PACP Rapport du Comité

En 2006-2007, la demande de passeports a connu une augmentation spectaculaire qui a causé un allongement considérable des temps de traitement des demandes. Suivant la norme établie, Passeport Canada met dix jours ouvrables à traiter une demande de passeport déposée en personne au Bureau des passeports. D’après son rapport annuel 2006-2007, Passeport Canada a respecté cette norme dans plus de 90 p. 100 des cas dans les deux années précédentes. Cependant, durant la période de décembre 2006 à mars 2007, quand la demande a tant augmenté, l’organisation n’a respecté la norme que dans 37 p. 100 des cas. La norme de service pour les demandes postales est de 20 jours ouvrables, norme qui a été respectée dans 90 p. 100 des cas durant la majeure partie de 2006, mais dans seulement 17 p. 100 des cas durant la période de pointe. En outre, les temps d’attente dans les Bureaux des passeports ont beaucoup augmenté, tout comme le temps mis à répondre aux appels téléphoniques.

Cette vague de demandes de passeport était imputable en grande partie à l’entrée en application de l’Initiative relative aux voyages dans l’hémisphère occidental (IVHO) des États-Unis aux termes de laquelle tous les voyageurs qui se rendent aux États-Unis par voie aérienne doivent être munis d’un passeport. Passeport Canada avait prévu une augmentation de la demande de 6,6 p. 100, mais la demande a en fait bondi de 22 p. 100.

Il était impossible de prévoir l’ampleur exacte de la hausse des demandes de passeport, mais Passeport Canada aurait dû mettre en place les mécanismes nécessaires pour y faire face. La vérification a été achevée avant l’entrée en vigueur des nouvelles exigences liées à l’IVHO, mais les vérificateurs avaient néanmoins conclu que « [b]ien que le modèle de prévision de Passeport Canada tienne compte des répercussions possibles de l’IVHO à l’échelle nationale et locale, la plupart des bureaux locaux n’avaient pas dressé de plan d’urgence officiel. De plus, il n’était pas certain que ces bureaux soient en mesure de répondre de façon satisfaisante à une augmentation brusque et importante du nombre de requérants^[5]. » Il est maintenant évident que Passeport Canada n’était pas préparé à faire face à une augmentation soudaine et considérable du nombre des demandes de passeport.

L’incapacité de Passeport Canada de composer avec le déluge de demandes de passeport a causé beaucoup de désagréments et de détresse, de frustration et de pertes d’argent aux gens qui ont dû parfois différer, voire annuler, des déplacements ou des projets de vacances. Des queues interminables aux bureaux des passeports débordaient des immeubles pour continuer sur le trottoir. L’attente au centre d’appels de Passeport Canada était tout aussi longue. Beaucoup de gens ont constaté que le personnel était soucieux d’aider, mais il reste que les employés étaient dépassés et épuisés. Certains ont dit qu’ils avaient l’impression de regarder un accident de train au ralenti. Beaucoup de gens ont sollicité l’aide de leur député, qui a fait ce qu’il a pu. Le Comité déplore que Passeport Canada n’ait pas été mieux préparé. Beaucoup de gens ont vécu un cauchemar qui n’aurait jamais dû se produire. Les Canadiens comptent sur Passeport Canada;  quand ces services leur font défaut, ils sont exposés à des difficultés indépendantes de leur volonté et perdent confiance dans la fonction publique.

Passeport Canada n’a pas arrangé les choses en affichant des renseignements trompeurs sur son site Internet, notamment en indiquant la norme de service de 10 jours pour les demandes déposées en personne et de 20 jours pour les demandes postales au lieu d’indiquer les temps de traitement réels. À cause de cela, de nombreuses personnes ont sous-estimé le temps qu’elles mettraient à obtenir un passeport, et il a quand même fallu des mois à Passeport Canada pour donner des indications plus claires sur son site. Or, il est vital que Passeport Canada fournisse des renseignements exacts et pertinents à la population de manière que les gens puissent bien planifier leurs déplacements à l’étranger et éviter de devoir les annuler. Le Comité note avec satisfaction que Passeport Canada indique maintenant les temps de traitement sur son site Internet. Pour les demandes remises en personne, le temps de traitement est maintenant de deux semaines, ce qui correspond à la norme de service et pour les demandes postales, il est de six semaines, ce qui est supérieur de deux semaines à la norme.

S’il s’agissait d’un événement ponctuel, on pourrait tourner la page en se disant que c’était là un simple épisode malheureux pour Passeport Canada et pour les Canadiens. Cependant, l’obligation de produire un passeport pour les voyageurs qui entrent aux États-Unis par voie terrestre ou maritime – dont l’entrée en vigueur initialement prévue pour 2008 a été reportée à juin 2009 – touchera encore plus de personnes, qui voudront toutes se procurer un passeport. Passeport Canada doit donc absolument se préparer à un nouveau déluge de demandes de passeport, pour éviter non seulement de bouleverser les projets de voyage des gens, mais aussi de nuire aux mouvements de personnes et de marchandises entre le Canada et les États-Unis. Passeport Canada ne doit pas attendre passivement la prochaine vague de demandes de passeports, mais prendre les mesures voulues pour informer les Canadiens des nouvelles exigences de manière à encourager les gens à se procurer leur passeport bien à l’avance pour qu’ils ne se précipitent pas tous au bureau des passeports en même temps. Comme Passeport Canada était mal préparé à la dernière vague de demandes de passeports, le Comité recommande :

Recommandation 3

Que Passeport Canada remette au Comité des comptes publics d’ici le 30 septembre 2008 un plan stratégique prévoyant une publicité suffisante et montrant comment l’organisation, y compris ses bureaux locaux, compte gérer la vague prévue de demandes de passeport découlant des nouvelles exigences d’entrée aux États-Unis par voie terrestre et maritime associées à l’Initiative relative aux voyages dans l’hémisphère occidental.

En réponse à l’accroissement de la demande de passeports, Passeport Canada a embauché du personnel, ouvert plusieurs nouveaux bureaux (il y en a maintenant 33 distribués dans tout le pays) et conclu des ententes avec Service Canada et Postes Canada qui réceptionnent les demandes.

Passeport Canada a fait des efforts pour améliorer le service à la clientèle, mais le service n’est pas offert également à tous les Canadiens. Les demandes qui sont déposées en personne au bureau des passeports sont traitées rapidement et la norme des temps d’attente à cet égard est de nouveau respectée. Cependant, le temps de traitement des demandes envoyées par la poste ou remises à un agent réceptionnaire dépasse encore de deux semaines la norme de service. D’ailleurs, quand la vague de demandes de passeports a déferlé, ce sont les temps d’attente des demandes postales qui ont le plus souffert.

Beaucoup de gens vivent à des centaines de kilomètres d’un bureau des passeports, et il leur est donc difficile (et coûteux en temps et en argent) sinon impossible de présenter leur demande en personne.  Passeport Canada essaie bien d’améliorer le service en faisant appel à des agents réceptionnaires à Postes Canada et Service Canada, mais cette solution est loin d’être idéale : Poste Canada fait payer le service et Service Canada offre un service qui laisse à désirer. Pis, cela ne réduit en rien le temps de traitement, qui est le même que dans le cas des demandes soumises par la poste. Au mieux, le recours à des agents réceptionnaires permet de réduire le taux de rejet, qui peut atteindre jusqu’à 25 p. 100 dans le cas des demandes postales.

Les Canadiens devraient tous bénéficier du même service en ce qui concerne une pièce d’identité qui est en passe de devenir essentielle. Ceux qui habitent trop loin d’un bureau des passeports pour s’y rendre doivent pouvoir bénéficier du service en temps opportun par d’autres moyens. Or, les temps de traitement sont beaucoup plus longs pour les demandes soumises par la poste que pour celles qui sont présentées en personne, ce qui a été très éprouvant pour les demandeurs durant la période de pointe de la demande. Les gens qui sont en mesure d’aller déposer leur demande en personne au bureau des passeports reçoivent un bien meilleur service que ceux qui ne le peuvent pas. Cette situation est inacceptable. Par souci d’équité, Passeport Canada doit se donner une stratégie pour raccourcir les temps de traitement des demandes soumises par la poste et prévenir les retards indus durant toute période de pointe à venir. Par conséquent, le Comité recommande :

Recommandation 4

Que Passeport Canada remette au Comité des comptes publics d’ici le 30 septembre 2008 un plan illustrant les mesures que l’organisation entend prendre pour raccourcir le temps de traitement des demandes de passeport soumises par la poste.

Pour déterminer si un requérant est bien citoyen canadien, il est indispensable que Passeport Canada puisse confirmer des données d’identification de base comme celles qui figurent sur un certificat de naissance ou un certificat de citoyenneté. L’établissement d’une liaison électronique avec les registres provinciaux de l’état civil et avec Citoyenneté et Immigration Canada permettrait aux examinateurs de confirmer les informations rapidement et automatiquement et de contrôler les informations figurant dans des documents qu’on soupçonne d’être des faux au regard des décès déclarés.

La vérification de suivi a permis de constater que Passeport Canada n’a pas encore réussi à établir ces liaisons. D’après le rapport d’étape figurant dans le rapport annuel 2006-2007 de l’organisation, un projet interministériel et interprovincial – le système national d’acheminement des données (SNA) – a été amorcé. La phase pilote du projet a vu l’établissement de liaisons électroniques entre Passeport Canada, Statistique Canada, l’Agence du revenu du Canada, l’Alberta et la Colombie-Britannique. Elle a pris fin en avril 2006, et ni Citoyenneté et Immigration Canada, ni les autres provinces, n’y ont participé. Dans sa réponse au rapport précédent du Comité sur Passeport Canada, le gouvernement fédéral a dit qu’il n’avait pas encore approuvé le principe ou le financement du système.

Il reste que la confirmation des données d’état civil est très importante dans toutes sortes de programmes fédéraux, de l’impôt aux passeports. Le SNA est une initiative complexe qui présente de nombreuses difficultés sur le plan technologique, sur le plan de la gouvernance et sur le plan juridique. Chaque ministère fédéral doit définir ses besoins pour qu’on puisse instituer un point d’accès unique aux données d’état civil provinciales pour tous les ministères. D’après le rapport d’étape, le Secrétariat du Conseil du Trésor dirige l’élaboration de l’analyse de rentabilisation et de la structure de gouvernance. Comme ce projet mettra sans doute plusieurs années à aboutir et que le Secrétariat du Conseil du Trésor en a pris la tête, le Comité recommande :

Recommandation 5

Que le Secrétariat du Conseil du Trésor fasse régulièrement rapport de l’avancement du Système national d’acheminement des données dans ses rapports sur le rendement à compter de celui de 2007-2008.

Passeport Canada fonctionne sur une base de recouvrement des coûts, ce qui veut dire que ses activités sont financées exclusivement à partir des droits d’utilisation. Passeport Canada place le produit de ces droits dans un fonds renouvelable et est autorisé à accumuler un excédent annuel ou à faire des tirages d’au plus 4 millions de dollars sur le fonds. Excédents et déficits sont normaux, mais on s’attend qu’ils s’équilibrent sur l’ensemble d’un cycle conjoncturel.

Comme les moyens de Passeport Canada dépendent du produit des droits d’utilisation, il a besoin d’un fonds d’urgence pour faire face aux imprévus. Dans son rapport de 2005, le Comité avait recommandé que Passeport Canada se dote d’un tel fonds. Dans sa réponse, le gouvernement a signalé la création d’un fonds d’urgence de 2,5 p. 100 des revenus prévus. En outre, une stratégie a été mise au point pour identifier les mesures potentielles de compression des coûts et les autres sources de fonds auxquelles on pourrait avoir recours en cas de dépassement de budget ou d’augmentation des coûts.

Normalement, un fonds d’urgence et une stratégie de recours à des mesures d’urgence suffiraient, mais Passeport Canada connaît des fluctuations considérables de ses revenus et de sa situation financière générale. En 2005-2006, Passeport Canada a perçu pour 195 millions de dollars de droits et enregistré un déficit de fonctionnement de 3,4 millions de dollars. Passeport Canada a dit que le déficit tenait au fait que les coûts avaient augmenté plus rapidement que les revenus. Cependant, en 2006-2007, Passeport Canada a perçu 231 millions de dollars en droits et enregistré un excédent de fonctionnement de 14,9 millions de dollars. D’après le rapport annuel de 2006-2007, l’excédent s’expliquerait par la forte augmentation de la demande de passeports et l’incapacité de Passeport Canada de respecter ses normes de service. Passeport Canada prévoit que le coût de production d’un passeport dépassera le montant des droits durant le prochain exercice^[6], mais le rapport d’étape précise qu’on n’envisage pas de relever les droits pour le moment.

La stabilité financière de Passeport Canada a un effet sur sa capacité d’offrir un service efficace et efficient, mais aussi sur sa capacité de réaliser de coûteux projets de longue haleine comme le passeport électronique, qui permettra d’améliorer la sécurité des passeports. Il y a lieu de craindre que Passeport Canada soit forcé de consacrer ses ressources financières limitées aux questions de service, ce qui lui ferait négliger par conséquent d’importants investissements dans des mesures propres à renforcer la sécurité. Le Comité a recommandé dans un rapport précédent que Passeport Canada fasse une étude approfondie de ses problèmes de financement. Le gouvernement avait souscrit à cette recommandation et les résultats de l’étude devaient être connus à l’automne 2006. Comme il semble que le financement de Passeport Canada continue de faire problème, le Comité estime vital, par souci de transparence et de reddition de comptes :

Recommandation 6

Que Passeport Canada communique au Comité des comptes publics d’ici le 30 septembre 2008 le résultat de son étude de ses modalités de financement, y compris des gains d’efficacité possibles.

Un passeport est une importante pièce d’identité qui est en passe de devenir indispensable pour les voyages en provenance et à destination des États-Unis. En conséquence, la demande de passeports est montée en flèche, augmentation que Passeport Canada a eu beaucoup de mal à absorber. Il en est résulté un allongement des temps d’attente de plusieurs semaines qui ont causé de sérieux contretemps à beaucoup de personnes. Certes, les employés de Passeport Canada ont travaillé d’arrache-pied pour composer avec le surcroît de travail, et le Comité les en félicite, mais l’organisation aurait dû être mieux préparée.  L’entrée en application des volets maritime et terrestre de l’Initiative relative aux voyages dans l’hémisphère occidental risque de susciter une nouvelle vague de demandes de passeport, et il est absolument essentiel que Passeport Canada institue des mesures efficaces pour assurer le traitement des demandes de passeport pendant les périodes de pointe.

Il importe cependant que Passeport Canada trouve le juste milieu entre l’efficacité du service et les impératifs de sécurité. Les vérifications du Bureau du vérificateur général ont mis au jour des lacunes dans le fonctionnement de Passeport Canada qu’il importe de contrôler de près. Passeport Canada a fait des progrès méritoires, mais l’effort ne doit pas se relâcher, sous peine de voir des mesures dérailler. Le Comité apprécie la manière dont Passeport Canada facilite la reddition de comptes en intégrant un rapport d’étape détaillé dans son rapport annuel et il suivra les progrès de l’organisation à cet égard.