PACP Rapport du Comité

Le Système d’information sur la gestion des dépenses (SIGD) est un nouveau système par lequel le Secrétariat du Conseil du Trésor recueillera de l’information auprès des ministères pour rassembler les divers éléments d’information financière utilisés dans les documents du Budget des dépenses. Le SIGD est en réalité un regroupement de systèmes, d’applications, de bases de données et de processus opé rationnels utilisés à l’échelle du gouvernement qui permettent au Secrétariat de remplir son rôle en gestion des dépenses. Les produits du SIGD comprendront le Budget principal des dépenses et les Budgets supplémentaires des dépenses.

Le SIGD utilisera les renseignements fournis au Secrétariat du Conseil du Trésor aux termes de la politique sur la Structure de gestion, des ressources et des résultats (SGRR), qui est entrée en vigueur en 2005. Cette politique oblige chaque ministère à faire correspondre ses ressources financières et non financières aux divers résultats qu’il a définis. Elle vise à fournir aux ministères, aux organismes centraux et aux parlementaires le cadre nécessaire pour appuyer des pratiques de gestion axées sur les résultats dans l’ensemble de l’appareil gouvernemental, établir qu’il y a optimisation des ressources et fournir aux principaux intéressés les renseignements voulus pour appuyer la prise de décisions. L’ objectif du Secrétariat du Conseil du Trésor est de faire en sorte que le SIGD soit la base de donn ées commune dans laquelle seront rassemblés tous les renseignements recueillis en vertu de la politique sur la SGRR. Le nouveau SIGD servira également de base de renseignements pour la prise de décisions.

Le nouveau SIGD remplacera les sept systèmes existants, qui sont désormais dépassés. Le coût du SIGD prévu au départ était de 16 millions de dollars; il s’établit maintenant à 53 millions de dollars. L’augmentation du coût tient au fait que le SCT a modifié le système de manière à recueillir des renseignements à la fois financiers et non financiers, et à établir un lien avec les résultats ^[8].

Selon David Moloney, du Secrétariat du Conseil du Trésor, les sept systèmes existants doivent être remplacés par le nouveau système intégré, qui sera en exploitation et pleinement vérifié d’ici novembre 2007 ^[9]. Le Secrétariat prévoit tout de même laisser les anciens systèmes en place, de façon parallèle, pendant le reste de la prochaine année budgétaire. M. Moloney a néanmoins affirmé que ces anciens systèmes sont dans un état précaire et que le nouveau SIGD sera utilisé pour produire les documents du Budget principal des dépenses de 2008‑2009.

Le Comité a été heureux d’apprendre que, lorsque le Secrétariat du Conseil du Trésor mettra le SIGD en place sur une période d’environ deux ans, il sera enfin possible de faire correspondre les dépenses à l’information sur le rendement en utilisant les données qui se rattachent à la politique sur le SGRR.

Le Comité est fermement convaincu qu’un système de gestion des dépenses ne peut être efficace que s’il utilise les renseignements nécessaires pour fonder les décisions en matière de financement. Néanmoins, étant donné les problèmes de mise en place du nouveau SIGD, il craint que le Secrétariat du Conseil du Trésor ne soit pas à même d’appuyer un système renouvelé de gestion des dépenses. Pour faire en sorte que le Secrétariat déploie tous les efforts possibles pour implanter le SIGD, le Comité recommande :

RECOMMANDATION 8

Que le Secrétariat du Conseil du Trésor remette au Comité des comptes publics une mise à jour sur l’implantation du Système d’information sur la gestion des dépenses au plus tard le 30 juin 2008.

Le Conseil du Trésor peut assortir de conditions l’approbation d’une demande de fonds. L’une des conditions qu’il peut imposer est une affectation à but spécial qui limite à une fin particulière l’utilisation d’une partie des fonds. Toutefois, le Secré tariat du Conseil du Trésor n’examine pas l’utilisation des affectations à but spécial pour pouvoir donner au Conseil du Trésor l’assurance que les ministères et organismes emploient les fonds à ces buts spéciaux. Le Secrétariat estime qu’il incombe aux ministères de veiller à ce que les affectations à but spécial ne servent qu’aux fins définies. À la fin de l’exercice, les ministères communiquent au Conseil du Trésor des renseignements sur les dépenses qui montrent comment ils ont employé ces affectations, et ces renseignements sont publiés chaque année dans les Comptes publics du Canada.

Il arrive que des fonds soient approuvés avec des conditions non financières. Par exemple, les ministères peuvent avoir à satisfaire à des exigences en matière d’é valuation ou à réaliser des études sur les locaux du personnel avant de pouvoir obtenir l’intégralité des fonds demandés dans la présentation au Conseil du Trésor. Celui-ci peut contrôler l’accès aux fonds par les ministères en créant des « affectations bloquées » qui limitent l’exercice du pouvoir de dépenser accordé par le Parlement dans un crédit donné. Des affectations bloquées peuvent être prévues en attendant qu’un ministère se conforme aux conditions fixées par le Conseil du Trésor. Il incombe au Secrétariat du Conseil du Trésor de s’assurer que les conditions sont satisfaites avant de recommander que les affectations bloquées soient versées au ministère ou à l’organisme. La vérificatrice générale a cependant constaté que le Secrétariat avait des moyens limités pour vérifier si les ministères se conformaient aux conditions imposées.

La vérificatrice générale a constaté, le Comité en prend note, que les ministères ont en place des procédures satisfaisantes pour se conformer aux conditions du Conseil du Trésor et suivre l’application de ces conditions. Il est donc étonnant que le Secrétariat du Conseil du Trésor lui-même n’ait pas la capacité d’observer l’application des conditions non financières qu’il impose aux ministères. Le Comité estime que le Secrétariat devrait avoir cette capacité. S’il l’avait, il serait plus en mesure de renforcer le système de gestion des dépenses. Le Cadre de responsabilisation de gestion offre une excellente occasion de contrôler le respect, par les ministères, des conditions établies par le Conseil du Trésor, étant donné qu’il s’agit d’une procédure annuelle qui permet au Secrétariat d’é valuer le rendement ministériel dans des domaines clés de la gestion. Le Comité recommande donc :

RECOMMANDATION 9

Que le Secrétariat du Conseil du Trésor s’assure d’avoir la capacité de contrôler l’utilisation ministérielle des affectations à but spécial et le respect des conditions non financières, et d’améliorer cette capacité, au besoin.

Et que le Secrétariat du Conseil du Trésor contrôle l’utilisation ministérielle des affectations à but spécial et le respect des conditions non financières en se servant du Cadre de responsabilisation de gestion à compter de la prochaine série d’évaluations.

Au cours de l’exercice financier, il est inévitable qu’on ait besoin de fonds publics qui n’étaient pas prévus au moment de l’élaboration du Budget principal des dépenses, à l’automne de l’année précédente. Le gouvernement demande l’autorisation de dépenser ces montants non prévus au moyen de Budgets supplémentaires des dépenses, budgets qui servent également à virer des fonds entre divers postes budgé taires et à radier des dettes ou à rajuster des garanties de prêt. Les Budgets supplé mentaires sont habituellement déposés deux fois par année, soit à la fin de l’ automne et en mars, bien qu’on puisse en déposer davantage au besoin. 

La raison d’être qui a toujours été celle des Budgets supplémentaires des dépenses est de financer les dépenses non prévues du gouvernement, mais, comme la vérificatrice générale l’a fait remarquer, ces budgets sont maintenant devenus un moyen d’annoncer de nouvelles dépenses. La date limite pour faire figurer des postes au Budget principal des dépenses se situe normalement des mois avant le budget. 

Ces dernières années, une proportion croissante des dépenses a figuré dans les Budgets supplémentaires des dépenses plutôt que dans le Budget principal. C’est dire que ce dernier donne des dépenses prévues pour l’exercice à venir une image qui est loin d’être complète. La vérificatrice générale a fait observer que, au cours des exercices de 1997‑1998 à 2004‑2005, les crédits prévus dans les Budgets supplémentaires des dépenses se sont établis en moyenne à 10,5 p. 100 de l’ensemble des crédits, alors que la proportion, au cours des huit années antérieures, était en moyenne de 4,5 p. 100. Wayne Wouters a confirmé au Comité que, si les crédits des Budgets supplémentaires représentent désormais un fort pourcentage de tous les crédits, c’est que le gouvernement n’est plus en situation déficitaire, mais affiche plutôt des excédents budgétaires. M. Wouters a affirm é que, même si le Secrétariat du Conseil du Trésor souhaitait faire figurer le plus possible des dépenses prévues dans le Budget principal plutôt que dans les Budgets supplémentaires, il appartenait inévitablement au gouvernement de décider de l’utilisation des fonds supplémentaires lorsqu’il y a des excédents budgétaires. Il s’est exprimé en ces termes :

Si le gouvernement décide de dépenser au lieu de réduire la dette ou de réduire les impôts, ses dépenses devront se refléter dans un document soumis au Parlement. [...] le Budget supplémentaire des dépenses fait état d’un accroissement d’une année à l’autre. Ces dépenses ont été en grande partie annoncées dans le budget et ne se reflètent pas nécessairement dans le budget principal ^[10].

Le laps de temps écoulé entre l’autorisation de dépenser accordée par le Conseil du Trésor et l’approbation du Parlement peut occasionner des problèmes majeurs aux ministères. La vérificatrice générale a constaté que, une fois reçue l’approbation du Conseil du Trésor, les ministères commencent souvent à faire des dépenses pour un programme ou une activité avant que les fonds n’aient été approuvés par le Parlement, car il peut arriver que plusieurs mois s’écoulent entre l’approbation initiale des fonds demandés dans une présentation au Conseil du Trésor et l’approbation donnée ensuite par le Parlement. Comme la vérificatrice générale l’a fait remarquer, ce décalage ne laisse guère que deux possibilités aux ministères : attendre l’approbation du Parlement avant de consacrer de l’argent à un programme, ou bien commencer à dépenser s’ils estiment pouvoir gérer le risque d’un refus de la part du Parlement. Cette dernière approche, appelée « gestion de la trésorerie », présente des risques, car les ministères risquent d’être à court d’argent si le Parlement réduit ou refuse un crédit. De plus, la dépense de fonds avant l’obtention de l’approbation du Parlement mine le contrôle parlementaire parce que l’argent est dépensé avant que le Parlement n’ait examiné et approuvé les dépenses ^[11].

Le Comité accepte le point de vue de la vérificatrice générale, soit que cette « gestion de trésorerie » porte généralement sur des programmes existants pour lesquels il y a déjà une autorisation de dépenser. Toutefois, il se préoccupe vivement du fait que des ministères croient pouvoir passer outre à l’autorit é parlementaire lorsqu’ils le jugent bon en recourant à la « gestion de trésorerie » avant d’obtenir l’approbation pour prendre possession des fonds et les dépenser. Le Comité tient à réaffirmer l’importance du cadre parlementaire de contrôle des dépenses en soulignant la nécessité que le Parlement donne son aval avant que soient dépensés des fonds demandés dans les Budgets supplémentaires des dépenses.

À propos de la pratique des ministères qui font des dépenses avant l’approbation du Parlement, David Moloney, du Secrétariat du Conseil du Trésor, a déclaré que le Secrétariat n’avait aucun moyen de dire combien de ministères ont recours à la « gestion de trésorerie » pour un programme existant avant l’approbation des fonds par le Parlement. Selon lui, le Secrétariat n’a aucune information sur l’utilisation quotidienne, hebdomadaire ou mensuelle des pouvoirs de dépenser et ne peut donc dire si les ministères dépensent l’argent avant que cette approbation ne soit donnée.

Le Comité a été renversé d’apprendre que le Secrétariat du Conseil du Trésor n’avait aucun moyen de savoir si, oui ou non, un ministère avait recours à la gestion de trésorerie pour couvrir les besoins d’un de ses programmes avant que le Parlement n’approuve les Budgets supplémentaires. Il estime qu’un système de gestion des dépenses rigoureux devrait pouvoir dépister ce type de pratique. Il recommande donc :

RECOMMANDATION 10

Que le Secrétariat du Conseil du Trésor utilise le Cadre de responsabilisation de gestion pour savoir dans quelle mesure les ministères ont recours à la gestion de trésorerie et fasse publiquement rapport des résultats de son examen à compter de la prochaine série d’évaluations.

Dans presque tous les ministères et organismes, des autorisations de dépenser deviennent périmées à la fin de chaque exercice. Pour favoriser de saines pratiques de gestion, on autorise les ministères à reporter à l’exercice suivant les fonds du budget de fonctionnement non utilisés jusqu’à concurrence de 5 p. 100 de leurs budgets de fonctionnement et d’immobilisations. Ces reports doivent être approuvés chaque année par le Parlement. Les ministères peuvent avoir accès à ces fonds reportés grâce aux Budgets supplémentaires des dépenses.

Dans un rapport récent, le Comité a recommandé que « les reports des ministè res à un exercice ultérieur soient présentés à la Chambre des communes dans un budget supplémentaire des dépenses distinct et fassent l’objet d’un vote distinct ^[12] ». Cette recommandation était en partie fondée sur une déclaration de la vérificatrice générale selon laquelle cela rendrait plus clair ce sur quoi on vote dans le Budget supplémentaire des dépenses. Le gouvernement a répondu que les reports sont présentés séparément dans le Budget supplémentaire des dépenses depuis un certain temps : en fait, depuis le Budget supplémentaire des dépenses de 2004‑2005, tous les reports des budgets de fonctionnement ministériels sont présentés séparément au début du Budget supplémentaire dans un résumé des initiatives horizontales. C’est pourquoi le gouvernement a soutenu qu’il « n’estime pas nécessaire à ce moment la présentation de budgets supplémentaires distincts, soumis à des votes distincts, pour mettre en lumière le recours à des reports du budget de fonctionnement à un exercice ultérieur^[13] ».

Bien qu’il ne veuille pas créer un Budget supplémentaire distinct pour les reports du budget de fonctionnement, le gouvernement instaure un nouveau crédit. On lit dans le Budget supplémentaire des dépenses (A) de 2007‑2008 qu’en mai 2007 le Conseil du Trésor a approuvé la création d’un crédit pour le report du budget de fonctionnement des ministères. Lorsque ce Budget supplémentaire des dépenses sera approuvé par le Parlement, le nouveau crédit « accordera l’autorisation pour regrouper ces transactions ministérielles de nature courante en un crédit, réduisant ainsi le nombre de postes dans le budget supplémentaire des dépenses^[14] ». Grâce à ce changement, au lieu d’attendre l’approbation du Budget supplémentaire des dépenses (soit généralement à la mi‑décembre), les ministères pourront demander et obtenir leurs reports du budget de fonctionnement dès leur approbation par le Conseil du Trésor.

Le Comité se réjouit certes que le Secrétariat du Conseil du Trésor fournisse toujours une liste détaillée des reports du budget de fonctionnement des ministères dans un crédit central distinct du Conseil du Trésor figurant dans le Budget supplémentaire des dépenses, mais craint que cette information ne se perde dans le Budget supplémentaire des dé penses. Montrer le report seulement sous forme de crédit central du Conseil du Trésor fera du Budget supplémentaire des dépenses un document moins transparent. Compte tenu de ce recul de la transparence et de la clarté, le Comité recommande :

RECOMMANDATION 11

Que le Secrétariat du Conseil du Trésor présente les reports du budget de fonctionnement des ministères à la Chambre des communes dans un Budget supplémentaire des dépenses distinct, ce qui aura pour effet que ces reports feront l’objet d’un crédit distinct.

Le Comité croit que certaines de ses préoccupations au sujet du Budget principal des dépenses seraient atténuées s’il y avait de meilleures explications sur les raisons de faire figurer certains postes dans les Budgets supplémentaires plutôt que dans le Budget principal. Cette explication permettrait aux parlementaires de mieux comprendre la raison d’être des Budgets supplémentaires des dépenses. C’est pourquoi le Comité recommande :

RECOMMANDATION 12

Que le Secrétariat du Conseil du Trésor rende plus clairs et plus transparents les documents des Budgets supplémentaires des dépenses en y expliquant pourquoi les postes pour lesquels le ministère demande l’approbation doivent être financés par un Budget supplémentaire plutôt que par le Budget principal.

Étant donné que le système de gestion des dépenses est au cœur même du fonctionnement de l’appareil gouvernemental, le Comité a été consterné d’ apprendre que le système actuel ne fait aucune évaluation du financement des nouveaux programmes à la lumière du financement des programmes en cours, et qu’il n’a aucune capacité réelle d’évaluation de l’efficacité des programmes. Malgré des années d’amélioration de la gestion et d’initiatives en matière de politique visant à arrimer les dépenses des programmes à des examens de l’efficacité des programmes et de l’optimisation des ressources, les organismes centraux ne peuvent toujours pas assurer la surveillance nécessaire pour aider le gouvernement à affecter les fonds.

Le Comité commence à se lasser des nombreux engagements à faire correspondre les ressources et les résultats. Bien que le gouvernement se soit engagé récemment, dans les budgets de 2006 et de 2007, à améliorer l’efficacité du système de gestion des dépenses, le Comité reste sceptique quant à la réalisation de vrais changements. Il estime qu’une bonne gestion commence par une bonne information financière. Or, comme le montre l’examen des chapitres du rapport de la vérificatrice générale sur le système de gestion des dépenses, on ne peut guère se fier à l’information financière sur laquelle se fonde le gouvernement pour prendre ses décisions en matière de dépenses. Afin que soit établi un système de gestion des dépenses efficace qui fournira aux parlementaires les renseignements dont ils ont besoin pour prendre les meilleures décisions possibles en matière de dépenses dans l’intérêt des Canadiens, le Comité recommande : 

RECOMMANDATION 13

Que le gouvernement nomme un groupe d’experts pour examiner les systèmes d’information financière qui fournissent des renseignements sur la gestion afin d’améliorer les décisions du gouvernement en matière de dépenses.