint. pr. Macaulay, qui avait précédé M^me Burton au poste de directeur général, qui avait déclaré le poste de M^me Revine excédentaire. On ne sait donc trop comment cette décision a été prise. Ce qui est clair, toutefois, c’est que la situation a été extrêmement stressante pour M^me Revine et que son état de santé s’en est ressenti : elle a dû être en congé de maladie prolongé entre août 2004 et juin 2005 et, depuis ce temps, elle travaille à partir de chez elle. Elle est actuellement en médiation avec la GRC pour régler sa situation professionnelle.

Le Comité estime que M^me Revine a été de toute évidence punie pour s’être acharnée à révéler la mauvaise administration du régime de retraite. C’est ce que pense également David Brown, pour lequel « [c]ertains membres de la haute direction ont satisfait leur désir de voir partir M^me Revine en utilisant le processus de restructuration de la Direction des ressources humaines pour la forcer à quitter la GRC ⁹ ». Toutefois, ni le Comité ni M. Brown n’ont pu déterminer avec précision comment on en est arrivé à déclarer M^me Revine excédentaire et qui en a pris la décision. 

Outre le surint. pr. Macaulay et M^me Revine, le Comité a entendu le comm. adj. Bruce Rogerson, qui a expliqué qu’il a souffert sur le plan professionnel d’avoir tenté d’empêcher des haut gradés de la GRC de commettre des actes fautifs. En 2001, il aurait contesté le fait que des membres de la GRC, notamment des dirigeants, acceptent des cadeaux, sous forme notamment de billets à des parties de hockey et des tournois de golf. Il a consulté le conseiller en matière d’éthique, qui a convenu qu’un tel comportement ne devait pas être accepté. Le comm. adj. Rogerson a pris l’initiative d’envoyer un courriel aux dirigeants de la GRC pour leur demander de refuser ce type de cadeaux. Il les a également informés qu’il lancerait une enquête aux termes du code de déontologie, mais son superviseur de l’époque, Paul Gauvin, lui a alors dit qu’il n’y avait rien de mal à accepter de tels cadeaux. La Police provinciale de l’Ontario a ensuite été chargée de faire la lumière tant sur la question que sur plusieurs marchés à fournisseur unique. Peu après, le comm. adj. Rogerson a appris qu’il serait tenu responsable de l’enquête et a été éliminé de l’équipe de haute direction de la GRC. Puis on lui a offert une affectation normalement attribuée à un sergent d’état-major.

Il ne fait aucun doute que d’autres ont fait des révélations sous le sceau du secret, mais il est fort probable que la plupart se sont tus et ont fermé les yeux sur les agissements suspects de collègues, car ceux qui ont cherché à dénoncer des actes répréhensibles ont été de toute évidence sévèrement punis. (Le seul à ne pas avoir subi de représailles était le s.é.-m. Ron Lewis, sans doute parce qu’il était représentant des relations fonctionnelles et qu’il a pris sa retraite de la GRC en 2004.) Le surint. pr. Macaulay a expliqué au Comité pourquoi il n’y a pas eu plus d’employés de la GRC qui ont signalé ces agissements :

En fin de compte, c’est là un message très clair signifiant aux employés de ne pas se faire remarquer. Avons-nous parlé de la raison pour laquelle d’autres ne se manifestent pas? Oui, nous l’avons fait. Et nous lui avons dit très clairement que nul n’était satisfait et que personne ne pensait que quelque chose allait être fait ¹⁰.

Que le surint. pr. Macaulay, M^me Revine et le comm. adj. Rogerson aient décidé de révéler ces actes fautifs est d’autant plus méritoire que la culture dominante à la GRC mise davantage sur la loyauté et la discipline que sur l’intégrité et l’honnêteté. Dans de telles circonstances, la divulgation d’actes répréhensibles suppose un courage et une ténacité encore plus considérables. Chacune de ces personnes a souffert de s’être manifestée. Leur réputation et leur carrière ont été menacées au sein même de la GRC, et elles ont compromis leur santé et leurs relations personnelles. Le Comité est convaincu que ces personnes ont illustré les vraies valeurs de la GRC, à savoir l’honnêteté, l’intégrité, le professionnalisme, la compassion, le respect et la responsabilité. Par ailleurs, ceux qui ont fait subir des représailles à ces personnes ont fait montre de valeurs diamétralement opposées : manque d’intégrité, comportement non professionnel et manque de respect.

Le Comité est heureux que l’ancienne comm. Beverly Busson ait remis la Citation du Commissaire, la plus haute distinction de la GRC, au s.é.-m. Mike Frizzell, au s.é.-m. Ron Lewis, au surint. pr. Fraser Macaulay, à M^me Denise Revine et au s.é.-m. Steve Walker ¹¹. Le 21 novembre 2007, le Comité des comptes publics a présenté un rapport à la Chambre des communes dans lequel il félicitait ces cinq personnes, de même que le comm. adj. Bruce Rogerson ¹², pour leurs actes. Le Comité est déçu de voir que la GRC n’a pas jugé bon de rétablir la réputation et l’honneur de ce dernier, bien que son intégrité et ses gestes courageux aient mené à une enquête par la Police provinciale de l’Ontario et à des mesures disciplinaires contre de nombreux hauts fonctionnaires de la GRC. Par conséquent de quoi, le Comité recommande :

Recommandation 3

Que la Gendarmerie royale du Canada félicite le commissaire adjoint Bruce Rogerson pour les efforts qu’il a déployés pour mettre un terme à l’acceptation de cadeaux et de marques d’hospitalité par des dirigeants de la GRC et qu’elle réintègre le plus rapidement possible dans leurs fonctions originales, si elles le souhaitent, toutes les personnes ayant été rétrogradées ou relevées de leurs fonctions.

Amélioration de la procédure de divulgation des actes répréhensibles

Pendant la période en question, la Politique du Conseil du Trésor sur la divulgation interne d’information concernant des actes fautifs au travail était en vigueur. Le surint. pr. Macaulay, M^me Revine et le comm. adj. Rogerson ont respecté cette politique, qui dispose que l’on doit épuiser tous les recours internes avant de communiquer avec le commissaire à l’intégrité de la fonction publique. M^me Revine a fait part de ses préoccupations à son supérieur. Le surint. pr. Macaulay ne pouvait faire de même parce qu’il était justement question de son supérieur; il s’est donc adressé au conseiller en matière d’éthique. Le comm. adj. Rogerson s’est entretenu avec son superviseur, qui ne l’a pas appuyé et a également communiqué avec le conseiller en matière d’éthique de l’époque. Ce dernier, le comm. adj. Spice, a expliqué au Comité qu’il était également possible de sortir de l’organisation :

Quand j’étais conseiller en matière d’éthique, j’étais également l’agent supérieur pour la dénonciation à l’interne d’actes répréhensibles en milieu de travail. C’était une politique du Conseil du Trésor. Selon la façon dont la politique était structurée — et la GRC devait l’appliquer — si une question avait atteint le niveau requis et que rien n’était fait, l’étape suivante était de se tourner vers l’extérieur de l’organisation, vers le commissaire à l’intégrité de la fonction publique, qui était M. Ted Keyserlingk à l’époque ¹³.

Par ailleurs, l’ancienne politique du Conseil du Trésor interdisait les représailles. Or, comme le comm. adj. Spice a pris sa retraite en novembre 2003 et la personne qui l’a remplacé, Mike Séguin, avait été le  superviseur de Dominic Crupi, le surint. pr. Macaulay et M^me Ravine ont perdu l’appui nécessaire pour trouver un recours hors de la GRC, étant donné que la culture paramilitaire de la GRC n’encourageait pas — et n’encourage toujours pas sans doute — ses membres à exposer les problèmes internes à des étrangers.

Il est malheureux que la GRC n’ait pas soutenu son personnel. Bien qu’elle ait été dotée d’une politique administrative relative à la divulgation d’actes fautifs, elle n’y a pas adhéré. Non seulement la GRC a hésité à faire la lumière sur les agissements en question, mais en plus elle a imposé des représailles aux dénonciateurs. Il incombait au sous-ministre responsable, en l’occurrence le commissaire de la GRC, d’appliquer la politique. Or, le comm. Zaccardelli semble avoir été plus soucieux d’asseoir son autorité et son contrôle sur l’organisation que désireux de sanctionner les contrevenants et d’encourager les dénonciations. En 2001, il n’avait rien fait lorsque le s.é.-m. Lewis lui avait fait part pour la première fois de ses préoccupations sur les agissements de M. Ewanovich — il a mis un terme à la première enquête criminelle deux jours seulement après son déclenchement — et il a semblé hésiter à en amorcer une autre face aux preuves documentées d’actes répréhensibles mises au jour par la vérification interne. En outre, le comm. Zaccardelli était personnellement responsable de la mutation temporaire du surint. pr. Macaulay hors de l’organisation.

Le Comité est très déçu du comportement du comm. Zaccardelli. En tant que commissaire, il occupait un poste de direction et de confiance, mais il n’a pas répondu aux énormes attentes liées à un poste de cette importance. Le comm. Zaccardeli peut être largement blâmé de l’atteinte à la réputation de la GRC et de la baisse du moral des troupes qui ont été causées par ce scandale. Bien que le Comité n’ait reçu aucune preuve de l’implication du comm. Zaccardelli dans les irrégularités, ce dernier n’a rien fait pour veiller à ce que toutes les personnes impliquées soient tenues responsables en ordonnant rapidement le tenue d’une enquête approfondie et en prenant des mesures disciplinaires à l’encontre de tous les fautifs. Au contraire, il a fait comme s’il n’avait rien entendu lorsque des allégations d’abus de pouvoir ont été portées à son attention en 2001 et il a démis de leurs fonctions ceux qui avaient signalé les irrégularités afin qu’ils ne puissent donner d’autres détails sur ces irrégularités. Le commissaire de la GRC doit prêcher par l’exemple et son comportement doit être irréprochable. Malheureusement, le comportement du comm. Zaccardelli n’a pas été à la hauteur. Selon les témoignages recueillis, il ne se serait pas toujours laissé guider par les valeurs de la GRC que sont l’intégrité, l’honnêteté, le professionnalisme, la compassion, le respect et l’obligation de rendre compte. En conséquence, le Comité recommande :

Recommandation 4

Que la Chambre des communes exprime sa déception pour le manque de leadership dont a fait preuve l’ex-commissaire de la Gendarmerie royale du Canada Guilliano Zaccardelli durant l’enquête sur les irrégularités découvertes dans la gestion des régimes d’assurances et de retraite de la GRC.

Les témoins de mesures de représailles à l’encontre d’employés qui divulguent des agissements répréhensibles sont moins enclins à dénoncer eux-mêmes les problèmes. Il en résulte un climat malsain de crainte et de méfiance, ce qui encourage les fauteurs de trouble et incite les autres à imiter leur comportement répréhensible. Il ne serait pas déraisonnable de conclure que le style de leadership du comm. Zaccardelli a contribué à une culture qui a permis les actes fautifs. Pour empêcher que de telles situations ne se reproduisent, la GRC doit modifier sa culture interne et ses pratiques en matière de divulgation d’actes fautifs. L’ancienne comm. Busson a expliqué au Comité comment elle essayait d’encourager davantage de membres de la GRC à divulguer des actes fautifs :

J’ai ordonné la formulation d’une initiative de contact avec les employés pour leur permettre de communiquer leurs préoccupations et plaintes, passées et présentes, au conseiller en éthique. Des messages internes ont été adressés à tous les employés pour renforcer les mécanismes et leurs droits concernant la dénonciation des actes répréhensibles et leur protection ¹⁴.

L’actuelle conseillère en matière d’éthique, la commissaire adjointe Sandra Conlin, a fait savoir au Comité que 32 personnes avaient communiqué avec son bureau à ce sujet depuis le 25 avril, date à laquelle la comm. Busson avait annoncé une initiative de contact avec les employés. La comm. adj. Sandra Conlin a expliqué en termes généraux le rôle de son bureau et l’appui qu’elle a reçu du nouveau commissaire, William Elliott :

Nous nous efforçons de combler toute lacune qui découragerait ou empêcherait les employés de la GRC de se manifester s’ils ont des motifs de croire que des actes répréhensibles graves ont été commis. Notre objectif est de veiller à la mise en place de politiques et de stratégies de formation et de communication efficaces afin de promouvoir un climat dans lequel les employés peuvent honnêtement et ouvertement soulever des préoccupations, sans crainte ou menace de représailles. Je souhaite informer le comité que le Bureau du conseiller en matière d’éthique jouit du plein appui du commissaire Elliott et de l’état-major supérieur de la GRC. Le commissaire s’attend à ce que mon bureau dirige les efforts en vue de renforcer le climat en matière d’éthique et d’intégrité à tous les paliers de la GRC ¹⁵.

Par ailleurs, le système de divulgation des actes répréhensibles au sein du gouvernement fédéral a changé depuis l’adoption de la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles, entrée en vigueur le 15 avril 2007. Cette loi exige des organisations qu’elles nomment un administrateur général chargé d’établir un mécanisme interne de gestion de la divulgation des actes répréhensibles. Elles doivent également nommer un agent supérieur qui aura la responsabilité de recevoir et de revoir les divulgations. La Loi interdit expressément les représailles. Elle crée aussi un commissaire à l’intégrité du secteur public qui pourra recevoir les divulgations de même que les plaintes relatives à des représailles.

Cette nouvelle loi crée des difficultés à la GRC puisque celle-ci doit désormais respecter deux régimes de divulgation des actes répréhensibles — le premier découlant de ses règlements en matière de dénonciation des infractions au code de déontologie et le second énoncé dans la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles, qui s’applique à la fonction publique.

D’une part, les membres de la GRC sont tenus de divulguer tout manquement au code de déontologie de la Gendarmerie conformément aux procédures établies par le commissaire de l’organisme. Tout employé qui enfreint le code est sujet à des mesures disciplinaires en vertu de la partie IV de la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada. Le code de déontologie prévoit aussi l’obligation de dénoncer toute contravention, sous peine de mesures disciplinaires imposées en vertu de la partie IV de la Loi. Interrogée à ce sujet, la GRC a dit au Comité qu’elle n’a pas de politique interne sur la divulgation des manquements à son code de déontologie.

D’autre part, les membres de la GRC peuvent divulguer des actes répréhensibles aux termes de la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles. La Loi permet aux membres de la GRC de divulguer des actes fautifs 1) à un agent supérieur désigné (dans ce cas, le conseiller en matière d’éthique) ou à un superviseur, conformément aux procédures établies par le commissaire de la GRC ou 2) au commissaire à l’intégrité de la fonction publique. La comm. adj. Conlin a fait savoir au Comité que son bureau était en train de revoir la politique de la GRC à la lumière de la nouvelle Loi :

Nous travaillons avec le bureau de la commissaire à l’intégrité du secteur public, de même qu’avec le programme des RRF, les services juridiques de la GRC, ainsi que les normes professionnelles et la direction des examens externes. Nous passons en revue nos politiques existantes pour veiller à ce qu’elles répondent aux obligations de la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles et à ce que nous ayons des mécanismes en place pour régler les problèmes à cet égard de façon efficace ¹⁶.

Tant que cette politique ne sera pas mise au point, il ne sera pas possible d’établir les étapes à suivre à la GRC pour divulguer des actes fautifs aux termes de la nouvelle Loi.

Quoi qu’il en soit, le fait que deux régimes de divulgation cohabitent peut créer des difficultés. Si les procédures internes de la GRC en matière de divulgation sont très différentes selon qu’il s’agisse de contraventions au code de déontologie (énoncées dans les règlements de la GRC) ou d’actes fautifs (énoncées dans la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles), il pourrait être malaisé de savoir comment procéder.

De plus, les membres de la GRC peuvent hésiter à divulguer un acte répréhensible directement au commissaire à l’intégrité du secteur public s’ils ne sont pas certains qu’il s’agit véritablement d’une contravention au code de déontologie. Ils sont en effet tenus de suivre les procédures internes précises qu’a établies le commissaire à la GRC pour le signalement d’une violation du code de déontologie, faute de quoi ils enfreignent ce code et sont passibles de mesures disciplinaires en vertu de la partie IV de la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada. Cela est particulièrement problématique puisque les actes considérés comme répréhensibles en vertu de la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles pourraient pratiquement tous être traités comme une infraction au code de déontologie de la GRC. Par exemple, une mauvaise utilisation des fonds publics par un membre de la GRC constitue un acte répréhensible aux yeux de la Loi et également, en tant que « comportement scandaleux susceptible de jeter le discrédit sur la Gendarmerie », une atteinte au code de déontologie de la Gendarmerie. Par ailleurs, si les membres de la GRC n’osent pas divulguer des actes répréhensibles à une personne étrangère à la Gendarmerie, nommément le commissaire à l’intégrité du secteur public, cela va à l’encontre du but recherché, qui est de les assujettir à la Loi.

En outre, les membres de la GRC ont de bonnes raisons de craindre des mesures disciplinaires en vertu de la partie IV de la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada si, pour signaler des infractions au code de déontologie, ils choisissent de s’adresser au commissaire à l’intégrité du secteur public au lieu de suivre les procédures internes de la Gendarmerie. Qui plus est, s’ils font l’objet de mesures disciplinaires en vertu de la partie IV de la Loi pour ne pas avoir respecté les procédures internes, ils devront peut-être attendre fort longtemps avant de pouvoir déposer une plainte relative à des représailles auprès du commissaire à l’intégrité du secteur public. En effet, la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles interdit aux membres de la GRC de déposer une plainte concernant une mesure de représailles lorsque l’objet de la plainte a déjà été traité dans le cadre de la partie IV de la Loi sur la Gendarmerie Royale du Canada.

Il ne s’agit pas ici de pures spéculations. David Brown a constaté que les employés de la GRC ne savaient à qui s’adresser en cas de problèmes, notamment en raison de la confusion créée par la coexistence de deux politiques divergentes (la première, jamais appliquée dans les faits, sur la divulgation d’actes répréhensibles, et la seconde, bien ancrée dans l’organisme, sur le signalement des contraventions au code de déontologie ¹⁷).

La comm. adj. Conlin a indiqué au Comité que son bureau se penche sur les deux politiques en matière de divulgation et cherche à les harmoniser. Elle nous a expliqué :

[Ce] que nous cherchons à savoir, c’est la façon dont la nouvelle loi interagit avec la Loi sur la GRC et quelles sont les politiques que nous devrons peut-être changer pour les rendre conformes à la nouvelle Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles. Toutefois, nous avions déjà, en 2002, une politique visant la protection des divulgateurs et les représailles. Ce que nous devons faire maintenant, c’est nous assurer qu’elle répond à toutes les exigences de la loi dans la façon dont elle interagit avec la Loi sur la GRC ¹⁸.

Toutefois, comme l’a souligné M. Brown, l’existence de deux politiques n’a pas très bien fonctionné par le passé. Il a déclaré : « Comme je l’ai souligné dans mon rapport, le fait de simplement superposer un système de protection des dénonciateurs à un autre qui comporte des dispositions relatives aux violations du code de déontologie — qui est partie prenante d’un organisme militaire ou paramilitaire — ne fonctionne pas très bien. Les liens entre les deux doivent être peaufinés ¹⁹. » M. Brown rappelle dans son rapport que la chaîne de commandement et les procédures édictées dans le code de déontologie ne sont pas aussi nuancées qu’une politique de divulgation en milieu de travail. Elles peuvent même servir d’armes en cas de conflits de personnalités.

Le manque de clarté et l’interaction des deux systèmes suscitent chez le Comité un certain nombre d’inquiétudes que le nouveau cadre de divulgation des actes répréhensibles à la GRC devrait régler, notamment de la manière suivante :

1. Étant donné que la politique de la GRC sur la divulgation des actes répréhensibles ne peut exiger que les membres de la Gendarmerie épuisent tous les recours internes avant de s’adresser au commissaire à l’intégrité du secteur public, il faudrait les informer qu’ils ont le droit de signaler un acte fautif directement à ce commissaire s’ils le préfèrent.
2. Les membres de la GRC ne devraient pas être passibles de mesures disciplinaires s’ils choisissent, au lieu de suivre les procédures internes en matière de divulgation de violations du code de déontologie, de signaler l’incident en tant qu’« acte répréhensible » au commissaire à l’intégrité du secteur public.
3. La GRC et la commissaire à l’intégrité du secteur public devraient élaborer de concert une politique autorisant cette dernière à informer les dirigeants de la GRC de tout acte répréhensible qui lui aurait été divulgué, si elle estime que la question devrait être traitée aux termes de la partie IV de la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada en tant que violation du code de déontologie.
4. La GRC devrait éclaircir la procédure suivie pour imposer des mesures disciplinaires à un membre coupable d’actes répréhensibles aux termes de la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles ²⁰, car le lien entre la Loi et le code de déontologie de la GRC n’est pas claire.
5. Les membres de la GRC devraient être informés qu’ils sont désormais protégés contre toute mesure de représailles lorsqu’ils signalent non seulement un acte répréhensible aux termes de la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles ²¹,mais également des contraventions au code de déontologie de la GRC.

Compte tenu de ces préoccupations, le Comité recommande :

Recommandation 5

Que la Gendarmerie royale du Canada clarifie les procédures énoncées dans son règlement et dans la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada relativement au signalement des contraventions au code de déontologie ainsi que celles prévues dans la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles sur la divulgation d’actes fautifs.

Le Comité a une autre préoccupation dont la résolution exigerait un changement à la Loi. Comme nous l’avons déjà mentionné, un membre de la GRC ne peut déposer une plainte relative à une question qui fait déjà l’objet d’une enquête ou d’une procédure en vertu 1) de la partie IV ou de la partie V de la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada (sanction disciplinaire, mesure de renvoi ou de rétrogradation) ou 2) des règlements de la GRC concernant le renvoi par mesure administrative, à moins qu’il ait épuisé tous les recours que lui offrent la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada et les règlements de la Gendarmerie en la matière. Ces dispositions visent certes à éviter les procédures multiples, mais elles peuvent retarder considérablement les choses pour les membres de la GRC sujets à des mesures de représailles qui souhaitent obtenir réparation.

Pour résoudre la question, on pourrait modifier la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles de manière à autoriser les membres de la GRC à déposer une plainte s’ils estiment faire l’objet de représailles, au même titre que n’importe quel autre fonctionnaire protégé par la Loi. Au moment du dépôt d’une plainte, les procédures prévues actuellement par la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada pourraient être suspendues jusqu’à ce que le commissaire à l’intégrité du secteur public ait réglé la question. Cela éviterait les procédures multiples, et le commissaire à l’intégrité du secteur public aurait le droit de vérifier que les membres de la GRC ne sont pas injustement soumis à des sanctions disciplinaires en vertu de la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada lorsqu’ils divulguent un acte répréhensible. En conséquence de quoi, le Comité recommande :

Recommandation 6

Que le gouvernement du Canada modifie la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles de sorte que les membres de la Gendarmerie royale du Canada puissent déposer des plaintes relatives à des représailles devant le commissaire à l’intégrité du secteur public, même si une procédure a été entamée en vertu de la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada. De plus, que le commissaire à l’intégrité du secteur public et le Tribunal de la protection des fonctionnaires divulgateurs d'actes répréhensibles soient investis de tous les pouvoirs voulus pour donner suite à ces plaintes.

Recommandation 7

Que les procédures entamées contre ces membres en vertu de la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada soient suspendues jusqu’à ce que leurs plaintes relatives à des représailles aient été traitées en vertu de la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles. De plus, lorsqu’une plainte se révèle fondée, que le Tribunal de la protection des fonctionnaires divulgateurs d'actes répréhensibles ait le pouvoir de mettre fin à la procédure entamée contre son auteur en vertu de la Loi sur la GRC.

Recommandation 8

Qu’on apporte à la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada les modifications corrélatives voulues pour garantir que la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles prévaille lorsqu’un membre de la GRC dépose une plainte relative à des représailles devant le commissaire à l’intégrité du secteur public.

Les membres de la GRC peuvent faire appel de mesures disciplinaires en s’adressant au Comité externe d’examen de la Gendarmerie, l’organe indépendant spécialiste des questions liées aux sanctions disciplinaires et aux griefs, établi en vertu de la partie II de la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada. Ce comité étudie certains griefs ainsi que les cas de sanctions disciplinaires et de mesures de renvoi ou de rétrogradation dont font l’objet des membres de la GRC. Pour les griefs, seules certaines questions peuvent lui être renvoyées. En ce qui concerne les mesures disciplinaires officielles, les membres de la GRC qui refusent une décision issue du processus disciplinaire ont toujours le droit de demander à ce que le Comité d’examen revoie leur dossier. Les pouvoirs de ce dernier ne sont toutefois pas illimités. Catherine Ebbs, présidente du Comité externe d’examen de la GRC, en décrit ainsi les limites :

Le Comité ne peut pas prendre l’initiative de lancer des examens; il doit être saisi des cas par le commissaire de la GRC. La loi énonce les types de cas qui nécessitent un examen du comité [...] Après avoir étudié toutes les questions, le président du comité transmet ses conclusions et ses recommandations aux parties et au commissaire de la GRC, qui a le pouvoir de décision ultime dans la procédure interne. Le commissaire de la GRC doit étudier les recommandations du comité. S’il décide de ne pas les suivre, la loi exige qu’il motive son choix ²².

Autrement dit, avant que le commissaire ne puisse étudier un appel, il doit en saisir le Comité externe d’examen de la GRC. Et, même s’il doit tenir compte des constatations et des recommandations de ce comité, il n’est pas tenu de s’y conformer.

Les fonctionnaires, quant à eux, peuvent, après avoir épuisé toutes les procédures internes de grief, renvoyer à l’arbitrage un grief lié à une sanction disciplinaire entraînant le licenciement, la rétrogradation, la suspension ou une sanction pécuniaire ²³. En général, l’organe d’arbitrage est composé d’un ou de plusieurs membres de la Commission des relations de travail dans la fonction publique. Si un grief est renvoyé à l’arbitrage et que les parties ne peuvent régler leurs différends par la médiation, les décisions de l’arbitre sont exécutoires et finales.

À la GRC, si le Comité externe d’examen n’a que le pouvoir de présenter des recommandations au commissaire et que c’est ce dernier qui prend les décisions en définitive, à quoi sert-il? On peut supposer qu’il fournit des conseils en relations de travail au commissaire, mais cela ne constitue pas un véritable processus d’appel indépendant pour les membres de la GRC. Contrairement aux fonctionnaires, les membres de la GRC ne peuvent donc recourir à aucun organe d’arbitrage indépendant lorsqu’ils interjettent appel de mesures disciplinaires. Par souci de justice et d’équité, le gouvernement doit consolider les pouvoirs du Comité externe d’examen. Le Comité des comptes publics recommande donc :

Recommandation 9

Que le gouvernement du Canada modifie la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada de manière à octroyer au Comité externe d’examen de la Gendarmerie royale du Canada le pouvoir de prendre des décisions arbitrales qui soient exécutoires et finales.

Quelles que soient les procédures qui sont ou seront en place, il importe que les parties en cause soient déterminées à entendre la divulgation d’actes répréhensibles et à protéger ceux qui désirent les divulguer. Comme l’ancien conseiller en éthique, le comm. adj. Spice, l’a indiqué au Comité, c’est une question d’intégrité :

Vous avez parlé de l’intégrité de la personne, et c’est vraiment ce [dont] il s’agit. On a beau avoir des politiques, des lois, des lignes directrices pour régir ce type de chose, s’il n’y a pas de gens assez intègres pour mettre les problèmes en lumière et les régler, on ne peut pas garantir qu’ils ne se répéteront jamais plus. Cela dépend beaucoup du personnel, si l’on veut ²⁴.

À la GRC, l’intégrité et l’appui du commissaire sont essentiels. Le comm. adj. Spice l’a formulé de la manière suivante : « Mais, en bout de ligne, la personne qui doit tenir les gens responsables est le commissaire de l’organisation. On a besoin de son appui et de la reconnaissance de son rôle pour que ce soit efficace ²⁵. » Même si l’actuelle conseillère en éthique, la comm. adj. Conlin estime avoir l’entière collaboration de l’actuel commissaire, tout repose en fait sur la bonne volonté de cette personne. Si le commissaire devait changer d’idée, ou si un de ses successeurs ne manifestait pas les mêmes convictions, la procédure de divulgation ne serait plus efficace, et c’est ce qui s’est produit avec l’ancien comm. Zaccardelli. Pour qu’il y ait d’autres garanties que la simple bonne volonté du commissaire de la GRC, le Comité estime qu’il faudrait un organe de supervision ou d’examen externe et indépendant plus fort, ce dont il sera question dans une section ultérieure.