FINA Rapport du Comité

En février 2008, lorsque le Comité a publié son tout dernier rapport sur les consultations prébudgétaires, une légère récession semblait s’amorcer aux États-Unis, mais l’économie mondiale était vigoureuse, et l’on s’attendait à ce que la production nationale réelle du Canada pour 2009 s’établisse à 2,7 %.

Jusque-là, on se préoccupait surtout des prêts hypothécaires à risque, du papier commercial, des produits dérivés, du secteur bancaire parallèle, des taux de prêt interbancaire et du déficit du compte courant aux États-Unis. On se souciait relativement moins de la santé globale des systèmes financiers américain et mondial.

Au début de septembre 2008, Fannie Mae et Freddie Mac, les entités parrainées par le gouvernement américain qui titrisaient des hypothèques pour faciliter l’achat de logements, ont été placées sous tutelle gouvernementale. Au cours du même mois, Lehman Brothers s’est placée sous la protection de la loi américaine sur les faillites. De grandes banques d’investissement du pays, dont Goldman Sachs et Morgan Stanley, sont devenues des sociétés de portefeuille bancaire, qui allaient être assujetties à une réglementation gouvernementale plus stricte et pourvoir accepter les dépôts assurés par la Federal Deposit Insurance Corporation.

Peu à peu, il est devenu évident qu’une crise économique et financière mondiale sévissait; au dernier trimestre de 2008 et au premier semestre de 2009, la production économique mondiale affichait la plus forte contraction enregistrée depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale. Même si les États-Unis étaient au centre de la crise, celle-ci a tôt fait de s’étendre au reste du monde par la voie des marchés financiers mondiaux et des échanges internationaux. La croissance économique a fléchi. Le Fonds monétaire international (FMI) avait prévu un ralentissement économique mondial réel de 1,1 % en 2009, comme le montre la figure 1.

Figure 1 — Croissance économique mondiale réelle en pourcentage du produit intérieur brut, 2004-2010

p = prévisions

Source : Fonds monétaire international, Perspectives de l’économie mondiale, octobre 2009, http://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2009/02/pdf/textf.pdf.

Une crise d’une telle envergure commandait une intervention à l’échelle de la planète. La plupart des grandes banques centrales se sont concertées pour offrir des stimulants monétaires, par exemple en abaissant les taux de financement à un jour et parfois en établissant des instruments de politique monétaire relativement inusités, comme l’« assouplissement du crédit » ou l’« assouplissement quantitatif ». Pour leur part, les gouvernements ont offert des stimulants financiers sous forme de dépenses fiscales et de programme, tandis que le FMI a préconisé des mesures de relance coordonnées correspondant à 2 % du produit intérieur brut (PIB). Les ministres des Finances et les gouverneurs de banques centrales du G7 se sont engagés à prévenir la faillite des institutions financières « importantes sur le plan systémique »; pendant la crise, les gouvernements de certains pays du G7 ont acquis une participation dans certaines de leurs institutions financières pour éviter que le système financier ne s’effondre davantage.

Les mesures monétaires et budgétaires actuelles ont beaucoup contribué à la reprise économique, mais on croit que d’autres mesures s’imposent pour empêcher toute autre crise du genre. Les pays du G20 se sont engagés à apporter des modifications à la réglementation et certains pays à réduire le déséquilibre de leurs comptes courants. En ce qui concerne la politique monétaire, les pays du G20 ont convenu que des prix stables et des taux de change fondés sur les forces du marché sont souhaitables. Ils se sont aussi entendus pour resserrer les normes de fonds propres des institutions financières et pour établir des ratios de capital contracycliques, progressant en cas de croissance économique et diminuant en cas de décélération de même qu’en période de récession. Enfin, ils ont convenu d’interdire l’arbitrage réglementaire, de réglementer le secteur bancaire parallèle et de réformer le marché des créances titrisées en exigeant des émetteurs qu’ils détiennent une partie des actifs sous-jacents, par mesure de prudence et aux fins de la gestion des risques.

Dans ce contexte mondial, le Canada connaît une récession comme beaucoup d’autres pays. Selon le FMI, les gouvernements fédéral et provinciaux-territoriaux du Canada ont bien réagi; en 2009 et en 2010, les mesures de relance du gouvernement fédéral devraient correspondre à 3,6 % du PIB de 2007.

Si l’on croit le budget fédéral de 2009, les mesures de stimulation, à l’exclusion des mesures fiscales, devraient totaliser 33,5 milliards de dollars pour les exercices 2009-2010 et 2010-2011. Des dépenses seront engagées dans cinq grands secteurs : le système financier (environ 174 millions de dollars), les dépenses de consommation (environ 12,8 milliards), le logement (environ 5,3 milliards), l’infrastructure (environ 10,8 milliards), et les entreprises et les collectivités (environ 4,5 milliards). Le gouvernement fédéral fournit aussi une aide financière d’environ 11,8 milliards de dollars, sous forme de prêts et d’autres mesures consentis aux collectivités et à des industries comme le secteur de l’automobile ainsi que d’autres dépenses en capital, des crédits et des allégements fiscaux.

Pour sa part, la Banque du Canada a abaissé son taux cible du financement à un jour, établi un mécanisme de prise en pension à plus d’un jour d’instruments du secteur privé et élargi la liste des garanties admissibles pour l’accès aux fonds à un jour. Au 21 octobre 2009, le taux cible du financement à un jour était inférieur de 0,25 % au taux de 4,5 % établi en novembre 2007, et le taux d’inflation mesuré selon l’indice d’ensemble des prix à la consommation était de -0,9 % en septembre 2009. L’encours des prises en pension à plus d’un jour a atteint un sommet de 37 milliards de dollars en décembre 2008.

Le ministère des Finances et le directeur parlementaire du budget s’attendent à ce que le PIB régresse de 2,3 % en 2009, comme le montre la figure 2. En 2010, la croissance économique devrait reprendre en termes réels à la faveur de la stabilisation des marchés financiers et des stimulants monétaires et financiers appliqués à l’échelle de la planète.

Figure 2 — Croissance du produit intérieur brut réel, Canada, 2004-2011

p = prévisions

Source : Statistique Canada, tableau 384-0002; ministère des Finances, Mise à jour des projections économiques et financières, septembre 2009, http://www.fin.gc.ca/ec2009/pdf/bac-fra.pdf; Directeur parlementaire du budget, Mise à jour de l’évaluation économique et financière, 2 novembre 2009, p. 10, http://www2.parl.gc.ca/Sites/PBO-DPB/documents/EFAU_November_2009.pdf.

Les déficits budgétaires fédéraux, actuels et prévus, de 2009-2010 à 2014-2015 sont en partie attribuables aux récents allégements fiscaux, à la baisse des recettes fiscales fédérales et au coût financier des mesures de stimulation, comme l’illustre la figure 3. Pour 2009-2010 et 2010-2011, le ministère des Finances et le directeur parlementaire du budget ont projeté des déficits relativement importants par rapport au PIB, mais les déficits devraient diminuer à la fin de 2010-2011, lorsque les mesures de stimulation fédérales seront arrivées à leur terme. Selon le ministère des Finances, les déficits budgétaires fédéraux devraient correspondre à 3,7 % du PIB en 2009-2010 et à 2,8 % en 2010-2011; le directeur parlementaire du budget est arrivé à des données comparables : 3,6 % et 2,7 % respectivement. Autant le ministère des Finances que le directeur parlementaire du budget s’attendent à ce que la dette fédérale nette, en pourcentage du PIB, continue de croître jusqu’en 2010-2011, après quoi elle reculera pour les exercices 2011-2012 jusqu’en 2014-2015. Le Canada devrait encore enregistrer le ratio net dette-PIB le moins élevé de tous les pays du G7.

Figure 3 — Projections du solde budgétaire fédérale et de la dette fédérale en pourcentage du produit intérieur brut, 2008-2009 — 2014-2015

Source : ministère des Finances, Mise à jour des projections économiques et financières, septembre 2009, p. 9, http://www.fin.gc.ca/ec2009/pdf/bac-fra.pdf.

POINTS DE VUE DES TÉMOINS

Par rapport à la situation financière du pays, certains témoins estiment que le gouvernement doit éviter un déficit structurel et élaborer — et communiquer aux Canadiens — un plan viable pour en revenir dès que possible aux budgets équilibrés. De l’avis d’un certain nombre d’entre eux, il ne faudrait pas continuer de financer le déficit à court terme et laisser les dépenses de programme — qu’il faudrait revoir régulièrement — progresser plus rapidement que le taux de croissance de la population et de l’inflation. Par ailleurs, les témoins estiment que les dépenses doivent être « productives », étayées de résultats concrets et justifiées publiquement, et qu’elles ne doivent pas profiter à des industries incapables de survivre sans l’appui des contribuables ni être engagées dans des secteurs jugés contre-indiqués par la plupart des Canadiens. À leur avis, il faut éviter d’augmenter les impôts et accorder des allégements fiscaux au lieu d’accroître les dépenses. Les témoins veulent, par ailleurs, que le gouvernement fédéral dépense dans ses sphères de compétence constitutionnelles tout en procurant aux provinces et aux territoires le soutien nécessaire.

D’autres témoins estiment qu’il faut mener à terme les mesures de relance et dépenser l’argent vite et bien, au profit des personnes qui en ont le plus besoin. Il ne conviendrait donc pas d’envisager d’autres mesures de relance d’ici à ce que l’impact des dépenses en cours soit mesuré, évalué, communiqué au Parlement et débattu en public. Pour certains, il faut axer les mesures de relance sur des politiques à court et à moyen terme visant à atténuer l’effet des pertes d’emploi ou des baisses de production ou de trésorerie, les fonder sur des preuves empiriques et éviter qu’elles ajoutent indûment à la complexité du régime fiscal ou au fardeau de l’observation des règles fiscales.

Le Comité s’est entendu dire qu’il vaudrait mieux mesurer les hauts et les bas économiques en fonction du produit intérieur net plutôt que du PIB, et d’utiliser aussi des indicateurs mesurables de santé sociale et de bonheur comme facteurs de prospérité. On pense par ailleurs qu’il faudrait assortir les propositions budgétaires d’une étude d’impact social et d’un plan d’atténuation des répercussions sur la société.

On a aussi dit au Comité qu’il fallait dégraisser la bureaucratie fédérale par des moyens comme réduire la taille du bureau du premier ministre et du cabinet en éliminant, par exemple, les postes de ministre d’État; fusionner des ministères et des organismes fédéraux quand c’est possible; et réduire la taille de la fonction publique fédérale. Par ailleurs, certains témoins souhaitent qu’on mette fine à la sous-traitance excessive, ce qui cadrerait sans doute avec la réduction de la taille de la fonction publique.

RECOMMANDATIONS DU COMITÉ

Le Comité convient avec les témoins qui préconisent la gestion de la dette, la modération des dépenses ainsi que la transparence et la reddition de comptes pendant que le pays se remet de la crise financière et économique mondiale. À son avis, le Canada a été plongé dans la crise financière et économique mondiale alors qu'il se trouvait en relative position de force sur le plan budgétaire et de la réglementation financière. Il a donc été à même d'appliquer les mesures fiscales et de relance de la consommation nécessaires à la reprise économique. Une fois la reprise économique assurée, il faudra, selon le Comité, se concentrer sur la saine gestion financière et sur l'allégement de la dette afin de bien positionner le Canada pour l’avenir. Comme il estime nécessaire que les parlementaires obtiennent l’information indépendante nécessaire pour voir dans quelle mesure ces priorités sont respectées, le Comité recommande que :

Le gouvernement fédéral continue d'appliquer l'ensemble des mesures actuelles de relance, surveille de près la gestion de la dette, s'emploie à examiner efficacement les dépenses et prépare des plans de réduction de la dette à long terme, qu'il mettra en œuvre une fois la reprise économique mondiale bien enclenchée.

De plus, il faudrait que le gouvernement s’assure que le directeur parlementaire du budget de la Bibliothèque du Parlement dispose de renseignements à jour et exacts sur les recettes fiscales et les dépenses de programme fédérales et les objectifs de programme des ministères, lui fournisse les ressources voulues pour bien s’acquitter du mandat de son bureau et — à l’occasion du projet de loi d’exécution du prochain budget — propose les modifications nécessaires pour faire du directeur parlementaire du budget un mandataire indépendant du Parlement.