PACP Rapport du Comité

INTRODUCTION

Une des principales responsabilités du gouvernement fédéral est d’assurer l’intégrité de la frontière canadienne. Citoyenneté et Immigration Canada (CIC) et l’Agence des services frontaliers du Canada (l’Agence) se partagent la responsabilité de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés. CIC s’occupe de la politique d’immigration en général, de la délivrance des visas et de l’examen des risques avant renvoi, tandis que l’Agence est chargée de faire appliquer la Loi, notamment en détenant des personnes déclarées interdites de territoire au Canada et en expulsant des personnes qui font l’objet d’une mesure de renvoi.

L’Agence peut détenir quelqu’un si elle a des motifs de croire que celui-ci se soustraira aux procédures d’immigration ou constituera un risque pour le public ou encore si son identité n’a pas été prouvée. Sa priorité est d’abord le renvoi des personnes qui présentent une menace pour la sécurité du Canada, par exemple en raison d’activités terroristes ou relevant du crime organisé, et ensuite le renvoi des demandeurs d’asile déboutés et des autres considérés comme interdits de territoire.

Dans son rapport de mai 2008, le Bureau du vérificateur général (BVG) rend compte d’une vérification des détentions et des renvois gérés par l’Agence[1]. Pour s’assurer que ces détentions et renvois sont effectués en temps voulu et de manière équitable et uniforme, le Comité a rencontré des représentants du BVG et de l’Agence le 24 février 2009[2] : pour le BVG, Hugh McRoberts, vérificateur général adjoint, et Gordon Stock, directeur principal; pour l’Agence, Stephen Rigby, président, Kimber Johnston, vice-présidente, Direction générale de l’exécution de la loi, et Barbara Hébert, vice-présidente, Direction générale des opérations.   

CONTEXTE

Le pouvoir de détention et de renvoi de l’Agence est soumis à diverses contraintes. Des textes législatifs, tels que la Charte canadienne des droits et libertés, garantissent qu’une personne ne peut être détenue ou renvoyée sans l’application régulière de la loi et sans motif valable. La plupart des ressortissants étrangers visés par une mesure de renvoi peuvent interjeter appel auprès de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié. Après notification de la mesure de renvoi, le ressortissant étranger peut demander un examen des risques avant renvoi. Cet examen a pour objet de prévenir les expulsions pouvant entraîner une menace pour la vie de la personne concernée ou le risque de traitements cruels ou inusités. De nombreux ressortissants étrangers ont aussi le droit de présenter à CIC une demande de résidence permanente pour des motifs d’ordre humanitaire. Toutes ces procédures peuvent faire l’objet d’un contrôle judiciaire et prolonger, par le fait même, le processus de renvoi. Dans certains cas, l’Agence ne peut mettre le renvoi à exécution parce qu’elle n’arrive pas à obtenir les titres de voyage ou pour des raisons de sécurité invoquées par les aéroports ou les transporteurs aériens.

Dans un rapport publié en 2003[3], le BVG a signalé qu’un nombre croissant de personnes demeuraient au Canada même si une mesure de renvoi avait été prise à leur égard. Il évaluait l’augmentation de ce nombre à environ 36 000 pour les six années précédentes. Le BVG a mis en lumière le partage mal défini des rôles et des responsabilités entre CIC et l’Agence, le manque d’uniformité dans les décisions relatives à la détention et l’insuffisance du système qui sert à recouvrer le coût des renvois auprès des transporteurs aériens.

En mai 2008, le BVG a produit un deuxième rapport de vérification (« le rapport ») portant sur les programmes de détention et de renvoi de l’Agence. Cette vérification a été entreprise à la demande du Comité des comptes publics, qui voulait déterminer si la gestion des programmes s’était améliorée sous la direction de l’Agence depuis 2003 et faire rapport du résultat. Le BVG a cherché à savoir si l’Agence et CIC avaient défini leurs responsabilités respectives concernant l’application de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, si l’Agence gérait les détentions uniformément en tenant compte des principes d’économie et si elle renvoyait les personnes concernées en fonction des risques qu’elles présentaient et des coûts.

PLAN D’ACTION ET RAPPORT D’ÉTAPE

Le rapport présentait trois recommandations : que l’Agence et CIC élaborent et mettent en œuvre des processus pour s’assurer de la qualité du programme des permis de séjour temporaire; que l’Agence élabore des politiques et des procédures adéquates pour les détentions et les renvois, de sorte que les risques, les situations et les personnes soient traités de manière uniforme; et que l’Agence améliore ses données et son niveau d’analyse afin d’être en mesure de mieux gérer les détentions et les renvois. Le Comité souscrit entièrement à ces recommandations. Comme l’Agence a accepté les recommandations, le Comité s’attend à ce qu’elles soient appliquées intégralement.

Le Comité note les efforts déployés par l’Agence pour assurer une bonne gestion des ressources. Il s’attend à ce que les ministères, pour montrer qu’ils sont résolus à mettre en œuvre les recommandations du BVG, établissent un plan d’action qui donne le détail du suivi de chaque recommandation, précise l’échéancier des mesures de suivi et désigne les personnes chargées de voir à leur application prompte et efficace. Le Comité prend acte des mesures qui ont été adoptées par l’Agence en réponse au rapport, et signalées par le président de l’Agence dans ses observations préliminaires devant le Comité, mais elles ne constituent pas un plan d’action dans le plein sens du terme. Pour boucler la boucle en matière de reddition de comptes, il faudra faire rapport sur les progrès réalisés dans la mise en œuvre du plan d’action. Par conséquent, le Comité recommande :

RECOMMANDATION 1

Que l’Agence des services frontaliers du Canada produise un plan d’action détaillé visant la mise en œuvre des recommandations formulées par le Bureau du vérificateur général dans son rapport de mai 2008, ainsi que des recommandations du rapport de 2003 qui n’ont pas reçu de suite. Ce plan d’action devrait être présenté au Comité des comptes publics au plus tard le 30 juin 2009.

RECOMMANDATION 2

Que l’Agence des services frontaliers du Canada présente au Comité des comptes publics, au plus tard le 30 juin 2010, un rapport d’étape provisoire sur les progrès qu’elle a accomplis dans la mise en œuvre des recommandations du Bureau du vérificateur général et du Comité.

DÉLIVRANCE DES PERMIS DE SÉJOUR TEMPORAIRE

Il est ressorti du rapport que CIC et l’Agence avaient réalisé des progrès dans la définition de leurs responsabilités respectives en matière de détention et de renvoi en concluant un protocole d’entente et qu’ils examinaient la possibilité d’améliorer ce protocole pour faciliter l’exécution des programmes. Le Comité trouve encourageants les progrès de l’Agence à cet égard.

Selon le rapport, CIC et l’Agence n’avaient pas déterminé qui avait pour fonction d’assurer l’uniformité et la qualité des renseignements servant à décider de la délivrance des permis de séjour temporaire. Les deux organismes sont habilités par la loi à délivrer ce type de permis aux personnes interdites de territoire pour des motifs d’ordre technique ou médical ou en raison de leurs antécédents criminels. Les agents des services frontaliers peuvent délivrer les permis de séjour temporaire dans les points d’entrée à des personnes interdites de territoire lorsqu’il existe des raisons impérieuses de le faire et après avoir soupesé le risque que cela représente pour les Canadiens. L’Agence a délivré 9 489 permis de séjour temporaire en 2006, ce qui représente environ 70 p. 100 des permis délivrés cette année-là (13 412).

Le rapport a indiqué que, dans de nombreux cas, CIC et l’Agence ne consignaient pas les motifs de la délivrance d’un permis. Dans un échantillon aléatoire de permis de séjour temporaire délivrés par l’Agence en 2006 à des personnes interdites de territoire pour grande criminalité, le BVG a constaté que les motifs pertinents avaient été consignés clairement dans 68 p. 100 des dossiers seulement. Sur les quatre cas où un permis avait été délivré pour des raisons de sécurité nationale, deux étaient insuffisamment justifiés. Dans son rapport, le BVG a indiqué qu’une fois le permis délivré, l’Agence n’a aucun moyen de savoir si la personne respecte les conditions imposées étant donné que le Canada ne contrôle pas les sorties du pays. Il a recommandé en conséquence que l’Agence et CIC élaborent et mettent en œuvre des processus pour assurer la qualité du programme des permis de séjour temporaire.

Les représentants de l’Agence qui ont été entendus par le Comité étaient d’avis qu’il fallait des orientations plus claires et un cadre amélioré de formation et de surveillance. Ils s’attendaient à ce que ces changements commencent à voir le jour en mars 2009.

Le Comité est préoccupé, comme le BVG, par le manque d’uniformité dans les décisions prises relativement aux permis de séjour temporaire. Il estime que cette question touche particulièrement les cas où un permis est délivré à quelqu’un qui serait autrement interdit de territoire pour des raisons de criminalité ou de sécurité nationale. Vu la gravité des motifs d’interdiction de territoire, le Comité recommande :

RECOMMANDATION 3

Que l’Agence des services frontaliers du Canada continue d’élaborer son cadre national de formation et de surveillance pour faire en sorte que les permis de séjour temporaire soient justifiés par des documents satisfaisants et qu’elle présente au Comité des comptes publics un rapport sur la mise en œuvre du cadre au plus tard le 30 septembre 2009.

PROGRAMME DE DÉTENTION DE L’AGENCE

Selon le risque qu’elles présentent et selon les établissements qui existent dans la région, des personnes peuvent être détenues dans des centres de surveillance de l’Agence ou dans des établissements provinciaux ou municipaux ou encore être mises en liberté sous condition. Au cours de l’exercice 2006-2007, 72 p. 100 des personnes sous garde se trouvaient dans les centres de l’Agence; les autres, qui présentaient un risque plus élevé, étaient détenues dans des établissements provinciaux ou municipaux. L’Agence est responsable de la surveillance pendant toute la période de détention ou de liberté sous condition.

Le BVG a signalé que les politiques de l’Agence en matière de détention laissaient une grande latitude dans la prise de décisions. L’Agence n’a pas recueilli assez d’informations pour qu’il soit possible de déterminer si ses politiques étaient appliquées uniformément; elle ne pouvait donc pas recevoir l’assurance que les décisions touchant la détention sont uniformes et équitables partout au Canada. Par exemple, le BVG a constaté que les régions qui disposent d’un nombre restreint de places étaient moins susceptibles d’avoir des personnes en détention. Cette situation donne à penser que les décisions peuvent être prises pour des raisons de commodité au lieu d’être fondées sur l’examen des risques. Le Comité estime que, quand la sécurité publique est en jeu, toute personne qui pose un risque doit être détenue, indépendamment des problèmes logistiques que cela peut présenter. Il recommande :

RECOMMANDATION 4

Que l’Agence des services frontaliers du Canada améliore la capacité de détention au niveau régional de façon à ce que les décisions en matière de détention reposent sur les risques pour la population et que, d’ici le 31 décembre 2009, elle fournisse au Comité un plan détaillé sur la manière dont elle compte s’y prendre pour ce faire.

Le rapport a permis de constater que l’Agence accomplit certains aspects du travail de détention sans tenir dûment compte des coûts et que sa capacité de détention dans ses centres de surveillance varie d’un endroit à l’autre. Par exemple, elle compte souvent sur les établissements provinciaux, mais n’a négocié des ententes qu’avec deux provinces (la Colombie-Britannique et l’Alberta) et n’a donc pas d’influence sur le coût et la qualité des services fournis dans les établissements des autres provinces. Un représentant de l’Agence a indiqué au Comité que son organisme avait élaboré un plan d’assurance de la qualité pour mieux surveiller la conformité des régions aux normes de détention nationales et qu’il prévoyait sa mise en œuvre pour septembre 2009. Il s’attendait à ce que des ententes soient conclues avec l’Ontario et le Québec en 2009 et avec le reste des provinces pour 2011. Étant donné l’importance de ces ententes pour l’observation des normes de détention nationales, le Comité recommande :

RECOMMANDATION 5

Que l’Agence des services frontaliers du Canada présente au Comité un rapport d’étape provisoire, d’ici le 31 décembre 2009, sur ses négociations avec les provinces concernant l’utilisation des établissements provinciaux de détention, dans lequel elle mentionnera le calendrier prévu de signature des ententes à ce sujet, et qu’elle présente un rapport final, d’ici le 31 décembre 2011, sur les ententes négociées.

Selon le rapport, il est arrivé que les centres de surveillance de l’Agence situés à Toronto, à Montréal et à Vancouver soient surpeuplés. Dans un cas, une cellule conçue pour trois personnes avait servi à loger dix détenus. La Croix-Rouge canadienne, parce qu’elle a une entente avec l’Agence, a transmis à cette dernière des rapports verbaux sur les conditions dans ses centres. Des représentants de l’Agence ont dit au Comité qu’ils avaient commencé à mettre au point des pratiques exemplaires et des procédures nationales pour régler la question du surpeuplement dans les centres. On vise juin 2009 pour la mise en œuvre de ces procédures nationales.

Parmi les ressortissants étrangers détenus, puis renvoyés du Canada, beaucoup ne sont pas des criminels. Certains sont détenus temporairement parce que les pièces qu’ils produisent ne sont pas claires et que les agents doivent procéder à des vérifications. D’autres sont entrés au Canada illégalement à la recherche d’une meilleure situation financière ou d’un nouveau mode de vie. Le Comité craint que le surpeuplement et l’absence de lignes directrices nationales claires pour les établissements provinciaux de détention ne placent dans une situation inacceptable les ressortissants étrangers en attente de renvoi. Il recommande :

RECOMMANDATION 6

Que l’Agence des services frontaliers du Canada prenne des mesures immédiates pour que les personnes sous garde soient détenues dans des installations convenables en cas de surpeuplement et qu’elle permette à la Croix-Rouge canadienne de vérifier les conditions de détention au niveau national.

Le rapport du BVG a révélé que l’Agence avait recours à des solutions de rechange à la détention, comme des dépôts de garantie (cautions en espèces), mais qu’elle n’en surveillait pas le niveau de conformité. Au cours de l’exercice 2004-2005, l’Agence ne connaissait pas les allées et venues de 190 personnes dont la caution avait été confisquée et avait lancé contre elles des mandats de l’Immigration visant leur arrestation. Environ 18 de ces 190 personnes avaient des antécédents criminels. D’après le BVG, l’Agence n’évaluait pas dans quelle mesure les ressortissants étrangers respectaient les conditions de leur mise en liberté ni ne déterminait si le non-respect des conditions entraînait des risques inacceptables pour la population. Le Comité s’inquiète tout particulièrement de la constatation du BVG selon laquelle il y a eu des cas, peu fréquents toutefois, où des personnes libérées sous condition avaient commis des crimes violents. Il recommande :

RECOMMANDATION 7

Que l’Agence des services frontaliers du Canada entreprenne un vaste examen du niveau de conformité aux conditions de la mise en liberté, détermine si la non-conformité entraîne des risques inacceptables pour la population et présente au Comité un récapitulatif de ses conclusions et un plan de redressement d’ici le 31 mars 2010.

PROGRAMME DE RENVOI DE L’AGENCE

En 2007-2008, 12 315 personnes ont été renvoyées du Canada, dont 1 724 représentaient des cas hautement prioritaires. En septembre 2007, quelque 63 000 personnes se trouvant au Canada étaient visées par une mesure de renvoi exécutoire ou par un mandat de renvoi de l’Immigration non exécuté. L’Agence compte, dans ses dossiers courants, 22 000 personnes visées par une mesure de renvoi et dont les allées et venues sont connues. Lorsqu’elle ne sait plus où se trouve une personne visée par une mesure de renvoi, elle peut délivrer un mandat de l’Immigration et retirer le cas de ses dossiers courants. Les 41 000 autres personnes font l’objet d’un mandat de l’Immigration, et l’Agence ne connaît pas leurs allées et venues. Le volume des dossiers courants a diminué au fil du temps, mais le nombre de mandats non exécutés a baissé, ce qui est attribuable, du moins en partie, à l’absence de contrôles à la sortie du pays.

Le BVG a signalé que, depuis sa vérification précédente, l’Agence avait amélioré sa gestion des renvois en évaluant plus justement le nombre de cas non réglés et en concentrant ses efforts sur le renvoi des personnes qui présentent un risque élevé. En revanche, il a noté que l’Agence ne disposait pas de renseignements satisfaisants sur les renvois au niveau national, ce qui l’empêchait de bien surveiller l’exécution du programme. Il a constaté en outre que l’Agence ne veillait pas à ce que les décisions concernant l’accompagnement des personnes renvoyées soient prises de manière uniforme et rentable.

Les représentants de l’Agence ont dit au Comité qu’ils donnaient suite aux questions jugées préoccupantes dans le rapport. Pour que les décisions sur les renvois soient uniformes, l’Agence examinera ses manuels de politique pour les réviser et les mettre à jour. Elle a établi un cadre de surveillance du processus qui permet de vérifier l’uniformité des activités de renvoi et de détention et elle réalisera un projet pilote consistant à suivre les dossiers de renvoi dans la grande région de Toronto en vue d’implanter le système à l’échelle nationale. L’Agence est en train d’affiner ses capacités d’enquête en perfectionnant les méthodes d’exploration des données pour mieux surveiller les allées et venues des personnes visées par un mandat. Elle a indiqué que, depuis la levée des restrictions sur la mise au point du Système national de gestion des cas en juin 2008, des améliorations avaient été apportées au système.

Bon nombre de ces changements permettront d’améliorer la gestion des renvois, mais le Comité prend note des observations du BVG sur la difficulté de connaître avec précision les allées et venues des personnes visées par une mesure de renvoi. Le Comité comprend que le suivi des ressortissants étrangers (personnes qui ne sont ni des citoyens canadiens ni des résidents permanents) pourrait se faire de différentes façons. Le Canada pourrait vérifier leurs allées et venues après la conclusion d’accords de réciprocité sur l’échange de renseignements avec des gouvernements étrangers. L’Agence pourrait aussi étudier la faisabilité d’un système de suivi des sorties de ressortissants étrangers. Le Comité sait qu’un système de suivi des sorties peut avoir de vastes répercussions sur la protection de la vie privée, peut être coûteux à instaurer et présente des difficultés d’ordre logistique pour un pays où les passages terrestres sont si nombreux. Il constate toutefois que l’Union européenne vient d’annoncer qu’elle étudie l’éventualité d’instaurer un système de suivi des sorties en vue de prévenir la criminalité transfrontalière[4] et que l’Australie utilise actuellement un système de ce type. Le Comité recommande :

RECOMMANDATION 8

Que l’Agence des services frontaliers du Canada étudie la faisabilité d’accords réciproques sur l’échange de renseignements qui seraient conclus avec des gouvernements étrangers ou d’un système de suivi des sorties, pour vérifier que les étrangers quittent bien le pays.

SYSTÈME NATIONAL DE GESTION DES CAS

Dans son rapport, le BVG a signalé que le Système mondial de gestion des cas (SMGC) était censé remplacer le Système national de gestion des cas (SNGC) en 2005. Le SMGC, grand projet de l'État approuvé en 2001 et mené par CIC, devait remplacer 14 anciens systèmes, dont le SNGC, que l’Agence utilise pour gérer les programmes de détention et de renvoi. En avril 2007, CIC et l’Agence ont convenu de réduire la portée du SMGC de façon à ce qu’il ne remplace plus le SNGC. Il s’ensuit que l’Agence garde une capacité restreinte d’assurer le suivi des personnes tout au long du processus de détention et de renvoi et que les recommandations sur le suivi des dossiers et sur le SNGC présentées dans le rapport de 2003 n’ont toujours pas reçu de suite. Le Comité se préoccupe des sommes qui semblent avoir été gaspillées jusqu’ici dans ce projet et recommande :

RECOMMANDATION 9

Que l’Agence des services frontaliers du Canada et Citoyenneté et Immigration Canada présentent au Comité des comptes publics, d’ici le 30 septembre 2009, un rapport sur l’état actuel du SMGC et sur la mise en œuvre des améliorations requises au SNGC, et indiquant entre autres quand le SNGC devrait être pleinement opérationnel.

CONCLUSION

Le Comité prend acte des progrès réalisés par l’Agence depuis la vérification de 2003. L’Agence fait de meilleures estimations des cas non réglés et concentre de plus en plus ses efforts sur le renvoi des personnes qui présentent un risque élevé. Il reste néanmoins d’importants défis à relever. L’application des normes de détention nationales demeure malaisée, et la reddition de comptes est insuffisante dans la délivrance des permis de séjour temporaire et l’octroi des mises en liberté sous condition. Le suivi des personnes visées par une mesure de renvoi pose problème à cause des retards dans l’amélioration du SNGC. Le Comité espère sincèrement que l’Agence fera rapidement le nécessaire pour que notre système d’immigration ne soit pas compromis et que l’intégrité des contrôles à la frontière canadienne soit maintenue.