PACP Rapport du Comité

EXAMEN EXTERNE

Comme la police est investie de pouvoirs considérables, il importe que ses agents fassent preuve de la plus grande probité. Lorsque le comportement des membres de la GRC soulève des questions ou des préoccupations, celles‑ci doivent rapidement donner lieu à un examen indépendant. Et pourtant, l’enquête criminelle sur cette affaire n’a été ni rapide ni indépendante. Or, des mécanismes d’examen indépendants et efficaces aideraient à faire en sorte que les membres de la GRC rendent compte de leurs actions.

Enquête criminelle

En juin 2003, le comm. Giuliano Zaccardelli a mis fin à une enquête criminelle amorcée par la Division A et a ordonné une vérification interne des irrégularités dans l’administration du régime de retraite. (Le sergent d’état-major Ron Lewis a déclaré au Comité qu’il avait été chargé par le comm. Zaccardelli d’amorcer l’enquête criminelle, mais le comm. Zaccardelli a réfuté cette affirmation.) La vérification interne s’est terminée à la fin octobre 2003, et ses conclusions ont été présentées à la haute direction. Selon la vérification, plusieurs activités touchant l’administration du régime de retraite n’auraient pas résisté à l’examen de la population canadienne ou des membres de la GRC cotisant au régime¹. Or, même si la vérification a révélé des irrégularités importantes, ce n’est qu’en mars 2004, après que le s.é.‑m. Lewis eut vivement insisté, qu’une autre enquête criminelle a été instituée.

Ce retard n’aurait pas dû se produire. Dans son rapport, David Brown a conclu : « Il est évident qu’à la lumière des conclusions du groupe de vérification interne que le comm. Zaccardelli aurait dû entrevoir la nécessité de pousser l’enquête plus loin (qu’il s’agisse d’une enquête criminelle ou interne). Les deux types d’enquêtes étaient justifiées². » De plus, le commandant adjoint John Spice, ex‑conseiller en matière d’éthique, était d’avis que si la procédure avait été suivie correctement, l’enquête criminelle aurait commencé beaucoup plus tôt. Il a affirmé avoir discuté avec le directeur de la Vérification interne, Brian Aiken, et a dit : « Nous avons convenu que s’il découvrait un quelconque acte criminel dans sa vérification, il l’interromprait et demanderait une enquête criminelle, comme c’était la règle à l’époque³. »

Pourtant, le comm. Zaccardelli a attendu de longs mois avant de lancer une enquête criminelle. De plus, bien que deux personnes, soit Jim Ewanovich et Dominic Crupi, aient été démises de leur poste, aucune mesure disciplinaire interne n’a été prise, même s’il était évident que d’autres étaient mêlés aux irrégularités. Le Comité préfère ne pas émettre d’hypothèses sur les raisons pour lesquelles le comm. Zaccardelli n’a pas entrepris immédiatement des mesures disciplinaires internes ou une enquête criminelle. Cependant, on constate à tout le moins l’apparence d’une réticence à faire enquête sur des actes répréhensibles quand il y a un risque de ternir la réputation de la GRC ou d’impliquer certains de ses membres supérieurs.

Ce n’est pas seulement la lenteur du processus d’enquête criminelle qui pose problème, mais aussi le degré d’indépendance. Le Bureau du vérificateur général a conclu que la structure même de l’enquête a fait qu’il était difficile pour la GRC de répondre aux plaintes concernant le manque d’indépendance et d’impartialité. Hugh McRoberts explique ainsi les constatations du Bureau :

Nous avons constaté que la GRC ne possédait pas de politique relative à l’exécution d’enquêtes externes sur elle-même. Certes, la GRC avait signé un protocole d’entente officiel avec le Service de police d’Ottawa pour la tenue de cette enquête, nous avons cependant noté que cela n’avait pas été le cas pour des enquêtes antérieures. Le protocole d’entente conclu avec le Service de police d’Ottawa a été signé dix mois après le début de l’enquête. Nous avons constaté que les modalités de cette enquête, qui prévoyaient que l’enquêteur-chef du Service de police d’Ottawa fasse rapport au commissaire adjoint de la GRC, avaient compromis l’apparence d’indépendance de l’enquête. La GRC nous a expliqué que c’était la meilleure façon d’apporter un soutien administratif à l’enquête, et les représentants du Service de police d’Ottawa nous ont dit que leur enquête n’avait été ni dirigée ni influencée par la GRC. Nous avons recommandé à la GRC d’élaborer et de mettre en place une politique afin de s’assurer que les enquêtes externes soient indépendantes, autant dans les faits qu’en apparence⁴.

David Brown est même allé plus loin que la vérificatrice générale en affirmant que « la vérificatrice générale avait déjà conclu que l’enquête du SPO ne semblait pas avoir été menée en toute indépendance. En vertu d’un mandat plus large et de ressources différentes, je suis prêt à aller plus loin encore et à déclarer que l’enquête menée par le SPO n’était pas indépendante. »⁵

Le Comité souscrit aux conclusions de M. Brown. L’enquête criminelle, bien que dirigée, semble-t-il, par le Service de police d’Ottawa (SPO), a rapidement pris de l’ampleur et a fait appel principalement à des officiers de la GRC, laquelle fournissait aussi le soutien administratif. David Gork, commissaire adjoint de la GRC, a rempli les fonctions d’agent de liaison administrative pour l’enquête. La GRC et le Service de police d’Ottawa ont signé un protocole d’entente afin d’aider à éclaircir les rapports entre les deux organismes, protocole qui précisait notamment que « [l]’inspecteur Paul Roy sera affecté en tant que chargé de dossier à l’enquête sur la GRC. Pendant la durée de l’enquête, l’inspecteur Roy relèvera directement du commissaire adjoint D. Gork. » Cette déclaration fragilise la prétention d’indépendance. M. Brown a écrit dans son rapport qu’on lui a affirmé qu’il s’agissait en fait d’une erreur typographique. De façon générale, le comm. adj. Gork a fait peu de cas du protocole d’entente, disant :

Je ne suis pas intervenu dans la rédaction de ce protocole d’entente. Il a été rédigé par les services juridiques. Je ne l’ai pas vu. Je ne l’ai pas signé. Il a été conclu presque à la fin de l’enquête. Il n’a eu aucun effet concret avant sa signature. Et à cette époque, je faisais mes bagages pour me rendre à Lyon⁶.

S’il dit vrai, le protocole d’entente était essentiellement inutile et ne servait qu’à des fins purement administratives. Il n’a certainement pas contribué à assurer l’indépendance de l’enquête.

Malgré la confusion que présentaient les liens hiérarchiques décrits dans le protocole d’entente, l’insp. Roy a insisté sur le fait qu’il était responsable de l’enquête, disant :

J’aimerais insister sur le fait que j’avais la charge de cette enquête et que c’est au chef de police Bevan que je faisais rapport, et à personne au sein de la GRC. Je ne me suis mis en rapport avec le commissaire adjoint Gork que pour quelques points d’ordre administratif dont j’avais à m’occuper. Aucun membre de la GRC, tout grade confondu, n’a essayé de m’influencer de quelque façon que ce soit, pas plus que personne d’autre d’ailleurs⁷.

Le comm. adj. Gork a aussi insisté sur le fait qu’il ne participait pas à l’enquête comme telle et a déclaré : « Je n’ai, à aucun moment, dirigé l’enquête, ni eu accès à des éléments d’information dans le but de subvertir une enquête exhaustive et diligente⁸. » Cependant, le s.é.‑m. Frizzell a affirmé s’être disputé avec le comm. adj. Gork au sujet du mandat de l’enquête, alors que ce dernier a vivement nié toute implication dans l’enquête⁹. (Le Comité n’a pas réussi à déterminer l’ampleur du rôle joué par le comm. adj. Gork dans l’enquête, et cette question devra être étudiée plus à fond.)

Quoi qu’il en soit, la présence de membres de la GRC dans une équipe d’enquête dirigée par une force policière extérieure a donné lieu à un réseau hiérarchique complexe. La situation a atteint son paroxysme à la fin de l’enquête lorsqu’il fut décidé qu’il fallait donner l’ordre au s.é.‑m. Frizzell de mettre fin à son enquête sur le régime d’assurances. Alors que l’insp. Roy était l’enquêteur principal, le s.é.‑m. Frizzell relevait du comm. adj. Gork. Comme le précisait le protocole d’entente, « la GRC sera responsable de la surveillance par le biais du comm. adj. Gork et sera habilitée à donner les instructions particulières nécessaires aux fins de l’exécution de l’enquête » [traduction]. L’insp. Roy a donc dû informer le comm. adj. Gork, qui était en France à l’époque, des mesures à prendre.

Ce rapport hiérarchique tortueux s’est trouvé exacerbé quand la sous-commissaire Barbara George s’est mise à appeler des officiers supérieurs de la GRC afin de se plaindre du comportement du s.é.‑m. Frizzell à l’égard de plusieurs de ses employés. Pour sa part, le s.é.‑m. Frizzell était d’avis que la s.‑comm. George voulait qu’il cesse d’enquêter sur des problèmes incessants entourant le régime d’assurances dont elle avait la direction. On ne sait trop dans quelle mesure l’intervention de la s.‑comm. George a provoqué l’ordre écrit exigeant que le s.é.‑m. Frizzell cesse son enquête, mais il est clairement problématique qu’une enquête sur des questions impliquant des officiers supérieurs de la GRC soit menée par des membres de la GRC. Qui plus est, plusieurs agents contactés par la s.‑comm. George ont indiqué qu’elle aurait voulu que le s.é.‑m. Frizzell soit rayé de l’enquête.

On peut penser que l’enquête a été interrompue prématurément afin d’empêcher que certaines questions soient examinées. Comme l’a dit le surintendant principal Fraser Macaulay au Comité :

La vérité, c’est que l’enquête a été arrêtée prématurément, empêchant les enquêteurs d’établir un lieu entre les nombreux avantages, promotions, primes au rendement, embauche de parents, ristournes et perspectives d’avenir en tant qu’experts-conseils rémunérés et ceux qui avaient détourné l’argent de la caisse de retraite¹⁰.

Par ailleurs, on pourrait dire que les enquêteurs eux-mêmes n’étaient pas impartiaux puisqu’ils faisaient enquête sur leurs propres régimes de pension et d’assurances. Le président de la Commission des plaintes du public contre la GRC, Paul Kennedy, a parlé des difficultés créées par la présence de membres de la GRC dans une enquête sur leur propre organisation :

Toutefois, pour ce qui est de cette enquête, c’est une arme à deux tranchants. Je pense qu’un agent se doit d’être impartial, sauf que c’est plutôt difficile lorsqu’on enquête sur ce qu’on croit être une fraude au détriment de sa caisse de retraite ou d’assurances. C’est pourquoi il est toujours préférable d’avoir une personne de l’extérieur qui agit comme un policier et non comme un employé de l’organisation. Il y avait plusieurs failles, à mon avis, qui ont nui à l’impartialité de cette enquête¹¹.

Pour régler la question du caractère indépendant de l’enquête du Service de police d’Ottawa, M. Brown a recommandé que la Police provinciale de l’Ontario (PPO) examine le dossier de l’enquête. Il a proposé que la PPO se penche tout particulièrement sur la pertinence de certaines activités liées au régime d’assurances. Le ministre de la Sécurité publique, Stockwell Day, a chargé la PPO de réaliser cet examen, mais on ne sait pas vraiment quand ce dernier aura lieu, ni si les résultats seront rendus publics.

Quels que soient les résultats de l’examen réalisé par la PPO sur cette enquête, il reste que la GRC doit améliorer le processus d’enquête interne. La vérificatrice générale a recommandé que la GRC élabore une politique pour la tenue de ces enquêtes. Le Comité appuie cette recommandation mais estime qu’une politique n’est utile que dans la mesure où elle est respectée et, comme le montre le cas qui nous occupe, la GRC a ignoré ou enfreint de nombreuses politiques dans l’administration des régimes de retraite et d’assurances. Lorsqu’il y a dérapage, il faut absolument un mécanisme correcteur externe afin de ramener la situation à la normale.

Examen civil

Dans un système démocratique, toute institution publique doit rendre compte de ses activités. C’est particulièrement vrai des services de police étant donné les pouvoirs considérables qu’ils détiennent et qui peuvent avoir une incidence profonde sur la vie de la population canadienne. Le commissaire de la GRC rend compte au ministre de la Sécurité publique, qui est comptable de la GRC envers le Parlement, mais celle‑ci jouit d’une indépendance opérationnelle considérable afin que la police ne soit pas assujettie à des pressions politiques lorsqu’elle mène ses enquêtes. Cependant, il importe que ses enquêtes soient menées de façon judicieuse, c’est‑à-dire en conformité avec la loi et avec la plus grande probité.

La conduite d’une enquête est particulièrement importante lorsque la police fait enquête sur un autre service policier, puisqu’il existe un grand risque de conflit d’intérêts et d’impression de partialité. Pour que le service de police conserve la confiance de la population, les enquêtes sur les allégations de faute de la part de membres du service doivent être indépendantes et au‑dessus de tout soupçon. Malheureusement, comme le montre clairement la discussion qui précède, l’enquête sur les allégations d’irrégularités dans l’administration des régimes de retraite et d’assurances de la GRC présentait de nombreuses failles, ce qui a porté M. Brown à conclure qu’elle n’était pas indépendante. Il semble même que l’ex-commissaire Zaccardelli répugnait à autoriser une enquête criminelle.

La plupart des services policiers sont assujettis à l’examen d’organismes indépendants afin d’assurer une surveillance civile des activités policières. Dans le cas de la GRC, la surveillance est assurée par la Commission des plaintes du public contre la GRC (CPP). La Commission a pour mandat d’examiner les plaintes reçues du public concernant la conduite des membres de la GRC. Le président actuel de la Commission, Paul Kennedy, a déclaré au Comité que son organisation aurait pu suivre l’enquête :

Évidemment, ce qui aurait été de notre ressort, même aux termes de la loi actuelle, c’est l’enquête criminelle. Autrement dit, si après avoir procédé à une vérification interne, on avait décidé de mener une enquête criminelle, nous aurions voulu savoir si des fautes avaient été commises et si l’enquête qui les a révélées était indépendante — [nous aurions pu examiner] une allégation de dissimulation¹².

Cependant, la Commission n’a pas reçu de plainte au sujet de l’enquête. Selon son mandat actuel, elle ne peut instituer un examen que si une plainte est déposée. Le ministre ne peut pas non plus demander une enquête spéciale sur un rapport. M. Kennedy considère que le mandat de la Commission est dépassé. Il a déclaré : « Ce qui m’a frappé quand j’ai quitté ce poste, c’est le fait que les mécanismes d’examen n’avaient clairement pas été touchés par les améliorations que nous avions apportées sur le plan de la sécurité publique dans l’ensemble de la structure. Ces mécanismes étaient très archaïques¹³. »

M. Kennedy n’est pas le seul à relever des lacunes dans le mandat de la Commission. Le Bureau du vérificateur général a constaté que la Commission des plaintes du public contre la GRC n’a pas la même liberté d’accès aux renseignements ou la même capacité de mener des examens que d’autres organismes de surveillance des opérations de renseignement et de sécurité¹⁴. Ainsi, le Comité de surveillance des activités de renseignement de sécurité (CSARS) vérifie si le Service canadien du renseignement de sécurité (SCRS) respecte la loi, les politiques et les instructions ministérielles dans l’exercice de ses fonctions¹⁵. Le CSRAS réalise des examens approfondis des activités du SCRS afin de s’assurer qu’elles sont conformes à la Loi sur le SCRS, aux politiques et aux directives ministérielles. Il accueille également toute plainte concernant une action d’un membre du SCRS et fait enquête. Le CSRAS est autorisé à avoir accès aux informations, aux rapports et aux explications dont il juge avoir besoin dans l’exercice de ses fonctions¹⁶. Aucune information, à l’exception des renseignements confidentiels du cabinet, ne peut être refusée au CSRAS, pour quelque motif que ce soit¹⁷. Le CSRAS peut assigner et contraindre des témoins à comparaître devant lui, ordonner la production de documents, faire prêter serment et recevoir des éléments de preuve, indépendamment de leur admissibilité devant les tribunaux¹⁸. Il peut aussi, de sa propre initiative ou à la demande du ministre, présenter à ce dernier un rapport spécial sur toute question qui relève de l’exercice de ses fonctions¹⁹. Le CSRAS remet chaque année au ministre un rapport d’activité qui est déposé au Parlement.

Par contre, les pouvoirs de la Commission sont beaucoup plus limités. Le Bureau du vérificateur général a constaté que les pouvoirs que la loi confère à la Commission sont beaucoup moins importants que les pouvoirs explicites confiés au CSRAS, lequel a accès à toute l’information que détient le SCRS et peut demander des explications au personnel; la Commission, pour sa part, a uniquement accès aux renseignements pertinents. Contrairement au SCRS, la GRC n’est pas assujettie à des examens systématiques visant à déterminer dans quelle mesure elle respecte la loi et les directives ministérielles. Selon le Bureau du vérificateur général, les pouvoirs intrusifs dont jouit la GRC auraient dû faire l’objet d’un type d’examen proportionnel au niveau d’intrusion.

M. Kennedy a proposé un nouveau modèle législatif afin de mieux surveiller les activités de la GRC²⁰. Le nouvel organisme aurait, comme le CSRAS, libre accès de plein droit à toute l’information, sauf les secrets du cabinet. Il surveillerait les enquêtes pour assurer leur impartialité, ferait enquête lui-même sur certaines questions ou les soumettrait à un autre service policier. Il formulerait des conclusions de fait qui seraient exécutoires mais pourraient être portées en appel devant la Cour fédérale et il communiquerait ses rapports à d’autres organismes d’examen et au ministre responsable des services policiers, élément particulièrement important afin d’éviter de répéter les mêmes erreurs à l’avenir.

Les pouvoirs du nouvel organisme de surveillance civil seraient beaucoup plus poussés que les pouvoirs actuels conférés à la Commission. L’organisme jouirait de pouvoirs d’assignation et de vérification, et toute entrave à ses fonctions serait considérée comme une infraction. Il jouerait un rôle juridique semblable à celui d’autres enquêtes publiques en ce que les agents d’application de la loi seraient légalement obligés de lui rendre compte de leurs actes, mais il serait interdit d’utiliser les preuves fournies dans d’autres instances (qu’elles soient criminelles, civiles ou administratives). L’organisme d’examen serait également habilité à produire des rapports spéciaux sur des questions qui lui sont soumises par le ministre de la Sécurité publique. M. Kennedy a signalé au Comité qu’il n’a reçu aucune réponse du gouvernement au sujet des changements législatifs proposés.

Dans son enquête sur les actions des responsables canadiens relativement à Maher Arar, le juge Dennis O’Connor a conclu que les pouvoirs d’examen de la Commission des plaintes du public contre la GRC sont insuffisants²¹. Il a recommandé que le gouvernement restructure la Commission et élargisse son rôle pour qu’il porte également sur la sécurité nationale²². Ce nouvel organisme serait habilité à mener des enquêtes de sa propre initiative, comme le fait le CSRAS à l’égard du SCRS, afin d’assurer le respect de la loi, des politiques, des directives ministérielles et de la plus grande probité. Le juge O’Connor a d’ailleurs constaté que l’Australie, la Belgique, l’Allemagne, la Nouvelle-Zélande, la Norvège, la Suède, le Royaume-Uni et les États-Unis sont tous dotés d’organismes indépendants autorisés à mener des enquêtes de leur propre initiative. L’organisme d’enquête serait aussi investi de pouvoirs exhaustifs semblables à ceux que confère la Loi sur les enquêtes lors d’enquêtes publiques, afin qu’il puisse obtenir l’information et les preuves nécessaires, y compris des pouvoirs d’ordonner la production de documents et d’assigner des témoins à comparaître. Malheureusement, le gouvernement n’a pas clairement indiqué s’il a l’intention de mettre en œuvre les recommandations du juge O’Connor concernant la capacité d’examen accrue.

Même si le gouvernement n’a pas encore présenté son point de vue, le Comité est bien convaincu qu’il faut absolument assujettir la GRC à un examen plus serré. La réputation de la GRC est en jeu lorsque les enquêtes menées sur le comportement de ses membres ne sont pas au‑dessus de tout soupçon. Un examen indépendant et transparent mené par des personnes qualifiées aidera à éviter la perception ou la possibilité d’une tentative de dissimulation. Le Bureau du vérificateur général ne peut que réaliser des vérifications ponctuelles de la GRC, et son mandat est limité. Par ailleurs, les pouvoirs de la Commission des plaintes du public contre la GRC sont nettement insuffisants. Bien que la Commission puisse réagir aux plaintes, elle n’a pas suffisamment accès aux renseignements pour mener une enquête plus approfondie. Mais surtout, elle ne peut pas prendre l’initiative de déclencher un examen et n’est pas conçue pour scruter la police ou ses pratiques professionnelles. Or, ce genre d’examen permet d’assurer le respect de la loi, des politiques et de la probité. Un pouvoir d’examen et de surveillance indépendant aidera à faire en sorte que les enquêtes appropriées soient menées dans les plus brefs délais et en toute impartialité. Par conséquent, le Comité recommande :

Recommandation 26

Que le gouvernement du Canada renforce le pouvoir que confère la loi à la Commission des plaintes du public contre la GRC afin de lui permettre de mener des enquêtes de sa propre initiative, en plus de lui garantir le plein  accès aux documents et aux personnes qui font l’objet de l’assignation à témoigner.