FOPO Rapport du Comité

INTRODUCTION

Le Comité permanent des pêches et des océans de la Chambre des communes (le Comité) s’est rendu sur la côte Est du Canada du 29 mars au 2 avril 2009 pour étudier la situation actuelle de la pêche au homard. Dans le sud-ouest de la Nouvelle-Écosse, le prix du homard atteignait un creux de 20 ans durant le premier mois de la saison de pêche 2008-2009. En 2008, les homardiers de l’Île-du-Prince-Édouard ont obtenu des prix parmi les plus faibles depuis 10 ans. Il semble bien que la saison de pêche 2009 ne soit bien pire pour ce qui est des prix. De plus, on s’inquiète beaucoup du taux d’exploitation élevé et de la viabilité écologique de la ressource.

La situation est présentée comme la tempête du siècle pour le secteur du homard : incertitude concernant la ressource dans certaines zones, augmentation des frais d’exploitation et baisse de la demande pour une denrée considérée comme un luxe dans le contexte de la crise financière et économique mondiale. Les défis importants auxquels fait face le secteur de la pêche au homard ont incité certains intervenants à demander l’aide du gouvernement, incluant la création d’un programme de retrait des permis.

Comme première étape de l’étude du Comité sur la pêche au homard, des représentants du Conseil pour la conservation des ressources halieutiques (CCRH) ont été invités à témoigner dans la foulée de leur rapport intitulé Cadre de durabilité de 2007 pour le homard de l’Atlantique[1]. Le CCRH, créé en 1993, est un partenariat entre les secteurs scientifiques, universitaires et halieutiques. Le Conseil fait des recommandations publiques au ministre des Pêches et des Océans sur des dossiers comme le total admissible des captures et d’autres mesures de conservation visant les pêches de l’Atlantique. Il donne également son avis sur les priorités en recherche et en évaluation scientifique.

Le CCRH a produit son rapport de 2007 en réponse à la demande du ministre de revoir le cadre de conservation pour le homard de l’Atlantique de 1995. On y affirme : « Cet examen nous a offert l’occasion d’évaluer la pertinence d’un rapport rédigé il y a plus de dix ans et de présenter une perspective stratégique à long terme sur le homard et sur ceux qui en bénéficient sur la côte Est du Canada[2]. »

Le CCRH a fait plusieurs recommandations relatives à la viabilité écologique, à la gestion des pêches ainsi qu’à l’application de la loi. Il note que les débarquements de homard sont demeurés élevés dans l’ensemble, probablement plus à cause d’une augmentation de l’effort de pêche que parce que la biomasse est élevée. Le CCRH observe aussi une dépendance accrue des populations côtières envers la ressource homard. Le Conseil juge qu’en conséquence la rentabilité de la pêche au homard pourrait être compromise. Le CCRH s’inquiète particulièrement du taux d’exploitation élevé et du fait que la plupart des homards sont capturés avant d’atteindre la maturité sexuelle, et ce, en l’absence de chiffres exacts sur l’effectif du stock. Le Comité note que le rapport n’aborde guère le marché et la stabilité du prix du homard et qu’il ne fait aucune recommandation à ce sujet. Nous reconnaissons cependant que ces questions n’étaient pas incluses dans le mandat du Conseil.

Pendant son séjour de quatre jours sur la côte Est, le Comité a entendu près de 40 témoins : homardiers, acheteurs, transformateurs, fonctionnaires locaux. La plupart provenaient des zones de pêche du homard (ZPH) du sud du golfe du Saint-Laurent et de la région de Scotia-Fundy. Nos témoins ont présenté un secteur halieutique à la structure complexe, relativement peu organisé et confronté à de nombreuses difficultés. Ces difficultés sont aggravées par le contexte économique actuel. Il y a aussi la perception que les gouvernements n’en font pas assez pour l’industrie et les communautés qui dépendent de celle-ci. Le Comité convient avec beaucoup de témoins que certains problèmes réclament des solutions immédiates qui devraient permettre au secteur, en particulier aux pêcheurs, de survivre à la crise actuelle, mais qu’il y a aussi des problèmes plus structurels et des dossiers de conservation de la ressource qui attendent des solutions à long terme. Au moment des audiences du Comité, nous étions à quelques semaines de l’ouverture de la pêche au homard 2009 dans beaucoup de ZPH.[3] Comme le résume M. Linus Bungay, gestionnaire des opérations à Ocean Choice PEI Inc. :

À court terme, soit d’ici le 1^er mai, et nous y sommes presque déjà, il faut faire quelque chose pour que les pêcheurs puissent gagner leur vie […] Nous insistons sur le fait qu’il faut faire quelque chose à court terme. Nous pensons également qu’il ne faut pas perdre de vue les problèmes systémiques à long terme. Il faut faire du secteur du homard un secteur viable capable de survivre à la prochaine baisse cyclique et capable de survivre à long terme[4].

Le Comité croit que les défis auxquels le secteur de la pêche au homard fait face peuvent être placés dans trois catégories. Il y a les défis de nature financière et économique qui incluent des grands enjeux comme l’accès au crédit et la garantie du revenu des pêcheurs et la réduction de leurs frais d’exploitation. Il y a aussi les défis reliés à la mise en marché des produits du homard. Enfin, les défis reliés à une exploitation durable de la ressource, qui touche les mesures de conservation, la rationalisation de l’effort de pêche et la restructuration et le renouvellement de l’industrie. Ces sujets seront tous traités dans le présent rapport.

PROFIL DE L’INDUSTRIE

Le homard est l’espèce halieutique de l’Atlantique la plus vastement distribuée; il contribue au revenu de plus de pêcheurs que toute autre espèce. Selon les fonctionnaires du Pêches et Océans Canada (MPO), le homard rapporte près d’un milliard de dollars par an à l’économie canadienne[5]. Les débarquements de homard ont totalisé 562 millions de dollars en 2007. La pêche au homard est la pêche la plus lucrative du Canada atlantique : elle représente environ le tiers de la valeur totale au débarquement de toute la pêche commerciale, aquaculture exclue. À ce titre, elle a été et demeure un des piliers économiques de nombreuses localités du Québec et de l’Atlantique. Il y a plus de 10 000 permis de pêche au homard en circulation, et plus de 25 000 Canadiens vivent de l’exploitation de cette ressource, comme pêcheurs, travailleurs d’usine ou travailleurs à l’exportation des produits du homard[6].

La pêche au homard est gérée par zones : les zones de pêche du homard ou ZPH. Il y a actuellement 38 ZPH côtières et une hauturière. La pêche hauturière (ZPH 41) s’effectue à 50 milles des côtes de la Nouvelle-Écosse et implique seulement huit permis. Les pêches côtière et hauturière sont très réglementées. L’entrée y est limitée et le permis coûte entre 100 et 1 890 $ par an[7]. La gestion de la pêche utilise des mesures de contrôle des intrants telles des ouvertures saisonnières et de restrictions touchant les nombres de permis et de casiers. Le nombre de permis, lesquels peuvent être transférés avec l’autorisation du MPO, est stable depuis plusieurs années. Des mesures d’échappement, comme la taille minimale légale du homard et l’interdiction de conserver de femelles porteuses d’œufs sont aussi utilisées comme outils de conservation. Toutes ces mesures varient selon la zone ou la région.[8] Il n’y a cependant pas de limites au nombre de homards qu’on peut capturer. Dans certaines zones, on peut limiter le nombre de fois par jour qu’on peut relever les casiers.

Selon une étude de référence sur le secteur du homard en 2006 : « L'industrie soutient plusieurs centaines d'acheteurs et d'expéditeurs de homard vivant. Il existe une cinquantaine d'usines de transformation, principalement dans le sud du golfe du Saint-Laurent, qui produisent différents produits transformés. Tous les acheteurs, expéditeurs et transformateurs doivent détenir un permis délivré par les autorités provinciales, dont les droits varient de 10 à 2 000 $. Il n'existe pas de restriction à l'entrée sur le marché pour les acheteurs et les expéditeurs, toutefois ils doivent satisfaire à certains critères en matière d'investissements dans la plupart des provinces. Les usines de transformation qui exportent leurs produits doivent détenir un permis du gouvernement fédéral (1 500 $) et satisfaire à des normes spécifiques. Les usines de transformation et les installations de production sont assujetties à des inspections périodiques menées par l'ACIA[9]. »

DÉFIS DE NATURE FINANCIÈRE ET ÉCONOMIQUE

Accès au crédit

À l’heure actuelle, le crédit est la chose la plus importante pour le secteur, dit M. Mark Bonnell, président de Mariner Seafoods à l’Île‑du‑Prince‑Édouard[10]. Cet énoncé résume bien les témoignages reçus de nombreux intervenants. La crise mondiale du crédit et l’accumulation de produits du homard invendus dans certaines ZPH ont eu un impact sur le prix payé aux pêcheurs. Comme l’explique M. Linus Bungay :

La pêche a toujours reposé sur la prémisse que chaque pêcheur trouvera immédiatement un marché pour toutes ses prises. Cette idée repose à son tour sur la prémisse que les transformateurs achètent tous les poissons pêchés et transforment ce qu'ils ne peuvent pas vendre immédiatement pour se constituer des réserves. Les transformateurs financent ces réserves en se servant de marges de crédit pour acheter la matière première. C'est ce qu'on appelle le préfinancement dans d'autres secteurs d'activité. Vous savez tous ce qui s'est passé avec les banques et d'autres sources de financement au chapitre du crédit. Il est plus difficile qu'auparavant d'obtenir un prêt et dans bien des cas, la banque refuse de prêter si l'argent doit servir à financer l'inventaire[11].

L’accès au crédit est également un problème pour les pêcheurs. En fait, ce problème dure depuis des années et la crise financière actuelle l’a aggravé. Certains spéculent qu’en 2009, les pêcheurs risquent de ne pas avoir accès aux instruments de crédit convenables pour pouvoir préparer leur pêche. Il est particulièrement difficile d’obtenir un prêt quand on est un nouveau ou un jeune pêcheur qui souhaite reprendre l’entreprise d’un pêcheur qui prend sa retraite. Le Comité a été particulièrement ému du témoignage d’un jeune pêcheur de homard et de pétoncle du Nouveau-Brunswick, M. Neil Withers :

Il est très difficile d'emprunter de l'argent aux succursales locales de la Banque de Montréal ou de la Banque de la Nouvelle-Écosse. Elles veulent des garanties pour tout, et un permis n'a pas de valeur parce qu'il appartient en principe au gouvernement […] Et quant à des coûts supplémentaires avec la BDC, je ne crois pas qu'il y ait plus de coûts […] Nous avons dû remplir beaucoup de paperasse, et c'est un avocat qui a fait la rédaction [...] Je ne connais pas le détail de tous les documents que j'ai signés, en fait. Je voulais simplement pêcher. Nous avons dû demander l'aide d'un comptable. Pour commencer à pêcher, l'homme dont j'achetais l'entreprise a créé une société, et j'ai créé une société. Puis ma société a acheté sa société, et nous avons économisé beaucoup d'impôt. Cela lui a permis de baisser son prix un peu et d'utiliser en quelque sorte des échappatoires pour que j'économise de l'argent[12].

Selon Mme. Edmée Métivier de la Banque de développement du Canada (BDC), il y a deux forces présentement à l'œuvre qui affectent l’accès au crédit : la récession et Ie resserrement des conditions de crédit. À cause de la récession, les entrepreneurs hésitent à se lancer dans de nouveaux projets. Le resserrement du crédit est causé pour sa part par Ie retrait du marché de certaines banques étrangères, un marché obligataire difficile, et la difficulté pour les institutions financières d'accorder des prêts dans un climat d'incertitude économique. Pour les entrepreneurs ayant déjà une longue relation établie avec une institution financière canadienne, le risque est moindre et les banques continueront à leur prêter. Cependant pour celles qui essaient d’établir une relation avec une nouvelle institution financière ou qui œuvrent dans un secteur fortement touché par la récession, le risque est plus grand et les banques hésiteront à leur faire des prêts[13].

Selon M. Bonnell, les banques au Canada « ne veulent rien avoir à faire avec l’industrie des fruits de mer, et c’est ainsi qu’elles ont poussé certaines des grosses entreprises à aller à l’étranger, à s’adresser aux banques islandaises[14] ». Avec l’effondrement récent des banques islandaises perçues comme étant sympatique à l’égard du secteur halieutique, comme le groupe financier Glitnir, l’accès au crédit de nombreux transformateurs sur la côte Est s’est tari. L’effondrement des banques islandaises qui aurait été déclenché par une combinaison de mauvaises créances et l’inhabilité à continuer à lever des fonds, a causé beaucoup de problèmes sur le marché canadien, particulièrement dans l’Atlantique où elles avaient investi massivement.[15] Selon des représentants des banques canadiennes, ces institutions financières étrangères ont ciblé le secteur des pêches atlantiques non pas parce qu’elles avaient une meilleure connaissance du secteur, mais plutôt parce qu’elles y voyaient en tant nouveau joueur sur le marché, de nouvelles opportunités pour accroitre leur part de celui-ci.[16] Mme. Métivier explique qu’une conséquence de cet effondrement est que « pour les banques canadiennes [et la BDC], la sortie de nos pairs étrangers non réglementés indique que nous aurons de la difficulté à répondre à une nouvelle demande significative. » [Traduction][17] Elle a ajouté que cette « nouvelle demande accrue fait en sorte que le portfolio de la BDC a cru plus qu’anticipé.[18] »

Les banques canadiennes soutiennent qu’elles considèrent le secteur des pêches comme une source de clients estimés. Elles donnent en preuve l’importance et la nature de ce portfolio. Par exemple, « pour des autorisations de prêts en-dessous de 5 millions de dollars, BMO a fourni 142 millions aux entreprises du secteur des pêches en eaux salées du Canada atlantique,[19] » et la banque Royale a « 202 millions en prêts consentis aux entreprises du secteur des pêches, avec des prêts en cours totalisant 111 millions.[20] » Du montant total prêté par la RBC, « approximativement 89% va au secteur des crustacés, et la plus grosse proportion de ce montant va au secteur de la pêche au homard.[21] » En contradiction avec ce que le Comité avait autrement entendu, les représentants des banques canadiennes nous ont aussi dit qu’au cours des cinq ou six dernières années, leur politique de prêts pour le secteur des pêches n’a pas été modifiée. Selon M. Peter Conrod de la banque Royale, la perception que les politiques de prêts pourraient avoir changé peut prendre sa source dans « les défis auquel ce secteur fait face en terme de flux de trésorerie.[22] »

Les transformateurs de homard nous ont également dit que dans certains cas, ils sont incapables d’assurer leurs créances[23]. Comme le confirme M. Denny Morrow de la Nova Scotia Fish Packers Association, « la crise bancaire mondiale s’était répercutée sur les acheteurs de fruits de mer et leurs clients des chaînes de distribution par suite du resserrement du crédit et de l’inquiétude suscitée par les comptes débiteurs non assurés[24] ».

La crise du crédit et l’hésitation des banques et des assureurs à accepter les créances en garantie ont poussé les transformateurs à demander l’aide de l’État, fédéral et provincial, sous la forme de garantie de prêt, de préfinancement, de financement provisoire, de partage des coûts d’emprunt, ou d’achat d’une réduction d’intérêt. Chacune de ces solutions permettrait aux transformateurs d’acheter le homard et de vendre les produits de façon ordonnée. L’idée semble avoir l’appui des pêcheurs[25].

L’industrie du conditionnement du homard n’échappera pas à la crise actuelle du crédit. Le manque de crédit pour les usines de transformation et les courtiers aura un impact négatif sur les prix offerts aux pêcheurs dans toutes les Maritimes. Le gouvernement doit offrir à notre industrie des facilités de crédit similaires à celles mises à la disposition d’autres secteurs de l’économie canadienne[26].

S’ils disposaient tous cette année d’une ligne de crédit suffisante pour acheter le produit, le transformer, maintenir les emplois dans l’usine et écouler de manière ordonnée, nous commencerions graduellement à sortir du marasme actuel en l’espace de 14 à 16 mois. S’ils n’ont pas une ligne de crédit suffisante pour pouvoir fonctionner cette année, soit les navires vont rester à quai – autrement dit, une fois que l’usine n’a plus d’argent, elle ne peut acheter de homard, ce qui signifie que les travailleurs sont mis à pied, ce qui signifie que l’équipage de mon navire est mis à pied aussi[27].

Francis Morrissey du LFA 24 Lobster Advisory Board

Cela leur permettra d’acheter du homard et de le mettre en marché de façon ordonnée. On peut espérer, en effet, que de telles facilités de crédit permettront aux pêcheurs d’obtenir de meilleurs prix[28].

Craig Avery de la Western Gulf Fishermen's Association

Le Comité recommande donc :

Que le gouvernement du Canada explore en collaboration avec le secteur du homard toutes les options pour fournir au secteur du préfinancement ou des garanties de prêt dont il a besoin pour passer à travers la crise financière et économique mondiale actuelle.

Que le gouvernement du Canada encourage Exportation et Développement Canada à assurer les créances des transformateurs qui exportent les produits du homard.

Qu’Exportation et Développement Canada fournisse au Comité permanent des pêches et des océans de la Chambre des communes un rapport sur ses activités dans le secteur des pêches.

Quand on a demandé à M. Withers si une garantie fédérale de prêt aiderait, il a répondu que cela réduirait sans doute les coûts d’accès à la pêche[29] et a ajouté :

Le MPO devrait savoir ce qui se passe dans l’industrie de la pêche et être plus en mesure de prévoir l’avenir. Si l’on va dans une banque, on est reçu par une personne qui porte un costume et qui ne s’intéresse qu’aux chiffres devant elle. Si le compte n’est pas bon, vous n’obtenez pas d’argent. Mais s’il y avait un comité du MPO, un peu comme une commission des prêts, alors il pourrait examiner l’ensemble de la flotte et voir qu’elle est en bon état. Il serait alors plus facile d’obtenir de l’argent[30].

L’idée de prêt garanti par l’État aux pêcheurs n’est pas nouvelle. Il existe actuellement des agences et des programmes de prêt provinciaux pour les pêcheurs. En outre, il y a déjà eu une Loi sur les entreprises de pêche qui venait en aide aux pêcheurs incapables d’emprunter d’une institution financière parce qu’ils ne pouvaient satisfaire aux exigences habituelles de versement initial ou de garantie. Le prêt pouvait servir à des fins reliées à la pêche, comme la construction ou l’achat d’un bateau, l’achat d’engins tels des filets ou des casiers ou encore l’achat d’un véhicule. Autre avantage pour l’emprunteur : le taux d’intérêt était limité à un pour cent de plus que le taux directeur. Le MPO administrait les prêts garantis par la loi. Créé en 1955, le programme de prêt issu de cette loi a pris fin en 1987. À l’expiration du programme, la Loi sur les prêts aux petites entreprises a été modifiée par l’ajout des pêcheurs comme emprunteurs admissibles au Programme de financement des petites entreprises du Canada (FPEC). Cette loi a été remplacée en avril 1999 par la Loi sur le financement des petites entreprises du Canada. Cependant, le programme n’est pas réservé au secteur halieutique, et on peut présumer que les agents de prêt le connaissent très peu.

La P.E.I. Fishermen’s Association nous a dit avoir recommandé d’inclure dans le récent budget fédéral des mesures pour faciliter l’accès des pêcheurs au crédit, et pour encourager les provinces à lancer ou améliorer leurs organisme et programme de prêt aux pêcheurs. Le Comité estime que le gouvernement devrait envisager sérieusement ces suggestions. Cependant, il considère que le gouvernement fédéral dispose déjà de programmes à l’avantage des petites entreprises qui pourraient servir aux pêcheurs, qu’il s’agisse du FPEC[31] ou des divers programmes de l’Agence de promotion économique du Canada atlantique (APECA) et de la Banque de développement du Canada. En outre, le Budget 2009 a prévu un milliard de dollars sur deux ans pour le Fonds d’adaptation des collectivités afin d’atténuer l’incidence à court terme de la restructuration sur les populations locales. Dans l’Atlantique et au Québec, le soutien proviendrait soit de l’APECA, soit de l’Agence de développement économique du Canada pour les régions du Québec.

Le Budget 2009 contenait aussi deux initiatives visant l’amélioration de l’accès au crédit pour les entreprises, incluant les entreprises de pêche. Un des ces programmes est le Programme d’accès au Crédit (PAC) « auquel la BDC, Exportations et développement Canada et le secteur privé des banques participent afin d’assurer qu’au moins 5 milliards de dollars en prêts et soutien au crédit sont disponibles aux entreprises solvables pour lesquelles l’accès au crédit aurait été autrement limité. Il faut bien comprendre que cet effort de coopération entre le secteur privé des institutions financières et la BDC vise à réfèrer les clients solvables quand il existe une volonté de partager le risque. »[32] Il appert de nos audiences qu’une petite proportion de cette information n’est parvenue aux pêcheurs à ce jour, et nous craignons que ceux‑ci ne soient pas informés. Cela est compréhensible étant donnée la grosseur du portfolio de prêts consentis au secteur des pêches par la BDC qui est relativement modeste avec 380 prêts alors qu’il y a 26 000 pêcheurs dans le Canada atlantique. De toute évidence, le gouvernement fédéral doit promouvoir adéquatement ses programmes, et le MPO doit veiller particulièrement à bien relayer l’information, étant donné sa relation privilégiée avec les pêcheurs.

Le Comité recommande :

Que le gouvernement du Canada établisse des mesures pour accroître l’accès des pêcheurs et des entreprises de pêche au crédit, et encourage les prêteurs privés à assouplir les exigences de crédit pour le secteur halieutique.

Que le gouvernement du Canada accroisse la visibilité des programmes fédéraux de financement auxquels les pêcheurs sont admissibles, et que Pêches et Océans Canada joue un rôle de coordination à cet égard.

Finalement, le Comité a appris que les institutions financières canadiennes, la BDC y compris, ont rencontré au cours des derniers mois le MPO sur la question de l’accès au crédit dans le secteur des pêches. Le sujet de la valeur qu’on accorde aux permis de pêche aux fins d’accès au crédit, particulièrement dans le contexte de la décision récente de la Cour suprême du Canada dans l’affaire Saulnier c. Royal Bank fut discuté. En octobre 2008, la Cour suprême du Canada a maintenu en appel la décision de 2006 de la Cour d’appel de Nouvelle-Écosse dans l’affaire de Saulnier c. Royal Bank[33]^, [34]. Cette décision confirme que les permis de pêche commerciale sont des biens qui peuvent être vendus aux fins de faillite. Cette affaire a suscité un certain intérêt général dans le contexte de la Loi sur les pêches[35], car elle soulève la question du droit de propriété sur les permis de pêche. Au principal, la Cour d’appel devait déterminer si M. Saulnier avait un droit de propriété sur ses permis de pêche, qui devaient être cédés au syndic de faillite en vertu de la Loi sur la faillite et l’insolvabilité[36] ou à son créancier garanti en vertu de la Personal Property Security Act de la Nouvelle-Écosse. La Cour suprême affirmait dans son jugement que « si un permis de pêche n’est pas un bien au sens de la common law, il constitue indiscutablement un élément d’actif commercial très important ». Elle ajoutait que « le titulaire [du permis] acquiert le droit de participer à des activités de pêche exclusive en conformité avec les conditions fixées par le permis et, ce qui est de toute première importance, un droit propriétal dans les poissons sauvages capturés en vertu de ce permis et dans les revenus tirés de leur vente »[37].

Le Comité a appris que le MPO est présentement à rassembler l’information nécessaire pour que les banques puissent déterminer la valeur des permis de pêche qui, selon les représentants de celles-ci, pourraient varier selon la région, l’espèce ou l’année.[38] Le Comité s’attend à ce que le MPO agisse de manière diligente dans ce dossier.

Garantir le revenu des pêcheurs

Sans une aide et sans un prix au débarquement qui assurera au pêcheur et à sa famille un revenu net décent, et avec la hausse des frais d’exploitation, bien des homardiers ne seront pas en mesure de poursuivre cette pêche.

Aux Îles‑de‑la‑Madeleine, les frais d’exploitation des homardiers ont plus que triplé depuis 20 ans. Selon M. Léonard Poirier de l’Association des pêcheurs propriétaires des Îles‑de‑la‑Madeleine, en examinant la progression des revenus bruts et nets, on arrive à une conclusion inévitable : « À partir du début des années 2000, on a l’impression que toute augmentation des revenus bruts ne sert qu’à couvrir les dépenses[39]. » Son collègue, M. Mario Déraspe, précise l’effet combiné de cette situation avec l’effondrement des prix en 2008 :

Au fil des ans, la rentabilité est bonne, mais en 2008, il y a eu un effondrement des marchés. Le revenu du pêcheur est calculé selon la ressource et le prix. On peut contrôler la ressource au moyen de certaines mesures, mais on ne contrôle pas le marché. Il y a eu un affaissement des prix. L'an passé, on a perdu plus d'un dollar par livre. Compte tenu des marges bénéficiaires peu élevées, ça fait mal. De plus, les dépenses augmentent. Si le prix diminue et que les dépenses augmentent, on sera en difficulté. C'est ce qui est arrivé en 2008. Qu'arrivera-t-il en 2009? On ne le sait pas. On est sur le point de mettre nos casiers à l'eau[40].

Quant aux solutions, M. Déraspe nous a dit que le gouvernement fédéral a une grande responsabilité vis-à-vis des coûts :

Par exemple, au fil des ans, le prix des permis est passé de 35 $ à 750 $, uniquement pour la pêche au homard. Le prix de certains autres permis est également exorbitant. Selon nous, pour faire face aux problèmes qu'on a connus l'an dernier, on aurait pu diminuer le coût du permis. Celui-ci pourrait faire l'objet d'un moratoire, ce qui aiderait les pêcheurs. On n'a jamais demandé de subventions directes tant au gouvernement provincial que fédéral. Cette année, on leur demande un coup de main, que ce soit sous la forme d'un allégement temporaire ou d'un moratoire, afin d'aider le marché à se redresser[41].

On nous a fait de nombreuses suggestions lors des audiences du Comité pour : réduire les frais d’exploitation (coût du carburant, assurance, permis et frais d’observateur, etc.), stabiliser le revenu des pêcheurs, et changer les exigences pour les prestations d’assurance-emploi. Par exemple, le Comité a entendu à l’Île-du-Prince-Édouard que les travailleurs du secteur du homard puissent être admissibles aux prestations d’assurance-emploi sur la base de leur revenu de travail de 2008[42].

Étant donnée l’urgence de la situation, le Comité recommande :

Que le gouvernement du Canada de concert avec le secteur du homard explore l’idée d’une forme quelconque de soutien au revenu pour les homardiers afin de remédier à la situation d’urgence actuelle.

Les prix de permis ont été identifiés dans certaines ZPH comme contribuant de manière importante aux coûts des entreprises de pêche. Les pêcheurs ont souligné qu’ils s’attendent à recevoir des bénéfices du paiement de ces frais. Des représentants des pêcheurs de la ZPH 34, qui paient actuellement leur permis pour le homard plus cher[43] que partout au Canada, ont suggéré qu’au lieu de demander une réduction du prix du permis, que beaucoup ont du mal à payer, le MPO puisse utiliser la moitié des recettes pour financer une initiative locale de création d’un office de commercialisation du homard dans le sud-ouest de la Nouvelle-Écosse.

Le Comité note que le ministère revoie actuellement la structure tarifaire pour les permis de pêche. Selon le MPO, la structure tarifaire actuelle qui est entrée en vigueur en 1996 est fondée sur la moyenne sur quatre ans de la valeur au débarquement de chaque pêche de 1990 à 1993. Le Comité encourage le MPO à accélérer sa révision de la structure tarifaire pour les permis de pêche, et d’examiner les coûts et les revenus dans le secteur des pêches dans le contexte actuel.

Le Comité recommande :

Que Pêches et Océans Canada aide les homardiers à réduire leurs coûts. La révision de la structure tarifaire pour les permis de pêche devrait être accélérée.

MISE EN MARCHÉ DU HOMARD

Le Comité constate qu’il n’existe pas de plan cohérent de mise en marché pour le bénéfice des homardiers tant sur le marché domestique qu’à l’international, et ce, particulièrement dans un contexte de ralentissement économique et de marchés non exploités ici et ailleurs. Selon nous, l’absence de plan de mise en marché coordonné contribue de façon importante aux problèmes du secteur du homard.

Le marché du homard est complexe. Selon l’étude de Gardner Pinfold, le Canada approvisionne son marché intérieur et exporte du homard dans une soixantaine de pays. L’analyse du marché du homard se complique du fait que le Canada importe une grande quantité de homard vivant du Maine, pour le transformer et le réexporter aux États-Unis[44].

Le homard est soit vendu vivant peu de temps après son débarquement ou après avoir été conservé dans des bassins ou des étangs de rétention, soit vendu transformé (congelé entier ou écaillé, écaillé et mis en conserve). La proportion de ces produits varie selon la région : le homard de l’Île-du-Prince-Édouard est surtout mis en conserve alors que celui du sud-ouest de la Nouvelle-Écosse et des Îles-de-la-Madeleine est surtout vendu vivant. La qualité du homard débarqué varie et détermine en partie s’il sera vendu vivant ou transformé.

Un des éléments de la présente crise est le faible prix au débarquement obtenu par les homardiers pour leur prise. Afin de savoir comment nous en sommes arrivé là, il importe de mieux comprendre les facteurs qui influencent le prix au débarquement. L’étude de référence sur le homard de Gardner Pinfold nous apprend que « [l]es États-Unis constituant le principal marché pour le produit final, ce sont l'offre et la demande dans ce pays qui exercent la plus grande influence sur le prix du homard au Canada.[45] » L’étude dit aussi que « [l]es prix ont augmenté plus ou moins progressivement au cours des 15 dernières années, et ont au moins doublé depuis 1990. Cette situation découle du développement du marché et de l'augmentation de la demande, tandis que l'offre (le nombre de prises) pendant cette même période est demeurée plutôt stable (le nombre total de débarquements a augmenté d'environ 10 p. 100).[46]  »

Selon la même étude, les différences entre les prix au débarquement entre les régions où le homard est pêché « sont attribuables à la nature du marché du produit final, à différents facteurs saisonniers, aux différences de qualité ainsi qu'au niveau de concurrence au débarquement. […] Les prix au débarquement varient en fonction des fluctuations saisonnières de l'offre et de la demande, le secteur des homards de taille marchande (mesurant plus de 82,5 mm) étant le plus sensible aux fluctuations du marché.[47]  » De plus, les prix au débarquement sont déterminés par les interactions entre les pêcheurs et les acheteurs. Ces interactions ont été décrites de la façon suivante :

Les liens entre les acheteurs et les pêcheurs ne sont pas organisés de manière officielle. Ils relèvent plutôt d'une situation d'interdépendance. Les acheteurs ne possèdent pas leur propre navire de pêche (sauf dans le cas des pêcheurs qui achètent également du homard à titre d'activité d'appoint) et n'ont pas accès à un approvisionnement assuré de homards. Ils dépendent des pêcheurs. De même, à quelques exceptions près, les pêcheurs ne possèdent pas d'installation de manipulation du homard (bien que des pêcheurs possèdent des installations d'attente dans certaines régions) et ne sont pas en mesure de commercialiser aisément leurs prises. La plupart d'entre eux dépendent des acheteurs. En règle générale, un pêcheur accepte de vendre toutes ses prises à un acheteur spécifique en échange d'une entente en vertu de laquelle l'acheteur s'engage à fournir différents services, entre autres la fourniture d'équipement et un crédit, et à donner au pêcheur l'accès à des installations de débarquement et de transport. L'acheteur accepte également d'acheter tous les homards du pêcheur au prix au débarquement courant[48] .

Le Comité s’est fait dire lors des audiences sur la côte Est qu’au début du printemps 2009, l’offre, et par conséquent les prix au débarquement, avaient été influencés par l’existence, à quelques semaines de l’ouverture de la saison, d’une grande quantité de homard congelé en stock, qui n’aurait pas encore trouvé preneurs. Le Comité a aussi appris qu’un autre problème lié à l’offre, plus structurel, causait un engorgement du marché. Par exemple, dans la ZPH 34 du sud-ouest de la Nouvelle-Écosse, on estime que la moitié du homard est débarquée dans les 15 premiers jours de la saison de pêche[49]. M. David Bevan, sous-ministre adjoint à la gestion des pêches au MPO nous a dit ceci :

Ce que nous voulons éviter, c'est de voir de trop grandes quantités arriver trop rapidement; la capacité des gens serait alors dépassée et ils se trouveraient dans une situation où ils ne pourraient ni acheter ni transporter leurs produits suffisamment vite pour répondre aux besoins des pêcheurs. Donc si les pêcheurs dans la zone s'arrangeaient volontairement avec les usines de transformation pour ralentir la livraison au marché, les gens pourraient au moins éviter de dépenser les capitaux dont ils disposent[50].

La plupart des témoins conviennent de la nécessité de nouveaux efforts de marketing pour le homard et saluent l’initiative récente du gouvernement fédéral et de trois provinces atlantiques, en février 2009, de mousser la commercialisation du homard aux États-Unis. L’argent investi était modeste et limité à l’année financière échue le 31 mars 2009. En outre, cette mesure n’a pas fait participer l’ensemble de l’industrie, car les gouvernements du Québec et de Terre-Neuve‑et‑Labrador en étaient absents. L’initiative était limitée au marketing à l’étranger et n’a pas visé le marché intérieur. Le Comité estime qu’il vaut la peine de pousser cette initiative plus loin à la fois à court terme et dans l’avenir. Nous y voyons un rôle pour l’État fédéral, à titre de gestionnaire de la ressource, étant donné qu’un marketing bien organisé pour le homard aurait un effet positif sur l’exploitation durable de cette ressource.

Le Comité recommande donc :

Que le gouvernement du Canada, de concert avec toutes les provinces et les représentants du secteur encouragent la création d’un conseil multipartite de commercialisation, de recherche et de publicité pour promouvoir le homard canadien au pays et à l’étranger.

Le Comité reconnaît que cette recommandation est en accord avec l’annonce faite par le gouvernement fédéral le 22 mai 2009 qu’il collaborera avec l’industrie « à l’établissement d’un conseil de développement du homard, qui se chargera de trouver de nouveaux débouchés sur les marchés intérieurs et extérieurs, ainsi que de soutenir l’industrie dans ses efforts pour se conformer aux normes d’écocertification qui lui permettront d’élargir son accès aux marchés mondiaux.[51]  » En relation avec le développement d’une stratégie de mise en marché des produits du homard par exemple, les pêcheurs de la ZPH 34 ont suggéré au Comité l’idée qu’une part des recettes provenant des frais des permis de pêche au homard soit utilisée pour la mise en marché.

Écocertification

Au cours de notre étude, on nous a parlé d’un autre sujet relié à la mise en marché, qui a des répercussions encore plus vastes pour les pêcheurs : la traçabilité et la certification des produits halieutiques pour une gestion responsable et viable de la ressource. Depuis quelques années, les groupes écologistes d’Amérique du Nord et d’Europe ont travaillé fort à sensibiliser le consommateur au problème de la diminution des stocks de poisson. À la suite d’inquiétudes croissantes au sujet de la viabilité écologique, des écoétiquettes ou étiquettes vertes sont devenues plus courantes. Plusieurs organismes étiquettent le poisson comme viable au nom des compagnies de produits de la mer, des chaînes d’alimentation et des poissonneries. En 2005, l’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO) a publié des directives considérées comme des normes minimales pour tout programme de certification crédible des produits de la mer[52].

Le Marine Stewardship Council (MSC) est un des organismes de certification et d’écoétiquetage les mieux connus. Il s’agit d’une organisation mondiale sans but lucratif créée en 1997 par le Fonds mondial pour la nature (WWF) et Unilever (plus grosse compagnie acheteuse de produits de la mer du monde) pour trouver une solution au problème de la surpêche. Les compagnies qui souhaitent utiliser le sceau MSC sur leurs produits subissent une série de mesures de certification, annoncées comme ouvertes et transparentes, qui garantissent la traçabilité du produit, du bateau de pêche jusqu’à l’assiette du consommateur. Pour qu’une pêche soit certifiée, il faut démontrer qu’elle répond aux normes environnementales de MSC, basées sur trois principes fondamentaux : viabilité des stocks exploités, entretien de l’écosystème duquel dépend la pêche et gestion effective et responsable[53]. Au Canada, seules deux pêches ont été certifiées à ce jour : celle de la crevette du Nord du Canada, le 5 août 2008, et celle de la crevette du Nord du golfe du Saint-Laurent, le 23 septembre 2008, mais d’autres pêches comme celle du homard hauturier de l’Est du Canada sont en cours d’évaluation selon le site Web de MSC. Aux États-Unis, les pêcheries de homard au casier du Maine font actuellement l’objet d’une évaluation indépendante en fonction de la norme environnementale MSC pour la pêche durable.

Plusieurs témoins craignent la certification, qui pourrait devenir rapidement une exigence pour accéder aux marchés. Ils redoutent que le secteur n’ait à assumer les coûts de la certification et de son maintien. Le secteur du homard serait actuellement en mauvaise posture pour répondre à ce nouveau défi.

Il nous faut maintenant faire entrer cette pêcherie dans le nouveau millénaire. Nous avons de nombreuses idées nouvelles sur les fronts local, national et international, et de nombreux nouveaux règlements et exigences, mots dans le vent et acronymes avec lesquels travailler ou sous lesquels étouffer. Les coûts qui sont en train d'être déchargés sur nos membres, et imputés à eux, par exemple pour la surveillance, l'entrée de données électroniques, l'écoétiquetage, la traçabilité, les certificats de prises et le MSC, finiront par mettre notre industrie en faillite en l'absence d'un bon ciblage, de leur application appropriée et d'un régime de récupération des coûts bien pensé[54].

Maureen O'Reilly,
agente administrative à la Prince Edward Island
Seafood Processors Association

Le premier défi est celui des frais élevés qu'il faut assumer pour obtenir et conserver la certification MSC. Notre souci est l'important fardeau financier imposé à l'industrie une fois effectuée la préévaluation et obtenue la certification finale du MSC.

Recommandation : que le comité parlementaire examine la justification des vérifications annuelles imposées par le MSC ainsi que d'une réévaluation tous les cinq ans. L'industrie collaborera avec les autorités gouvernementales pour trouver d'autres mécanismes moins coûteux pouvant et devant être mis en place pour assurer que les normes du MSC soient respectées chaque année par l'industrie, avec une réévaluation obligatoire par le MSC tous les 10 ans[55].

Ashton Spinney de la Nouvelle-Écosse

Nous suivons de près le processus du MSC en matière de durabilité. Nos pêcheurs se sont toujours efforcés de bien s'occuper de la ressource et de l'habitat afin qu'il y ait quelque chose pour leurs enfants et leurs petits-enfants. Voici maintenant qu'on nous plonge dans une initiative du MSC ou d'autres régimes de traçabilité et de durabilité. Cela ne nous pose aucun problème d'œuvrer en ce sens; ce qui nous pose un problème est le coût astronomique pour l'industrie de la certification. Il semble qu'une fois que nous aurons déboursé environ 500 000 $ pour une attestation confirmant que nous sommes durables, il nous faudra, au bout de cinq ans, refaire tout le processus. À mon sens, cela nuira à la durabilité des pêcheurs, du fait qu'il ne restera plus personne dont il faudra se préoccuper[56].

Norma Richardson,
présidente de la Eastern Shore Fishermen's Protection Association

Il y a des solutions de rechange à la certification MSC : au Japon, l’Association nipponne des pêches, qui représente plus de 400 organismes et compagnies du secteur halieutique du pays, a établi un système de certification national pour les produits de la pêche, l’Eco-label maritime Japon. Le système respecte les directives de gestion sur les pêches responsables, notamment en ce qui concerne la transformation et la distribution, établies par la FAO en 2005[57].

L’accès au marché est prioritaire pour le secteur de la gestion durable des pêches et de l’aquaculture du MPO. Le Ministère reconnaît dans son rapport 2009-2010 sur les Plans et priorités que : « Le Canada ne dispose pas encore d’un système de traçabilité entièrement intégré pour répondre à ces exigences. Cela préoccupe fortement les pendants provinciaux et territoriaux du Ministère et les intervenants de l’industrie. Si cette situation perdure, le Canada verra sa part du marché s’effriter[58]. » Par conséquent, « le MPO apportera des changements à la gestion de nos pêches pour soutenir l’accès aux marchés par l’entremise de lois, de règlements, de politiques et de négociations et par l’accroissement des efforts de défense des intérêts avec d’autres intervenants le long de la chaîne de valeur des produits de la mer. Le MPO travaillera à créer les conditions requises pour maintenir et améliorer l’accès aux marchés, ce qui aura pour effet d’optimiser les retombées économiques et d’accroître la stabilité dans notre secteur des pêches[59]. » Un plan d’action sur l’accès au marché est en développement : il envisage le rôle du MPO dans ce domaine. On envisage également d’aider le secteur à répondre aux exigences actuelles et nouvelles, aux niveaux national et international, dont l’écocertification et les exigences d’innocuité.

Le Comité recommande :

Que Pêches et Océans Canada, en partenariat avec le secteur du homard, étudie l’idée d’un système de certification canadien pour les produits de la pêche, qui répondrait aux directives établies à l’échelle internationale pour la gestion responsable des pêches.

Que Pêches et Océans Canada appuie les efforts du secteur du homard pour obtenir et maintenir la certification internationale de leur pêche en matière de gestion durable.

LES DÉFIS DE LA VIABILITÉ

Pour le gouvernement fédéral, « Le but premier de la gestion des pêches et de l’aquaculture consiste à préserver les ressources halieutiques du Canada pour en assurer l’utilisation durable, en étroite collaboration avec les utilisateurs de la ressource et d'autres intervenants selon le principe de l’intendance partagée[60] ». À titre de Comité de la Chambre responsable de l’examen des programmes et activités du MPO, notre rôle est de faire en sorte que cet objectif explicite soit atteint.

En 1995, le CCRH a interpelé le secteur du homard et le MPO dans le domaine de la viabilité écologique avec la parution de son Cadre pour la conservation du homard de l’Atlantique, qui recommandait des stratégies de conservation au ministre des Pêches et des Océans.

Pour le Conseil, l’objectif général de conservation en 1995 était de maintenir les stocks dans un état « sain » sous des conditions environnementales variées[61]. Les éléments clés d’une population de homards saine sont une bonne ponte, une mortalité raisonnable due à la pêche et une biomasse répartie en plusieurs classes d’âge[62]. Le Comité croit que ces éléments sont toujours essentiels.

Le Cadre de conservation de 1995 recommandait des mécanismes et des outils permettant la participation des intervenants aux décisions nécessaires pour rendre la pêche au homard viable. Les mesures proposées devaient accroître la production d’œufs et réduire sensiblement le taux d’exploitation et l’effort de pêche effectif.

Douze ans plus tard, le ministre des Pêches et des Océans a demandé au CCRH de revoir les progrès du Cadre de conservation du homard de 1995. Dans l’ensemble, le bilan n’est pas positif. M. Jean-Guy d'Entremont, président du CCRH, nous a dit ce qui suit : « En ce qui concerne l'examen du cadre de 1995, nous avons constaté qu'on n'avait pas fait grand-chose depuis cette année-là pour réduire la capacité et l'effort et pour minimiser les risques. Donc, le rapport de 1995 et la boîte à outils qu'il contient demeurent très utiles aujourd'hui[63]. »

Une exception est à signaler dans le rapport du CCRH 2007 : les pêcheurs des Îles-de-la-Madeleine (ZPH 22) ont conçu et réalisé deux plans de conservation décennaux consécutifs basés en partie sur les recommandations du CCRH en 1995. En conséquence, la pêche a atteint l’objectif de doubler la production d’œufs par de petites augmentations par étape de la taille minimale légale du homard débarqué. Dans cette pêche comme dans beaucoup d’autres, cependant, les solutions ou plans universels ne sont pas toujours recommandables ou applicables. La solution qui marche dans une ZPH n’est pas nécessairement convenable, souhaitable, ou souhaitée ailleurs.

Comme on l’écrit plus haut, des inquiétudes demeurent quant au taux d’exploitation qui est élevé, la plupart des homards étant récoltés avant leur maturité et la pêche se faisant sans bien connaître la biomasse du homard. Le Comité partage ces inquiétudes et estime que plusieurs recommandations du rapport 2007 du CCRH méritent d’être mieux considérées par le secteur et par le MPO.

Durant les audiences, on a beaucoup parlé des défis de la pêche au homard : bon nombre se rapportent à la viabilité écologique, l’écosystème, et la réduction de l’effort de pêche. Nous examinerons maintenant ces questions.

Viabilité écologique et considérations écosystémiques

Abondance du homard

Plusieurs témoins, dont les représentants du CCRH, notent que les pêcheurs et le MPO ne disposent pas d’assez de données sur la situation de la ressource. Au taux actuel d’exploitation, le homard risque fort d’être surexploité. En fait, le Conseil estime qu’il faut établir « des cibles et des seuils pour le taux d’exploitation et la biomasse, permettant de déterminer à quel moment un stock se situe dans des limites biologiques sûres[64] ».

On nous a dit que les débarquements élevés actuels dans de nombreuses ZPH indiquent une biomasse saine. M. Ashton Spinney a dit au Comité que les débarquements de homard avaient presqu’atteint un maximum enregistré depuis 100 ans[65]. Cependant, le Comité se questionne quant aux débarquements élevés qui pourraient tout aussi bien être dus à un accroissement de l’effort de pêche.

De toute évidence, mieux connaître la situation du homard dans les diverses ZPH serait complexe et coûteux. Cependant, nous estimons qu’il s’agit là d’un objectif prioritaire pour les services scientifiques du MPO.

Augmentation de la production d’œufs

Doubler la production d’œufs était un objectif important du Cadre de conservation du CCRH de 1995. Pour atteindre cet objectif, il fallait maximiser l’effectif de femelles parvenant à la maturité sexuelle. En 2007, le CCRH a recommandé que 50 % des homards femelles aient la possibilité d’atteindre la maturité avant de devenir exploitables, afin de réduire le risque de surpêche des recrues[66].

M. d’Entremont nous a prouvé que dans plusieurs ZPH, la part de homards capturés avant la maturité sexuelle est élevée. Ainsi, dans la baie de Fundy et le long de la côte sud‑ouest de la Nouvelle‑Écosse, où la taille minimale de la carapace est fixée à 82,5 mm, 50 % des femelles atteignent la maturité à 97 mm. Seulement 2 % des femelles capturées de taille minimale de la carapace ont donc une chance de se reproduire, situation que le Comité considère intolérable pour la viabilité.

Les solutions discutées lors des audiences du Comité incluent de faire correspondre la taille minimale légale de la carapace au moins à celle acquise à la maturité sexuelle moyenne, ou à plus, d’établir un plafond de taille, au-delà duquel les plus gros homards pourraient s’échapper, peut également être fixé, autrement appelé le « fenêtrage », et de marquer les femelles porteuses d’œufs et à les remettre à l’eau, une pratique communément appelée entaille en V. Nous concevons que ces solutions ne sont peut‑être pas tous réalisables dans toutes les ZPH.

Réduire le gaspillage

En 2007, le CCRH recommandait à l’industrie et au MPO « d’élaborer des protocoles et d’ajuster les saisons de pêche de manière à améliorer la qualité des homards débarqués[67]. Cette recommandation concerne le problème de gaspillage et de la manipulation dans l’industrie. Selon M. Colin McDonald, PDG de Clearwater Seafoods, ce problème est important.

[…] nous n'avons absolument aucun contrôle sur la qualité du produit débarqué. Pour un pêcheur, un homard est un homard. Il le vend au poids. Peu lui importe qu'il soit mou, faible, qu'il lui manque une pince ou que ce soit le géant de 10 à 20 livres le plus laid que vous ayez jamais vu. Tout cela, c'est de l'argent pour lui. Malheureusement, pour le client et pour le consommateur, cela fait une différence[68].

En fait, « 15 % de tous les homards capturés chaque année finissent à la poubelle au lieu d'être vendus sur le marché. Cela fait 15 millions de livres, valant environ 150 millions de dollars, tout cela à cause des mauvaises pratiques de manutention[69] ».

Refuges

Les refuges sont des zones fermées à la pêche. Exemple de l’approche écosystémique en gestion des pêches, ils servent de tampons contre l’épuisement de la ressource. Les refuges peuvent être particulièrement utiles pour les ressources halieutiques qu’on connaît mal. À cause de leur mobilité réduite, les homards sont de bons candidats pour ces réserves : les adultes peuvent être protégés et avoir une chance de se reproduire[70].

Dans la ZPH 40, il existe une zone fermée à la pêche au homard sur le banc de Brown’s. Les larves qui y éclosent dérivent et s’installent dans la zone 34 voisine, au profit des pêcheurs de homard. Selon M. Ashton Spinney; « nous en jouissons aujourd’hui des bienfaits. Nous en cueillons les fruits[71] ». À l’heure actuelle, la fermeture se limite au homard.

Selon ce qu’on nous a dit, il n’est pas clair si le MPO a d’autres plans immédiats d’établir des refuges pour le homard ailleurs sur la côte Est. Cependant, en octobre 2005, le ministère a annoncé la désignation de l’aire marine protégée d’Eastport. La désignation de cette aire marine protégée résulte d’une démarche entreprise par les pêcheurs de homard de la péninsule en 1995, pour y contrer la diminution des prises et y instaurer une stratégie globale de conservation du homard[72].

Réduire l’effort de pêche

Qu’on l’appelle rationalisation, renouvellement ou rajeunissement de l’industrie, rachat par le gouvernement, retrait des permis ou autorationalisation, on constate un large consensus sur la nécessité de réduire l’effort de pêche au homard. L’objectif final peut différer d’un groupe à l’autre. Beaucoup estiment qu’il faut modifier l’effort de pêche pour en arriver à la viabilité écologique et à la rentabilité économique. D’autres voient la nécessité de racheter des permis pour permettre aux pêcheurs âgés de se retirer dans la dignité et pour protéger leur revenu, tout en créant des possibilités d’emploi pour les jeunes qui veulent accéder à la pêche et rajeunir ce secteur.

Selon le CCRH, le taux élevé d’exploitation actuel menace la viabilité de la ressource et devrait donc être réduit. Il importe de bien suivre et évaluer le taux d’exploitation dans toutes les ZPH. Dans certaines ZPH, il faudra réduire sensiblement l’effort de pêche pour réduire le taux d’exploitation[73].

À cet égard, plusieurs options s’offrent pour réduire l’effort de pêche, notamment de racheter la capacité excédentaire ou de retirer des permis en permanence, de réduire le nombre limite de casiers, de raccourcir la saison de pêche, et d’imposer des restrictions à la fréquence des levers de casiers. Aucune option ne devrait nécessairement s’appliquer à toutes les ZPH. Le Comité est fermement d’avis que de telles mesures doivent venir des pêcheurs eux‑mêmes, et s’adapter à leurs besoins et à leurs pratiques.

L’option à propos de laquelle le Comité a entendu le plus de témoignages, c’est le rachat ou le retrait des permis. En bref, beaucoup de pêcheurs ont suggéré que le fédéral, par le biais du MPO, finance un programme de rachat de permis. En 2006, un rapport commandé par le ministère de l’Agriculture, des Pêches et de l’Aquaculture de l’Île‑du‑Prince‑Édouard recommandait un programme fédéral de rachat qui aurait retiré 15 % des permis ou droits de pêche dans le détroit Northumberland[74]. D’autres favorisent plutôt une autorationalisation et des initiatives du secteur lui-même.

Les programmes de rachat de permis ont une longue histoire en gestion des pêches au Canada. Le fédéral a financé deux grands programmes de rachat volontaire de permis à la fin des années 1970. Le Programme des certificats d’immatriculation des homardiers de l’Île‑du‑Prince‑Édouard et le Programme de retrait des certificats d’immatriculation des homardiers ont constitué la réponse du fédéral au rapport du Groupe de travail sur le homard de 1974, qui avait proposé de réduire de 25 à 50 % la participation à la pêche au homard. À la fin, environ 22 % de permis de homard de catégorie A avaient été retirés, ce qui a eu un impact positif sur les recettes des pêcheurs demeurés dans la pêche. À l’époque, on avait estimé le coût du programme à 5 millions de dollars[75].

Dans les années 1990, des mesures ont également été prises face à l’effondrement de la pêche au poisson de fond sur la côte Est. Durant cette période, la participation à la pêche commerciale a été réduite par des programmes fédéraux de rachat de permis et de départs hâtifs à la retraite. On a encouragé des pratiques plus responsables comme des méthodes de pêche sélective visant à réduire les prises accessoires. Sur la côte Est dans les années 1990, le gouvernement a administré le Programme d’adaptation et de redressement de la pêche de la morue du Nord (PARPMN), la Stratégie du poisson de fond de l’Atlantique (LSPA) et le Programme d’adaptation et de restructuration des pêches canadiennes (PARPC)[76]. Ces programmes spéciaux d’adaptation, visant les pêcheurs touchés durant cette période, ont pris fin il y a longtemps[77].

Selon le MPO, les permis à accès limité, les permis par zone et l’accumulation des permis, la retraite anticipée des travailleurs victimes de la restructuration, l’adaptation communautaire et les programmes de développement économique dans les régions côtières, l’autorationalisation du secteur et les programmes de retrait de permis ont amélioré la gestion de notre capacité de pêche au Canada[78].

Il y a des cas notables de mesures issues de l’industrie pour réduire l’effort de pêche. En 2006, les pêcheurs du Québec ont décidé de restreindre la taille des casiers et de réduire très graduellement le nombre de casiers par permis. L’autorationalisation de la flottille de pêche a également été effectuée, grâce à un programme de rachat. M. Donald Walker, membre du CCRH et président du Regroupement des pêcheurs professionnels du sud de la Gaspésie, explique :

[…] on a mis un plan en place très tôt, à cause des crises qu'on a subies dans notre secteur de pêche. On sait que la formule change au fil des années et qu'elle a évolué jusqu'au point actuel. Cela a changé dernièrement. On a commencé avec le rachat de permis, en ce sens qu'on a su qu'on avait besoin de réduire l'effort de pêche. On a mis un pourcentage, au début, et on a essayé de l'atteindre à l'aide de mesures où on a réduit le nombre de cages par pêcheur, leur grandeur, la taille maximale de la cage, et on a mis une cage type en utilisation. Aussi, en ce qui concerne la formule de rachat, on a commencé en rachetant les entreprises de pêche à 100 p. 100 avec des fonds qu'on avait. Cela a changé au cours des années. On est rendu à une participation des pêcheurs du milieu. Ce n'est pas seulement le gouvernement qui investit, c'est aussi l'industrie de la pêche qui fait un investissement. Cela veut dire que les pêcheurs ont un intérêt à protéger leur ressource et à investir dans le futur[79].

Ces mesures n'ont pas eu tellement d'impact sur le prix. Toutefois, elles ont contribué à améliorer la viabilité des pêcheurs toujours présents dans la région[80].

M. Léonard Poirier ajoute :

[…]si un programme d'aide globale est mis en œuvre par le gouvernement fédéral, il ne faudra pas se limiter à la rationalisation. La restructuration doit être plus large qu'une simple rationalisation. Elle doit inclure une stabilisation. C'est ce qui nous intéresse, aux Îles-de-la-Madeleine. Nous avons fait des efforts de rationalisation dans le passé, et ça n'a pas coûté un sou au fédéral. Nous faisons présentement des efforts relativement à la ressource, en termes d'effort de pêche. Nous sommes en train de rationaliser notre effort de pêche par toutes sortes de moyens, entre autres en diminuant le nombre de nos casiers. Encore là, ça ne coûte pas un sou au fédéral. Pour nous, il serait important que la restructuration comporte une stabilisation[81].

Plusieurs témoins ont louangé les avantages possibles de diminuer la capacité de la flottille de homardiers, comme en témoignent les propos suivants :

Avec un programme de rachat de permis, les pêcheurs restants feront plus de profit, ce qui permettra aux collectivités rurales de survivre et aux usines de transformation de continuer à employer des travailleurs[82].

Francis Morrissey

Bref, les pêcheurs de notre zone de pêche du homard ont déjà offert de réduire le nombre de casiers, qui passerait de 300 à 250, parce qu'ils veulent collaborer avec le gouvernement fédéral. Cela veut dire qu'il pourrait y avoir 65 permis de pêche au homard de moins dans notre zone. Nous réduirions le nombre des casiers si le gouvernement était prêt à racheter le même nombre de casiers. Pour ce faire, nous croyons qu'il faudrait payer environ 200 000 $ par permis, soit 65 permis de pêche. Cette simple mesure permettrait de réduire l'effort de pêche au casier d'un tiers pour l'ensemble de la flottille de notre zone[83].

Bobby Jenkins,
Southern Kings and Queens Fishermen's Association

Je pourrais dire quelques mots sur l'aspect conservation du rachat de permis. Si 65 flottilles cessent de pêcher, cela aura un effet sur l'environnement. Chaque bateau consomme de 20 à 30 gallons de carburant par jour; et en plus, il y aura moins de carburant rejeté dans l'eau. Au sujet des 50 casiers, il y a 402 pêcheurs dans notre secteur ici même; ils vont tout de suite gagner au moins une heure par jour. Cela représente trois ou quatre gallons de carburant de moins pour chaque bateau, chaque jour pendant 50 jours; et comme ces pêcheurs auront besoin de moins d'appâts, cela va aider les pêcheurs de gaspareaux.[84]

Donald Johnston,
président de la Southern Kings and Queens Fishermen's Association

En établissant un nouveau programme de retrait de permis, le MPO et l’industrie devraient tenir compte des propos formulés par le Bureau du vérificateur général du Canada (BVG) sur les programmes de retrait de permis, plus particulièrement la LSPA, en 1997 et 1999[85]. En particulier, le BVG a critiqué le manque de logique et de clarté dans l’évaluation de l’admissibilité des pêcheurs et travailleurs visés par le programme. On a jugé que la transparence du programme était déficiente, en ce qui concerne l’atteinte des objectifs de réduction de la capacité de la pêche et l’adaptation de la main‑d’œuvre. Le BVG conclut même en 1997 que : « Les efforts ont porté sur le soutien du revenu des personnes touchées par le moratoire sur la pêche au poisson de fond. La Stratégie n'a pas réduit la capacité de récolte du poisson de fond de façon marquée[86]. » Le rapport de suivi de 1999 fait cependant état d’améliorations au programme.

La substance des commentaires du BVG se retrouvent dans le rapport du CCRH en 2007, qui appuyait les options faisant appel à l’autorationalisation dans l’industrie. Le CCRH conclut : « […] un rachat de permis financé par le gouvernement ne représente pas un moyen efficace pour régler le problème de surcapacité dans la pêche au homard. Si l’on décide d’opter pour le rachat, il faudra alors prévoir d’autres mécanismes pour empêcher l’accroissement de l’effort de pêche à la suite du rachat[87] ».

Certains témoins sont d’accord. Ainsi, M. Mark Bonnell affirme : « Cela fait plusieurs années que les pêcheurs débarquent autour de 20 millions de livres de homard dans l'Île-du-Prince-Édouard, qu’ils aient 1 000 casiers ou seulement 300. L'effort serait moindre, mais les débarquements seraient meilleurs et les pêcheurs restants se porteraient financièrement mieux avec plus de prises. Je ne pense pas qu'on va réduire les prises totales en réduisant le nombre des navires de pêche…[88] »

D’autres témoins ajoutent une mise en garde :

Avant de lancer ce processus, nous craignions le déplacement des engins de pêche. Nous nous sommes tournés vers le MPO et nous avons réussi à obtenir, finalement, que l'on mette en place un blocage. Nous estimions que si nous achetions huit ou 10 engins de pêche dans un secteur et que quelqu'un d'autre en ajoute huit ou 10, nous n'aurions pas accompli grand-chose. Nous avons déjà soulevé cette question avec le MPO[89].

Danny Arsenault,
vice-président de la Prince County Fishermen's Association

Par exemple, les pêcheurs de homard de l'Île-du-Prince-Édouard demandent depuis longtemps un programme de rationalisation des permis grâce auquel des permis pourraient être retirés de manière permanente de la pêche. Pendant deux brèves années, soit en 2004 et en 2005, la ZPH 25 a pu, grâce à des fonds en provenance de la vente d'un quota de crabe des neiges, retirer de manière permanente neuf permis de pêche du homard et en bloquer plusieurs autres, pour une année à la fois. Malheureusement, des décisions judiciaires ont empêché toute autre initiative du genre. Depuis, les pêcheurs de l'Île-du-Prince-Édouard demandent un soutien au gouvernement et, plus récemment, ont entamé des discussions avec les autorités fédérales et provinciales en vue de l'élaboration d'un processus de rationalisation, avec des contributions des deux paliers de gouvernement ainsi que de l'industrie[90].

Ed Frenette,
directeur executive de la Prince Edward Island Fisherman's Association

Enfin, le Comité a entendu le témoignage de l’Alliance Atlantique pour le renouvellement des pêches (AARP)[91] qui propose une stratégie détaillée pour rationaliser les flottilles côtières qu’elle représente, notamment de homardiers. Selon l’AARP :

• L’objectif général est de retirer jusqu’à un tiers des entreprises actuelles de la flottille côtière des trois régions afin de mieux gérer la viabilité de l’entreprise et de refaire des réserves et d’atteindre les objectifs de durabilité.
• On propose que le gouvernement fédéral verse environ 233 millions de dollars dans un fonds quinquennal qui serait administré par des agences fédérales existantes afin de fournir des capitaux et des garanties de crédit et de prêts pour soutenir la rationalisation des flottilles.
• Les associations de pêcheurs joueraient un rôle central dans la conception et la mise en œuvre d’une restructuration des flottilles afin de poursuivre efficacement les objectifs de rentabilité et de conservation des ressources.
• Les organismes des flottilles auraient accès au fonds et au soutien au crédit par l’entremise d’offres de service détaillées et de plans d’activités satisfaisant à des critères stricts de reddition de comptes et d’efficacité.
• Les candidats seront responsables de la mobilisation d’un tiers ou plus des coûts d’investissements dans les plans de rationalisation des flottilles. Ils peuvent faire affaire avec la province ou tout autre partenaire pour ces plans et pour les fonds à investir[92].

Le Comité est d’avis qu’une réduction de l’effort de pêche au homard via une stratégie de rationalisation est nécessaire lorsqu’appropriée. Selon nous, le modèle sur lequel cette rationalisation se baserait devrait provenir du secteur et pourrait varier d’une région à l’autre. Ainsi, le Comité recommande :

Que le gouvernement du Canada, en collaboration avec les gouvernements des provinces atlantiques et du Québec, appuie un plan de rationalisation pour la pêche au homard canadienne qui serait initié et mené par le secteur (et financé publiquement lorsqu’approprié) et qui considérerait les exigences et besoins régionaux.

CONCLUSION

Ce rapport sur la pêche au homard dans le Canada atlantique et au Québec décrit les défis auxquels ce secteur fait face : des défis de nature financière et économique tels l’accès au crédit et le revenu des homardiers; des défis de mise en marché; et, des défis reliés à une exploitation durable de la ressource, ce qui inclut l’adoption de mesures de conservation et une rationalisation de l’effort de pêche. Ces défis touchent chacune des zones de pêche à des degrés divers, et il n’y a pas une solution applicable à tous.

Pour chacune de ces questions, le Comité propose des recommandations qui, dans la plupart des cas, ont été cooptées des divers représentants du secteur du homard que nous avons rencontrés lors de nos audiences. Ces recommandations ont pour but de fournir au gouvernement du Canada, et particulièrement au MPO, des outils et des idées qui, à notre avis, permettront au secteur du homard dans son ensemble de survivre à la tempête du siècle qu’il traverse. Plus particulièrement, le Comité s’attend à ce que le gouvernement fédéral fasse tout ce qu’il peut dans les limites de ses pouvoirs et en partenariat avec les intervenants et les provinces pour améliorer l’accès de tous les segments du secteur au crédit, pour faire en sorte que les homardiers puissent gagner un revenu décent et demeurer dans cette pêche, pour commercialiser mieux et de façon ordonnée les produits du homard au pays et à l’étranger, et enfin, pour s’assurer que des mesures de conservation et des programmes de rationalisation soient en place pour garantir la survie de cette pêche pour des générations à venir.

À défaut que tous les intervenants agissent, la pêche la plus précieuse de l’est du Canada pourrait être compromise.