PACP Rapport du Comité

SYSTÈME DISCIPLINAIRE

Comme il est dit dans les sections précédentes, il y a eu d’importants manquements à la politique dans l’impartition de l’administration des régimes de retraite et d’assurances. Le fait qu’aucune véritable sanction n’ait été infligée aux personnes trouvées fautives montre que le système disciplinaire de la GRC doit être examiné.

Il ne fait pas de doute que plusieurs employés de la GRC ont violé les règles et fermé les yeux sur la mauvaise gestion de l’administration des régimes de retraite et d’assurances. Dominic Crupi, le directeur du Centre national de décision sur la rémunération (CNDR), était responsable de la gestion des divers projets mis en œuvre pour moderniser ces processus, y compris l’impartition de l’administration du régime de retraite. Jim Ewanovich, le dirigeant principal des Ressources humaines au moment où sont survenus les problèmes concernant l’administration des régimes, était en définitive responsable du projet d’impartition de l’administration du régime de retraite et des activités du CNDR. Tant M. Crupi que M. Ewanovich ont fini par perdre leur emploi par suite des diverses enquêtes tenues sur l’administration des régimes de retraite et d’assurances.

La vérification interne réalisée sur l’administration du régime de retraite, qui a été complétée en octobre 2003, a mis au jour nombre des irrégularités dont il est fait état dans d’autres parties du présent rapport. Le mandat des vérificateurs internes consistait à déterminer si les activités administratives du régime de retraite de la GRC avaient été exercées conformément aux politiques, aux règlements et aux ententes applicables de la GRC et du gouvernement. Même si la vérification interne devait initialement porter sur les exercices 2001 à 2003, les vérificateurs ont conclu, après l’examen de 2002-2003 seulement, qu’ils disposaient d’assez de preuves de graves problèmes nécessitant l’intervention de la haute direction le plus tôt possible et n’ont pas examiné les autres exercices.

Comme il est dit dans la section précédente, les vérificateurs internes de la GRC ont constaté, en examinant les contrats, que la politique sur les marchés n’était pas respectée, notamment en ce qui concerne l’attribution de contrats à fournisseur exclusif et le fractionnement des contrats. Les résultats de la vérification interne ont été communiqués au commissaire Zaccardelli à la fin du mois d’octobre 2003. À ce moment‑là, Brian Aiken, le directeur général de l’Équipe de vérification interne, a informé le commissaire Zaccardelli que M. Ewanovich, le dirigeant principal des Ressources humaines, avait rejeté les constatations de la vérification.

Après avoir été informé des résultats de la vérification interne en octobre 2003, le commissaire a relevé MM. Ewanovich et Crupi de leurs fonctions de dirigeant principal des Ressources humaines et de directeur du CNDR, respectivement. Le commissaire Zaccardelli a dit au Comité :

Je les ai bel et bien relevés immédiatement de leurs fonctions. J’ai relevé M. Ewanovich de ses fonctions. Comme je l’ai dit, Barb George a été chargée de prendre la relève le jour même. Je lui ai ensuite donné instruction de relever M. Crupi de ses fonctions¹.

Toutefois, ainsi que le Comité l’a appris, ni M. Ewanovich ni M. Crupi n’ont été congédiés de la GRC en novembre 2003. M. Ewanovich a démissionné de son poste à la GRC en avril 2004, et M. Crupi s’est vu confier diverses tâches jusqu’à sa démission en juin 2005².

Non seulement MM. Ewanovich et Crupi n’ont pas été congédiés par la GRC une fois que celle‑ci eut pris connaissance des résultats de la vérification interne, mais encore le Comité a entendu des témoignages selon lesquels ils ont touché des primes de rendement ou des gratifications durant les années où ils se sont rendus coupables d’irrégularités. Lorsqu’on lui a demandé si des primes étaient accordées d’office tous les ans, le comm. Zaccarelli a répondu qu’aucune prime n’était accordée. Il a poursuivi en ces termes :

Il ne s’agit pas d’un boni. Il faut le gagner. Si le gouvernement autorise le versement d’une prime ou d’une rémunération conditionnelle dans la fonction publique — pour le groupe EX —, les responsables de l’organisation déterminent les bénéficiaires et le montant à leur verser sur la base de leur rendement. À la GRC, la décision finale m’appartenait³.

Le Comité a été estomaqué d’apprendre non seulement que le comm. Zaccardelli avait approuvé la prime de rendement lorsque MM. Ewanovich et Crupi s’étaient adonnés à des pratiques de passation de contrats contraires à l’éthique, mais encore qu’il croyait qu’ils « l’avaient méritée ». La s.-comm. Barbara George a dit au Comité qu’il n’y avait pas de mécanisme pour récupérer les primes versées dans le passé. Elle a dit :

Il s'agit toujours de l'année écoulée. Si l'on apprend quelque chose qui aurait pu influer sur la décision de verser la prime, rien ne permet de la récupérer à ma connaissance⁴.

En plus d’une prime de rendement, le Comité a appris que M. Crupi avait également reçu des lettres de recommandation du personnel de la GRC pour un nouveau poste au Centre de la sécurité des télécommunications (CST), un organisme gouvernemental hautement sensible chargé de surveiller les communications étrangères. Le fait que M. Crupi ait pu obtenir un poste au CST montre que sa cote de sécurité n’a pas souffert de ses agissements à la GRC. Le Comité a été estomaqué d’apprendre qu’il a pu obtenir des lettres de recommandation et maintenir sa cote de sécurité même s’il avait été découvert qu’il s’était rendu coupable d’irrégularités. Le Comité estime que cela est tout à fait inacceptable et recommande donc :

Recommandation 22

Que la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique et les politiques du Conseil du Trésor soient modifiées afin de prévoir a) que soit révoquée la cote de sécurité de tout fonctionnaire congédié pour inconduite et b) que ce dernier n’ait droit à aucune recommandation pour un autre emploi dans la fonction publique.

Le Comité a été surpris d’apprendre que deux personnes ayant été trouvées coupables d’une violation flagrante des politiques du Conseil du Trésor n’aient pas été systématiquement congédiées de leur poste à la GRC. En ne congédiant pas les personnes coupables de délits de commission dans  la  gestion des fonds des régimes d’assurances et de retraite, la GRC a adressé un bien mauvais message à ceux qui risquaient leur carrière en attirant l’attention sur ces délits. Comme le sergent d’état-major Steve Walker l’a dit au Comité au sujet des résultats de l’enquête du Service de police d’Ottawa :

Cette enquête comme son aboutissement sont, pour le moins que l’on puisse dire, dégoûtants pour tout employé loyal et dévoué de la GRC. Mes observations et les éléments de preuve recueillis dans le cadre de cette enquête m’amènent à croire que les mesures prises, s’il y en a eu, auraient dû se traduire par le licenciement d’un certain nombre de cadres de direction, et à tout le moins, une sanction interne rapide pour assurer la reddition de comptes. C’est ainsi qu’on aurait dû agir pour envoyer un message haut et fort à tous les niveaux de direction, à savoir que la corruption sera réprimandée avec célérité et sévérité au sein de notre service de police national. C’est ce que nos concitoyens attendent de nous, et c’est ce à quoi s’attendent les employés et autres membres de la Gendarmerie royale du Canada⁵¹.

Le commissaire Zaccardelli a tenté de justifier le non-licenciement de MM. Ewanovich et Crupi en disant au Comité :

Le fait de relever des gens de leurs fonctions ne signifie pas qu’ils sont automatiquement rayés de l’effectif. Les gens ont des congés, ils ont droit à certains avantages. Cela fait partie de la procédure équitable à suivre dans tous les cas, procédure dont MM. Ewanovich et Crupi ont bénéficié⁶.

Le Comité s’inquiète des conclusions que l’on peut tirer de cette situation. Quand un acte répréhensible est découvert, on s’attend à ce que le fautif soit forcé à rendre compte de ses actes. Ce qui ne semble pas avoir été le cas en l’occurrence.

Les témoignages de MM. Ewanovich et Crupi devant le Comité confirment que ni l’un ni l’autre n’ont été congédiés de la GRC lorsque le commissaire Zaccardelli les a relevés de leurs fonctions. M. Ewanovich a dit qu’après avoir discuté des résultats de la vérification interne avec le commissaire à la fin du mois d’octobre 2003,

[...] j’ai convenu que j’allais démissionner de mon poste à cause de la gravité des résultats de la vérification. Le lendemain matin, je suis allé voir mes collègues de l’équipe de haute direction et j’ai annoncé que je quittais mon poste à cause de la vérification. C’était arrivé sous mon autorité et je me sentais responsable. Les termes que j’ai employés étaient que j’allais démissionner. J’ai effectivement présenté ma démission le 2 avril⁷.

M. Crupi a déclaré :

Tout d’abord, je n’ai pas été contraint de partir, monsieur. J’ai démissionné de mon propre chef [...] Je savais à l’époque qu’il me serait impossible de continuer à travailler à la GRC. J’étais attaqué sans cesse et c’est pourquoi j’ai décidé de démissionner⁸.

Le fait  que MM. Ewanovich et Crupi aient pu rester à la GRC longtemps après avoir été trouvés coupables de délits de commission dans la gestion des régimes de retraite et d’assurances pourrait miner la confiance qu’inspire la GRC.

L’actuel commissaire de la GRC, William Elliot, a déclaré : « Je pense que nous devrions avoir un système dans lequel les personnes qui prennent ou ne prennent pas des mesures justifiant un congédiement devraient être licenciées de manière expéditive⁹. » Le Comité souscrit pleinement à cette évaluation; cependant, il reconnaît aussi que la loi et les politiques régissant les mesures disciplinaires qui s’appliquent aux fonctionnaires et aux membres de la GRC rendent difficile le congédiement d’un employé.

Processus de congédiement

Actuellement, l’alinéa 12(1)c) de la Loi sur la gestion des finances publiques autorise chaque administrateur général au sein de la fonction publique à établir des normes de discipline et à prescrire des mesures disciplinaires, y compris le licenciement, la suspension, la rétrogradation à un poste ayant un taux salarial inférieur et des sanctions pécuniaires pour manquement à la discipline ou inconduite. Le paragraphe 12(3) dispose cependant que les mesures disciplinaires doivent être motivées. L’administrateur général exerce d’ailleurs le pouvoir en matière de discipline sous réserve des directives ou politiques adoptées par le Conseil du Trésor. La politique actuelle du Conseil du Trésor à cet égard, intitulée Lignes directrices concernant la discipline, précise que la gestion, dans la fonction publique, est responsable et imputable concernant l’imposition de mesures disciplinaires et que le niveau de gestion qui doit être impliqué dans l’imposition de mesures disciplinaires dépend de la sévérité de la mesure¹⁰. Par ordre croissant de gravité, les mesures disciplinaires possibles sont les suivantes : la réprimande verbale; la réprimande écrite; la suspension ou la sanction pécuniaire; la rétrogradation; le licenciement.

Dans le cadre de la politique, le licenciement pour manquement à la discipline — soit le renvoi de l’administration publique d’un fonctionnaire qui s’est rendu coupable d’inconduite — est considéré comme la sanction disciplinaire la plus sévère. La politique précise que toute décision en ce sens ne doit être prise qu’après mûre réflexion et lorsqu’il est prouvé que le fonctionnaire ne peut plus occuper son emploi en raison de son inconduite. Cette mesure peut être prise à l’endroit d’un fonctionnaire qui a commis plusieurs fautes et qui finalement a provoqué un incident déterminant ou encore à l’endroit d’un fonctionnaire qui a commis une seule faute grave.

En vertu de l’article 208 de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique (LRTFP), une personne qui fait l’objet d’une mesure disciplinaire a le droit de présenter un grief individuel jusqu’au dernier palier inclusivement. Ces paliers sont établis à l’interne par le ministère ou l’organisme où travaille la personne. Le Règlement de la Commission des relations de travail dans la fonction publique dispose que la procédure applicable aux griefs individuels ne peut pas compter plus de trois paliers. L’employeur avise chacun de ses employés du nom ou du titre des personnes dont la décision constitue un palier de la procédure applicable aux griefs individuels. Il convient de souligner que le Règlement prescrit un délai de présentation d’un grief aux termes de la Loi.

Les parties peuvent aussi se prévaloir d’un système de gestion informelle des conflits (SGIC), établi en vertu de la LRTFP. Lorsque les parties conviennent de recourir au système pour résoudre un grief, le délai prévu par le Règlement ou par une convention collective pour la présentation d’un grief est suspendu jusqu’à ce que l’une des parties donne à l’autre un avis écrit à l’effet contraire.

En vertu de l’article 209 de la LRTFP, un employé peut renvoyer à l’arbitrage tout grief individuel après l’avoir porté jusqu’au dernier palier de la procédure applicable sans avoir obtenu satisfaction si, notamment, le grief porte sur une mesure disciplinaire entraînant le licenciement, la rétrogradation, la suspension ou une sanction pécuniaire. Dans un tel cas, l’une de trois choses se produit : (1) les parties peuvent choisir un arbitre; (2) une formation d’arbitrage composée de trois membres peut être établie, à la demande de l’une des parties, si l’autre partie ne s’y oppose pas dans les délais prescrits (la formation est composée d’un membre de la Commission, qui est vice-président, et de deux autres personnes dont chacune est nommée par l’une des parties); ou (3) le président de la Commission peut désigner un arbitre choisi parmi les membres de la Commission.

Si un grief est soumis à l’arbitrage, l’arbitre de grief donne à chaque partie au grief l’occasion de se faire entendre. L’arbitre peut à tout moment aider les parties à résoudre leur différend par le biais de la médiation, mais seulement si les parties acceptent cette option. Si la médiation échoue, l’arbitre peut poursuivre l’arbitrage à l’égard des questions qui n’ont pas encore été réglées.

Après étude du grief, l’arbitre tranche par l’ordonnance qu’il juge indiquée. La décision et l’ordonnance de l’arbitre sont définitives et sans appel.

Le Comité considère complexe et maladroite la politique actuelle concernant le congédiement justifié de fonctionnaires. Bien qu’il comprenne la nécessité de l’application régulière de la loi lorsqu’il faut procéder au renvoi d’un employé, il n’admet pas que des employés reconnus coupables d’une violation flagrante des politiques du Conseil du Trésor, comme c’est le cas de MM. Crupi et Ewanovich, aient pu, semble‑t‑il, être traités avec autant d’indulgence. De plus, le Comité estime que l’incapacité de renvoyer immédiatement un fonctionnaire pour un motif déterminé donne aux autres employés du gouvernement et à la population canadienne en général une mauvaise impression de la responsabilité et de la fiabilité du gouvernement. Étant donné la complexité des processus à suivre afin de pouvoir congédier un employé et en vue d’améliorer le mécanisme de renvoi pour un motif déterminé à la fonction publique, le Comité recommande :

Recommandation 23

Que le Secrétariat du Conseil du Trésor entreprenne un examen de ses politiques concernant le congédiement d’un fonctionnaire pour un motif déterminé afin de prévoir clairement le congédiement immédiat de tout fonctionnaire reconnu coupable d’inconduite;

Recommandation 24

Afin d’accélérer le processus de congédiement d’un fonctionnaire pour inconduite, la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique devrait être modifiée de manière à prévoir que tout grief relatif à un congédiement doive être renvoyé directement à l’arbitrage dans un délai prescrit.

Limite de temps pour l’application du code de déontologie

En juillet 2005, peu après que le Service de police d’Ottawa eut remis son rapport d’enquête à la GRC, la s.-comm. George, dirigeante principale des Ressources humaines, a amorcé un examen du rapport afin d’identifier les autres personnes impliquées dans les problèmes d’administration des régimes de retraite et d’assurances et de savoir s’il y avait eu violation du code de déontologie de la GRC. L’examen n’a pas permis de déterminer si MM. Ewanovich et Crupi avaient enfreint le code puisqu’au moment où il a eu lieu, les deux employés avaient déjà quitté la GRC. Cependant, l’examen a permis d’étudier la conduite d’autres membres et employés de la GRC afin de déterminer le rôle qu’ils avaient joué dans les problèmes entourant l’administration des régimes de retraite et d’assurances.

L’examen interne des infractions au code de déontologie a révélé que plusieurs membres de la GRC avaient enfreint le paragraphe 39(1) du code qui dispose qu’un membre ne peut agir ni se comporter d’une façon scandaleuse ou désordonnée qui jetterait le discrédit sur la GRC. Cependant, comme l’a appris le Bureau du  vérificateur général vers la fin de la vérification, la GRC ne songeait plus à prendre des mesures disciplinaires à l’égard des membres visés par des allégations d’inconduite. En effet, la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada prévoit qu’une audience disciplinaire officielle doit avoir lieu au plus un an après que l’officier compétent a été saisi d’une contravention possible au code de déontologie de la GRC¹¹. Selon le rapport de la vérificatrice générale, le Service de police d’Ottawa, dans son rapport d’enquête, a nommé neuf membres réguliers et civils de la GRC ayant enfreint le code. La GRC a constaté qu’il était justifié de prendre des mesures disciplinaires à l’encontre de quatre de ces personnes, mais il s’était écoulé trop de temps pour qu’il soit possible de prendre des mesures disciplinaires officielles.

Le code de déontologie précise qu’un membre de la GRC signalera sans délai toute contravention au code. Ron Lewis et le surintendant principal Fraser Macaulay ont effectivement signalé ce qu’ils considéraient être des atteintes au code à leurs supérieurs, y compris le commissaire, en mai et en juin 2003. Difficile donc de comprendre pourquoi l’examen des infractions au code de déontologie n’a pas été entrepris avant juillet 2005, soit plus de deux ans après les premières plaintes et un an et demi après qu’une vérification interne de la GRC eut confirmé que les pratiques de passation de contrats contrevenaient à toutes les politiques établies, surtout compte tenu de la limite d’un an prévue dans la Loi sur la GRC. La GRC a déclaré au Bureau du  vérificateur général qu’elle suivait en cela la pratique qui consiste à attendre la fin de l’enquête criminelle avant d’amorcer l’examen des infractions au code de déontologie. Cependant, le Comité n’a pas entendu de preuve convaincante expliquant pourquoi cet examen n’a pas été entrepris dès la communication au commissaire des résultats de la vérification interne en octobre 2003.

Le rapport de la vérificatrice générale ne contenait aucune recommandation au sujet de l’absence de mesures disciplinaires à l’encontre des membres de la GRC. Comme l’a affirmé Hugh McRoberts, du Bureau du vérificateur général, aucune recommandation n’a été formulée sur la gestion des enquêtes et des processus disciplinaires internes de la GRC, mais il est « cependant évident qu’il faut clarifier les modalités de ces enquêtes et processus. »¹² Le Comité est prêt à aller plus loin et, afin d’éviter des situations semblables à l’avenir, recommande :

Recommandation 25

Que le gouvernement du Canada modifie le paragraphe 43(8) de la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada afin d’obliger l’officier compétent à prendre des mesures dans l’année suivant le moment où il est informé d’une infraction au code de déontologie, à défaut de quoi des sanctions seraient prises contre lui.